sur l'évaluation et le développement futur de l'Agence FRONTEX et du système européen de surveillance des frontières EUROSUR

(2008/2157(INI))

Le Parlement européen,

–   vu la communication de la Commission du 13 février 2008, intitulée "Rapport sur l'évaluation et le développement futur de l'Agence FRONTEX" (COM(2008)0067),

–   vu la communication de la Commission du 13 février 2008, intitulée "Examen de la création d'un système européen de surveillance des frontières (EUROSUR)" (COM(2008)0068),

–   vu la communication de la Commission du 13 février 2008, intitulée "Préparer les prochaines évolutions de la gestion des frontières dans l'Union européenne" (COM(2008)0069),

–   vu le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne(1),

–   vu le pacte européen sur l'immigration et l'asile, accepté à Paris par les 27 États membres le 7 juillet 2008 et approuvé lors du Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008,

–   vu les conclusions de la présidence du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005 concernant l'"approche globale sur la question des migrations: priorités d'action centrées sur l'Afrique et la Méditerranée", que l'on retrouve dans les conclusions de la présidence du Conseil européen des 14 et 15 décembre 2006,

–   vu le règlement (CE) n° 863/2007 du Parlement européen et du Conseil du 11 juillet 2007 instituant un mécanisme de création d'équipes d'intervention rapide aux frontières(2),

–   vu sa résolution du 26 septembre 2007 sur les priorités politiques dans le cadre de la lutte contre l'immigration clandestine des ressortissants de pays tiers(3),

–   vu l'article 45 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et l'avis de la commission du développement (A6-0437/2008),

A. considérant que la lutte contre l'immigration clandestine et très spécifiquement la gestion intégrée de toutes les frontières de l'Union doit prendre place dans le cadre d'une approche globale et harmonisée des phénomènes migratoires, comprenant également l'organisation de l'immigration légale, l'intégration des immigrants légaux et la coopération avec les pays d'origine et de transit,

B.  considérant que, l'immigration clandestine étant un défi européen commun, il est dès lors nécessaire de mettre en œuvre une politique européenne commune en la matière,

C. considérant que ces phénomènes migratoires perdureront aussi longtemps que persisteront les écarts de développement entre les différentes régions du monde et que, à ce titre, il convient d'organiser la gestion des flux migratoires en synergie avec les politiques de développement et de coopération avec les pays tiers,

D. considérant que FRONTEX n'est pas la panacée à l'ensemble des problèmes engendrés par la migration illégale;

E.  considérant que la surveillance des frontières extérieures de l'Union est un élément dynamique de la lutte contre l'immigration clandestine, à côté duquel doivent prendre place les politiques répressives complémentaires destinées à en tarir la source, comme la lutte contre le travail illégal, notamment à l'aide de l'adoption de la directive prévoyant des sanctions à l'encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, et contre les réseaux de trafiquants appartenant à la criminalité organisée,

F.  considérant que l'immigration clandestine est associée à un taux de mortalité élevé et qu'il est nécessaire d'organiser, en coopération avec les pays d'origine et de transit, des campagnes d'information sur les risques et les conséquences fatales de ce type d'immigration,

G. considérant que, même si le contrôle des frontières incombe à chaque État membre pour la part de frontière qui est la sienne, la pression migratoire exercée sur les façades Est et Sud de l'Union nécessite que soit développé et organisé un esprit de coresponsabilité et de solidarité obligatoire entre États membres, de manière à faciliter la mise en commun des ressources matérielles et humaines mobilisables pour lutter contre ce phénomène,

H. considérant que l'objectif à long terme poursuivi par tous les instruments (FRONTEX, EUROSUR, système électronique d'autorisation de voyage (ESTA), système d'entrée/sortie ou Fast Track) est la mise en place progressive d'un système européen intégré de gestion des frontières,

I.   accueillant avec satisfaction les premiers résultats quantifiables de l'Agence FRONTEX depuis son lancement opérationnel en octobre 2005, ainsi que la nécessaire détermination d'une stratégie à moyen et long terme rendue indispensable à ce stade de son développement,

J.   considérant que l'Agence FRONTEX est un organe communautaire qui relève du premier pilier, qui fait l'objet d'un plein contrôle démocratique et qui est soumis au principe de transparence et que, à ce titre, elle est tenue de protéger et de promouvoir les valeurs fondamentales de l'Union,

K. considérant que les opérations de coordination menées par FRONTEX dans le domaine du renseignement reposent sur des analyses des risques et des évaluations des menaces réalisées sous le sceau du secret,

L.  considérant que la stratégie de développement de FRONTEX devra précisément saisir l'occasion de tester la viabilité du principe de "solidarité obligatoire" entre États membres (principe auquel il a déjà été fait appel dans le cadre du règlement (CE) n° 863/2007 instituant un mécanisme de création d'équipes d'intervention rapide aux frontières (système RABIT - Rapid Border Intervention Teams), qui coordonne les capacités de réaction rapide de l'Union en cas d'urgence), afin de choisir le modus operandi pertinent pour garantir la mise à disposition inconditionnelle des ressources matérielles (recensées dans le répertoire centralisé d'équipements techniques (CRATE - Centralised Records of Available Technical Equipment)) et humaines nécessaires à une action efficace de l'Agence,

M. considérant que le Parlement a toujours soutenu l'Agence et a approuvé une augmentation notable de son budget, afin qu'elle dispose de ressources financières suffisantes pour accomplir sa mission,

N. considérant que l'Agence a lancé des missions au large des côtes des États membres méridionaux, dont le degré de succès a été fonction du niveau de coopération des pays tiers d'où partent les immigrants; que, si la mission HÉRA, lancée au large des îles Canaries, a été couronnée de succès et a permis de réduire de manière significative le nombre des arrivées, l'opération Nautilus, lancée en Méditerranée centrale, n'a pas été efficace, puisque le nombre des arrivées a augmenté au lieu de diminuer,

O. considérant que les missions maritimes déployées en permanence doivent constamment patrouiller sur les plaques tournantes de l'immigration dans les régions maritimes méridionales,

P.  considérant que toute action développée par l'Agence doit, en toute hypothèse, rester conforme aux normes du droit international, en particulier celles se rapportant au droit de la mer ainsi qu'aux droits de l'homme, à la dignité de la personne humaine et aux réfugiés, notamment au droit d'asile, et au principe de non‑refoulement.

Q. considérant que l'Agence devra incorporer à toutes ses actions la nécessité de prendre les précautions et moyens nécessaires au respect des personnes les plus vulnérables, les femmes, particulièrement les femmes enceintes, les enfants, spécialement les mineurs non accompagnés, les personnes âgées et les personnes frappées de handicaps ou atteintes de maladies graves,

R.  considérant que la dimension humanitaire de l'action de FRONTEX doit être confortée par une sécurité juridique maximale, tant dans le cadre des opérations de sauvetage qu'elle est conduite à mener que dans celui des opérations de retour conjointes auxquelles elle serait amenée à contribuer,

S.  considérant que, au vu de leur succès, les opérations de formation du personnel spécialisé impliqué dans le fonctionnement de FRONTEX mériteraient d'être poursuivies et surtout étendues aux personnels des pays tiers qui sont amenés à coopérer quotidiennement avec FRONTEX, afin de les former aux opérations de secours en mer et à la récupération des corps en cas de naufrage,

T.  considérant que la surveillance des frontières se concentre non seulement sur le franchissement non autorisé de frontières, mais également sur d'autres aspects liés à la criminalité transfrontalière, comme la traite d'êtres humains, le trafic de stupéfiants ou le commerce illégal d'armes, et contribue ainsi à accroître la sécurité intérieure globale,

U. considérant que l'action de FRONTEX ne peut pas être efficace sans une politique européenne de gestion des frontières qui intègre les nouveaux systèmes européens de contrôles aux frontières proposés, tels que le système électronique d'autorisation de voyage (ESTA), le système d'entrée/sortie ou Fast Track,

1.  invite les États membres à considérer le défi des migrations au travers d'une approche globale qui fasse avancer avec la même énergie le renforcement des contrôles aux frontières de l'Union, la lutte contre l'immigration clandestine et le retour dans leur pays d'origine des étrangers en situation irrégulière, la lutte contre le travail illégal et la traite d'êtres humains, mais également l'organisation de l'immigration légale et les mesures facilitant l'intégration des immigrants légaux, le renforcement d'un partenariat global avec les pays tiers favorisant une relation positive entre migrations et développement et la constitution d'une politique homogène en matière de droit d'asile au niveau communautaire;

2.  estime que l'Agence FRONTEX constitue un instrument essentiel de la stratégie globale de l'Union en matière d'immigration, et demande à la Commission de présenter des propositions en vue de réexaminer le mandat de l'Agence pour renforcer son rôle et la rendre plus efficace;

3.  insiste sur la prise de conscience de l'absolue nécessité pour FRONTEX de pouvoir compter, tant pour la coordination des opérations ponctuelles conjointes que pour ses missions permanentes, sur la disponibilité des moyens mis à sa disposition par les États membres, notamment par l'intermédiaire de la base CRATE; regrette que, jusqu'à présent, certains États membres ne se soient pas montrés suffisamment disposés à fournir les ressources nécessaires à FRONTEX, et les invite, dès lors, à le faire;

4.  se félicite de l'adoption du pacte européen sur l'immigration et l'asile par le Conseil européen et du renforcement de l'Agence qu'il préconise;

5.  fait observer que FRONTEX devrait intégrer dans son champ d'action la lutte contre la traite des êtres humains, notamment aux frontières extérieures de l'Union;

6.  exhorte à cette fin les États membres à formaliser au plus vite, sur la base des critères de faisabilité et des besoins spécifiques ponctuels de chaque pays participant, un système de "solidarité obligatoire et irrévocable" permettant à FRONTEX, dans la préparation et l'accomplissement de ses missions, de lever l'hypothèque pesant sur l'étendue précise des moyens sur lesquels elle peut compter en temps réel;

7.   demande que soient établies des patrouilles de veille conjointes permanentes et opérationnelles tout au long de l'année dans toutes les zones à hauts risques, en particulier aux frontières maritimes où le risque de pertes humaines est élevé, dès lors que le droit à la vie est le premier des droits fondamentaux intangibles;

8.   souligne qu'il est important que le droit communautaire soit compatible avec le droit international par ailleurs applicable dans ce domaine, afin que l'Union puisse contribuer efficacement aux actions nécessaires pour aider les réfugiés en détresse;

9.   invite les États membres à s'engager, le plus tôt possible, à donner un tour concret à ce principe de solidarité, en accroissant notablement les moyens matériels qu'ils mettent à la disposition de l'Agence, notamment les moyens de surface, et en l'assurant, sur le plan pratique, de leur absolue disponibilité au moment voulu;

10. invite FRONTEX à transmettre un rapport au Parlement et au Conseil, détaillant notamment l'usage effectif et la disponibilité réelle des matériels répertoriés dans la base CRATE, à mettre l'accent si nécessaire sur les difficultés rencontrées et à indiquer de manière détaillée quels sont les États membres qui fournissent des moyens et quels sont ceux qui n'en fournissent pas;

11. invite les États membres, dans l'hypothèse de la persistance d'une disponibilité insuffisante de moyens, à prévoir rapidement un changement d'échelle du budget de FRONTEX pour lui permettre d'accomplir ses missions et, éventuellement, à examiner les aspects juridiques de la location et/ou de l'acquisition futures de matériels à cet effet;

12. rappelle que le Parlement, en sa qualité d'autorité budgétaire, a déjà augmenté le budget de FRONTEX depuis sa création et veillera à sa correcte exécution ainsi qu'à son adaptation à l'évolution de ses fonctions;

13. se félicite des efforts de coopération importants qui ont été réalisés par la quasi-totalité des pays tiers avec lesquels FRONTEX est appelée à travailler au quotidien et qui ont conduit à des résultats extrêmement positifs comme ceux obtenus aux îles Canaries; regrette toutefois que la coopération en matière d'immigration fasse toujours défaut dans d'autres cas, comme celui de la Turquie et de la Libye;

14. demande à l'Union qu'elle inclue, dans le cadre de ses négociations avec des pays tiers, la nécessité pour ces derniers de coopérer davantage dans le domaine de l'immigration et qu'elle exhorte ceux dont la coopération est insuffisante - voire inexistante - à faire tous leurs meilleurs efforts, afin de faciliter le travail de l'Agence, notamment en assurant une coopération plus efficace de leurs services en matière de prévention;

15. invite la Commission et les États membres à redoubler d'efforts pour obtenir des pays tiers qu'ils coopèrent davantage, notamment au cours des négociations sur les accords de réadmission; estime que l'immigration doit faire partie intégrante des négociations d'accords conclus avec des pays tiers qui sont des pays d'origine ou de transit;

16. souligne qu'il est nécessaire que l'agence FRONTEX, lorsqu'elle coopère avec des pays tiers, tienne dûment compte des avis des États membres qui disposent d'une grande expérience en ce qui concerne les défis posés par l'immigration illégale en rapport avec les pays en question; ajoute que la participation d'un pays tiers à des opérations conjointes menées par des États membres et coordonnées par FRONTEX doit être soumise à l'approbation de l'État dans lequel se déroule l'opération;

17  demande que le mandat de FRONTEX inclue l'obligation expresse de respecter les normes internationales en matière de droits de l'homme et un devoir de sollicitude envers les demandeurs d'asile lors d'opérations de sauvetage en haute mer, et que la coopération avec le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et d'autres organisations non gouvernementales pertinentes soit formellement inscrite dans ce mandat;

18. craint que les ressortissants des pays tiers n'aient pas les moyens adéquats pour vérifier si les informations personnelles recueillies sur eux dans le "système de systèmes" prévu par l'Union sont traitées conformément aux principes de la législation relative à la protection des données en vigueur dans l'Union; invite la Commission à préciser dans quelle mesure les données personnelles seront mises à la disposition des administrations des pays tiers;

19. demande que les compétences de FRONTEX soient élargies afin d'encourager cette agence à lancer des projets et des opérations dans des pays tiers, notamment pour accroître l'efficacité des accords en vigueur et recenser les besoins de renforcement des capacités affectées à la gestion des frontières dans les pays tiers;

20. demande à FRONTEX de renforcer et de jouer le rôle clé qui est le sien en apportant son soutien aux opérations de retour conjointes et en tenant compte de tous les tenants et aboutissants de ces procédures; dans un esprit de solidarité, invite les États membres à associer l'Agence FRONTEX à la planification et à l'organisation des vols de retour conjoints et à recenser les besoins concernant ces opérations;

21. invite les États membres à permettre une révision du mandat de FRONTEX afin de combler les vides juridiques qui pourraient entraver son action, en intégrant notamment les conditions juridiques précises de ses interventions de sauvetage en mer ainsi que celles de sa contribution aux opérations de retour et la possibilité de recours à ses équipements par les pays tiers, notamment par le biais de projets pilotes dont ils seraient les bénéficiaires;

22.  invite la Commission à évaluer dans le détail l'impact des activités de FRONTEX sur les libertés et les droits fondamentaux, notamment au regard de la responsabilité de protéger les individus;

23. demande que le personnel de FRONTEX soit formé aux diverses questions en matière de genre qui se posent dans le cadre des travaux de l'agence;

24. estime que les attributions ainsi élargies de FRONTEX et l'enracinement de sa contribution dans la lutte quotidienne contre l'immigration clandestine pourraient justifier un développement structurel de ses capacités logistiques et administratives, dans le respect du principe de proportionnalité;

25. estime notamment que, si le rythme et les moyens mis en œuvre ne justifient pas encore la multiplication d'agences décentralisées, la création de deux antennes distinctes - l'une coordonnant l'activité aux frontières terrestres, l'autre les opérations maritimes - pourrait être envisagée dès aujourd'hui; rappelle que, étant donné qu'à l'avenir les filières terrestres empruntées par les migrants sur la frontière orientale représenteront un défi de plus en plus grand, il convient de leur accorder une attention redoublée et d'accroître les moyens mis en œuvre;

26. demande à la Commission et aux États membres de réfléchir sur la faisabilité d'un système européen de gardes-frontières;

27. insiste sur la nécessité de mettre en œuvre des actions de formation destinées aux personnels mobilisés dans le cadre des opérations de FRONTEX - notamment en matière de droit maritime, de droit d'asile et de droits fondamentaux – et s'adressant également, une fois élargi le mandat de l'Agence, aux personnels des pays tiers concernés; encourage à cette fin FRONTEX à coopérer avec d'autres organismes comme l'Office des migrations internationales, l'Agence des droits fondamentaux et le HCNUR, l'Agence des Nations unies en charge du droit de la mer, ainsi qu'avec les ONG et les associations diverses pouvant se targuer d'une expérience et d'un savoir-faire dans ces domaines;

28. demande à la Commission d'organiser, conformément aux meilleures pratiques des États membres, des campagnes d'information sur les risques posés par l'immigration clandestine;

29. se félicite de la réflexion menée au Conseil dans le but de mettre sur pied le système de surveillance des frontières EUROSUR, afin d'assurer une exploitation optimale de tous les dispositifs de surveillance, essentiellement en étendant leur couverture actuelle qui ne porte aujourd'hui que sur une partie des zones où les opérations sont appelées à être menées;

30. insiste donc pour que soit entamée sans délai la mise à niveau des systèmes nationaux de surveillance et leur interconnexion en réseau, et que, par souci de cohérence, soit confié à FRONTEX le regroupement des outils disponibles, notamment la gestion du réseau d'information et de coordination sécurisé connecté à l'internet pour les services des États membres chargés de la gestion des flux migratoires (ICONET) et la reprise des activités du Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière de franchissement des frontières et d'immigration (CIREFI);

31. demande que, pour ce qui est de l'analyse des risques, l'agence coopère davantage avec Europol et d'autres agences européennes, ainsi qu'avec d'autres organisations internationales et avec les autorités de surveillance des frontières des pays tiers, notamment pour démanteler les réseaux internationaux de trafiquants et faire comparaître en justice les individus impliqués dans la traite d'immigrants clandestins; estime également qu'il est essentiel de mettre en œuvre un mécanisme qui permette à FRONTEX de transmettre des renseignements clés aux personnes qui peuvent en tirer le meilleur parti;

32. invite les États membres à veiller à ce que les besoins concrets des services responsables des contrôles aux frontières soient spécifiquement pris en compte dans les activités de recherche;

33. voit dans une gestion véritablement intégrée des frontières de l'Union un objectif légitime et convient qu'il est important de développer et de renforcer continuellement la politique commune de l'UE en matière de gestion des frontières; souligne toutefois la nécessité d'évaluer et d'analyser les systèmes tant existants qu'en préparation avant de franchir une nouvelle étape avec les instruments que propose la Commission dans sa communication intitulée "Préparer les prochaines évolutions de la gestion des frontières dans l'Union européenne" (COM(2008)0069); demande avec insistance un plan directeur détaillé établissant l'architecture générale de la stratégie de gestion des frontières de l'UE ainsi que des explications tant sur les modalités supposées d'interfonctionnement entre les différents programmes et plans concernés que sur la manière d'optimiser leur interaction;

34. invite FRONTEX à prendre l'initiative de la création d'un environnement commun de partage de l'information entre les autorités nationales compétentes, afin d'optimiser le recueil, l'analyse et la diffusion des données sensibles; demande au Forum européen de la recherche et de l'innovation en matière de sécurité (ESRIF - European Security Research and Innovation Forum) d'apporter sa contribution à la réalisation de cet objectif, en privilégiant dans ses travaux les applications communes en matière de perfectionnement et d'innovation dans le domaine des outils de surveillance;

35. demande un renforcement du contrôle démocratique de FRONTEX par le Parlement européen et invite l'Agence à informer le Parlement des négociations visant à conclure des accords avec les pays tiers, à présenter des évaluations tactiques axées sur des régions frontalières spécifiques et à rendre publics les rapports d'évaluation sur les opérations conjointes et sur d'autres missions coordonnées, ainsi que les analyses de risques, les études de faisabilité et les statistiques sur les mouvements migratoires; souligne qu'un contrôle démocratique des activités de FRONTEX conférerait notamment à l'Agence une plus grande légitimité; précise toutefois que les informations présentées dans ces rapports ne doivent pas contenir de données confidentielles susceptibles d'affecter les opérations en cours;

36. invite la Commission à indiquer quel type d'aide logistique est prévu en matière de surveillance des frontières pour les pays tiers limitrophes, comme mentionné à l'étape 3 de la phase 1 d'EUROSUR;

37. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, aux gouvernements et aux parlements des États membres ainsi qu'au Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et à l'Organisation internationale pour les migrations.

(1) JO L 349 du 25.11.2004, p. 1. (2) JO L 199 du 31.7.2007, p. 30. (3) JO C 219E du 28.8.2008, p. 223.

I. Introduction.

"Je voudrais sourire car je me sens une force de titan. J'ai sauté sur l'Europe. J'ai enjambé des mers et sauté par-dessus des montagnes.

…

Massambalo. Il se souvenait du récit qu'il avait entendu la veille. C'était bien ce même nom, celui du dieu des émigrés qui se lance à travers le continent des ombres pour veiller sur les peuples en souffrance."

L'Eldorado, Laurent Gaudé, éd. Actes Sud

Ni le dieu africain évoqué dans le magnifique roman de Laurent Gaudé, ni les autres dieux des émigrants ne peuvent veiller sur le nombre de plus en plus croissant d'êtres humains qui, fuyant la misère, "enjambent des mers et sautent par-dessus des montagnes" pour atteindre le rêve européen. Le nombre de disparus en mer et les images des embarcations de fortune qui accostent inlassablement sur les côtes méridionales de l'Union nous le rappellent quotidiennement.

Ces dieux ne peuvent protéger tous ces humains désespérés des risques mortels qu'ils encourent sur le chemin de l'espoir, ni des griffes des mafias et des réseaux de trafiquants de clandestins, ni des employeurs sans scrupules qui les exploiteront une fois arrivés sur notre continent.

C'est à nous êtres humains, c'est à nous Européens, de bloquer cette route de l'enfer, de stopper l'immigration clandestine. Nous devons donc parvenir dans le même temps à ce que seuls les immigrants empruntant la voie légale parviennent à rejoindre le territoire de l'Union européenne, et que tous les efforts soient ensuite faits pour leur permettre de s'intégrer dans nos sociétés.

C'est à nous Européens qu'il incombe d'instaurer avec les pays d'origine la coopération adéquate pour que l'immigration soit un facteur de développement pour ces pays, pour nos pays d'accueil, mais surtout pour les immigrants.

Dans cette réponse européenne globale au défi de l'immigration nous devons nous acquitter d'une tâche ingrate mais indispensable, la gestion du contrôle des frontières, de toutes les frontières externes de l'Union.

Celle-ci n'est qu'une facette d'une politique globale que doit développer l'Union, dont les principaux éléments sont repris dans le récent Pacte européen sur l'immigration et l'asile.

C'est dans ce cadre que s'insère l'objet du projet de rapport d'initiative que vous présente votre rapporteur, dans lequel il esquisse une proposition sur l'évaluation et le développement futur de l'Agence FRONTEX et du système européen de surveillance des frontières EUROSUR, en réponse à la communication de la Commission européenne sur ce sujet.

Votre rapporteur a essayé de tirer les enseignements des différents échanges de vues qui se sont déroulés lors de l'audition publique du 30 juin 2008, ainsi que lors des débats en commission LIBE ou des contacts avec les représentants de la Commission et du Conseil, des ONG et, évidemment, des responsables de l'Agence, notamment son directeur et son directeur adjoint. Les amendements des différents groupes politiques viendront enrichir le débat et le rapport.

Enfin, pour avoir une vision complète de la gestion intégrée des frontières, ce rapport doit être traité en parallèle avec le rapport du PE relatif à la communication de la Commission: "Préparer les prochaines évolutions de la gestion des frontières dans l'Union européenne".

II.  Évaluation 2005/2007

FRONTEX inscrit prioritairement son action dans le cadre de la coordination de la coopération opérationnelle entre États membres dans le domaine de la gestion des frontières extérieures.

Son objectif est d'améliorer la gestion intégrée des frontières extérieures des États membres afin de lutter contre l'immigration illégale et les réseaux de trafiquants, tout en respectant pleinement la dignité et les droits fondamentaux des immigrants, et prioritairement leur droit à la vie. En ce sens le PE devrait demander que le mandat de l'Agence soit modifié et que soient précisées les conditions juridiques relatives au sauvetage en mer. L'Agence doit également continuer de prendre les précautions et se doter des moyens nécessaires pour que les personnes les plus vulnérables, les femmes et les enfants et, plus particulièrement les mineurs et les personnes frappées de handicap soient traités avec dignité et dans le respect des droits humains.

En 2006 et 2007, elle a déjà conduit 28 opérations conjointes - 9 aux frontières maritimes, 12 aux frontières terrestres, 7 aux frontières aériennes - auxquelles il faut ajouter 10 projets pilotes mis en œuvre en complément de ces opérations.

Ces opérations génèrent un profitable échange des meilleures pratiques et d'informations ainsi que l'intensification de la coopération quotidienne entre les services nationaux de contrôle des frontières: sur deux ans, plus de 53 000 personnes ont été appréhendées ou interdites d'entrée aux frontières, plus de 2 900 faux documents de voyage détectés, et 58 passeurs d'immigrés clandestins arrêtés.

La participation des États membres s'est révélée variable: en moyenne, 7 États membres ont pris part aux opérations aux frontières maritimes, 9 aux frontières terrestres et 11 aux frontières aériennes. Le PE devrait exiger que tous les États membres respectent leurs engagements et mettent à disposition les moyens matériels et humains nécessaires à l'action efficaces de l'Agence, suivant le principe de "solidarité obligatoire", – ancré notamment dans le règlement RABIT. Dans l'hypothèse d'une insuffisance persistante de la disponibilité des moyens, il faudrait étudier la possibilité d'adapter le budget de l'Agence pour qu'elle puisse acquérir ou louer son propre matériel.

Au chapitre des autres initiatives majeures, on notera les créations du réseau européen de patrouilles (mai 2007) rayonnant dans les zones proches des côtes des États membres concernés, ainsi que de l'inventaire central des équipements techniques disponibles (CRATE) aux fins du contrôle et de la surveillance des frontières.

Sur le plan stratégique, l'expérience montre que la coopération opérationnelle pour lutter contre l'immigration clandestine à la frontière maritime méridionale est une priorité absolue. C'est pourquoi, le Parlement européen devrait demander que soit étudiée la possibilité de créer des bureaux régionaux spécialisés de l'Agence dans les États Membres soumis à la pression constante de l'immigration illégale et que soit systématisé le recours aux missions permanentes dans les zone à haut risque.

FRONTEX peut également délivrer un appui aux États membres confrontés à une situation exigeant une assistance opérationnelle et technique renforcée et le déploiement d'équipes d'intervention rapide aux frontières.

Le système RABIT, entré en vigueur le 20 août 2007, et approuvé par le Parlement européen en première lecture, prévoit en effet une "capacité de réaction rapide" en vue de fournir des ressources humaines supplémentaires à tout État membre en difficulté. Le pool d'intervention rapide aux frontières dévolu à cet effet compte entre 500 et 600 gardes-frontières, et un exercice a été mené à l'automne 2007.

FRONTEX devrait envisager de faire préventivement l'acquisition de ses propres équipements – qui seront utilisés par les équipes d'intervention rapide – afin de garantir leur disponibilité dans les délais les plus brefs en cas de situation d'urgence.

D'autre part, FRONTEX développe une assistance aux États membres pour la formation de leurs gardes-frontières nationaux, y compris la définition de normes de formation communes.

Les 97 actions de formation de l'agence FRONTEX ont bénéficié à 1 341 personnes. Leur but: harmoniser la formation des gardes-frontières partout en Europe.

L'approche adoptée s'est révélée très fructueuse et mérite donc d'être élargie dans le respect de (et la cohérence avec) l'acquis de Schengen. L'effort de formation devrait notamment porter sur celle du personnel des pays tiers qui coopèrent avec FRONTEX. La coopération avec les organismes internationaux tels que l'OMI ou l'UNHCR doit être également développée.

On soulignera également que l'Agence réalise ses propres analyses de risques, qui jouent un rôle crucial et transversal au sein de ses activités: ainsi, dans le cadre de la deuxième évaluation annuelle (février 2007), elle a contribué à la rédaction du rapport d'évaluation de la menace que représente la criminalité organisée (EMCO) et, en collaboration avec Europol, du rapport sur les itinéraires à haut risque empruntés par l'immigration clandestine dans la région des Balkans occidentaux.

FRONTEX s'est, à cette fin, connectée en 2007 au réseau ICONet – qui permet, depuis 2006, aux services concernés d'échanger des informations sur les flux migratoires illégaux – pour échanger des informations avec les États membres concernant les analyses de risques, la préparation d'opérations conjointes et les retours; elle participe par ailleurs aux réunions du CIREFI (Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière de franchissement des frontières et d'immigration).

Afin d'exploiter les synergies et de réaliser des économies d'échelle, les différents outils et organismes disponibles devraient être gérés par FRONTEX.

L'Agence s'implique en matière de recherche dans les domaines touchant au contrôle et à la surveillance des frontières extérieures: cette "veille" s'est d'ores et déjà traduite par l'organisation de 6 projets et 7 ateliers/séminaires consacrés à la R&D, ayant contribué à l'élaboration et la détermination du système d'entrée/sortie (dont BIOPASS) et du système européen de surveillance des frontières; mais surtout l'Agence participe activement aux travaux du nouveau Forum européen de la recherche et de l'innovation en matière de sécurité (ESRIF), dans le cadre duquel un groupe de travail distinct chargé de la sécurité des frontières a été institué.

Il s'agira d'œuvrer pour que les besoins concrets des services responsables des contrôles aux frontières soient spécifiquement pris en compte dans les différentes activités de recherche.

Enfin, en aval des opérations de contrôle et de surveillance, l'Agence est habilitée à fournir aux États membres l'aide nécessaire à l'organisation d'opérations de retour conjointes. Si elle, a d'ores et déjà, contribué à l'organisation de 9 opérations de ce type, son rôle et les conditions juridiques restent flous et devraient donc être clairement définis.

III. Vision À long terme

FRONTEX est un élément essentiel - sinon central - du développement à long terme de la stratégie de gestion intégrée des frontières de l'Union. Par une approche graduelle et un renforcement progressif de ses capacités, elle peut apporter une réelle valeur ajoutée au bénéfice du système Schengen global, notamment dans le cadre des mesures faisant l'objet d'une coopération avec des pays tiers, en assurant une cohérence entre ses activités et le cadre global de la politique extérieure.

D'ores et déjà, des modalités de collaboration et de coopération avec les autorités russes, ukrainiennes et suisses ont été établies et produisent d'excellents résultats, et bon nombre d'autres sont en cours de négociation

Concernant les mesures aux frontières, FRONTEX mène en parallèle sa réflexion sur le concept de "guichet unique" rassemblant autorités douanières et services de contrôle aux frontières, sans cesser de recenser les meilleures pratiques adoptées en matière de coopération entre organes compétents ou dans le cadre des projets pilotes les plus aboutis.

L'élément essentiel de sa contribution se retrouvera dans sa participation à l'élaboration d'EUROSUR (décidée par le Conseil les 14 et 15 Décembre 2006), axé sur les frontières extérieures méridionales et orientales de l'Union, et dont la première priorité doit être l'intégration de tous les dispositifs de surveillance maritime afin de remplir au mieux les tâches qui lui ont été assignées: la réduction du nombre d'immigrants illégaux parvenant à entrer sur le territoire de l'UE, le renforcement de la sécurité intérieure dans son ensemble par sa contribution à la lutte et au démantèlement de la criminalité transfrontalière, et le renforcement des capacités de recherche et de sauvetage pour épargner davantage de vies humaines (dans les trois cas, la réussite d'EUROSUR nécessite l'implication pleine et entière des pays tiers concernés, notamment ceux de la partie méridionale du pourtour méditerranéen à partir de laquelle s'exerce l'essentiel de la pression migratoire en direction de l'Union européenne).

Le défi majeur consiste en effet à mieux coordonner les infrastructures de surveillance existantes et d'étendre leur couverture actuelle, qui ne porte aujourd'hui que sur une partie des zones où les opérations sont appelées à être menées, afin d'acquérir une parfaite connaissance de la situation en temps réel et accroître la capacité de réaction des services répressifs et/ou d'assistance. Le PE devrait demander d'entamer sans délai la mise à niveau des systèmes nationaux de surveillance et leur interconnexion en réseau. En matière de recherche & développement, il s'agirait de privilégier les applications communes axées sur le perfectionnement et l'innovation des outils de surveillance.

Enfin, il faudrait déterminer à qui l'on doit confier la création d'un environnement commun de partage de l'information entre les autorités nationales compétentes, afin d'optimiser le recueil, l'analyse et la diffusion de ces données sensibles.

Il apparaît en effet que FRONTEX, comme EUROSUR, s'imposeront comme des révélateurs de l'indispensable solidarité opérationnelle entre les États membres, dont seule l'expression active permettra de canaliser les ressources vers les secteurs des frontières extérieures présentant les besoins les plus importants.

Quant à la question de la constitution d'un corps européen de gardes-frontières à part entière, elle ne pourra être tranchée que lorsqu'on aura tiré les premiers enseignements du fonctionnement de l'Agence, car si les questions de l'amélioration du système actuel d'affectation des ressources aux secteurs concernés et le souci de la meilleure rentabilité des mécanismes actuels sont légitimes, elles ne doivent pas masquer – sans même parler de la dimension éminemment politique d'une telle création – que les États membres de l'Union disposent déjà de 450 000 gardes-frontières ...

M. Gérard Deprez

Président

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

Objet:              Rapport de la commission LIBE sur l'évaluation et le développement futur de l'Agence FRONTEX et du système européen de surveillance des frontières EUROSUR – Rapporteur: M. Javier Moreno Sánchez

Monsieur le Président,

Permettez‑moi, au nom de la commission des budgets, de faire quelques observations sur le rapport en objet.

La commission des budgets est pleinement consciente de l'importance des activités de FRONTEX dans le bon contrôle des frontières de l'Union et dans la gestion de l'immigration clandestine. Elle approuve le renforcement des capacités de l'Agence, comme le montre le soutien qu'elle a apporté à l'augmentation substantielle de la dotation de FRONTEX au cours des dernières années. Notre commission vient tout juste, dans la perspective de la première lecture de la procédure budgétaire 2009, de voter, en des termes très proches de ceux proposés par votre commission, en faveur d'une nouvelle augmentation des crédits alloués à FRONTEX.

Cette augmentation vise notamment à permettre à FRONTEX de mener à bien des missions conjointes permanentes tout au long de l'année, surtout aux frontières méridionales de l'Union (HÉRA, Nautilus et Poséidon). Une partie de ces crédits additionnels a été mise en réserve dans l'attente de la présentation, par le directeur exécutif de l'Agence, d'actions visant à pérenniser ces opérations.

Dans ce contexte, il peut s'avérer utile que le rapport de votre commission – qui, dans son paragraphe 4, demande également la mise en place de missions conjointes permanentes – rappelle cette augmentation et la nécessité de prendre les mesures administratives qui s'imposent pour que cette révision à la hausse produise des effets. En outre, votre rapport pourrait également souligner la nécessité de veiller non seulement à disposer de moyens financiers mais aussi de mettre en place le cadre juridique indispensable à la pérennisation de ces missions conjointes, en complétant, le cas échéant, la base juridique.

Permettez-moi également de vous faire part de certaines réflexions que m'inspire le paragraphe 7 du projet de rapport et l'acquisition par l'Agence "de ses […] matériels pour l'accomplissement de ses missions". Sans aborder le fond de la question et se demander dans quelle mesure l'Agence est susceptible de se substituer aux États membres dans ce domaine, sachant que l'Agence n'est habilitée à acquérir que des "équipements techniques", notre commission a tendance à penser qu'il appartient plutôt aux États membres de mettre les moyens matériels et humains nécessaires à la disposition de la l'Agence. Je me permets d'attirer votre attention sur le fait que tout "changement d'échelle du budget de FRONTEX" ne relève pas uniquement de la décision des États membres, dès lors qu'il entre dans le champ d'application des compétences exclusives de l'autorité budgétaire et, partant, du Parlement européen.

S'agissant enfin de la mise en place éventuelle d'"agences décentralisées" évoquée au paragraphe 13 du projet de rapport, je me permets, Monsieur le Président, de rappeler, même s'il ne semble s'agir que d'une pure hypothèse, que la commission des budgets n'a cessé de rappeler, dans les négociations interinstitutionnelles, qu'il n'y a pas lieu de créer de nouvelles agences décentralisées avant d'avoir procédé à une évaluation détaillée du rôle des agences. La Commission et le Conseil ont, en fait, souscrit à cette position, comme l'atteste la déclaration convenue lors de la récente conciliation budgétaire du 18 juillet dernier, et on s'est d'ailleurs accordé sur le principe de réunir un groupe interinstitutionnel chargé de cette évaluation.

Il va sans dire que la base juridique de FRONTEX prévoit, d'ores et déjà, la possibilité d'ouvrir des "bureaux spécialisés" dans les États membres si le conseil d'administration de l'Agence, en accord avec les États membres concernés, le juge nécessaire. Notre commission estime néanmoins important de souligner que la création future de "bureaux spécialisés" doit, autant que possible, tenir compte des capacités existantes des États membres et des charges particulières auxquelles ils sont confrontés, afin d'éviter les doubles emplois inutiles.

J'espère, Monsieur le Président, que votre commission pourra tenir compte de ces observations quand elle adoptera son rapport final.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'expression de mes sentiments distingués.

Reimer Böge

Président de la commission des budgets

SUGGESTIONS

La commission du développement invite la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  met l'accent sur le fait que l'agence Frontex est chargée de coordonner la coopération opérationnelle entre les États membres dans le domaine de la surveillance des frontières et qu'elle apporte une valeur ajoutée particulière aux systèmes de gestion des frontières nationales des États membres;

2.  rappelle les engagements de l'Union en matière de cohérence des politiques au service du développement tels qu'ils sont exposés à l'article 178 du traité CE et dans les conclusions du Conseil "Justice et affaires intérieures" des 5 et 6 juin 2008 sur l'amélioration de l'approche globale de la question des migrations, en particulier la conclusion que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales des migrants, la Convention de Genève de 1951 et un accès approprié aux procédures d'asile sont à la base des politiques de migration et de protection des réfugiés de l'Union;

3.  insiste pour que toutes les agences de l'Union, notamment l'agence Frontex, aient l'obligation de respecter pleinement les valeurs fondamentales de l'Union dans toutes leurs activités et pour que l'agence Frontex soit soumise au contrôle du Parlement européen;

4.  souligne que la sécurité des frontières de l'Union incombe à tous les États membres et que le contrôle des frontières devrait être exercé dans un esprit de partage des responsabilités et de solidarité; invite dès lors le Conseil à rendre le principe de partage des responsabilités obligatoire pour l'ensemble des États membres;

5.  est convaincu que la défense et la promotion des libertés et des droits fondamentaux, notamment le droit d'asile et la possibilité de bénéficier d'un soutien juridique pour les personnes demandant une protection, devraient être considérées comme un élément essentiel de tout système intégré de gestion des frontières de portée générale et partie intégrante du mandat et des activités de Frontex;

6.  prévient que Frontex n'est pas la panacée pour l'ensemble des problèmes engendrés par la migration illégale;

7.  se félicite de la proposition de la Commission d'inclure des cours spécialisés sur la législation en matière d'asile et de droits de l'homme dans les activités de formation de l'agence Frontex et encourage la poursuite du développement de cette approche; propose que Frontex renforce son étroite coopération avec l'UNHCR, notamment dans les activités de formation;

8.  invite la Commission à déposer sans délai une proposition de révision du mandat de l'agence Frontex afin d'y inclure le sauvetage en mer;

9.  craint que les activités de l'Union dans les pays en développement visant à aider la migration légale soient considérées comme moins prioritaires que la lutte contre la migration illégale;

10. avertit que les opérations de l'agence Frontex en dehors du territoire de l'Union pourraient priver les réfugiés du droit d'asile et de la possibilité de bénéficier d'un soutien juridique pour les personnes demandant une protection dans l'Union européenne;

11. est vivement préoccupé par le fait que l'extension des opérations maritimes coordonnées par Frontex risque d'entraîner une augmentation du nombre de victimes sur des routes maritimes encore plus dangereuses; fait observer qu'une analyse réaliste des flux doit être réalisée selon une approche globale, étant donné que si l'analyse est limitée à des routes prises isolément, les grandes tendances ne seront pas perçues correctement;

12. souligne que, dans le cadre des activités de sauvetage et du soutien aux personnes demandant une protection ou l'asile, il convient de porter une attention particulière aux personnes ayant des besoins spécifiques, comme les enfants et les femmes, et estime donc que les formations de Frontex devraient comprendre un enseignement sur la manière de répondre aux besoins spécifiques;

13. invite la Commission à préciser dans quelle mesure les informations recueillies grâce au "tableau du renseignement en amont des frontières" seront partagées avec les gouvernements africains et autres;

14. craint que les ressortissants des pays tiers n'aient pas les moyens adéquats pour vérifier si les informations personnelles recueillies sur eux dans le "système de systèmes" prévu par l'Union sont traitées conformément aux principes de la législation relative à la protection des données en vigueur dans l'Union; invite la Commission à préciser dans quelle mesure les données personnelles seront mises à la disposition des administrations des pays tiers;

15. invite la Commission à indiquer quel type d'aide logistique est prévu en matière de surveillance des frontières pour les pays tiers limitrophes, comme mentionné à l'étape 3 de la phase 1 d'Eurosur.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION