Betänkande - A6-0437/2008Betänkande
A6-0437/2008

BETÄNKANDE om utvärderingen och den framtida utvecklingen av Frontex och det europeiska gränsbevakningssystemet Eurosur

11.11.2008 - (2008/2157(INI))

Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor
Föredragande: Javier Moreno Sánchez

Förfarande : 2008/2157(INI)
Dokumentgång i plenum
Dokumentgång :  
A6-0437/2008

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION

om utvärderingen och den framtida utvecklingen av Frontex och det europeiska gränsbevakningssystemet Eurosur

(2008/2157(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

–   med beaktande av kommissionens meddelande av den 13 februari 2008 med titeln ”Rapport om utvärderingen och den framtida utvecklingen av Frontex” (KOM(2008)0067),

–   med beaktande av kommissionens meddelande av den 13 februari 2008 om undersökning av möjligheterna att inrätta ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur) (KOM(2008)0068),

–   med beaktande av kommissionens meddelande av den 13 februari 2008 med titeln ”Att förbereda nästa steg i utvecklingen av Europeiska unionens gränsförvaltning” (KOM(2008)0069),

–   med beaktande av rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av den 26 oktober 2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser[1],

–   med beaktande av den europeiska pakten om invandring och asyl, som godkändes i Paris av de 27 medlemsstaterna den 7 juli 2008 och av Europeiska rådet den 15‑16 oktober 2008,

–   med beaktande av ordförandeskapets slutsatser vid Europeiska rådets möte den 15‑16 december 2005 om en övergripande strategi om migration: prioriterade åtgärder med inriktning på Afrika och Medelhavsområdet, vilka återfinns i ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte den 14–15 december 2006,

–   med beaktande av parlamentets och rådets förordning (EG) nr 863/2007 av den 11 juli 2007 om inrättande av en mekanism för upprättande av snabba gränsinsatsenheter[2],

–   med beaktande av sin resolution av den 26 september 2007 om de politiska prioriteringarna inom kampen mot olaglig invandring av tredjelandsmedborgare[3],

–   med beaktande av artikel 45 i arbetsordningen,

–   med beaktande av betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor och yttrandet från utskottet för utveckling (A6-0437/2008), och av följande skäl:

A. Kampen mot den olagliga invandringen, och i synnerhet den samordnade förvaltningen av EU:s samtliga gränser, bör ske inom ramen för en övergripande och harmoniserad strategi i migrationsfrågorna, vilken även omfattar organisering av den lagliga invandringen, integration av de legala invandrarna samt samarbete med ursprungs- och transitländerna.

B.  Den olagliga invandringen är ett gemensamt europeiskt problem och därför krävs en gemensam europeisk politik.

C. Migrationen kommer att finnas så länge som det finns klyftor i utvecklingen mellan olika regioner i världen. Därför är det lämpligt att organisera förvaltningen av migrationsströmmar i samverkan med utvecklingspolitiken och politiken för samarbete med tredjeländerna.

D. Europaparlamentet varnar att Frontex inte är någon patentlösning på alla problem som orsakas av illegal invandring.

E.  Övervakningen av EU:s yttre gränser är en central del i kampen mot den olagliga invandringen. Övervakningen bör kompletteras med en brottsbekämpningspolitik som angriper roten till problemet, till exempel genom att stävja svartarbete – bland annat genom att anta direktivet om påföljder för arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU – och genom att bekämpa människosmugglarnätverk som drivs av den organiserade brottsligheten.

F.  Den olagliga invandringen skördar många människoliv. Därför är det nödvändigt att genomföra upplysningskampanjer i samarbete med ursprungs- och transitländerna om de risker och ödesdigra konsekvenser som är förknippade med denna invandringsform.

G. Även om det åligger varje medlemsstat att övervaka den del av EU:s yttre gräns som sammanfaller med det egna landets gränser kräver migrationstrycket på unionens gränser från öster och söder att man utvecklar och organiserar ett gemensamt ansvar och en obligatorisk solidaritet mellan medlemsstaterna, så att man tillsammans kan utnyttja de materiella och mänskliga resurser som står till förfogande i kampen mot denna företeelse.

H. Det långsiktiga målet för samtliga instrument (Frontex, Eurosur, det elektroniska systemet för resetillstånd (ESTA), systemet för in- och utresa samt Fast Track) är att gradvis inrätta ett europeiskt integrerat gränsförvaltningssystem.

I.   Det är glädjande att de första kvantifierbara resultaten från Frontex sedan byrån började arbeta i oktober 2005 har kommit och att den strategi på lång och medellång sikt som är nödvändig i detta skede av byråns utveckling har tagits fram.

J.   Frontex är ett gemenskapsorgan inom den första pelaren som måste underkastas en fullständig demokratisk granskning och följa öppenhetsprincipen. Som ett sådant organ har byrån en skyldighet att värna och främja EU:s grundläggande värderingar.

K. De samordnade insatser som Frontex genomför på underrättelseområdet utgår från riskanalyser och hotbedömningar som är hemligstämplade.

L.  Strategin för utveckling av Frontex utgör ett tillfälle att pröva om principen om obligatorisk solidaritet mellan medlemsstaterna är hållbar. Denna princip har redan åberopats i förordning (EG) nr 863/2007 om inrättande av en mekanism för upprättande av snabba gränsinsatsenheter (systemet med enheter för snabba ingripanden vid gränserna). Genom denna mekanism samordnas unionens kapacitet för snabba insatser vid krissituationer, så att rätt tillvägagångssätt kan väljas för att garantera en villkorslös utlåning av de materiella resurser (förtecknade i centralregistret över tillgänglig teknisk utrustning) och personalresurser som Frontex behöver för att genomföra effektiva insatser.

M. Parlamentet har alltid stött Frontex och har godkänt en betydande utökning av budgeten, så att byrån har tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna utföra sitt uppdrag.

N. Frontex har genomfört sjöinsatser längs de södra medlemsstaternas kuster. Framgången för dessa insatser har varierat beroende på graden av samarbete från de tredjeländer som invandringen utgår från. Insatsen Hera runt Kanarieöarna har varit framgångsrik och lett till en kraftig minskning av antalet nyanlända. Insatsen Nautilus i centrala Medelhavsområdet har däremot inte gett mycket resultat, då antalet nyanlända har ökat i stället för att minska.

O. I de områden där invandringen är som mest omfattande i de södra havsområdena krävs det ständig patrullering med hjälp av permanenta sjöinsatser.

P.  Samtliga insatser som Frontex genomför måste i alla lägen uppfylla de folkrättsliga normerna, i synnerhet sjörätten, de mänskliga rättigheterna, rätten till mänsklig värdighet och flyktingrätten, särskilt rätten till asyl, samt principen om icke-avvisning.

Q. Frontex bör i hela sin verksamhet vidta de försiktighetsåtgärder som är nödvändiga för att värna de mest utsatta: kvinnor, i synnerhet gravida kvinnor; barn, i synnerhet minderåriga utan medföljande vuxen; äldre personer samt personer med funktionshinder eller allvarliga sjukdomar.

R.  Den humanitära dimensionen i Frontex verksamhet måste vila på största möjliga rättssäkerhet, såväl inom ramen för räddningsinsatserna som inom de gemensamma återsändningsinsatser som byrån är tvungen att medverka i.

S.  Insatserna för upplärning av den yrkespersonal som deltar i Frontex verksamhet har varit framgångsrika. Därför bör de få fortsätta och framför allt utvidgas till att omfatta personal från tredjeländer som på daglig basis behöver samarbeta med Frontex, i syfte att träna dem i sjöräddningsinsatser och i uppsamling av kroppar efter förlisningar.

T.  Gränsbevakningen är inte bara inriktad på otillåtna passeringar över gränserna, utan även på andra delar av den gränsöverskridande brottsligheten, till exempel människosmugglingen och narkotikahandeln samt den olagliga vapenhandeln. Därmed bidrar gränsbevakningen till att öka den inre säkerheten allmänt sett.

U. Frontex insatser kan bara bli verkningsfulla om de kombineras med en europeisk gränsförvaltningspolitik där de föreslagna nya europeiska gränsbevakningssystemen ingår, till exempel det elektroniska systemet för resetillstånd (ESTA), systemet för in- och utresa samt Fast Track.

1.  Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att ta ett helhetsgrepp om migrationsproblematiken, så att de med samma kraft kan understödja övervakningen av EU:s yttre gränser, kampen mot den olagliga invandringen, återsändning av personer som olagligen vistas i EU till ursprungslandet, kampen mot svartarbete och människohandel, men även organisera den lagliga invandringen och vidta åtgärder för att underlätta integrationen av legala invandrare, stärka ett övergripande partnerskap med tredjeländer för att gynna ett positivt förhållande mellan migration och utveckling samt skapa en enhetlig politik för asylrättsfrågor på gemenskapsnivå.

2.  Europaparlamentet anser att Frontex är ett väsentligt instrument inom EU:s globala strategi för invandring och uppmanar kommissionen att lägga fram förslag för att undersöka byråns uppdrag på nytt, i syfte att stärka dess roll och effektivisera dess arbete.

3.  Det är helt nödvändigt att Frontex kan räkna med att ha tillgång till de medel som medlemsstaterna ställt till förfogande, särskilt genom centralregistret över tillgänglig teknisk utrustning, både för samordningen av enskilda gemensamma insatser och för sina permanenta uppdrag. Europaparlamentet beklagar att vissa medlemsstater än så länge inte har visat tillräcklig vilja att förse Frontex med nödvändiga medel och uppmanar dem att ompröva sin inställning.

4.  Europaparlamentet noterar med tillfredsställelse att den europeiska pakten om invandring och asyl antagits av Europeiska rådet och välkomnar den stärkning av Frontex som förordas i pakten.

5.  Europaparlamentet betonar att Frontex bör integrera kampen mot människohandel i sitt arbete, särskilt vid EU:s yttre gränser.

6.  Europaparlamentet uppmuntrar i detta syfte medlemsstaterna att så snart som möjligt komma överens om formerna för ett system för ”obligatorisk och bindande solidaritet”, i den mån det låter sig göra och efter varje deltagande lands aktuella och specifika behov, så att Frontex säkert kan veta hur stora resurser man kan räkna med i realtid när man förbereder och genomför sina insatser.

7.  Europaparlamentet begär att det inrättas permanenta och kontinuerliga operativa gemensamma övervakningspatruller året om i samtliga högriskzoner, särskilt vid sjögränserna, där det finns en allvarlig risk för förlust av människoliv. Rätten till liv är nämligen den främsta okränkbara grundläggande rättigheten.

8.  Europaparlamentet understryker vikten av att EG-rätten överensstämmer med den internationella rätt som annars är tillämplig på området, så att EU på ett effektivt sätt kan bidra till de insatser som krävs för att bistå nödställda flyktingar.

9.  Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att så snart som möjligt göra verklighet av solidaritetsprincipen genom att avsevärt öka de materiella resurser som de ställer till Frontex förfogande, bland annat marktillgångar, och se till att dessa rent praktiskt alltid finns tillgängliga för byrån vid önskad tidpunkt.

10. Europaparlamentet uppmanar Frontex att lägga fram en rapport till parlamentet och rådet, där man bland annat beskriver den faktiska användningen och den verkliga tillgången till utrustningen i centralregistret över tillgänglig teknisk utrustning, och att om nödvändigt lägga tonvikten på de svårigheter man stött på samt ge utförlig information om vilka medlemsstater som tillhandahåller resurser och vilka som inte gör det.

11. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att, om resurserna fortsätter att vara otillräckliga, snabbt planera en ökning av Frontex budget, så att byrån kan genomföra sina insatser. Eventuellt bör även de rättsliga aspekterna av framtida hyra eller köp av utrustning utforskas i detta syfte.

12. Europaparlamentet har i egenskap av budgetmyndighet redan ökat Frontex budget sedan byrån inrättades och kommer att se till att budgeten genomförs korrekt och anpassas till hur dess uppdrag utvecklas.

13. Europaparlamentet välkomnar de stora samarbetsansträngningar som har gjorts av nästan alla tredjeländer som Frontex dagligen arbetar med och som har lett till mycket positiva resultat, till exempel på Kanarieöarna. Däremot är det beklagligt att samarbetet kring invandringsfrågorna fortfarande är bristfälligt i andra fall, som med Turkiet och Libyen.

14. Europaparlamentet uppmanar unionen att inom ramen för sina förhandlingar med tredjeländer betona vikten av att tredjeländerna samarbetar mer kring invandringsfrågor. De tredjeländer som inte samarbetar tillräckligt mycket – eller inte alls – uppmanas att göra alla ansträngningar för att underlätta Frontex arbete, bland annat genom ett mer effektivt samarbete från myndigheternas sida när det gäller förebyggande åtgärder.

15. Europaparlamentet uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att öka sina ansträngningar för att få tredjeländerna att samarbeta mer, bland annat under förhandlingar om återtagandeavtal. Invandringsfrågan bör ingå i alla avtalsförhandlingar med tredjeländer som utgör ursprungsländer eller transitländer.

16. Europaparlamentet framhåller vikten av att Frontex i sitt samarbete med tredjeländer tar vederbörlig hänsyn till synpunkterna från de medlemsstater som har stor erfarenhet av utmaningarna med illegal invandring från länderna i fråga. För att tredjeländer ska få medverka i gemensamma insatser som leds av medlemsstater och samordnas av Frontex måste deras deltagande godkännas av det land där insatsen äger rum.

17. Frontex uppdrag bör inbegripa en uttrycklig skyldighet att respektera internationella normer när det gäller mänskliga rättigheter och en omsorgsplikt gentemot asylsökande under räddningsinsatser till havs. Europaparlamentet efterlyser också att samarbetet med UNHCR och andra relevanta icke-statliga organisationer formellt skrivs in i uppdraget.

18. Europaparlamentet fruktar att tredjelandsmedborgare inte har tillräckligt stor möjlighet att kontrollera om personuppgifter om dem som sammanställts i EU:s planerade ”system av system” hanteras på ett sätt som överensstämmer med de principer om uppgiftsskydd som enligt lag ska tillämpas inom EU. Kommissionen uppmanas att tydligt ange i vilken omfattning sådana personuppgifter kommer att göras tillgängliga för myndigheter i tredjeland.

19. Europaparlamentet begär att Frontex behörighet utvidgas, så att byrån uppmuntras att inleda projekt och insatser i tredjeländer, bland annat för att göra gällande avtal mer verkningsfulla och identifiera behoven av kapacitetsuppbyggnad när det gäller gränsförvaltningen i tredjeländer.

20. Europaparlamentet uppmanar Frontex att stärka och ta på sig sin nyckelroll genom att stödja gemensamma återsändningsinsatser och alla aspekter av dessa processer. Parlamentet uppmanar vidare medlemsstaterna att i en anda av solidaritet samarbeta med Frontex vid planering och organisering av gemensamma återsändningsflygningar och när man identifierar behoven för dessa insatser.

21. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att möjliggöra en översyn av Frontex uppdrag för att undanröja rättsliga tomrum som skulle kunna hindra dess insatser, genom att bland annat fastställa de exakta rättsliga förutsättningarna för både sjöräddningsinsatserna och byråns medverkan vid återsändningsinsatser, samt att låta tredjeländer utnyttja Frontex utrustning, bland annat genom de pilotprojekt som de drar nytta av.

22. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att ingående undersöka effekterna av Frontex verksamhet för de grundläggande friheterna och rättigheterna, särskilt vad gäller ansvaret för skydd av personer.

23. Europaparlamentet efterlyser utbildning för Frontex personal om de olika genusfrågor som uppstår inom ramen för byråns arbete.

24. Europaparlamentet anser att Frontex utvidgade befogenheter och dess medverkan i den dagliga kampen mot den olagliga invandringen borde berättiga en strukturell utveckling av dess logistiska och administrativa kapacitet i enlighet med proportionalitetsprincipen.

25. Europaparlamentet anser att man redan nu bör överväga att inrätta två separata kontor – ett för samordning av verksamheten vid landgränserna och ett för sjöinsatserna – även om utvecklingstakten hittills och de resurser som satts i bruk ännu inte ger anledning att starta flera decentraliserade byråer. Med tanke på att migrationsvägarna på land kring de östra gränserna kommer att utgöra en allt större utmaning i framtiden förtjänar de ökad uppmärksamhet och större resurser.

26. Europaparlamentet uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att överväga möjligheten att införa ett europeiskt gränsbevakningssystem.

27. Det är nödvändigt att fortsätta att utbilda personal för Frontex insatser – särskilt i sjörätt, asylrätt och grundläggande rättigheter – inklusive berörd personal i tredjeländer så snart som byråns uppdrag utvidgats. Europaparlamentet uppmanar Frontex att i detta syfte samarbeta med andra institutioner, som Internationella organisationen för migration, byrån för grundläggande rättigheter, UNHCR, det FN-organ som ansvarar för havsrätt samt icke-statliga organisationer och andra sammanslutningar med erfarenhet och kunskaper på områdena.

28. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att ordna informationskampanjer om de risker som den olagliga invandringen innebär, i enlighet med bästa praxis i medlemsstaterna.

29. Europaparlamentet välkomnar rådets diskussioner om att sjösätta det europeiska gränsövervakningssystemet Eurosur för att garantera en optimal användning av alla övervakningsmöjligheter, främst genom att utöka den nuvarande täckningen, som i dag endast omfattar en del av de områden där insatser görs.

30. Europaparlamentet betonar därför att de nationella övervakningssystemen snarast bör uppgraderas och sammankopplas i ett nätverk och att tillgängliga verktyg för sammanhållningens skull bör samlas hos Frontex. Detta gäller särskilt driften av det säkra webbaserade informations- och samordningsnätverket för de myndigheter som hanterar migrationsfrågor i medlemsstaterna (Iconet) och återupptagandet av verksamheten vid Centrum för information, diskussion och utbyte i frågor som rör passering av gränser och invandring (Cirefi).

31. Europaparlamentet begär att Frontex samarbetar mer kring riskanalyser med Europol och andra europeiska byråer, liksom med andra internationella organisationer och gränsbevakningsmyndigheter i tredjeländer, framför allt för att bekämpa internationella smugglarnätverk och ställa de personer som är inblandade i handel med olagliga invandrare inför rätta. Det är också väsentligt att det finns en mekanism som gör det möjligt för Frontex att överföra viktig information till dem som kan använda denna på bästa sätt.

32. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att se till att man inom forskningen tar särskild hänsyn till gränsbevakningsmyndigheternas konkreta behov.

33. Målet med en verkligt integrerad gränsförvaltning inom EU är legitimt, och det är viktigt att kontinuerligt utveckla och stärka EU:s gemensamma politik för gränsförvaltning. Det är dock nödvändigt att utvärdera och bedöma de befintliga systemen och dem som förbereds innan man går vidare med de nya element som kommissionen föreslagit i sitt meddelande med titeln ”Att förbereda nästa steg i utvecklingen av Europeiska unionens gränsförvaltning” (KOM(2008)0069). Europaparlamentet efterlyser en övergripande helhetsplan, där man anger den överordnade strukturen för EU:s gränsstrategi, liksom detaljerna för hur alla sammanhängande program och system ska kunna fungera tillsammans och hur förhållandet mellan sammanhängande program kan optimeras.

34. Europaparlamentet uppmanar Frontex att ta initiativ till att skapa en gemensam miljö för informationsutbyte mellan de nationella behöriga myndigheterna, i syfte att optimera insamling, analys och spridning av känslig information. Parlamentet uppmanar vidare forumet för europeisk säkerhetsforskning och innovation (Esrif) att bidra till att förverkliga detta mål genom att i sitt arbete främja gemensamma tillämpningar för att förbättra och förnya övervakningsinstrumenten.

35. Europaparlamentet efterlyser en stärkning av den demokratiska kontrollen över Frontex av parlamentet och uppmanar byrån att informera parlamentet om förhandlingar för att ingå avtal med tredjeländer, att lägga fram taktikbedömningar som är inriktade på särskilda gränsområden och att offentliggöra utvärderingsrapporter om gemensamma insatser och andra samordnade insatser, riskanalyser, genomförbarhetsundersökningar samt statistik om migrationstrender. En demokratisk tillsyn över Frontex verksamhet skulle bland annat stärka byråns legitimitet. Information som publiceras i rapporter bör dock inte innehålla hemligstämplade uppgifter som kan skada pågående insatser.

36. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att ange vilken typ av logistiskt stöd till gränsövervakning som man avser att erbjuda angränsande tredjeländer under steg 3 i etapp 1 av Eurosur.

37. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet, kommissionen, medlemsstaternas regeringar och parlament samt till FN:s flyktingkommissarie och Internationella organisationen för migration.

  • [1]  EUT L 349, 25.11.2004, s. 1.
  • [2]  EUT L 199, 31.7.2007, s. 30.
  • [3]  EUT C 219 E, 28.8.2008, s. 223.

MOTIVERING

I. Inledning

”Jag vill le, för jag känner att jag har en titans styrka. Jag har tagit språnget till Europa. Jag har klivit över hav och hoppat över berg.

[…]

Massambalo. Han mindes berättelsen som han hade hört dagen innan. Det var samma namn, namnet på emigranternas gud, som kastar sig tvärs över skuggornas kontinent för att vaka över folken som lider.”

Eldorado, Laurent Gaudé, Acte du Sud

Varken den afrikanske guden i Laurent Gaudés storslagna roman eller emigranternas andra gudar kan vaka över det allt mer växande antalet människor som flyr nöden och ”kliver över hav och hoppar över berg” för att nå den europeiska drömmen. Detta blir vi dagligen påminda om av de många försvunna till havs, och när vi ser bilderna av de små och osäkra båtarna som utan uppehåll lägger till vid Europas södra kuster.

Dessa gudar kan lika lite skydda alla dessa desperata människor från de dödsbringande faror de möter på vägen mot hoppet som från maffians och människosmugglarnas klor eller från samvetslösa arbetsgivare som utnyttjar dem så snart de satt foten på vår kontinent.

Det är upp till oss som medmänniskor och som invånare i Europa att hejda dessa helvetesfärder och få slut på den olagliga invandringen. Vi måste därför nå dithän att endast de invandrare som söker sig hit på lagligt sätt lyckas ta sig till EU och sedan göra allt för att integrera dem i våra samhällen.

Det är vi européer som måste samarbeta med ursprungsländerna på ett fruktbart sätt, så att invandringen bidrar till en positiv utveckling både i dessa länder och i våra länder, men framför allt för invandrarna själva.

Om vi ska kunna ta ett samlat grepp i Europa för att bemöta utmaningen från invandringen måste vi ta oss an en uppgift som är otacksam men helt nödvändig, nämligen att förvalta gränsbevakningen längs EU:s alla yttre gränser.

Denna uppgift är bara en liten komponent i den övergripande politik som EU måste arbeta fram, där de viktigaste delarna upprepats i den nyligen inrättade europeiska pakten för invandring och asyl.

Det är mot denna bakgrund som detta förslag till initiativbetänkande läggs fram. Föredraganden presenterar här huvuddragen till ett förslag om utvärderingen och den framtida utvecklingen av Frontex och det europeiska gränsövervakningssystemet Eurosur, som ett svar på kommissionens meddelande i frågan.

Föredraganden har sökt dra lärdom av de olika diskussioner som ägde rum under den offentliga utfrågningen den 30 juni 2008 och under debatterna i utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor. Hänsyn har också tagits till kontakterna med företrädare för kommissionen och rådet och för icke-statliga organisationer, samt givetvis med de ansvariga på Frontex, särskilt direktören och den biträdande direktören. Förslag till ändringar från de olika politiska grupperna kommer att berika debatten och betänkandet.

För att man ska kunna få en helhetsbild av den integrerade gränsförvaltningen måste detta betänkande betraktas jämsides med parlamentets betänkande om kommissionens meddelande: ”Att förbereda nästa steg i utvecklingen av Europeiska unionens gränsförvaltning”.

II. Utvärdering 2005/2007

Frontex siktar framför allt på att samordna det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller förvaltningen av de yttre gränserna.

Byråns mål är att förbättra den integrerade förvaltningen av medlemsstaternas yttre gränser för att bekämpa illegal invandring och nätverk av människosmugglare, samtidigt som invandrarnas värdighet och grundläggande rättigheter respekteras fullt ut, först och främst deras rätt till liv. Därför bör parlamentet begära att Frontex uppdrag modifieras och att man preciserar de rättsliga förutsättningarna för sjöräddningsinsatserna. Frontex bör också fortsätta att vidta försiktighetsåtgärder och se till att byrån har tillräckliga resurser för att de mest utsatta – kvinnor, barn och funktionshindrade – ska kunna behandlas med värdighet och respekt för de mänskliga rättigheterna.

Redan under 2006 och 2007 genomförde Frontex 28 gemensamma insatser: 9 vid sjögränserna, 12 vid landgränserna och 7 vid luftgränserna. Till detta kan läggas 10 pilotprojekt som genomfördes för att komplettera dessa insatser.

Insatserna medför ett gynnsamt utbyte av bästa praxis och information samt ett stärkt dagligt samarbete mellan nationella gränsbevakningsmyndigheter. Under loppet av två år har fler än 53 000 personer gripits eller nekats inresa vid gränserna. Mer än 2 900 falska resehandlingar upptäcktes och 58 människosmugglare greps.

Medlemsstaterna har i varierande grad deltagit i de gemensamma insatserna. I genomsnitt medverkade 7 medlemsstater vid sjögränserna, 9 vid landgränserna och 11 vid luftgränserna. Parlamentet bör kräva att samtliga medlemsstater fullföljer sina åtaganden och förser Frontex med de material- och personalresurser som krävs för att byrån ska kunna genomföra effektiva insatser. Detta enligt principen om ”obligatorisk solidaritet”, som finns sammanfattad i bland annat förordningen om enheter för snabba gränsinsatser. Om resurserna ideligen skulle befinnas vara otillräckliga bör man undersöka möjligheten att anpassa budgeten och ge byrån möjlighet att införskaffa eller hyra sin egen utrustning.

Andra större initiativ är Europeiska nätverket för kustbevakning (inrättat i maj 2007), med verksamhet i närheten av de berörda medlemsstaternas kuster, och den centrala förteckningen över tillgänglig teknisk utrustning för gränskontroll och gränsövervakning (CRATE).

På det strategiska planet visar erfarenheten att det operativa samarbetet för att motverka olaglig invandring över EU:s södra sjögränser är en brännande fråga. Därför bör parlamentet begära att man undersöker möjligheten att inrätta specialiserade regionkontor för Frontex i de medlemsstater som är under ständigt tryck från den illegala invandringen och att man systematiskt använder sig av permanenta insatser i högriskzonerna.

Frontex kan även hjälpa medlemsstater i situationer som kräver ett förstärkt tekniskt och operativt stöd eller utplacering av enheter för snabba gränsinsatser.

Systemet med enheter för snabba ingripanden vid gränserna, vilket trädde i kraft den 20 augusti 2007 och godkändes av Europaparlamentet vid första behandlingen, ska säkra en ”snabbinsatsförmåga” genom att skjuta till ytterligare personal till en medlemsstat i svårigheter. I reserven för snabba gränsinsatsenheter finns 500–600 personer. En gränsbevakningsövning genomfördes hösten 2007.

Frontex bör överväga att i förväg införskaffa egen utrustning – att användas vid de snabba gränsinsatserna – så att den finns tillgänglig med minsta möjliga dröjsmål i en nödsituation.

Vidare utvecklar Frontex ett stöd till medlemsstaterna för utbildning av nationell gränsbevakningspersonal, där det ingår definitioner av gemensamma utbildningsnormer.

Frontex har ordnat 97 utbildningsinsatser med sammanlagt 1 341 deltagare. Syftet har varit att harmonisera utbildningen av gränsbevakningspersonal i hela Europa.

Den strategi som har tillämpats har gett mycket goda resultat och bör därför användas i större skala, med hänsyn till (och i förenlighet med) Schengenregelverket. Utbildningsinsatserna bör särskilt riktas mot personal från de tredjeländer som samarbetar med Frontex. Samarbetet med internationella institutioner som IMO och UNHCR bör också utvecklas.

Det är också värt att nämna att Frontex utför sina egna riskanalyser, som spelar en avgörande roll i alla delar av byråns verksamhet. Inom ramen för den andra årliga utvärderingen (februari 2007) bidrog Frontex till rapporten om hotbildsbedömningen avseende den organiserade brottsligheten. Dessutom medverkade byrån (i samarbete med Europol) till rapporten om de resvägar på västra Balkan vilka, förenat med höga risker, används för olaglig invandring.

Frontex kopplades 2007 till nätverket Iconet (som de berörda myndigheterna sedan 2006 kan använda för informationsutbyte om illegala migrationsströmmar) i syfte att utbyta information med medlemsstaterna om riskanalyser, förberedelser av gemensamma insatser och återvändande. Byrån deltar även i sammanträdena på Cirefi (Centrum för information, diskussion och utbyte i frågor som rör passage av gränser och invandring).

För att man ska kunna dra nytta av samverkansvinsterna och uppnå stordriftsfördelar bör de olika tillgängliga verktygen och organen ledas av Frontex.

Byrån medverkar i forskning på området kontroll och övervakning av de yttre gränserna. Detta arbete har redan resulterat i sex projekt och sju seminarier kring forskning och utveckling, som ett bidrag till planeringen och utvecklingen av systemet för registrering av in‑ och utresor (inklusive Biopass) och det europeiska gränsövervakningssystemet. Men framför allt tar Frontex aktiv del i arbetet inom det nya forumet för europeisk säkerhetsforskning och innovation (Esrif), där en separat arbetsgrupp som sysslar med gränssäkerhet har bildats.

Avsikten är att verka för att man inom forskningen ska ta särskild hänsyn till gränsbevakningsmyndigheternas praktiska behov.

Sist men inte minst ges Frontex befogenhet att förse medlemsstaterna med nödvändigt tekniskt stöd för att genomföra gemensamma återsändningsinsatser, i skedet efter kontroll- och övervakningsinsatserna. Frontex har redan nu bistått i organiseringen av nio insatser av detta slag, men byråns roll och de rättsliga förutsättningarna är fortfarande otydliga och bör alltså klart definieras.

III.        Vision på längre sikt

Frontex kommer att ha en mycket viktig (för att inte säga central) roll för den långsiktiga utvecklingen av EU:s strategi för integrerad gränsförvaltning. Om man tillämpar en successiv strategi, och undan för undan ökar byråns kapacitet, kan Frontex tillföra ett verkligt mervärde till nytta för det övergripande Schengensystemet, bland annat när det gäller åtgärder i samarbete med tredjeländer. Samtidigt hålls byråns verksamhet inom den övergripande ramen för EU:s politik för yttre förbindelser.

Frontex har redan nu inrättat ett samarbete med myndigheterna i Ryssland, Ukraina och Schweiz, vilket har gett utomordentliga resultat. Förhandlingar pågår med myndigheterna i många andra länder.

När det gäller åtgärder vid gränserna undersöker Frontex parallellt upplägget med en enda instans för samordning av tull- och gränsbevakningsmyndigheterna, utan att försumma att identifiera de bästa metoderna som tillämpas för samarbete mellan behöriga organ eller inom de mest givande pilotprojekten.

Det viktigaste inslaget i Frontex bidrag är byråns deltagande i utvecklingen av Eurosur (som inrättades av rådet den 14–15 december 2006). Eurosur är inriktat på EU:s yttre gränser i söder och öster och bör ha som främsta prioritet att integrera samtliga system för övervakning till havs, så att man på bästa sätt kan utföra sina uppgifter, nämligen att minska antalet invandrare som tar sig in i EU illegalt, förstärka den interna säkerheten i dess helhet genom att delta i kampen för att undanröja den gränsöverskridande brottsligheten samt att förstärka eftersöknings- och räddningskapaciteten för att rädda fler människoliv. (För att Eurosur ska bli framgångsrikt krävs det i samtliga fall att de berörda tredjeländerna deltar fullt ut. Särskilt viktigt är det att länderna söder om Medelhavet medverkar, eftersom det är därifrån som de flesta invandrarna försöker ta sig in i EU.)

Den största utmaningen består i att samordna den befintliga infrastrukturen för övervakning bättre och att öka täckningen, eftersom infrastrukturen för närvarande bara omfattar en del av de områden där insatser behöver genomföras. Målet är att få en fullständig kännedom om läget i realtid och därmed förbättra reaktionsförmågan för myndigheter med ansvar för brottsbekämpning och/eller räddning. Parlamentet bör begära att de nationella övervakningssystemen så snart som möjligt uppgraderas och sammankopplas i ett nätverk. När det gäller forskning och utveckling skulle det handla om att främja gemensamma verktyg för att optimera och modernisera övervakningssystemen.

Slutligen måste man bestämma vem som ska få uppdraget att skapa en gemensam miljö för informationsutbyte mellan de nationella behöriga myndigheterna, så att insamling, analys och spridning av känsliga uppgifter kan ske på bästa möjliga sätt.

Såväl Frontex som Eurosur avslöjar alltså hur nödvändig den operativa solidariteten mellan medlemsstaterna är. Endast om man aktivt visar denna solidaritet kommer man att kunna avsätta medel till de avsnitt längs de yttre gränserna där behoven är som störst.

Frågan om man ska inrätta en fullfjädrad europeisk gränsbevakningsmyndighet kan inte avgöras förrän man dragit de första lärdomarna av hur Frontex fungerar. Det är visserligen berättigat att fråga sig hur man kan förbättra det nuvarande systemet för resurstilldelning till de berörda sektorerna och göra de nuvarande mekanismerna mer kostnadseffektiva, men dessa frågor får inte – bortsett från den synnerligen politiska dimensionen av en sådan myndighet – avleda uppmärksamheten från det faktum att EU:s medlemsstater redan förfogar över 450 000 gränsvakter ...

BILAGA

Gérard Deprez

Ordförande

Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor

Angående:       LIBE-betänkandet om utvärderingen och den framtida utvecklingen av Frontex och det europeiska gränsbevakningssystemet Eurosur – föredragande: Javier Moreno Sánchez

Bäste ordförande!

Å budgetutskottets vägnar skulle jag vilja presentera några kommentarer till ovannämnda betänkande.

Budgetutskottet är till fullo medvetet om vikten av Frontex arbete med att säkra kontrollen av EU:s gränser och bekämpa illegal invandring. Utskottet stöder en förstärkning av byråns kapacitet och har därför ställt sig bakom den kraftiga höjningen av medlen till byrån under senare år. Alldeles nyligen röstade utskottet för en ytterligare ökning av anslagen till Frontex inom ramen för första behandlingen i budgetförfarandet för 2009, med belopp mycket nära dem som föreslagits av Ert utskott.

Avsikten med denna ökning var framför allt att göra det möjligt för Frontex att driva gemensamma insatser permanent under hela året, särskilt vid EU:s södra gränser (Hera, Nautilus, Poseidon). En del av dessa ytterligare anslag har förts över till reserven i avvaktan på att planerna på att göra dessa insatser permanenta läggs fram av byråns verkställande direktör.

Med tanke på detta skulle det kunna vara fördelaktigt om Ert utskott i sitt betänkande (som även innehåller en begäran om gemensamma permanenta insatser i punkt 4) tar hänsyn till denna ökning och behovet att vidta nödvändiga administrativa åtgärder för att ta till vara och dra nytta av ökningen. Vidare skulle Ert utskott också ytterligare kunna betona behovet att se till att inte enbart ekonomiska medel görs tillgängliga, utan även att samtliga nödvändiga rättsliga villkor uppfylls, så att de gemensamma insatserna kan bli permanenta – om så krävs genom att göra ett tillägg i den rättsliga grunden.

Tillåt mig också att komma med ett påpekande om punkt 7 i förslaget till betänkande, där det talas om att Frontex ska kunna ”införskaffa egen utrustning för att kunna genomföra sina insatser”. Utan att gå in på frågan om i vilken utsträckning Frontex kan ersätta medlemsstaterna på området (med tanke på att byrån endast har rätt att införskaffa ”teknisk utrustning” gör vi i budgetutskottet bedömningen att det snarare är upp till medlemsstaterna att ställa materiella och mänskliga resurser till byråns förfogande) skulle jag vilja uppmärksamma Er på att varje eventuell ”ökning av Frontex budget” kräver ett beslut som medlemsstaterna inte kan ta på egen hand utan som faller inom budgetmyndighetens exklusiva behörighetsområde – och alltså innefattar Europaparlamentet.

Slutligen skulle jag, angående en eventuell start av de ”decentraliserade byråer” som nämns i punkt 13 i förslaget till betänkande (även om detta ter sig som mer hypotetiskt), vilja påminna om att budgetutskottet vid ett flertal tillfällen under förhandlingar mellan institutionerna slagit fast att inga fler decentraliserade byråer bör inrättas innan en ingående utredning av byråernas roll genomförts. Kommissionen och rådet har instämt i denna uppfattning, vilket framgår av den förklaring som man enades om vid budgetförlikningen den 18 juli. Man nådde även enighet om principen att en interinstitutionell grupp ska tillsättas för att utreda ärendet.

Redan i den rättsliga grunden för Frontex förutses förvisso möjligheten att ”särskilda avdelningar” för byrån kan inrättas i medlemsstaterna, med dessas tillstånd, om byråns styrelse skulle finna det nödvändigt. Inte desto mindre anser vi i budgetskottet att det är viktigt att betona att man inför varje framtida inrättande av ”särskilda avdelningar” i största möjliga mån tar hänsyn till medlemsstaternas befintliga kapacitet, liksom till de särskilda påfrestningar som de utsätts för, för att undvika onödigt dubbelarbete.

Jag hoppas att Ert utskott vill överväga dessa kommentarer innan det slutliga betänkandet antas.

Med vänlig hälsning

Reimer Böge

Ordförande för budgetutskottet

YTTRANDE från utskottet för utveckling (7.10.2008)

till utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor

över utvärdering och framtida utveckling av Frontex och det europeiska gränsbevakningssystemet Eurosur
(2008/2157(INI))

Föredragande: Gabriele Zimmer

FÖRSLAG

Utskottet för utveckling uppmanar utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor att som ansvarigt utskott infoga följande i sitt resolutionsförslag:

1.   Europaparlamentet understryker att Frontex uppgift är att samordna det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna i gränsövervakningsfrågor och att byrån tillför ett särskilt mervärde för medlemsstaternas nationella gränsförvaltningssystem.

2.   Europaparlamentet erinrar om EU:s åtagande när det gäller sammanhållningen av utvecklingspolitiken, i enlighet med artikel 178 i EG-fördraget och slutsatserna från rådets (RIF) möte den 5–6 juni 2008 om att förbättra den övergripande strategin för migrationsfrågan, i synnerhet slutsatsen att respekten för migranternas mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och Genèvekonventionen från 1951 samt en vederbörlig tillgång till asylförfaranden ligger till grund för EU:s migrations- och flyktingskyddspolitik.

3.   Europaparlamentet insisterar på att EU:s samtliga byråer, inklusive Frontex, i hela sin verksamhet måste vara skyldiga att fullt ut respektera EU:s grundläggande värderingar. Frontex måste också underkastas granskning från parlamentets sida.

4.   Ansvaret för säkerheten vid EU:s gränser tillkommer samtliga medlemsstater, och övervakningen av gränserna måste genomföras i en anda av delat ansvar och solidaritet. Europaparlamentet uppmanar därför rådet att göra principen om delat ansvar obligatorisk för alla medlemsstater.

5.   Europaparlamentet anser att arbetet med att värna och främja grundläggande friheter och rättigheter, inklusive asylrätten och skyddssökandes möjlighet att få tillgång till rättsligt stöd, bör ses som ett väsentligt led i varje överordnat och integrerat gränsförvaltningssystem och utgöra en del av Frontex uppdragsbeskrivning och verksamhet.

6.   Europaparlamentet varnar att Frontex inte är någon patentlösning på alla problem som orsakas av illegal invandring.

7.   Europaparlamentet välkomnar kommissionens förslag om att införa specialiserade kurser i lagstiftning om asylrätt och mänskliga rättigheter i Frontex utbildningsverksamhet och anser att denna idé bör vidareutvecklas. Parlamentet föreslår att Frontex stärker sitt nära samarbete med UNHCR, bland annat på utbildningsområdet.

8.   Europaparlamentet uppmanar kommissionen att utan dröjsmål lägga fram ett förslag om att se över Frontex uppdrag, så att det även ska omfatta sjöräddningsinsatser.

9.   Europaparlamentet fruktar att EU:s verksamhet i utvecklingsländerna för att underlätta laglig invandring anses ha lägre prioritet än kampen mot olaglig invandring.

10. Europaparlamentet varnar för att Frontex insatser utanför EU:s territorium kan leda till att flyktingar nekas rätten att söka asyl och att personer som söker skydd i EU förvägras sin rätt att få tillgång till rättsligt stöd.

11. Europaparlamentet oroas djupt av risken att en utökning av de sjöinsatser som samordnas av Frontex kan leda till att ännu fler liv går förlorade på allt farligare sjörutter. En realistisk analys av migrationsflödena måste utgå från helheten, eftersom en analys som begränsas till rutter sedda var för sig inte skulle ge en rättvisande bild av de stora tendenserna.

12. Europaparlamentet understryker att man i samband med räddningsinsatser och undsättning av personer som söker skydd eller asyl måste ägna särskild uppmärksamhet åt personer med särskilda behov, såsom kvinnor och barn, och anser därför att utbildning om hur särskilda behov ska mötas bör ingå i utbildningskurserna på Frontex.

13. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att ange i vilken omfattning uppgifter som insamlats genom den så kallade underrättelsebilden av situationen före gränserna kommer att delas med myndigheter i Afrika och i andra länder.

14. Europaparlamentet fruktar att tredjelandsmedborgare inte har tillräckligt stor möjlighet att kontrollera om personuppgifter om dem som sammanställts i EU:s planerade ”system av system” hanteras på ett sätt som överensstämmer med de principer om uppgiftsskydd som enligt lag ska tillämpas inom EU. Kommissionen uppmanas att tydligt ange i vilken omfattning sådana personuppgifter kommer att göras tillgängliga för myndigheter i tredjeland.

15. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att ange vilken typ av logistiskt stöd till gränsövervakning som man avser att erbjuda angränsande tredjeländer under steg 3 i etapp 1 av Eurosur.

RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET

Antagande

7.10.2008

 

 

 

Slutomröstning: resultat

+:

–:

0:

26

0

0

Slutomröstning: närvarande ledamöter

Alessandro Battilocchio, Thijs Berman, Josep Borrell Fontelles, Danutė Budreikaitė, Nirj Deva, Alexandra Dobolyi, Beniamino Donnici, Fernando Fernández Martín, Juan Fraile Cantón, Alain Hutchinson, Romana Jordan Cizelj, Filip Kaczmarek, Glenys Kinnock, Maria Martens, José Javier Pomés Ruiz, Toomas Savi, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder, Anna Záborská

Slutomröstning: närvarande suppleanter

Fiona Hall, Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Anne Van Lancker, Renate Weber, Gabriele Zimmer

Slutomröstning: närvarande suppleanter (art. 178.2)

Catherine Boursier

RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET

Antagande

5.11.2008

 

 

 

Slutomröstning: resultat

+:

–:

0:

40

2

4

Slutomröstning: närvarande ledamöter

Alexander Alvaro, Catherine Boursier, Emine Bozkurt, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Maddalena Calia, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Carlos Coelho, Gérard Deprez, Bárbara Dührkop Dührkop, Armando França, Urszula Gacek, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Roland Gewalt, Jeanine Hennis-Plasschaert, Lívia Járóka, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Henrik Lax, Roselyne Lefrançois, Baroness Sarah Ludford, Viktória Mohácsi, Javier Moreno Sánchez, Rareş-Lucian Niculescu, Athanasios Pafilis, Maria Grazia Pagano, Martine Roure, Sebastiano Sanzarello, Inger Segelström, Csaba Sógor, Søren Bo Søndergaard, Vladimir Urutchev, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Renate Weber, Tatjana Ždanoka

Slutomröstning: närvarande suppleanter

Marco Cappato, Genowefa Grabowska, Ona Juknevičienė, Jean Lambert, Marian-Jean Marinescu, Antonio Masip Hidalgo

Slutomröstning: närvarande suppleanter (art. 178.2)

Fernand Le Rachinel