RELAZIONE recante raccomandazioni alla Commissione sull'atto autentico europeo
19.11.2008 - (2008/2124(INI))
Commissione giuridica
Relatore: Manuel Medina Ortega
(Iniziativa – articolo 39 del regolamento)
PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO
recante raccomandazioni alla Commissione sull'atto autentico europeo
Il Parlamento europeo,
– visto l'articolo 192, secondo comma, del trattato CE,
– vista la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 10 maggio 2005 dal titolo "Il programma dell'Aia: dieci priorità per i prossimi cinque anni. Un partenariato per rinnovare l'Europa nel campo della libertà, sicurezza e giustizia" (COM(2005)0184),
– visto lo studio comparativo sugli strumenti autentici effettuato dalla commissione giuridica,
– visti gli articoli 39 e 45 del suo regolamento,
– vista la relazione della commissione giuridica (A6‑0451/2008),
A. considerando che nell'ambito della comunicazione summenzionata sul programma dell'Aia la Commissione ha annoverato tra le sue priorità la necessità di garantire un autentico spazio europeo nel settore della giustizia civile, in particolare per quanto riguarda il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni giudiziarie; che allo scopo di accrescere la reciproca fiducia in seno all'Unione europea detto programma citava come priorità essenziale negli anni a venire il proseguimento dell'attuazione del principio del reciproco riconoscimento che costituisce un mezzo concreto per proteggere i diritti dei cittadini e garantirne l'applicazione transfrontaliera in Europa,
B. considerando che il programma dell'Aia prevede che il proseguimento dell'attuazione del programma di riconoscimento reciproco costituisce una priorità essenziale e che questa attuazione dovrebbe essere conclusa entro il 2011,
C. considerando che la circolazione dei cittadini all'interno dell'Unione europea aumenta costantemente e che di conseguenza le situazioni giuridiche riguardanti due o più Stati membri sono in evoluzione;
D. considerando che la Commissione ha riconosciuto nella summenzionata comunicazione sul programma dell'Aia che in materia di giustizia civile l'aspetto fondamentale da affrontare è il riconoscimento degli atti pubblici; che pertanto è necessario ed urgente favorire il riconoscimento e l'esecuzione degli atti autentici quali sono stati definiti nella sentenza Unibank[1],
E. considerando che un approccio settoriale e disomogeneo della legislazione comunitaria in materia non è soddisfacente [2],
F. considerando la necessità di proteggere i cittadini europei nei loro rapporti familiari e patrimoniali al di là delle frontiere,
G. considerando che le imprese hanno sempre più sedi all'estero e attività intracomunitarie che comportano una sempre maggiore circolazione di atti autentici relativi alla creazione e al funzionamento delle imprese,
H. considerando che è fondamentale instaurare per l'Unione un quadro giuridico chiaro e completo che garantisca ai cittadini e agli operatori economici la sicurezza e la prevedibilità delle situazioni giuridiche e delle transazioni stabilite da detentori dell'autorità pubblica,
I. considerando che la creazione di un autentico spazio giuridico europeo si basa, per quanto riguarda la sfera del contenzioso, sul riconoscimento transfrontaliero delle decisioni giudiziarie rese da una giurisdizione o da un'autorità amministrativa e, per quanto riguarda la sfera non contenziosa, sul riconoscimento trasfrontaliero degli atti autentici ricevuti da un'autorità giudiziaria o da pubblici ufficiali abilitati a procedere all'autentificazione degli atti giuridici,
J. considerando che i regolamenti esistenti in materia di riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie si applicano agli atti autentici laddove emanino da autorità pubbliche,
K. considerando che la caratteristica essenziale dell'atto autentico è la sua forza probante superiore a quella di un atto avente forma di scrittura privata e che tale forza probante che si impone al giudice gli è regolarmente attribuita nelle legislazioni degli Stati membri in virtù della fiducia di cui godono gli atti redatti, nell'ambito delle transazioni giuridiche, da un pubblico ufficiale abilitato a tal fine o da una autorità pubblica[3],
L. considerando che la condizione preliminare richiesta per la forza probante di un atto autentico è il riconoscimento della sua autenticità nel senso che essa emana da un pubblico ufficiale dotato del poter di redigere atti autentici o da una autorità pubblica; che la fiducia reciproca nella giustizia degli Stati membri giustifica il fatto che le procedure connesse alla verifica dell'autenticità siano in futuro applicabili sol quando un serio dubbio si manifesti sulla sua veracità,
M. considerando che il rispetto della legislazione dello Stato membro, sul cui territorio l'atto deve essere prodotto ai fini di una sua utilizzazione, presuppone tuttavia la certezza che il riconoscimento della forza probante non implica che l'atto autentico straniero goda, in virtù del riconoscimento nello Stato membro in cui deve essere prodotto, di una forza probante superiore a quella degli atti autentici nazionali di tale Stato membro; che il campo di applicazione materiale del regolamento richiesto dovrebbe coprire la parte essenziale del diritto civile e commerciale ad eccezione di talune materie ben definite,
N. considerando che le differenze relative alla struttura e all'organizzazione dei sistemi dei registri pubblici nel settore della proprietà immobiliare, nonché le differenze riguardanti la natura e la scala della fede pubblica che è loro attribuita impongono l'esclusione del trasferimento dei reali diritti immobiliari di un futuro strumento comunitario, tenuto conto della stretta correlazione esistente tra le modalità di redazione di un atto autentico, da un lato, e l'iscrizione nel pubblico registro, dall'altro,
O. considerando che in materia di riconoscimento delle decisioni giudiziarie attraverso l'Unione una tale esclusione corrisponde all'attribuzione della competenza esclusiva ai giudici dello Stato membro in cui l'immobile è situato per qualsiasi ricorso relativo ai diritti reali immobiliari e ai giudici dello Stato membro nel cui territorio i registri sono tenuti per qualsiasi ricorso relativo alla validità delle trascrizioni e iscrizioni nei pubblici registri[4],
P. considerando che il concetto di atto autentico non esiste nei sistemi della "common law", in particolare nel diritto inglese e gallese, o nei paesi nordici; che tuttavia in Inghilterra e in Galles esistono avvocati (solicitors) che agiscono in quanto notai e notai di professione (scrivener notaries), ma che tali operatori del diritto non possono produrre atti autentici e sono semplicemente abilitati a certificare delle firme; che pertanto, al momento dell'adozione di una normativa in materia di atti autentici europei, occorrerà prendere misure per escludere qualsiasi rischio di confusione in proposito; che di consgeuenza bisognerà prendere tutte le precauzioni necessarie per garantire che gli atti autentici non possano essere utilizzati nei paesi che non offrono ai loro cittadini la possibilità di ottenere atti autentici per aggirare le procedure previste dai sistemi giuridici di tali paesi (ad esempio, la certificazione); considerando inoltre che per sensibilizzare gli operatori del diritto degli Stati membri in cui non esistono atti autentici sarebbe auspicabile che la Commissione avvii una campagna di informazione e che venga intrapreso ogni sforzo per garantire che le professioni giuridiche dei paesi della "common law" conoscano il lavoro dei pubblici ufficiali dei paesi del diritto civile e gli eventuali vantaggi che rappresenta per i loro clienti - in particolare in termini di sicurezza giuridica - l'utilizzazione di atti autentici nella transazioni che intendono concludere nei paesi in cui esiste tale strumento; considerando che emerge quindi l'esigenza più volte sottolineata dalla commissione giuridica del Parlamento europeo di istituire reti transeuropee di esperti del diritto, elaborare campagne e documenti di informazione e attuare una formazione comune, che la Commissione è invitata a promuovere,
Q. considerando che il regolamento richiesto non può applicarsi né alle questioni relative alla legge applicabile che è oggetto di altri strumenti comunitari né alle questioni relative alla competenza, all'organizzazione e alla struttura dell'autorità pubblica e dei pubblici ufficiali, compresa la procedura di autentificazione, che sono di competenza degli Stati membri,
1. ritiene che la fiducia reciproca nel diritto in seno alla Comunità giustifichi il fatto che le procedure connesse alla verifica della veracità dell'atto autentico in materia transfrontaliera siano in futuro soppresse; ritiene che tale riconoscimento di un atto autentico ai fini della sua utilizzazione nello Stato membro richiesto possa essere rifiutato solo nel caso di un dubbio serio e motivato sulla sua autenticità o qualora il riconoscimento sia contrario all'ordine pubblico dello Stato membro richiesto;
2. chiede alla Commissione di presentargli, sulla base dell'articolo 65, lettera a) e dell'articolo 67, paragrafo 5, secondo trattino del trattato CE, una proposta legislativa volta a stabilire il reciproco riconoscimento e l'esecuzione degli atti autentici;
3. sottolinea che il riconoscimento non può determinare la conseguenza di dare a un atto straniero maggiore effetto di quanto ne avrebbe un atto nazionale;
4. auspica che il regolamento richiesto si applichi a tutti gli atti autentici in materia civile e commerciale, ad esclusione di quelli relativi agli immobili, che devono o possono formare oggetto di un'iscrizione o di una trascrizione in un pubblico registro;
5. precisa che il regolamento richiesto non deve applicarsi né alle questioni relative alla legge applicabile all'oggetto dell'atto autentico né alle questioni relative alla competenza, all'organizzazione e alla struttura dell'autorità pubblica e dei pubblici ufficiali, compresa la procedura di autentificazione;
6. constata che in tale ambito la presente risoluzione rispetta i principi di sussidiarietà e di proporzionalità e i diritti fondamentali dei cittadini;
7. ritiene che la proposta richiesta non abbia incidenze finanziarie;
8. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione e l'allegata raccomandazione particolareggiata alla Commissione e al Consiglio nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati membri.
ALLEGATO ALLA PROPOSTA DI RISOLUZIONE:
RACCOMANDAZIONE DETTAGLIATA RIGUARDANTE IL CONTENUTO DELLA PROPOSTA RICHIESTA
1. La reciproca fiducia nel diritto in seno alla Comunità giustifica il fatto che le procedure connesse alla verifica della veracità dell'atto autentico in materia transfrontaliera siano in futuro soppresse.
2. Tale riconoscimento di un atto autentico ai fini di una sua utilizzazione nello Stato membro richiesto può essere rifiutato solo nel caso di un dubbio serio e motivato sulla sua autenticità o qualora il riconoscimento sia contrario all'ordine pubblico dello Stato membro richiesto.
3. Il Parlamento chiede alla Commissione di presentargli, sulla base dell'articolo 65, lettera a) e dell'articolo 67, paragrafo 5, secondo trattino del trattato CE, una proposta legislativa volta a stabilire il reciproco riconoscimento e l'esecuzione degli atti autentici.
4. L'atto che forma oggetto della proposta legislativa deve applicarsi a tutti gli atti autentici in materia civile e commerciale, ad esclusione di quelli relativi agli immobili, che devono o possono formare oggetto di un'iscrizione o di una trascrizione in un pubblico registro. Esso non deve applicarsi né alle questioni relative alla legge applicabile all'oggetto dell'atto autentico né alle questioni relative alla competenza, all'organizzazione e alla struttura dell'autorità pubblica e dei pubblici ufficiali, compresa la procedura di autentificazione.
- [1] Senteza della Corte del 17 giugno 1999, nella causa C-260/97, Raccolta 1999, pag. 3715.
- [2] Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio (GU L 12 del 16.1.2001, pag. 1); regolamento (CE) n. 2201/2003 del Consiglio (GU L 338 del 23.12.2003, pag. 1); regolamento (CE) n. 805/2004 del Consiglio (GU L 143 del 30.4.2004, pag. 15).
- [3] Conclusioni dell'Avvocato generale La Pergola del 2 febbraio 1999 nella causa Unibank già citata, punto 7.
- [4] Si veda l'articolo 22, punti 1 e 3 del regolamento (CE) n. 44/2001.
MOTIVAZIONE
I. Contesto generale
Al giorno d’oggi l’Europa si allarga e i cittadini europei sono chiamati a essere sempre più mobili in uno spazio dalle frontiere in costante ampliamento. La circolazione dei cittadini all’interno dell’Unione europea è però ostacolata dalla difficoltà di circolazione degli atti autentici.
L’istituzione dell’atto autentico interessa la maggior parte degli Stati membri. Gli Stati membri del continente europeo che adottano il sistema del civil law prendono le mosse da un sistema a due pilastri. Contrariamente ai paesi di diritto anglosassone e scandinavo, lo Stato non interviene esclusivamente ex post in relazione alle decisioni giudiziarie (“amministrazione della giustizia contenziosa”). Infatti, lo Stato sottopone gli atti giuridici che hanno conseguenze rilevanti a livello personale o patrimoniale a un controllo preventivo obbligatorio per stabilirne la legalità nell’ambito di una procedura di autenticazione dell’atto giuridico da parte di un pubblico ufficiale o un’autorità pubblica (“amministrazione della giustizia preventiva”, “giurisdizione volontaria”). L’amministrazione delle giustizia preventiva si affianca, dunque, in modo autonomo alla giustizia contenziosa. All'atto autentico si attribuisce la facoltà di evitare ulteriori controversie sull'atto giuridico di base, agevolando, in caso di processo, la decisione del giudice, grazie alla forza probatoria vincolante conferita all'atto autentico.
Al momento, per quanto attiene al riconoscimento degli atti autentici emessi da altri Stati membri, all’interno dell’Unione si profila la coesistenza di situazioni molto diverse. Un cittadino che è in possesso di un atto autentico per il quale intende ottenere il riconoscimento da parte di uno Stato membro diverso da quello che lo ha emesso, può trovarsi ad affrontare situazioni diverse: può aver bisogno della postilla prevista nella Convenzione dell’Aia del 5 ottobre 1961 oppure esserne dispensato in virtù di accordi bilaterali.
Per quanto concerne la forza probatoria e l’esecuzione dell’atto autentico in uno Stato diverso da quello di ricevimento, in taluni Stati non si può procedere all’esecuzione di un atto proveniente dall’estero se non in presenza di una decisione di esecutività da parte di un tribunale nazionale, dopo che tale tribunale abbia controllato la competenza dell’autorità estera, la legge applicata e la conformità della decisione all’ordine pubblico internazionale in termini sostanziali e procedurali.
Infine, se è vero che un certo numero di strumenti comunitari già esiste (Bruxelles I, Bruxelles II bis, regolamento sul titolo esecutivo europeo) o è in fase di elaborazione (attività in materia di obblighi alimentari, successioni e regimi matrimoniali), si tratta in realtà di un approccio settoriale insoddisfacente. Inoltre, le procedure finora introdotte dalle normative comunitarie non risultano identiche fra loro. Tale assenza di armonizzazione è dannosa sia per i cittadini europei che per le imprese, poiché è difficile identificare con certezza quale è il tipo di procedura in atto e sapere dunque quali sono gli strumenti a cui ricorrere onde garantire l’esecutività dell’atto autentico all’estero.
L’assenza di omogeneità ha come conseguenza di fatto che la circolazione degli atti autentici è al momento difficile e limitata, sia in termini di numero che di genere. I cittadini e gli attori della vita economica auspicano una migliore circolazione degli atti autentici come garanzia di una maggiore sicurezza nell’ambito delle transazioni. Il beneficio atteso grazie alla riforma potrebbe essere triplo: risparmio di tempo, riduzione dei costi, semplificazione delle procedure.
II. L’introduzione del riconoscimento reciproco e dell’esecuzione degli atti autentici
1. Contenuto
L’istituzione di un regime comune di riconoscimento reciproco e di esecuzione, specifico per gli atti autentici e comune a tutti gli Stati membri, consentirà di superare le logiche nazionali e di semplificare la quotidianità di cittadini e imprese, in particolare eliminando le formalità relative a legalizzazione e postilla e semplificando la delibazione.
L’atto autentico viene definito nell’ambito del diritto comunitario dalla relazione Jenard-Möller sulla Convenzione di Lugano[1] e tale definizione viene poi confermata dalla sentenza Unibank[2] della Corte di giustizia delle Comunità europee. Tali testi stabiliscono che l’atto autentico è un atto la cui autenticità deve, in primo luogo, essere stata attestata da un'autorità giudiziaria o da un pubblico ufficiale e che, in secondo luogo, tale autenticità deve riguardare anche il contenuto dell'atto e non solo la firma. Peraltro, l'atto autentico esecutivo deve essere di per sé esecutivo nello Stato nel quale è stato stipulato.
La fiducia reciproca all’interno della Comunità giustifica che si proceda in futuro alla soppressione delle procedure connesse alla verifica della veridicità dell’atto autentico in ambito transfrontaliero.
Sia in virtù del principio “locus regit actum” che delle norme procedurali che disciplinano l’iscrizione nei registri pubblici fondiari, la soppressione non può riguardare gli atti relativi agli immobili. Le differenze in merito alla struttura e all’organizzazione dei sistemi dei registri pubblici nel settore della proprietà immobiliare, come pure le differenze concernenti la natura e le dimensioni delle fede pubblica loro attribuita, impongono l’esclusione dal settore del diritto immobiliare di un futuro strumento comunitario, in presenza della stretta correlazione fra le modalità di stesura di un atto autentico, da un lato, e l’iscrizione nel registro pubblico, dall’altro.
Tranne tale eccezione, il riconoscimento dell’autenticità, della forza probatoria e della forza esecutoria di un atto autentico ai fini del suo utilizzo nello Stato membro richiesto non può essere negata se non in caso di dubbio serio e motivato in merito alla sua autenticità oppure laddove il suo riconoscimento si rivelasse contrario all’ordine pubblico dello Stato membro richiesto.
La fiducia reciproca nella giustizia all’interno della Comunità giustifica l’esigenza di rendere efficace e rapida la procedura tesa a rendere esecutivo, in uno Stato membro, un atto autentico esecutivo in un altro Stato membro.
Il relatore si riserva il diritto di presentare emendamenti al presente progetto di relazione, alla luce, in particolare, della studio che sarà disponibile a ottobre.
ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE
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Approvazione |
4.11.2008 |
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Esito della votazione finale |
+: –: 0: |
20 3 0 |
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Membri titolari presenti al momento della votazione finale |
Carlo Casini, Titus Corlăţean, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Othmar Karas, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Hans-Peter Mayer, Manuel Medina Ortega, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka |
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Supplenti presenti al momento della votazione finale |
Sharon Bowles, Sajjad Karim, Eva Lichtenberger, Rareş-Lucian Niculescu, Georgios Papastamkos, Gabriele Stauner, József Szájer, Jacques Toubon, Renate Weber |
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