POROČILO s priporočili Komisiji o evropskih javnih listinah

19.11.2008 - (2008/2124(INI))

Odbor za pravne zadeve
Poročevalec: Manuel Medina Ortega
(Pobuda - člen 39 Poslovnika)

PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA

PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA

s priporočili Komisiji o evropskih javnih listinah

(2008/2124(INI))

Evropski parlament,

–   ob upoštevanju drugega odstavka člena 192 Pogodbe ES,

–   ob upoštevanju sporočila Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z dne 10. maja 2005 z naslovom: „Haaški program: Deset prednostnih nalog za naslednjih pet let. Partnerstvo za evropsko prenovo na področju svobode, varnosti in pravice“ (COM(2005)0184),

–   ob upoštevanju primerjalne študije o javnih listinah, ki jo je opravil Odbor za pravne zadeve,

–   ob upoštevanju členov 39 in 45 svojega poslovnika,

–   ob upoštevanju poročila Odbora za pravne zadeve (A6-0451/2008),

A.  ker je v zgoraj navedenem sporočilu o haaškem programu Komisija kot eno prednostnih nalog navedla, da je treba zajamčiti resnični evropski prostor za civilno pravosodje, še zlasti kar zadeva priznavanje in izvrševanje sodnih odločb; ker je s ciljem večjega vzajemnega zaupanja v Evropski uniji program kot osrednjo prednostno nalogo za prihajajoča leta opredelil nadaljnje izvajanje načela vzajemnega priznavanja kot konkretne oblike varstva pravic državljanov in načina za njihovo uporabo tudi v drugih državah članicah,

B.   ker haaški program predvideva, da je nadaljnje izvajanje programa vzajemnega priznavanja osrednja prednostna naloga in da je program treba dokončno izvesti do leta 2011,

C.  ker je pretok državljanov po Evropski uniji vedno večji; ker zaradi tega prihaja do pravnih položajev, ki zadevajo dve državi članici ali več,

D.  ker je Komisija v zgoraj navedenem sporočilu o haaškem programu priznala, da je v civilnem pravosodju temeljnega pomena, da se vzpostavi priznavanje javnih dokumentov; ker je zaradi tega absolutno treba dati prednost priznavanju in izvrševanju javnih listin, kot so opredeljene v sodbi Unibank[1],

E.   ker sektorski in neusklajeni pristop k skupni zakonodaji na tem področju ni zadovoljiv[2],

F.   ker je treba evropske državljane zaščititi pri njihovih družinskih in dednih čezmejnih odnosih,

G. ker imajo podjetja vse več ustanov v tujini in se njihova dejavnost odvija znotraj Skupnosti, zaradi česar javne listine o njihovi ustanovitvi in delovanju krožijo vse pogosteje,

H.  ker je temeljnega pomena, da se v Uniji vzpostavi jasen in celovit pravni okvir, ki bo državljanom in gospodarskim subjektom jamčil varen in predvidljiv pravni položaj ter postopke, ki jih izvajajo pooblaščenci javnih organov,

I.    ker je oblikovanje učinkovitega evropskega pravosodnega prostora v sodnih postopkih odvisno od čezmejnega priznavanja sodnih odločitev določenega sodišča ali upravnega organa, v izvensodnih postopkih pa od čezmejnega priznavanja javnih listin, ki jih je overil sodni organ ali javni uslužbenec oziroma oseba javnega zaupanja, imenovana z nalogo overjanja listin,

J.   ker se za javne listine, ki jih izdajo javni organi, uporabljajo uredbe s področja vzajemnega priznavanja sodnih odločitev,

K.  ker je bistvena značilnost javne listine njena večja dokazna moč v primerjavi z zasebno listino in ker ta njena dokazna moč, ki je za sodnika prvenstvena, v zakonodaji držav članic normalno izvira iz zaupanja, ki ga uživajo listine, ki jih v okviru pravnih poslov v ta namen sestavijo pooblaščeni javni uslužbenci, osebe javnega zaupanja ali javni organi[3],

L.   ker je osnovni pogoj za dokazno moč javne listine priznavanje njene verodostojnosti in ker jo je v tem smislu izdal javni uslužbenec ali oseba javnega zaupanja, pooblaščena za overjanje listin, ali drug javni organ; ker vzajemno zaupanje v pravosodju držav članic upravičuje, da se postopki preverjanja pristnosti listine v prihodnje uporabljajo samo ob resnem dvomu glede njene verodostojnosti,

M.  ker upoštevanje zakonodaje države članice, na čigar ozemlju se mora listina predložiti z namenom njene uporabe, vseeno predpostavlja gotovost, da priznavanje dokazne moči ne pomeni, da tuja javna listina zaradi priznavanja v državi članici, v kateri se mora predložiti, uživa večjo dokazno moč kot javne listine v tej državi članici; ker bi materialno področje uporabe zahtevane uredbe moralo zajemati bistveni del civilnega in gospodarskega prava, z izjemo nekaterih natančno opredeljenih zadev,

N. ker razlike v strukturi in organizaciji sistemov javnih registrov s področja lastnine nepremičnin, pa tudi razlike v značaju in stopnji javnega zaupanja vanje, narekujejo izključitev prenosa stvarnih nepremičninskih pravic iz prihodnjega instrumenta Skupnosti, in sicer zaradi precejšnje soodvisnosti med načinom izdajanja javnih listin na eni strani in vpisa v javni register na drugi;

O.  ker za priznavanje sodnih odločb po Evropski uniji takšna izključitev pomeni, da so za pritožbe v zvezi s stvarnimi nepremičninskimi pravicami izključno pristojna sodišča, na območju katerih leži nepremičnina, za pritožbe v zvezi z veljavnostjo vpisa v javni register pa sodišča, na ozemlju katerih se javni register vodi[4],

P.  ker instituta javne listine v sistemih občega prava, zlasti v pravu Anglije in Walesa ali v nordijskih državah, ne poznajo; ker v Angliji in Walesu sicer so pravni zastopniki (angl. solicitor), ki nastopajo kot javni notarji, in obstaja poklic pisarja notarja (angl. scrivener notary), vendar ti pravniki ne morejo izdajati javnih listin, temveč lahko samo overijo podpise, zato bi bilo ob sprejetju predpisov o evropskih javnih listinah treba poskrbeti, da ne bi pri tem prišlo do nesporazumov; ker bi bilo treba ravnati zelo previdno in zagotoviti, da bi javne listine ne bile uporabljene v državah, kjer takšnih listin ne morejo izdati državljani tistih držav, da bi s tem obšli postopke, predpisane s pravnim sistemom teh držav (npr. overitev oporoke); ker bi bilo za boljše poznavanje pravnih strokovnjakov v tistih državah članicah, kjer javne listine ne obstajajo, treba, da Komisija sprožiti ustrezno kampanjo obveščanja in se vložijo vsa potrebna prizadevanja v to, da se pravniki občega prava spoznajo z delom javnih uslužbencev ali oseb javnega zaupanja s področja civilnega prava in z možnimi ugodnostmi za njihove stranke – zlasti glede pravne varnosti – ob uporabi javnih listin v poslih, ki jih želijo skleniti v državah, kjer se ta instrument uporablja; ker to še poudarja potrebo, ki jo je Odbor za pravne zadeve Evropskega parlamenta že večkrat izrazil, po vseevropski mreži pravosodnih delavcev, kampanjah obveščanja in materialu ter skupnem usposabljanju, ki naj ga spodbudi Komisija,

Q.  ker se zahtevana uredba ne sme uporabljati za vprašanja v zvezi z veljavnim pravom, opredeljenim z drugimi instrumenti Skupnosti, niti za vprašanja v zvezi s pristojnostjo, organiziranostjo in strukturo organov in javnih uslužbencev oziroma oseb javnega zaupanja, vključno s postopkom overjanja, ki spadajo v pristojnost držav članic,

1. meni, da vzajemno zaupanje v pravosodju znotraj Skupnosti upravičuje, da se v prihodnje odpravijo postopki, vezani na preverjanje verodostojnosti javnih listin v čezmejnih zadevah; meni, da se priznavanje javne listine za namene njene uporabe v zaprošeni državi članici lahko zavrne samo v primeru resnega in utemeljenega dvoma glede njene verodostojnosti ali če je priznavanje v nasprotju z javnim redom zaprošene države članice;

2. poziva Komisijo, naj mu na osnovi člena 65, točke (a), in člena 67, odstavka 5, druge alineje, pogodbe o ES predloži zakonodajni predlog o vzpostavitvi vzajemnega priznavanja in izvrševanja javnih listin;

3. poudarja, da priznavanje listin ne more imeti za posledico to, da bi tuja listina dobila večji učinek, kot bi ga imela domača;

4. želi, da bi se zahtevana uredba uporabljala za vse javne listine v civilnih in gospodarskih zadevah, razen tistih, ki se nanašajo na nepremičnine in morajo biti ali so lahko predmet vpisa ali zaznamka v javni register;

5. poudarja, da se zahtevana uredba ne sme uporabljati za vprašanja v zvezi s predpisi, ki se uporabljajo za vsebino javne listine, niti za vprašanja v zvezi s pristojnostjo, organiziranostjo in strukturo organov, javnih uslužbencev ali oseb javnega zaupanja, vključno s postopkom overjanja;

6. ugotavlja, da resolucija v tem okviru spoštuje načela subsidiarnosti in sorazmernosti ter temeljne pravice državljanov;

7. meni, da zahtevani predlog ne bo imel finančnih posledic;

8.  naroči svojemu predsedniku, naj posreduje to resolucijo in spremljajoča natančna priporočila Komisiji in Svetu ter vladam in parlamentom držav članic.

• [1]  Sodba Sodišča z dne 17. junija 1999 v zadevi C–260/97, Zbirka 1999, str. 3715.
• [2]  Uredba Sveta (ES) št. 44/2001 Sveta (UL L 12, 16.1.2001, str. 1); Uredba Sveta (ES) št. 2201/2003 Sveta (UL L 338, 23.12.2003, str. 1); Uredba Sveta (ES) št. 805/2004 Sveta (UL L 143, 30.4.2004, str. 15).
• [3]  Ugotovitve generalnega pravobranilca La Pergole z dne 2. februarja 1999 v zadevi Unibank, točka 7.
• [4]  Glej člen 22(1) in (3) Uredbe (ES) št. 44/2001.

PRILOGA K PREDLOGU RESOLUCIJE: PODROBNA PRIPOROČILA O VSEBINI ZAHTEVANEGA PREDLOGA

1.   Vzajemno zaupanje v pravosodju znotraj Skupnosti upravičuje, da se v prihodnje odpravijo postopki, vezani na preverjanje verodostojnosti javnih listin v čezmejnih zadevah.

2.   Priznavanje javne listine za namene njene uporabe v zaprošeni državi članici se lahko zavrne samo v primeru resnega in utemeljenega dvoma glede njene verodostojnosti ali če je priznavanje v nasprotju z javnim redom zaprošene države članice.

3.   Parlament poziva Komisijo, naj mu na osnovi člena 65, točke (a), in člena 67, odstavka 5, druga alineje, pogodbe o ES predloži zakonodajni predlog o vzpostavitvi vzajemnega priznavanja in izvrševanja javnih listin.

4    Akt iz tega zakonodajnega predloga se mora uporabljati za vse javne listine v civilnih in gospodarskih zadevah, razen tistih, ki se nanašajo na nepremičnine in morajo biti ali so lahko predmet vpisa ali zaznamka v javni register. Ne sme uporabljati za vprašanja v zvezi s predpisi, ki se uporabljajo za vsebino javne listine, in ne za vprašanja v zvezi s pristojnostjo, organiziranostjo in strukturo organov, javnih uslužbencev ali oseb javnega zaupanja, vključno s postopkom overjanja.

OBRAZLOŽITEV

I. Ozadje

Evropa se širi, Evropejce pa se spodbuja k vse večji mobilnosti v prostoru, katerega meje se nenehno širijo. Vendar pa je gibanje državljanov po Evropi ovirano zaradi preprek v zvezi z javnimi listinami.

Javne listine obstajajo v večini držav članic. Države na evropski celini, ki poznajo sistem civilnega prava, izhajajo iz sistema dveh stebrov. V nasprotju z državami z anglosaškim in skandinavskim pravom v zvezi s sodnimi odločitvami ne ukrepajo le ex post (postopki za reševanje sporov), temveč pravne akte, ki nosijo precejšnje osebne ali premoženjske posledice, podvržejo obvezni preventivni kontroli njihove zakonitosti prek overjanja pravnih aktov, ki ga opravi javni uslužbenec, oseba javnega zaupanja ali javni organ (preventivni sodni ukrepi; pristojnost sodišča, da z namenom preprečevanja sporov preveri določene pravne akte). Postopki preverjanja torej potekajo samostojno ob postopkih za reševanje sporov. Javne listine so namenjene preprečevanju kasnejših sporov glede temeljnega pravnega akta ter v primeru sodnega postopka sodniku olajšujejo odločitev, saj imajo zavezujočo dokazno moč.

Danes so se v zvezi s priznavanjem javnih listin, ki prihajajo iz drugih držav članic, vzpostavile zelo različne razmere. Državljan z javno listino, ki jo želi imeti priznano v drugi državi, kot tisti, ki jo je izdala, je lahko soočen z različnim: z obveznostjo potrditve, ki jo narekuje haaška konvencija z dne 5. oktobra 1961, ali z oprostitvijo potrditve v skladu z dvostranskimi sporazumi.

Kar zadeva dokazno moč in izvrševanje javne listine v drugi državi kot je država prejemnica, v nekaterih državah tuj akt ni izvršljiv, razen če ga nacionalno sodišče razglasi za izvršljivega, potem ko preveri pristojnosti tujega organa, pravo, ki se uporablja, ter postopkovno in vsebinsko skladnost odločbe z mednarodnim javnim redom.

Res je, da obstaja določeno število instrumentov Skupnosti (Bruselj I, Bruselj IIa, uredba o evropskem nalogu za izvršbo), nekaj pa se jih trenutno oblikuje (preživninske obveznosti, dedovanje in premoženjske pravice), vendar ta sektorski pristop ne zadostuje. Poleg tega postopki, ki so bili doslej uvedeni z uredbami Skupnosti, niso enaki. Takšno pomanjkanje skladnosti je v škodo evropskih državljanov in podjetij, saj je težko z gotovostjo določiti, iz katere vrste postopka javna listina izhaja, in posledično ugotoviti, katera sredstva je treba uporabiti za njeno izvršitev v tujini.

Zaradi pomanjkanja homogenosti je pretok javnih listin danes težaven in omejen, tako kar zadeva njihovo število kot vrsto. Državljani in akterji v gospodarstvu pričakujejo izboljšanje njihovega pretoka kot zagotovilo za povečano varnost transakcij. Od reforme se pričakuje troje koristi: prihranek časa, nižje stroške in poenostavitev postopkov.

II. Uvedba vzajemnega priznavanja in izvrševanje javnih listin

1. Vsebina

Z vzpostavitvijo skupnega režima vzajemnega priznavanja in ustreznim izvrševanjem javnih listin, ki bi bile skupne vsem državam članicam, bi premostili nacionalne okvire ter državljanom in podjetjem olajšali vsakdanjik, in sicer še zlasti z ukinitvijo pravnih formalnosti, z odpravo potrditve ter s poenostavitvijo postopka izvršitve.

Javne listine se v pravu Skupnosti pojavljajo v poročilu Jenard-Möller o luganski konvenciji[1], to opredelitev pa je potrdilo sodišče Evropskih skupnosti v sodbi Unibank[2]. Iz omenjenih besedil izhaja, da so javne listine akti, katerih verodostojnost mora na prvem mestu potrditi sodni organ, javni uslužbenec ali oseba javnega zaupanja, kor drugo pa je treba preveriti ne le pristnost podpisov, temveč tudi verodostojnost vsebine. Izvršljive javne listine morajo sicer biti v državi, v kateri so bile izdane, neposredno izvršljive.

Ob vzajemnem zaupanju znotraj Skupnosti bi bilo upravičeno, da se v prihodnje ukinejo postopki, vezani na preverjanje verodostojnosti javnih listin pri čezmejnih zadevah.

Ta ukinitev pa ne sme veljati za listine, ki se nanašajo na nepremičnine, in sicer tako zaradi pravila locus regit actum, kot tudi zaradi postopkovnih pravil, ki urejajo vpise v zemljiško knjigo. Razlike v strukturi in organizaciji sistemov javnih registrov s področja nepremičninskega premoženja, pa tudi razlike v značaju in stopnji javnega zaupanja vanje, narekujejo izključitev nepremičninskega prava iz prihodnjega instrumenta Skupnosti, in sicer zaradi precejšnje soodvisnosti med načinom overjanja listin na eni strani in vpisa v javni register na drugi.

Razen tega se priznavanje verodostojnosti, dokazne moči in izvršljivosti javne listine za namene njene uporabe v zaprošeni državi članici lahko zavrne samo v primeru resnega in utemeljenega dvoma glede njene verodostojnosti ali če je priznavanje v nasprotju z javnim redom zaprošene države članice.

Ob vzajemnem zaupanju v sodstvo znotraj Skupnosti bi bilo upravičeno, da je postopek, s katerim postane javna listina, ki je izvršljiva v eni državi, izvršljiva tudi v drugi državi, učinkovit in hiter.

Poročevalec si pridružuje pravico, da predloži predloge spremembe k temu osnutku poročila še zlasti v luči študije, ki bo predvidoma na voljo oktobra.

• [1]  UL C 189, 28.7.1992, str. 57, točka 72.
• [2]  Sodba Sodišča Evropskih skupnosti, 17. 6. 1999, zadeva C-260/97.

IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU

Datum sprejetja	4.11.2008
Izid končnega glasovanja	+: –: 0:	20 3 0
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju	Carlo Casini, Titus Corlăţean, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Othmar Karas, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Hans-Peter Mayer, Manuel Medina Ortega, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju	Sharon Bowles, Sajjad Karim, Eva Lichtenberger, Rareş-Lucian Niculescu, Georgios Papastamkos, Gabriele Stauner, József Szájer, Jacques Toubon, Renate Weber