BETÆNKNING om perspektiver for udvikling af den civile dialog under Lissabontraktaten

4.12.2008 - (2008/2067(INI))

Udvalget om Konstitutionelle Anliggender
Ordfører: Genowefa Grabowska

FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING

om perspektiver for udvikling af den civile dialog under Lissabontraktaten

(2008/2067(INI))

Europa-Parlamentet,

– der henviser til Lissabontraktaten om ændring af traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, undertegnet i Lissabon den 13. december 2007[1],

– der henviser til traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

– der henviser til sin beslutning af 20. februar 2008 om Lissabontraktaten[2],

– der henviser til de forskellige beslutninger angående det civile samfund, som det har vedtaget i indeværende valgperiode,

– der henviser til sin workshop den 3. juni 2008 med repræsentanter for civilsamfundsorganisationer,

– der henviser til forretningsordenens artikel 45,

– der henviser til betænkning fra Udvalget om Konstitutionelle Anliggender (A6‑0475/2008),

A.  der henviser til, at en demokratisk og borgernær Europæisk Union forudsætter et snævert samarbejde mellem på den ene side EU-institutionerne og medlemsstaterne og på den anden side det civile samfund på europæisk, nationalt, regionalt og lokalt plan,

B.  der henviser til, at åbenhed fra EU-institutionernes og nationale, regionale og lokale myndigheders side over for dialog og samarbejde med borgerne og med det civile samfunds organisationer er en grundlæggende forudsætning for disses engagement i lovgivningsprocessen og regeringsførelsen på alle planer,

C.  der henviser til, at Lissabontraktaten styrker EU-borgernes rettigheder over for Unionen ved at gøre det lettere for borgerne og organisationer, som repræsenterer det civile samfund, at deltage i drøftelserne om et "Europa for Borgerne",

D.  der henviser til, at de aktuelle bestemmelser, der også indgår i Lissabontraktaten, ganske vist skaber den nødvendige retlige ramme for den civile dialog på europæisk plan, men at de i praksis ikke altid anvendes tilfredsstillende,

E.  der henviser til, at det civile samfund i de 27 medlemsstater befinder sig på meget forskellige udviklingsstadier og i meget forskellig grad benytter sig af mulighederne for deltagelsesdemokrati, deltagelse i lovgivningsprocessen og dialog med de respektive nationale, regionale og lokale myndigheder,

F.  der henviser til, at udtrykket “det civile samfund” refererer til de mange ikke-statslige og almennyttige organisationer, der er etableret af borgerne på eget initiativ, og som udgør en del af det offentlige liv ved at give udtryk for deres medlemmers og andres interesser, ideer og ideologier baseret på etiske, kulturelle, politiske, videnskabelige, religiøse eller filantropiske overvejelser,

G.  der henviser til, at spørgsmålet om fastlæggelse af den repræsentative karakter af det civile samfunds organisationer diskuteres ivrigt, og at visse organisationers aktiviteter og effektivitet i forbindelse med gennemførelse af deres standpunkter ikke altid svarer til graden af deres repræsentativitet,

H.  der henviser til, at de enkelte EU-institutioner har valgt forskellige tilgange til den civile dialog,

1.  værdsætter Den Europæiske Unions bidrag til udvikling af den civile dialog, såvel på europæisk plan som på nationalt, regionalt og lokalt plan;

2.  understreger, at det civile samfund i Europa spiller en vigtig rolle i den europæiske integrationsproces ved at fremføre EU-borgernes holdninger og krav over for de europæiske institutioner; fremhæver betydningen af den sagkundskab, som stilles til rådighed for institutionerne fra det civile samfunds side, og understreger betydningen af, at der informeres og skabes bevidsthed om den civile dialog, navnlig i forbindelse med fremme af EU's aktiviteter og målsætninger, skabelse af samarbejdsnet i Europa og styrkelse af den europæiske identitet og identificeringen med Europa i det civile samfund;

3.  understreger, at der med sigte på realisering af EU's politiske mål og intentioner er behov for en bredere offentlig debat, en mere effektiv civil dialog og en øget politisk bevidsthed;

4.  henviser til sit særlige engagement inden for rammerne af den civile dialog og til den betydning, denne dialog har i Lissabontraktaten, hvor den tillægges rang af overordnet princip for samtlige EU's aktiviteter;

5.  glæder sig over styrkelsen af det repræsentative demokrati og deltagelsesdemokratiet gennem Lissabontraktatens bestemmelser om det såkaldte borgerinitiativ, der indebærer, at en million borgere fra et antal medlemsstater kan opfordre Kommissionen til at forelægge et forslag til retsakt;

6.  opfordrer EU-institutionerne og de nationale, regionale og lokale myndigheder i medlemsstaterne til bedst muligt at udnytte de eksisterende retsforskrifter og eksempler på god praksis til at udvikle dialogen med borgerne og det civile samfunds organisationer; mener navnlig, at Europa-Parlamentets informationskontorer i hver medlemsstat bør spille en aktiv rolle med hensyn til at fremme, organisere og lede fora, som skal finde sted mindst en gang om året med deltagelse af Parlamentet og repræsentanter for den pågældende medlemsstats civile samfund, og understreger betydningen af, at Parlamentets medlemmer – både fra den pågældende medlemsstat og fra andre medlemsstater – deltager regelmæssigt i disse fora;

7.  opfordrer EU-institutionerne til at inddrage alle interesserede repræsentanter for det civile samfund i den civile dialog, idet holdningen blandt EU's unge borgere, der skal udforme "morgendagens Europa", bør tillægges særlig vægt;

8.  opfordrer EU-institutionerne til at sikre, at alle EU-borgere - kvinder og mænd, gamle og unge, fra byen såvel som fra landet - kan deltage i den civile dialog, aktivt, uden diskriminering og ligeberettiget, og navnlig at personer fra sproglige minoriteter har mulighed for at kommunikere på deres modersmål i sådanne fora; henviser til, at EU således må bidrage til realisering af princippet om ligestilling mellem mænd og kvinder og bør stå som et godt eksempel ved gennemførelsen, både i og uden for EU;

9.  opfordrer EU-institutionerne til at vedtage en interinstitutionel aftale, hvori der er fastlagt bindende retningslinjer for udpegning af repræsentanter for det civile samfund og opstillet metoder til udformning og finansiering af høringer, i overensstemmelse med de generelle principper og minimumsstandarder ved høring af interesserede parter[3]; påpeger, at alle EU-institutioner med dette for øje bør føre opdaterede registre over alle relevante ikke-statslige organisationer, hvad enten de er aktive i medlemsstaterne eller fokuserer på EU-institutionerne;

10.  opfordrer EU-institutionerne til at integrere den civile dialog i alle Kommissionens generaldirektorater, alle Rådets arbejdsgrupper og alle Europa-Parlamentets udvalg og i denne forbindelse at tage hensyn til princippet om transparens samt sikre et velafbalanceret forhold mellem den offentlige og den private sektor;

11.  opfordrer EU-institutionerne til med henblik på sikring af bedre kommunikation, koordinering og bedre information om foranstaltningerne at tilstræbe et snævrere samarbejde om udbygningen af den civile dialog i Europa og til aktivt at markere den europæiske holdning over for EU's borgere; bemærker i denne forbindelse, at regelmæssige møder mellem det civile samfund og kommissionsmedlemmerne i fora i medlemsstaterne er et særdeles ønskværdigt tiltag som en metode til at mindske fornemmelsen af, at der er en kløft mellem EU og borgerne;

12.  opfordrer Rådet til at lette og forenkle adgangen til dets aktiviteter, da dette er en grundlæggende forudsætning for indledning af en ægte dialog med det civile samfund;

13.  understreger betydningen af en veludviklet europæisk kommunikationspolitik i forbindelse med tilrådighedsstillelsen af nye midler og redskaber til kommunikation med EU's borgere (internet, e-teknologier og moderne audiovisuelle teknologier);

14.  går ind for fortsættelse af allerede velfungerende EU-initiativer med sigte på at øge det civile samfunds inddragelse i den europæiske integrationsproces, som f.eks. Europe by Satelite, Borgernes Agora, temaspecifikke borgerfora (f.eks. Your Europe), diskussioner på internettet osv.;

15.  henviser navnlig til betydningen af professionelle meningsmålinger i EU med sigte på identifikation af og bedre forståelse for EU-borgernes behov og forventninger, for så vidt angår EU’s funktionsmåde; opfordrer indtrængende både EU-institutionerne og det civile samfund i medlemsstaterne til at have disse forventninger in mente i deres indbyrdes relationer og drøftelser;

16.  opfordrer de nationale, regionale og lokale organer i medlemsstaterne til at fremme den civile dialog, navnlig i de lande og regioner og på de områder, hvor den endnu ikke er fuldt udviklet og gennemført; opfordrer desuden indtrængende disse organer til aktivt at fremme udviklingen af regional interaktion mellem civilsamfundsorganisationer i de forskellige medlemsstater og initiativer på tværs af grænserne; mener, at muligheden for at danne grupper af medlemsstater også bør afprøves som et redskab til at fremme udveksling af ideer og erfaringer inden for EU;

17.  appellerer til repræsentanterne for det europæiske samfund om at deltage aktivt i den civile dialog og i udformningen af europæiske programmer og politikområder, hvorved det bliver muligt at påvirke beslutningsprocessen;

18.  opfordrer EU's borgere til i øget udstrækning at engagere sig i debatter og drøftelser om europæiske spørgsmål og til at deltage i det forestående valg til Europa-Parlamentet;

19.  henviser til, at der med henblik på dialogen med borgerne på alle planer - både på EU-plan og på nationalt, regionalt og lokalt plan - er behov for passende finansielle midler, og opfordrer deltagerne i denne dialog og de instanser, der har ansvaret for den, til at sikre tilstrækkelig finansiering;

20.  understreger, at der – ud over dialogen med det civile samfund – også er behov for en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog mellem EU og kirkerne og de religiøse samfund som omhandlet i Lissabontraktaten;

21.  opfordrer EU-institutionerne til i fællesskab at stille information om civilsamfundsorganisationernes repræsentativitet og aktiviteter i Europa til rådighed, for eksempel i en offentlig og brugervenlig database;

22.  opfordrer Kommissionen til at udarbejde et nyt forslag til europæiske foreninger, således at europæiske civilsamfundsorganisationer kan benytte et fælles retsgrundlag;

23.  pålægger sin formand at sende denne beslutning til medlemsstaternes parlamenter, Rådet, Kommissionen, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.

• [1]  EUT C 306 af 17.12.2007, s. 1.
• [2]  Vedtagne tekster, P6_TA(2008)0055.
• [3]  Jf. Kommissionens meddelelse af 11. december 2002 med titlen "Mod en stærkere hørings- og dialogkultur - Generelle principper og minimumsstandarder ved Kommissionens høring af interesserede parter" (KOM(2002)0704).

BEGRUNDELSE

"Vi ønsker ikke at forbinde stater, men at forene mennesker"

Jean Monnet

"Intet om os uden os", det forventer de europæiske borgere af EU-institutionerne. De fortsatte udvidelser af EU øger ikke blot antallet af medlemsstater, men også antallet af borgere, der er underlagt fællesskabslovgivningen. Selv om EU er et projekt, der hele tiden bliver ændret og reformeret, gælder dette desværre ikke for kommunikationen mellem EU og borgerne. Der er tydeligvis opstået en kommunikationskløft, som det franske og nederlandske "nej" til forfatningen for Europa og det irske "nej" til Lissabontraktaten blot er nogle enkelte blandt flere eksempler på. Kløften synes at være blevet mindre takket være forskellige initiativer og projekter, som EU-institutionerne har gennemført. Tiltagene viser, at det er muligt at øve direkte indflydelse på udviklingen af et deltagelsesdemokrati omkring europæiske spørgsmål på lokalt, regionalt, nationalt og overnationalt plan.

EU-institutionerne har siden 1990'erne langsomt, men sikkert åbnet sig over for borgerne. De anerkender stadig tydeligere civilsamfundets rolle og spørger stadig oftere om dets mening. Dialogen mellem EU-institutionerne og ngo'er i forbindelse med en lang række EU-politikker kaldes nu "den civile dialog".

EU har imidlertid stadig meget at indhente på kommunikationsområdet og navnlig for så vidt angår den civile dialog. Det siger sig selv, at det europæiske projekt ikke kan udvikles uden borgerne, og at man navnlig må kommunikere med dem, hvis man vil have demokratiet til at fungere. Og omvendt kan man kun vække borgernes interesse for EU og opnå deres støtte til projektet ved at give dem fuldstændige oplysninger, skabe en levende og åben debat og inddrage borgerne aktivt i europæiske spørgsmål i overensstemmelse med princippet om, at "Enhver borger har ret til at deltage i Unionens demokratiske liv. Beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt" (EU-traktatens artikel 10).

Hovedformålet med denne betænkning er at understrege den civile dialogs vigtige rolle og store betydning i EU, navnlig i forbindelse med Lissabontraktaten, når det skal vises, hvilke nyskabelser og nye muligheder den giver, og behovet for at udarbejde klare og gennemskuelige principper med henblik på at føre en sådan dialog på europæisk plan.

Ved Lissabontraktaten er den civile dialog blevet indført som et overordnet princip, der er gældende for praktisk talt alle EU's politikker og aktiviteter (EU-traktatens afsnit II "Bestemmelser om de demokratiske principper", navnlig artikel 11). Man kan imidlertid ikke tale om civil dialog uden at inddrage civilsamfundet heri. Ordføreren arrangerede derfor i april 2008 i Parlamentet et seminar om perspektiverne for udvikling af den civile dialog efter Lissabontraktatens ikrafttræden. Seminaret, der havde bred deltagelse af repræsentanter for civilsamfundet, blev en stor succes, og de interessante konklusioner fra seminaret har bl.a. dannet grundlag for udarbejdelsen af denne betænkning.

Der findes i EU hverken i lovgivningen eller i praksis nogen ensartet og almindeligt anerkendt definition af den civile dialog. Bortset fra nogle dokumenter fra Kommissionen om høringer og kommunikationspolitikken i EU[1] er der ingen regler, der fastlægger den civile dialogs struktur og rammer eller de metoder, der skal anvendes i forbindelse hermed. Forståelsen af, hvad den civile dialog er, er med til at øge forskellene mellem de forskellige EU-institutioners tilgang til konceptet. Der er blevet sat store spørgsmålstegn ved, om de ngo'er, der inviteres til at deltage i dialogen, er repræsentative, ved den fuldstændig lukkede måde, Rådet fungerer på i forhold til de europæiske borgere, og ved den meget store frihed (navnlig fra Kommissionens side), hvormed dialogen føres.

Det er efter ordførerens opfattelse af afgørende betydning, at selve begrebet civil dialog defineres (eller beskrives) på EU-plan, og at der formuleres regler om den repræsentative karakter af deltagerne i dialogen fra civilsamfundets side.

For at føre princippet om repræsentativitet for civilsamfundet ud i livet bør dialogen føres med organisationer, som borgerne kan identificere sig med, og som bedst, dvs. på den mest fuldstændige og kompetente måde, varetager deres interesser. Den civile dialog kan netop kun lykkes, hvis deltagerne er repræsentative, dvs. hvis alle væsentlige parter, der er berørt af emnet for dialogen, bliver inddraget (EU-institutionerne, medlemsstaternes nationale, regionale og lokale myndigheder, de europæiske politiske partier, ngo'er og andre repræsentanter for civilsamfundet).

Det ligger i sagens natur, at den civile dialog er af bilateral og gensidig karakter. Det er således ikke tilstrækkeligt at informere borgerne om EU's aktiviteter, idet man også må tage sig tid til at lytte til dem. Man må også forsikre dem om, at deres ideer og de bekymringer, de giver udtryk for, bliver taget alvorligt og taget i betragtning af EU-institutionerne. Gensidighedsprincippet kræver, at deltagerne får en tilbagemelding, dvs. at de bliver holdt orienteret om, hvad der sker med de forslag, der bliver fremsat under dialogen. Mon ikke dette vil styrke arbejdsmarkedets parters indflydelse på de beslutninger, der træffes i EU?

Ved valget af partner er det også vigtigt at sikre ligevægt mellem den private og den offentlige sektor, og at repræsentanter for samfundsorganisationer og sagkyndige behandles ens.

Åbenhedsprincippet. EU-institutionerne bør operere med den størst mulige åbenhed i forbindelse med valget af de parter, der inviteres til dialogen. Ordføreren foreslår i dette øjemed bl.a., at der systematisk offentliggøres en liste over de organisationer, der har deltaget i høringer, og som er fremkommet med deres synspunkter og forslag. Når der indledes en høring eller dialog, bør EU straks udpege en person, der har ansvaret for forbindelserne med repræsentanterne for organisationer fra civilsamfundet.

Endvidere bør (europæiske og nationale) ngo'er i forbindelse med beslutninger, der træffes inden for rammerne af EU's politikker, klart og åbent angive, hvem de repræsenterer, og hvis interesser de varetager, således at det bliver muligt at skelne mellem lobbyister og ægte repræsentanter for civilsamfundet.

Principperne for den civile dialog

Der skal erindres om Kommissionens meddelelse med titlen "Mod en stærkere hørings- og dialogkultur" (2002), som fastlægger hovedprincipperne for Kommissionens offentlige høringer. Det understreges i meddelelsen, at alle berørte målgrupper bør inddrages i høringen. De skal have alle de oplysninger, der er nødvendige for, at de kan udtale sig om de dokumenter eller projekter, de bliver hørt om. Det skal også altid bekræftes over for de hørte grupper, at deres synspunkter er nået frem til dem, der har anmodet om dem. Disse principper er først og fremmest koncentreret omkring kvaliteten i hørings- og dialogprocessen, men der nævnes intet om de nærmere procedurer herfor. Ordføreren håber derfor, at Kommissionen vil revidere principperne og tilpasse dem til de aktuelle behov, således at de kan blive fælles for alle institutionerne.

Det er uden tvivl de nationale, regionale og lokale myndigheder, der har den vigtigste rolle, når det drejer sig om at støtte og udvikle den civile dialog, og navnlig at involvere borgerne i dialogen. Borgerne bør høres på disse tre niveauer, og deres synspunkter, særligt om europæiske spørgsmål, bør viderebringes til EU-institutionerne. Ordføreren foreslår derfor, at det pålægges de nationale, regionale og lokale myndigheder at fremme den civile dialog og benytte sig heraf så ofte som muligt. Ved at deltage i en sådan dialog vil de europæiske borgere vænne sig til, hvordan et deltagelsesdemokrati fungerer, og de vil få en reel mulighed for at gøre deres rettigheder gældende.

Med henblik på Lissabontraktatens ikrafttræden er der særlig grund til at fremhæve borgerinitiativet (1 million underskrifter), som får form af et lovgivningsforslag fra Kommissionen. Takket være et sådant initiativ vil alle deltagere i det demokratiske liv i EU (borgere og ngo'er) klart kunne give udtryk for, hvad de forventer af Unionen, og meddele det på officiel vis.

Med henblik på at gøre den civile dialog mere effektiv vil ordføreren også gerne henlede opmærksomheden på følgende punkter:

1.      Åbenhed fra Rådets side: Det er af afgørende betydning for en effektiv dialog med civilsamfundet, at aktindsigten i Rådets dokumenter øges og forenkles. Endvidere bør der gives Europa-Parlamentet og civilsamfundet bedre adgang til oplysninger om arbejdet i de forskellige arbejdsgrupper.

2.      Bedre og tættere samarbejde mellem EU-institutionerne i forbindelse med høring af civilsamfundet: Der bør navnlig skabes en fælles platform for samarbejdet mellem Parlamentet og Kommissionen med deltagelse af Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.

3.      Lancering af nye kanaler, metoder og muligheder for kommunikation med borgerne og udvikling af samarbejdet med medierne: Det er nødvendigt at indføre og aktivt udnytte nye teknologier for at skabe informationskanaler, navnlig den digitale teknik og internettet. Hvad angår medierne vil ordføreren gerne fremhæve de betydelige fremskridt, der er gjort på området, bl.a. ved lanceringen af kanalen "Europe by Satellite".

         For at kunne forudsige og forstå reaktionerne fra den offentlige opinion (som i sagens natur er særlig kompleks, da den afspejler nationale perspektiver og politiske valg) skal der også udvikles mekanismer (f.eks. europæiske tænketanke), der gør det muligt at analysere forventningerne i Europa og tendenserne blandt europæerne.

4.      Finansielle spørgsmål: Hvis der skal etableres en ægte dialog med borgerne, må der stilles de nødvendige midler til rådighed. Ordføreren henleder i denne forbindelse opmærksomheden på fællesskabsforordningen om politiske partier og fonde, som er resultatet af den første fase i plan D og skal yde et væsentligt bidrag til at få inddraget borgerne i en vedvarende, ægte og saglig dialog.

Der bør i valgkampen op til valget til Europa-Parlamentet i 2009 navnlig tages hensyn til europæiske spørgsmål. De europæiske borgere skal overbevises om, at de ved at deltage i valget vil få en betydelig indflydelse (gennem de valgte repræsentanter) på de beslutninger, der træffes på europæisk plan, og navnlig på beslutninger, der er afgørende for deres dagligdag. De skal også gives en sikker overbevisning om, at EU-institutionerne i forbindelse med de spørgsmål, der berører dem, ikke vil træffe nogen afgørelser uden at høre dem, dvs. uden civil dialog. De europæiske midler, der er afsat til valget i 2009, vil derfor utvivlsomt blive et glimrende bidrag til udviklingen af deltagelsesdemokratiet.

Enhver finansiel støtte, selv af begrænset omfang, til ngo'er, der er aktive på nationalt plan, kan afhængigt af de nationale omstændigheder (navnlig traditioner, erfaringer og organisatorisk kapacitet på nationalt plan) styrke den civile dialogs mekanismer betydeligt.

Endelig vil ordføreren gerne opfordre til bred støtte til de initiativer inden for rammerne af den civile dialog, der har båret frugt og har fået fodfæste i Europa (f.eks. Agora, som er et forum for dialog mellem borgerne og Parlamentet), og opfordre til nye fælles, interinstitutionelle foranstaltninger og projekter inden for rammerne af den europæiske kommunikationspolitik.

• [1]  Jf. følgende kommissionsdokumenter: Hvidbog om en europæisk kommunikationspolitik (KOM(2006)0035); Plan D for demokrati, dialog og debat (KOM(2005)0494); Handlingsplan om bedre kommunikation om Europa (SEK(2005)0985); Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om programmet "Borgere for Europa" til fremme af et aktivt medborgerskab i Europa (2007-2013) (KOM(2005)0116); Mod en stærkere hørings- og dialogkultur - Generelle principper og minimumsstandarder ved Kommissionens høring af interesserede parter (KOM(2002)0704); Nye styreformer i EU - En hvidbog (KOM(2001)0428).

RESULTAT AF DEN ENDELIGE AFSTEMNING I UDVALGET

Dato for vedtagelse	2.12.2008
Resultat af den endelige afstemning	+: –: 0:	10 1 0
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer	Jim Allister, Richard Corbett, Andrew Duff, Maria da Assunção Esteves, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Íñigo Méndez de Vigo, Johannes Voggenhuber, Andrzej Wielowieyski
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere	Georgios Papastamkos, Jacek Protasiewicz, György Schöpflin