BERICHT über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten

15.12.2008 - (KOM(2007)0619 – C6‑0359/2007 – 2007/0216(COD)) - ***I

Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres
Berichterstatter: Carlos Coelho

ENTWURF EINER LEGISLATIVEN ENTSCHLIESSUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten

(KOM(2007)0619 – C6‑0359/2007 – 2007/0216(COD))

(Verfahren der Mitentscheidung: erste Lesung)

Das Europäische Parlament,

–   in Kenntnis des Vorschlags der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat (KOM(2007)0619),

–   gestützt auf Artikel 251 Absatz 2 und Artikel 62 Absatz 2 Buchstabe a des EG-Vertrags, auf deren Grundlage ihm der Vorschlag der Kommission unterbreitet wurde (C6‑0359/2007),

–   gestützt auf Artikel 51 seiner Geschäftsordnung,

–   in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (A6‑0500/2008),

1.  billigt den Vorschlag der Kommission in der geänderten Fassung;

2.  billigt die als Anlage beigefügten gemeinsamen Erklärungen;

3.  fordert die Kommission auf, es erneut zu befassen, falls sie beabsichtigt, diesen Vorschlag entscheidend zu ändern oder durch einen anderen Text zu ersetzen;

4.  beauftragt seinen Präsidenten, den Standpunkt des Parlaments dem Rat und der Kommission zu übermitteln.

ABÄNDERUNGEN DES PARLAMENTS

zum Vorschlag der Kommission für eine

VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES

zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten^[1]*

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 62 Nummer 2 Buchstabe a,

auf Vorschlag der Kommission,

gemäß dem Verfahren des Artikels 251 des Vertrags[2],

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)      Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Thessaloniki bekräftigt, dass in der Europäischen Union ein kohärenter Ansatz in Bezug auf biometrische Identifikatoren oder biometrische Daten für Dokumente für Drittstaatsangehörige, Pässe für Bürger der Europäischen Union und Informationssysteme (VIS und SIS II) verfolgt werden muss.

(2)      Vor diesem Hintergrund hat der Rat die Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten[3] angenommen; dies ermöglichte die Verwendung neuer Techniken, die die Sicherheit von Reisedokumenten erhöhen, Pass und Passinhaber einander eindeutig zuordnen und damit erheblich zum Schutz vor einer betrügerischen Verwendung von Pässen oder Reisedokumenten beitragen.

(3)      Die Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 enthält die allgemeine Pflicht zur Abnahme von Fingerabdrücken, die auf einem kontaktlosen Chip im Reisepass gespeichert werden. Testergebnisse haben allerdings ergeben, dass Ausnahmen in Bezug auf die Pflicht zur Fingerabdruckabnahme vorgesehen werden müssen. Pilotprojekte in einigen Mitgliedstaaten hatten gezeigt, dass die Qualität der Fingerabdrücke von Kindern unter 6 Jahren für einen Eins-zu-eins-Vergleich nicht ausreicht und eine Überprüfung während der gesamten Gültigkeitsdauer des Passes schwierig ist, da sich die Fingerabdrücke von Kindern in diesem Alter stark verändern.

(4)      Die Harmonisierung der Ausnahmen von der Fingerabdruckabnahmepflicht ist von maßgeblicher Bedeutung für die Beibehaltung gemeinsamer Sicherheitsstandards und die Erleichterung der Grenzkontrollen. Aus rechtlichen Gründen und aus Gründen der Sicherheit sollte nicht auf einzelstaatlicher Ebene geregelt werden, welche Personengruppen von der Fingerabdruckabnahmepflicht für von den Mitgliedstaaten ausgestellte Pässe und Reisedokumente befreit sind.

(4a)    Gemäß Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 werden biometrische Daten im Speichermedium von Pässen und Reisedokumenten im Hinblick auf die Ausstellung solcher Dokumente erfasst und gespeichert. Dies gilt unbeschadet jeder sonstigen Nutzung oder Speicherung dieser Daten nach Maßgabe der nationalen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten. Die Verordnung schafft keine Rechtsgrundlage für die Einrichtung oder Unterhaltung von Datenbanken für die Speicherung dieser Daten in den Mitgliedstaaten, die ausschließlich nationalem Recht unterliegt.

(5)      Als ergänzende Sicherheitsmaßnahme und zur Gewährleistung eines zusätzlichen Kinderschutzes wird außerdem der Grundsatz "eine Person - ein Pass" eingeführt. Mit Hilfe dieses Grundsatzes, der auch von der Internationalen Luftfahrtorganisation (ICAO) empfohlen wird, kann die eindeutige Zuordnung zwischen Pass und biometrischen Daten und dem Passinhaber gewährleistet werden. Es dient der Sicherheit, wenn jede Bürgerin und jeder Bürger ihren bzw. seinen eigenen Pass hat.

(5a)    Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sein werden, Einzelpässe für Minderjährige auszustellen, und dass es erhebliche Unterschiede zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Kinder, die die Außengrenzen der Mitgliedstaaten überschreiten, geben könnte, sollte die Kommission prüfen, ob Maßnahmen erforderlich sind, um einen gemeinsamen Ansatz für die Vorschriften zum Schutz von Kindern, die die Außengrenzen der Mitgliedstaaten überschreiten, zu gewährleisten.

(6)      Da die Ziele dieser Verordnung besser auf Ebene der Gemeinschaft als auf Ebene der Mitgliedstaaten erreicht werden können, kann die Gemeinschaft gemäß dem Subsidiaritätsprinzip des Artikels 5 EG-Vertrag Maßnahmen ergreifen. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Verordnung nicht über das zur Erreichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.

(7)      Gemäß den Artikeln 1 und 2 des Protokolls über die Position Dänemarks im Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beteiligt sich Dänemark nicht an der Annahme dieser Verordnung, die daher weder bindend für Dänemark noch in diesem Staat anzuwenden ist. Da diese Verordnung den Schengen-Besitzstand ▌nach den Bestimmungen des Titels IV des Dritten Teils des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ergänzt, sollte Dänemark gemäß Artikel 5 des vorgenannten Protokolls innerhalb von sechs Monaten, nachdem der Rat diese Verordnung erlassen hat, beschließen, ob es sie in einzelstaatliches Recht umsetzt.

(8)      Diese Verordnung stellt eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands dar, die auf das Vereinigte Königreich entsprechend dem Beschluss 2000/365/EG des Rates vom 29. Mai 2000 zum Antrag des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, einzelne Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf sie anzuwenden[4], keine Anwendung finden. Das Vereinigte Königreich beteiligt sich daher nicht an der Annahme dieser Verordnung, die für das Vereinigte Königreich nicht bindend oder anwendbar ist.

(9)      Diese Verordnung stellt eine Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands dar, die entsprechend dem Beschluss 2002/192/EG des Rates vom 28. Februar 2002 zum Antrag Irlands auf Anwendung einzelner Bestimmungen des Schengen-Besitzstands[5] auf Irland auf dieses Land keine Anwendung finden. Irland beteiligt sich daher nicht an der Annahme dieser Verordnung, die somit für Irland nicht bindend oder anwendbar ist.

(10)    Für Island und Norwegen stellt diese Verordnung eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Sinne des Übereinkommens zwischen dem Rat der Europäischen Union sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen über die Assoziierung der Letzteren bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands[6] dar, die in den in Artikel 1 Buchstabe A des Beschlusses 1999/437/EG des Rates vom 17. Mai 1999 zum Erlass bestimmter Durchführungsvorschriften zu jenem Übereinkommen[7] genannten Bereich fallen.

(11)    Für die Schweiz stellt diese Verordnung eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Sinne des Abkommens zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung der Schweizerischen Eidgenossenschaft bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands dar, die in den in Artikel 1 Buchstabe A des Beschlusses 1999/437/EG in Verbindung mit Artikel 3 der Beschlüsse 2008/146/EG[8] und 2008/149/JI[9] des Rates genannten Bereich fallen.

(11a)  Für Liechtenstein stellt diese Verordnung eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Sinne des Protokolls zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft, der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über den Beitritt des Fürstentums Liechtenstein zu dem Abkommen zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung der Schweizerischen Eidgenossenschaft bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands[10] dar, die in den in Artikel 1 Buchstabe A des Beschlusses 1999/437/EG in Verbindung mit Artikel 3 des Beschlusses des Rates 2008/261/EG[11] genannten Bereich fallen.

(12)    Die Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 sollte daher entsprechend geändert werden —

HAT FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Die Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 wird wie folgt geändert:

(1)       Artikel 1 Absatz 1 erhält folgende Fassung:

"1.       Die von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässe und Reisedokumente müssen die im Anhang aufgeführten Mindestsicherheitsnormen erfüllen.

Sie werden in Form von Einzeldokumenten ausgestellt.

Die Kommission legt spätestens am ...^[12]* einen Bericht über die Anforderungen vor, die für Kinder gelten, die allein oder begleitet die Außengrenzen der Mitgliedstaaten überschreiten, und schlägt gegebenenfalls angemessene Maßnahmen vor, die einen gemeinsamen Ansatz für die Vorschriften zum Schutz von Kindern, die die Außengrenzen der Mitgliedstaaten überschreiten, gewährleisten."

(1a)     Artikel 1 Absatz 2 erhält folgende Fassung:

"2.      Die Pässe und Reisedokumente sind mit einem Speichermedium mit einem hohen Sicherheitsstandard versehen, das ein Gesichtsbild enthält. Die Mitgliedstaaten fügen auch zwei Fingerabdrücke, die bei flach aufgelegten Fingern abgenommen werden, in interoperablen Formaten hinzu. Die Daten sind zu sichern, und das Speichermedium muss eine ausreichende Kapazität aufweisen und geeignet sein, die Integrität, die Authentizität und die Vertraulichkeit der Daten sicherzustellen."

(2)       In Artikel 1 wird folgender Absatz 2a eingefügt:

"2a.     Folgende Personengruppen sind von der Pflicht zur Abnahme von Fingerabdrücken befreit:

(a)       Kinder unter zwölf Jahren;

           Die Altersgrenze von zwölf Jahren ist vorläufig. Der in Artikel 5a genannte Bericht enthält eine Überprüfung der Altersgrenze, gegebenenfalls auch einen Vorschlag für die Änderung der Altersgrenze.

           Unbeschadet der Folgen der Anwendung des Artikels 5a können Mitgliedstaaten, deren vor dem …^[13]* angenommenes nationales Recht eine Altersgrenze von unter zwölf Jahren vorsieht, diese Altersgrenze während einer Übergangszeit von bis zu vier Jahren nach dem …^{* *} anwenden. Während der Übergangszeit kann die Altersgrenze jedoch nicht unter sechs Jahren liegen.

(b)       Personen, bei denen eine Abnahme von Fingerabdrücken physisch unmöglich ist."

(2a)     In Artikel 1 wird Absatz 2b eingefügt:

"2b.    Ist es vorübergehend nicht möglich, Fingerabdrücke der vorgesehenen Finger abzunehmen, gestatten die Mitgliedstaaten, dass Fingerabdrücke von den anderen Fingern abgenommen werden. Ist es vorübergehend auch nicht möglich, Fingerabdrücke von den anderen Fingern abzunehmen, können sie einen provisorischen Pass ausstellen, der zwölf Monate oder einen kürzeren Zeitraum gültig ist."

(2b)     Artikel 1a wird eingefügt:

"Artikel 1a

1.        Die biometrischen Identifikatoren werden von qualifizierten und ordnungsgemäß ermächtigten Bediensteten der nationalen Behörden, die für die Ausstellung von Pässen und Reisedokumenten zuständig sind, erfasst.

2.        Die Mitgliedstaaten erfassen unter Beachtung der in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und im UN-Übereinkommen über die Rechte des Kindes verankerten Rechte die biometrischen Identifikatoren des Antragstellers. Die Mitgliedstaaten sorgen für angemessene Verfahren zur Wahrung der Würde der betroffenen Person, wenn es Schwierigkeiten bei der Erfassung gibt."

(2c)     Artikel 2 erhält folgende Fassung:

"Weitere technische Spezifikationen für Pässe und Reisedokumente werden im Einklang mit den internationalen Standards, insbesondere auch den Empfehlungen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO), nach dem in Artikel 5 Absatz 2 genannten Verfahren in Bezug auf folgende Punkte festgelegt:

(a)      zusätzliche Sicherheitsmerkmale und -anforderungen, einschließlich höherer Normen zum Schutz vor Fälschung, Nachahmung und Verfälschung;

(b)      technische Spezifikationen für das Medium zur Speicherung der biometrischen Daten und seine Sicherung einschließlich der Verhinderung des unbefugten Zugriffs;

(c)       Qualitätsanforderungen und gemeinsame technische Normen für Gesichtsbild und Fingerabdrücke.

(2d)     Artikel 4 Absatz 3 erhält folgende Fassung:

"3.      Biometrische Daten werden im Speichermedium von Pässen und Reisedokumenten im Hinblick auf die Ausstellung solcher Dokumente erfasst und gespeichert. Für die Zwecke dieser Verordnung dürfen biometrische Daten in Pässen und Reisedokumenten nur verwendet werden, um:

(a) die Authentizität des Dokuments zu prüfen,

(b) die Identität des Inhabers durch direkt verfügbare abgleichbare Merkmale zu überprüfen, wenn die Vorlage eines Passes oder eines anderen Reisedokuments gesetzlich vorgeschrieben ist.

Die Überprüfung zusätzlicher Sicherheitsmerkmale erfolgt unbeschadet des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 (Schengener Grenzkodex). Die mangelnde Übereinstimmung selbst berührt nicht die Gültigkeit des Passes zum Zwecke des Überschreitens der Außengrenzen."

(2e)     Artikel 5a wird eingefügt:

„Artikel 5a

Die Kommission legt dem Europäischen Parlament und dem Rat spätestens am ...^[14]* einen auf einer von einer unabhängigen Stelle durchgeführten und von der Kommission überwachten umfassenden und gründlichen Studie beruhenden Bericht vor, in dem die Zuverlässigkeit und die technische Durchführbarkeit der Nutzung der Fingerabdrücke von Kindern unter zwölf Jahren zu Identifizierungs- und Überprüfungszwecken unter anderem durch eine Bewertung der Genauigkeit der in Betrieb befindlichen Systeme geprüft werden, ein Vergleich der in den einzelnen Mitgliedstaaten auftretenden Falschrückweisungsraten angestellt wird sowie – basierend auf diesen Ergebnissen – eine Analyse des Bedarfs an gemeinsamen Regeln für den Abgleich durchgeführt wird. Diesem Bericht werden gegebenenfalls Vorschläge für die Anpassung dieser Verordnung beigefügt.“

(2f)     In Artikel 6 erhält Unterabsatz 2 folgende Fassung:

"Die Mitgliedstaaten wenden diese Verordnung:

(a)       in Bezug auf das Gesichtsbild spätestens 18 Monate,

(b)       in Bezug auf Fingerabdrücke spätestens 36 Monate,

nach Erlass der in Artikel 2 genannten Maßnahmen an. Die Gültigkeit bereits ausgestellter Pässe und Reisedokumente wird jedoch nicht beeinträchtigt.

Artikel 1 Absatz 1 zweiter Satz wird spätestens am …^[15]* umgesetzt. Für den Inhaber wird die ursprüngliche Gültigkeit jedoch nicht beeinträchtigt."

Artikel 2

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union  in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt gemäß dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft unmittelbar in den Mitgliedstaaten.

Geschehen zu Brüssel am […]

Im Namen des Europäischen Parlaments    Im Namen des Rates

Der Präsident                                               Der Präsident

Gemeinsame Erklärung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Notwendigkeit, die Sicherheit von Pässen und Reisedokumenten durch den Einsatz von sicheren Ausgangsdokumenten (“breeder documents”) zu erhöhen

Unbeschadet der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Ausstellung von Pässen und anderen Reisedokumenten betonen das Europäische Parlament und der Rat, dass das Ziel, die Sicherheit von Pässen zu erhöhen, untergraben werden könnte, wenn Pässe auf der Grundlage nicht zuverlässiger Ausgangsdokumente ausgestellt werden.

Der Pass selbst ist lediglich ein Glied der Sicherheitskette, die mit der Vorlage der Ausgangsdokumente beginnt, sich mit der Erfassung der biometrischen Daten fortsetzt und mit dem Abgleich an den Grenzübergangsstellen endet. Die Kette wird nur so sicher wie ihr schwächstes Glied sein.

Das Europäische Parlament und der Rat stellen fest, dass in den Mitgliedstaaten eine große Vielfalt an Konstellationen und Verfahren in Bezug auf die Ausgangsdokumente, die bei der Beantragung der Ausstellung eines Passes vorgelegt werden sollten, besteht und dass diese Dokumente üblicherweise weniger Sicherheitsmerkmale aufweisen als der Pass selbst und ein größeres Risiko in sich bergen, verfälscht oder nachgeahmt zu werden.

Der Rat erarbeitet daher einen Fragebogen für die Mitgliedstaaten, um die Verfahren vergleichen zu können und in Erfahrung zu bringen, welche Dokumente in jedem einzelnen Mitgliedstaat für die Ausstellung eines Passes oder eines Reisedokuments erforderlich sind. Bei dieser Untersuchung sollte erhoben werden, ob gemeinsame Grundsätze oder Leitlinien für beispielhafte Verfahren auf diesem Gebiet geschaffen werden müssen.

Gemeinsame Erklärung des Europäischen Parlaments und des Rates zu der in Artikel 5a genannten Studie

Das Europäische Parlament und der Rat stellen fest, dass die Kommission eine einzige Studie für die Zwecke des Artikels 5a dieser Verordnung und des Artikels 2 des Verordnungsentwurfs zur Änderung der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion durchführt.

• [1] ^* Politische Änderungen: Der neue bzw. geänderte Text wird durch Fett- und Kursivdruck gekennzeichnet; Streichungen werden durch das Symbol ▌gekennzeichnet. Technische Berichtigungen und Anpassungen durch die Dienste: neuer oder geänderter Text ist kursiv markiert und Streichungen werden durch folgendes Symbol angegeben: ║.
• [2]  ABl. [ ] vom […], S. […].
• [3]  ABl. L 385 vom 29.12.2004, S. 1.
• [4]  ABl. L 131 vom 1.6.2000, S. 43.
• [5]  ABl. L 64 vom 7.3.2002, S. 20.
• [6]  ABl. L 176 vom 10.7.1999, S. 36.
• [7]  ABl. L 176 vom 10.7.1999, S. 31.
• [8]  ABl. L 53 vom 27.2.2008, S. 1.
• [9]  ABl. L 53 vom 27.2.2008, S. 50.
• [10]  Ratsdokument 16462/06, zugänglich unter http://register.consilium.europa.eu.
• [11]  ABl. L 83 vom 26.3.2008, S. 3.
• [12] ^* Drei Jahre nach dem Inkrafttreten dieser Verordnung.
• [13] ^** Inkrafttreten dieser Verordnung.
• [14] ^* Drei Jahre nach dem Inkrafttreten dieser Verordnung.
• [15] ^* Drei Jahre nach dem Inkrafttreten dieser Verordnung.

BEGRÜNDUNG

Vorgeschichte

Am 13. Dezember 2004 nahm der Rat die Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten an.

Das Europäische Parlament nahm seinerzeit dazu Stellung[1] (mit mehreren Änderungsanträgen, die in ihrer Mehrzahl nicht angenommen wurden) und unterstützte den Gedanken, die Normen für Sicherheitsmerkmale zu harmonisieren und zugleich Elemente für die biometrische Identifizierung (Gesichtserkennung und Fingerabdrücke) einzuführen. Diese Harmonisierung sollte die Pässe sicherer machen und eine eindeutige Zuordnung zwischen dem Dokument und dem tatsächlichen Inhaber gewährleisten. Damit könnte gegen Fälschungen von Reisedokumenten vorgegangen und der Kampf gegen Kriminalität, Terrorismus und illegale Einwanderung wirksamer gestaltet werden.

Gleichzeitig wies es allerdings auch darauf hin, dass die neuen Technologien noch nicht angewendet bzw. erprobt wurden, und vertrat die Ansicht, dass vor der Ausstellung biometrischer Pässe die entsprechenden technischen Spezifikationen einsatzfähig sein und in den Mitgliedstaaten bestimmte Voraussetzungen zum Schutz der Bürgerrechte geschaffen sein müssten.

Der Berichterstatter äußert sich zufrieden, dass von der Datenschutzgruppe nach Artikel 29 anerkannt wurde, die Verordnung sei insgesamt unter voller Einhaltung der einschlägigen Vorschriften und den im Nachhinein durch die Kommission angenommenen technischen Spezifikationen entsprechend umgesetzt worden.

Jedoch stellte sich bei der Durchführung von Pilotprojekten in einigen Mitgliedstaaten heraus, dass die Qualität der Fingerabdrücke von Kindern unter 6 Jahren nicht ausreicht, um ihre Identität im Vergleich zweier Serien von Fingerabdrücken tatsächlich nachzuweisen.

Die Kommission hat sich daher zur Vorlage eines neuen Vorschlags zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 folgenden Inhalts entschlossen:

- zwei Ausnahmeregelungen für die Befreiung von der Fingerabdruckabnahmepflicht für Kinder unter 6 Jahren und für Personen, bei denen eine Abnahme von Fingerabdrücken physisch unmöglich ist;

- der Grundsatz „eine Person – ein Pass“.

Standpunkt des Berichterstatters

Der Berichterstatter hält die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen insgesamt für positiv und notwendig, doch sollte die Gelegenheit zur Aufnahme weiterer Verbesserungen genutzt werden.

1. Verwendung von Kinderreisepässen als Mittel im Kampf gegen Entführungen und Kinderhandel

Nach Auffassung des Berichterstatters ist die bisherige Verordnung lückenhaft, weil darin nicht speziell auf Kinder eingegangen wird und keine Altersgrenze für die Abnahme von Fingerabdrücken bei Kindern festgelegt ist. Für Personen, bei denen die Abnahme von Fingerabdrücken physisch unmöglich ist und für die es eine Sonderbehandlung mittels Festlegung alternativer Verfahrensweisen geben muss, gilt dies ebenso.

Die Verordnung überlässt es der Umsicht des nationalen Gesetzgebers, über etwaige Ausnahmeregelungen für die Befreiung von der Fingerabdruckabnahmepflicht bei der Ausstellung von Pässen und anderen Reisedokumenten durch die Mitgliedstaaten zu entscheiden.

Hierbei hält der Berichterstatter eine Harmonisierung für grundlegend wichtig. Da in seinem Land – Portugal – jedes Kind einen Personalausweis besitzen muss, wenn es mit 6 Jahren in die Grundschule kommt und dieser die Fingerabdrücke enthält, fällt es ihm im Prinzip nicht sehr schwer, diese Altersgrenze zu akzeptieren.

Zu betonen ist auch, dass die Ausstellung von Kinderreisepässen nicht ebenso zwingend vorgeschrieben ist wie die Ausstellung eines Personalausweises. Ein Passdokument ist nur bei Reisen erforderlich, bei denen der Schengen-Raum verlassen wird. Deshalb glaubt der Berichterstatter nicht, dass ein Pass für die Eltern, die sicherlich die besten Maßnahmen zum Schutz ihrer Kinder wollen, eine übermäßige Belastung wäre.

Vom Europäischen Parlament wurde der Standpunkt vertreten, das Mindestalter für die Abnahme von Fingerabdrücken zum Nachweis der Identität von Kindern (die in einer europäischen Datenbank gespeichert werden) sollte auf 12 Jahre festgesetzt werden, wobei diese Altersgrenze nach 3 Jahren einer Überprüfungsklausel unterliegt.

Wenn diese biometrischen Daten ausschließlich für einen Eins-zu-eins-Vergleich (one to one comparation) verwendet werden, ist das Fehlerrisiko, wie der Europäische Datenschutzbeauftragte in seiner Stellungnahme betont, viel geringer und kann die Altersgrenze herabgesetzt werden.

Der Berichterstatter hält daher ein Mindestalter von 6 Jahren ausschließlich zu Vergleichszwecken für angebracht und hat mehrere Änderungen vorgeschlagen, die dieses Ziel eindeutig sichern sollen. Er empfiehlt noch weitere spezielle Maßnahmen, etwa die Einführung einer gesonderten Angabe im Pass mit dem/den Namen der Person/en, die für das Kind sorgeberechtigt ist/sind.

Da noch nicht sehr viele Erfahrungen mit der Verwendung dieser neuen Technologien vorliegen, ist es nach Auffassung des Berichterstatters wichtig, über konkrete und zuverlässige Daten zu verfügen, um die bestmöglichen Entscheidungen treffen zu können. Deshalb schlägt der Berichterstatter die Einführung einer Überprüfungsklausel nach Ablauf von 3 Jahren vor. So könnten die Ergebnisse einer ausführlichen und umfassenden Studie abgewartet werden (wie sie schon im Rahmen des Berichts über GKI und Biometrie[2] gefordert und auch von der Datenschutzgruppe nach Artikel 29 und vom Europäischen Datenschutzbeauftragten vorgeschlagen wurde), um die Zuverlässigkeit und Nützlichkeit der Fingerabdrücke von Kindern und älteren Menschen bestimmen zu können. Bis die unabhängige Studie abgeschlossen ist und die notwendigen Informationen für eine fundiertere Entscheidung geliefert hat, lässt sich nur eine vorläufige Entscheidung treffen, da derzeit nur die Ergebnisse einiger Pilotprojekte zur Verfügung stehen, die in verschiedenen Mitgliedstaaten durchgeführt wurden (und den Nachweis erbracht haben, dass Fingerabdrücke von Kindern ab 6 Jahren zu Vergleichszwecken herangezogen werden können).

2 – Einführung des Grundsatzes „Eine Person – ein Pass”

Der Berichterstatter unterstützt diesen Vorschlag der Kommission, mit dem eine Empfehlung der ICAO (Internationale Zivilluftfahrt-Organisation) umgesetzt werden soll, die im Übrigen in den meisten Mitgliedstaaten schon Anwendung findet. Damit wird es möglich, die noch immer bestehende Praxis zu beenden, dass bei der Passausstellung die Kinder des Passinhabers namentlich mit aufgenommen werden, jedoch nur die biometrischen Daten des Elternteils und Passinhabers darin enthalten sind. Eine solche Praxis könnte dem Kinderhandel Vorschub leisten, da sich die Identität des Kindes kaum verlässlich kontrollieren lässt. Jede Person muss einen eigenen Reisepass haben, dem die biometrischen Daten des Passinhabers zu entnehmen sind.

Nach einer jüngsten Studie von Childfocus besteht für allein reisende Kinder die größte Gefahr, Kinderhandel oder Entführungen zum Opfer zu fallen. Laut IATA-Regeln dürfen Kinder erst ab einem Alter von 6 Jahren allein reisen. Wenn Kinder von diesem Alter an ein persönliches Reisedokument mit den entsprechenden biometrischen Daten mit sich führen, ist dies zweifellos ein zusätzlicher Schutz im Kampf gegen den Kinderhandel (das wird übrigens auch vom Europäischen Datenschutzbeauftragten in seiner Stellungnahme anerkannt).

Der Berichterstatter stellt nicht die derzeit geltenden Rechtsvorschriften in Frage, insbesondere nicht den Absatz im Grenzkodex, der sich mit dem Schutz Minderjähriger befasst und die Grenzschutzbeamten verpflichtet, Minderjährigen besondere Aufmerksamkeit zukommen zu lassen und sie unabhängig davon, ob sie in Begleitung oder ohne Begleitung reisen, beim Überschreiten der Grenze wie Erwachsene zu kontrollieren. Wenn also Erwachsene anhand ihres Reisepasses kontrolliert werden, muss das auch bei Kindern so sein und müssen sie einen eigenen Reisepass haben. Bei begleiteten Minderjährigen muss der Grenzschutzbeamte überprüfen, ob die Begleitperson gegenüber dem Minderjährigen sorgeberechtigt ist, und nach Auffassung des Berichterstatters würde es die Arbeit dieses Beamten enorm erleichtern, wenn der Minderjährige einen Reisepass mit seinen persönlichen Angaben besäße, in dem der Name der Sorgeberechtigten – im Regelfall der Eltern – eingetragen ist.

3 – Notwendigkeit großen Vertrauens in die Verarbeitung biometrischer Daten

Für die Sicherheit der Pässe und Reisedokumente ist es unerlässlich, dass im Zusammenhang mit der Aufnahme biometrischer Daten in diese Dokumente ein hohes Maß an Vertrauen herrscht. Um die Sicherheit und Zuverlässigkeit dieser Daten zu gewährleisten, wären deshalb gemeinsame Mindestnormen für ihre Übernahme wünschenswert.

Die Verarbeitung biometrischer Daten schließt echte Risiken für die betreffenden Personen ein, denn bei fehlerhafter Aufnahme könnte es zu Trugschlüssen kommen oder könnten Daten zweckentfremdet verwendet werden.

Daher schlägt der Berichterstatter Änderungen dahingehend vor, dass das Verfahren zur Aufnahme der Daten harmonisiert und ein Rechtsmittelverfahren vorgesehen wird, sollte es während der Fingerabdruckabnahme zu Schwierigkeiten kommen.

4 – Einbeziehung der Datenschutzbehörden

Nachdem der Vorsitzende Cavada der Datenschutzgruppe nach Artikel 29 ein Schreiben zur Umsetzungspraxis für die genannte Verordnung in jedem einzelnen Mitgliedstaat übermittelt hatte, wurde in der Antwort auf dieses Schreiben vom 10.12.07 darauf aufmerksam gemacht, dass die nationalen Datenschutzbehörden (im Gegensatz zu den damaligen Empfehlungen des EP) nicht immer in den Umsetzungsprozess einbezogen worden waren.

Gleichzeitig gibt der Berichterstatter dem Europäischen Datenschutzbeauftragten Recht, wenn dieser beklagt, die Kommission sei nicht ihrer Pflicht nachgekommen, ihn gemäß Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung 45/2001 bei Vorschlägen zu Rechtsvorschriften zu konsultieren.

Daher unterbreitet der Berichterstatter Vorschläge zur verstärkten Einbeziehung der Datenschutzbehörden in diesen Prozess.

5 – Möglichkeit der Einführung eines europäischen Systems für das „Matching“ der Fingerabdrücke

Die Form, wie das „Matching” der Fingerabdrücke durchgeführt wird (on-site matching: Überprüfung der biometrischen Identifikatoren des Passinhabers vor Ort mittels Vergleich mit den auf dem Chip im Reisepass gespeicherten Daten) ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich und kann zu Fehlern bei der Identitätsfeststellung führen. Der Berichterstatter hält es für wichtig, eine Analyse der möglichen und der in einzelnen Mitgliedstaaten tatsächlich aufgetretenen Fehler in den Identifizierungssystemen vorzunehmen und so zu bewerten, ob zwischen ihnen große Unterschiede bestehen oder nicht, sowie abzuwägen, ob ein europäisches „Matching-System“ eingeführt werden müsste. Welches System auch immer eingesetzt wird, es kommt darauf an, dass es sicher ist und nur zu sehr wenigen irrtümlichen Beanstandungen führt, da diese für den rechtmäßigen Inhaber eines Dokuments fatale Folgen haben können.

Der Berichterstatter schlägt die Einführung einer Überprüfungsklausel nach Ablauf von 3 Jahren vor, um die Möglichkeit zu erhalten, die Ergebnisse einer Vergleichsstudie über die aufgetretene Fehlerquote in jedem einzelnen Mitgliedstaat abzuwarten, und auf dieser Grundlage zu überprüfen, ob gemeinschaftliche Regeln für das „Matching“ eingeführt werden sollten.

6 – Möglichkeit der Erarbeitung gemeinsamer Regeln für Dokumente, die zur Ausstellung von Reisepässen vorzulegen sind – die so genannten „breeder documents“

In den Mitgliedstaaten sind ganz unterschiedliche Dokumente vorzulegen (z. B. Geburtsurkunde, Führerschein, Personalausweis, Erlaubnis der Eltern usw.), und auch die Form der Ausstellung ist sehr verschieden. Da diese Dokumente normalerweise eine geringere Sicherheitsstufe haben, als bei der Ausstellung von Reisepässen mit biometrischen Daten und strengeren Auflagen (PKI systems) erforderlich, besteht die Gefahr, dass sie sich leichter fälschen oder nachahmen lassen.

Daher schlägt der Berichterstatter vor, dass in dem Bericht, der binnen von 3 Jahren der Kommission vorzulegen ist, auch geprüft wird, ob gemeinsame Regeln entwickelt werden sollten. Sollte dieser Fall eintreten, sollte die Kommission die erforderlichen Rechtsetzungsvorschläge vorlegen.

Abschließend unterstreicht der Berichterstatter noch einmal, dass die Sicherheit von Reisepässen beim Pass allein nicht aufhört. Der gesamte Ablauf ist wichtig – von der Vorlage der für die Passausstellung erforderlichen Unterlagen über die Aufnahme der biometrischen Daten bis hin zur Kontrolle und dem „Matching” an den Grenzabfertigungsstellen. Es ergibt wenig Sinn, die Sicherheitsanforderungen für Reisepässe zu erhöhen, wenn „Schwachstellen“ bei den anderen Gliedern der Kette zugelassen werden.

• [1]  P6_TA(2004)0073.
• [2]  A6-0459/2007.

VERFAHREN

Titel	Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten
Bezugsdokumente - Verfahrensnummer	KOM(2007)0619 – C6-0359/2007 – 2007/0216(COD)
Datum der Übermittlung an das EP	18.10.2007
Federführender Ausschuss        Datum der Bekanntgabe im Plenum	LIBE 25.10.2007
Berichterstatter(-in/-innen)        Datum der Benennung	Carlos Coelho 31.1.2008
Prüfung im Ausschuss	27.2.2008		26.3.2008		28.5.2008		14.7.2008
	2.12.2008		8.12.2008
Datum der Annahme	8.12.2008
Ergebnis der Schlussabstimmung	+: –: 0:	19 0 0
Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Mitglieder	Alexander Alvaro, Maddalena Calia, Jean-Marie Cavada, Carlos Coelho, Bárbara Dührkop Dührkop, Armando França, Jeanine Hennis-Plasschaert, Ewa Klamt, Claude Moraes, Rareş-Lucian Niculescu, Inger Segelström
Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellvertreter(innen)	Edit Bauer, Simon Busuttil, Elisabetta Gardini, Genowefa Grabowska, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Antonio Masip Hidalgo, Bill Newton Dunn, Eva-Britt Svensson
Datum der Einreichung	15.12.2008