RELATÓRIO sobre o impacto dos Acordos de Parceria Económica (APE) no desenvolvimento

18.12.2008 - (2008/2170(INI))

Comissão do Desenvolvimento
Relator: Jürgen Schröder

PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU

sobre o impacto dos Acordos de Parceria Económica (APE) no desenvolvimento

(2008/2170(INI))

O Parlamento Europeu,

– Tendo em conta o Acordo de Parceria entre os representantes dos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico, por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro, assinado em Cotonu, em 23 de Junho de 2000 (Acordo de Cotonu)[1],

– Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 980/2005 do Conselho, de 27 de Junho de 2005, relativo à aplicação de um sistema de preferências pautais generalizadas[2],

– Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1528/2007 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2007, que aplica às mercadorias originárias de determinados Estados pertencentes ao Grupo de Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) os regimes previstos em acordos que estabelecem ou conduzem ao estabelecimento de Acordos de Parceria Económica[3],

– Tendo em conta as Conclusões do Conselho "Assuntos Gerais e Relações Externas", de 10 e 11 de Abril de 2006, sobre os Acordos de Parceria Económica, e de 16 de Outubro de 2006, sobre a ajuda ao comércio, bem como as Conclusões do Conselho Europeu de 15 e 16 de Junho de 2006,

– Tendo em conta as Conclusões do Conselho "Assuntos Gerais e Relações Externas", de 15 de Maio de 2007, sobre os Acordos de Parceria Económica,

– Tendo em conta as Conclusões da 2870ª reunião do Conselho "Assuntos Gerais e Relações Externas", de 26 e 27 de Maio de 2008, sobre os Acordos de Parceria Económica,

– Tendo em conta a Resolução do Conselho de Ministros ACP-UE, adoptada em 13 de Junho de 2008, em Adis Abeba,

– Tendo em conta a Comunicação da Comissão, de 28 de Novembro de 2006, intitulada “Comunicação com vista a alterar as directrizes para a negociação de Acordos de Parceria Económica com os países e regiões ACP” (COM(2006)0673),

– Tendo em conta a comunicação da Comissão, de 27 de Junho de 2007, intitulada "Do Cairo a Lisboa - A Parceria Estratégica UE-África" (COM(2007)0357),

– Tendo em conta a Comunicação da Comissão, de 23 de Outubro de 2007, sobre "Acordos de Parceria Económica" (COM(2007)0635),

– Tendo em conta o Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT), nomeadamente o seu artigo XXIV,

– Tendo em conta a Declaração do Milénio das Nações Unidas, de 8 de Setembro de 2000, que define os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) como critérios estabelecidos conjuntamente pela comunidade internacional para a erradicação da pobreza,

– Tendo em conta a Declaração da segunda Conferência dos Ministros Africanos da Integração, adoptada em Kigali, Ruanda, em 26 e 27 de Julho de 2007,

– Tendo em conta o relatório apresentado em 16 de Junho de 2008 por Christiane Taubira, deputada à Assembleia Nacional Francesa, intitulado “Les Accords de Partenariat Economique entre l'Union européenne et les pays ACP. Et si la Politique se mêlait enfin des affaires du monde ?"

– Tendo em conta a Resolução da Assembleia Parlamentar Paritária ACP-UE de 19 de Fevereiro de 2004 sobre os Acordos de Parceria Económica (APE):problemas e perspectivas[4],

– Tendo em conta a Resolução da Assembleia Parlamentar Paritária ACP-UE de 23 de Novembro de 2006 sobre a revisão das negociações dos Acordos de Parceria Económica (APE)[5],

– Tendo em conta a Declaração de Kigali - Acordos de Parceria Económica compatíveis com a protecção do ambiente (APE), aprovada em 20 de Novembro de 2007 pela Assembleia Parlamentar Paritária ACP-UE[6],

– Tendo em conta a Declaração sobre os APE, adoptada pelos Chefes de Estado ACP, em 3 de Outubro de 2008, em Acra,

– Tendo em conta a sua Resolução de 26 de Setembro de 2002, que contém as recomendações do Parlamento Europeu à Comissão sobre as negociações de Acordos de Parceria Económica com as regiões e os Estados ACP[7],

– Tendo em conta a sua Resolução de 17 de Novembro de 2005 sobre uma estratégia de desenvolvimento para África[8],

– Tendo em conta a sua Resolução de 23 de Março de 2006 sobre o impacto em matéria de desenvolvimento dos Acordos de Parceria Económica (APE)[9],

– Tendo em conta a sua Resolução de 28 de Setembro de 2006 sobre «Cooperar mais, cooperar melhor: o pacote 2006 sobre a eficácia da ajuda da UE»[10] ,

– Tendo em conta a sua Resolução de 23 de Maio de 2007 sobre os Acordos de Parceria Económica[11],

– Tendo em conta a sua Resolução de 23 de Maio de 2007 sobre a ajuda da UE ao comércio[12],

– Tendo em conta a sua Resolução de 20 de Junho de 2007 votada ao tema «A meio caminho dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio»[13],

–  Tendo em conta a sua Resolução de 29 de Novembro de 2007 sobre a dinamização da agricultura africana - proposta relativa ao desenvolvimento da agricultura e da segurança alimentar em África[14],

– Tendo em conta a sua Resolução de 12 de Dezembro de 2007 sobre os Acordos de Parceria Económica[15],

– Tendo em conta a sua Resolução de 22 de Maio de 2008 sobre o seguimento da Declaração de Paris de 2005 sobre a Eficácia da Ajuda[16],

– Tendo em conta o artigo 45.° do seu Regimento,

– Tendo em conta o relatório da Comissão do Desenvolvimento (A6-0513/2008),

A.  Considerando que o n.° 1 do artigo 36.° do Acordo de Cotonu consagra o acordo da União Europeia e dos Estados ACP "em concluir novos convénios comerciais compatíveis com as regras da OMC, eliminando progressivamente os obstáculos às trocas comerciais e reforçando a cooperação em todos os domínios relacionados com o comércio",

B.   Considerando que as directrizes de negociação dos APE com os Estados ACP foram adoptadas pelo Conselho em 12 de Junho de 2002 e que as negociações com o Grupo dos Estados ACP sobre questões de interesse geral foram encetadas no mesmo ano e seguidas de negociações distintas com as seis regiões APE (Caraíbas, África Ocidental, África Central, África Oriental e Meridional, SADC menos, Pacífico),

C.  Considerando que os 15 países do Fórum dos Estados ACP das Caraíbas (CARIFORUM) rubricaram um APE com a UE e os seus Estados-Membros em 16 de Dezembro de 2007,

D. Considerando o artigo 231.º do APE concluído com o CARIFORUM, que institui uma comissão parlamentar CARIFORUM-CE,

E.   Considerando que 18 países africanos, 8 dos quais são países menos avançados (PMA), rubricaram APE de etapa em Novembro e Dezembro de 2007, ao passo que outros 29 países ACP africanos, três dos quais não são PMA, não rubricaram qualquer APE; considerando que a África do Sul já concluiu um Acordo de Comércio, Desenvolvimento e Cooperação (ACDC) com a UE, que inclui um regime comercial compatível com as regras da OMC,

F.   Considerando que a Papuásia-Nova Guiné e as Ilhas Fiji, dois países ACP que não são PMA, rubricaram um APE provisório em 23 de Novembro de 2007, ao passo que os restantes países ACP do Pacífico (seis PMA e sete não PMA) não rubricaram qualquer APE,

G.  Considerando que nenhum dos acordos rubricados em 2007 foi já assinado, mas que se prevê que todos o sejam antes do final de 2008,

H.  Considerando que, desde 1 de Janeiro de 2008, a UE aplica às mercadorias originárias dos Estados ACP que rubricaram APE ou APE de etapa o regime de importação previsto nesses acordos[17],

I.    Considerando que as regiões de África e do Pacífico estão a prosseguir as negociações com a Comissão com vista à celebração de APE globais,

J.    Considerando que foi reiteradamente confirmado por todas as partes, nomeadamente em resoluções do Parlamento Europeu, mas também em documentos do Conselho e da Comissão, que os APE devem ser instrumentos de desenvolvimento, a fim de promover o desenvolvimento sustentável, a integração regional e a redução da pobreza nos Estados ACP,

K. Considerando que os custos de ajustamento decorrentes dos APE terão um impacto significativo no desenvolvimento dos países ACP, o qual, embora seja difícil de prever, consistirá num impacto directo através da perda de direitos aduaneiros e dos custos da reforma regulamentar e sua aplicação para dar cumprimento à vasta regulamentação estabelecida nos APE, e num impacto indirecto através dos custos inerentes à adaptação ou ao apoio social nos domínios do emprego, melhoria das competências, produção, diversificação das exportações e reforma da gestão das finanças públicas,

L.   Considerando que 21 países ACP previram montantes específicos para as medidas de acompanhamento dos APE nos seus Programas Indicativos Nacionais (PIN) no âmbito do 10.° Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), alguns dos quais ainda não assinaram um APE,

M.  Considerando que os montantes especificamente previstos em todos os PIN para medidas relacionadas com os APE representam apenas 0,9 % do montante total dos PIN (montantes A); considerando que, além disso, foram tomadas importantes medidas de apoio indirecto no âmbito dos APE, nomeadamente em matéria de integração regional e infra-estruturas, bem como de ajuda ao comércio,

N.  Considerando que o impacto dos APE no desenvolvimento se traduzirá:

– numa redução do montante líquido das receitas aduaneiras, com os consequentes efeitos sobre os orçamentos dos Estados ACP,

– na melhoria da oferta das economias dos países ACP e do acesso dos consumidores a produtos importados da UE,

– num aumento das exportações dos países ACP para a UE graças à melhoria das regras de origem, o que deverá contribuir para o crescimento económico, a criação de empregos e o aumento das receitas fiscais, e cujos benefícios poderão ser utilizados para financiar medidas sociais,

– numa integração regional nas regiões ACP, que permitirá melhorar o quadro de desenvolvimento económico e, por conseguinte, contribuir para o crescimento económico,

– numa utilização eficaz do financiamento da ajuda ao comércio no âmbito dos APE,

– na aplicação de medidas de reforma nos países ACP, nomeadamente em matéria de gestão das finanças públicas, cobrança de direitos aduaneiros e instituição de um novo sistema tributário,

O. Considerando que é absolutamente fundamental promover e apoiar o comércio interno e entre as regiões ACP, por um lado, e o comércio entre os países ACP e outros países em desenvolvimento (Sul-Sul), por outro, o que terá efeitos positivos importantes sobre o desenvolvimento dos países ACP e reduzirá a sua dependência,

P.  Considerando que o CAGRE, nas conclusões supracitadas de 26-27 de Maio de 2008, salientou a necessidade de uma abordagem flexível, garantindo ao mesmo tempo progressos adequados, e instando a Comissão a usar de toda a flexibilidade e assimetria compatíveis com a OMC para ter em conta as diferentes necessidades e níveis de desenvolvimento dos países e das regiões ACP;

Q. Considerando que as populações dos países ACP são as mais afectadas pela crise financeira e alimentar mundial que ameaça anular totalmente os magros resultados obtidos na prossecução dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio,

1.  Insta o Conselho, a Comissão e os governos dos Estados-Membros da UE e dos países ACP a envidar todos os esforços para restabelecer um clima de confiança e um diálogo construtivo, caso este tenha sido destruído durante as negociações, e a reconhecer os países ACP como parceiros iguais no âmbito do processo de negociação e de aplicação;

2.  Insta os Estados-Membros a respeitar o compromisso de aumentar a ajuda pública ao desenvolvimento, mesmo no contexto actual de crise financeira global, o que permitirá aumentar a ajuda ao comércio, e a instituir medidas de acompanhamento sob a forma de pacotes de ajuda ao comércio regional no âmbito da aplicação dos APE que contribuam para o impacto positivo dos mesmos no desenvolvimento; salienta que a assinatura de um APE não é imposta como condição prévia para beneficiar dos fundos de ajuda ao comércio;

3.  Salienta que os APE constituem instrumentos para o desenvolvimento, que devem reflectir os interesses e as necessidades, quer nacionais quer regionais, dos países ACP, a fim de reduzir a pobreza, realizar os ODM e respeitar os direitos humanos fundamentais, tais como o direito à alimentação e o direito de acesso a serviços públicos básicos;

4.  Recorda ao Conselho e à Comissão que tanto a conclusão, como a revogação de um APE não deve dar azo a que um país ACP possa encontrar-se numa posição menos favorável do que aquela em que se encontrava por força das disposições comerciais do Acordo de Cotonu;

5.  Salienta que a compatibilidade com a OMC, tal como definida no artigo XXIV do GATT, diz apenas respeito ao comércio de mercadorias e exige que "a quase totalidade do comércio" seja liberalizada "num prazo razoável"; insta, por conseguinte, o Conselho e a Comissão a aceitar todas as propostas dos países ACP incidindo exclusivamente sobre mercadorias que sejam compatíveis com a OMC;

6.  Insta a Comissão e os países ACP a utilizar mais eficazmente os fundos destinados à ajuda ao comércio a fim de apoiar o processo de reforma em domínios essenciais para o desenvolvimento económico; a melhorar as infra-estruturas, quando necessário, visto que as possibilidades oferecidas pelos APE só poderão ser plenamente exploradas se forem instauradas sólidas medidas de acompanhamento dos países ACP; a compensar a perda líquida das receitas aduaneiras e a promover reformas fiscais de molde a que os investimentos públicos nos sectores sociais não sejam reduzidos; a investir na cadeia de produção a fim de diversificar os produtos de exportação; a produzir mais produtos com maior valor acrescentado destinados à exportação; e a investir na formação e no apoio aos pequenos produtores e exportadores para que estes possam cumprir os critérios sanitários e fitossanitários da UE;

7.  Salienta que os APE celebrados com os países ACP a título individual, ou com um grupo de países que não inclua o conjunto dos países de uma região, podem comprometer a integração regional; solicita à Comissão que reveja a sua abordagem por forma a ter em conta esse risco e a assegurar que a celebração de APE não coloca em risco a integração regional;

8.  Sublinha que o reforço da APD prometido pelos Estados-Membros deveria primordialmente servir para redobrar os esforços na prossecução dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio nos países ACP mais duramente afectados pelos efeitos da crise financeira e alimentar mundial que pôs e continua cada dia a pôr gravemente em perigo os resultados obtidos na prossecução destes objectivos;

9.  Sublinha igualmente que todos os acordos devem respeitar a assimetria em favor dos países ACP tanto no tocante ao leque dos produtos visados, como aos períodos de transição e que os APE devem fornecer garantias concretas para a protecção dos sectores sensíveis identificados pelos países ACP;

10.  Sublinha que as medidas de apoio relacionadas com os APE devem ter em conta a importância da integração regional e das relações económicas com outros países em desenvolvimento para o desenvolvimento dos países ACP;

11. Insta a Comissão a conceder aos negociadores ACP tempo suficiente para avaliar o acordo e fazer sugestões antes da respectiva adopção, tendo em consideração os calendários da OMC;

12. Salienta que os acordos APE devem integrar uma cláusula que preveja uma revisão dos mesmos, cinco anos após a sua assinatura, revisão essa à qual os parlamentos nacionais, o Parlamento Europeu e a sociedade civil devem ser formalmente associados; salienta igualmente que esse prazo deve permitir uma avaliação aprofundada das repercussões dos APE nas economias e na integração regional dos Estados ACP, tornando possível uma reorientação adequada;

13. Considera que qualquer acordo comercial entre os países ACP e a UE, susceptível de afectar a subsistência das populações, deve resultar de um debate aberto e público em que participem plenamente os parlamentos nacionais dos países ACP;

14. Insta os governos dos países ACP a implementar as reformas necessárias conducentes a uma boa governação, em particular no domínio da administração pública, nomeadamente no que diz respeito à gestão das finanças públicas, à cobrança de direitos aduaneiros, ao sistema tributário e à luta contra a corrupção e a má gestão;

15. Sublinha a necessidade de incluir nos APE disposições mais vigorosas em matéria de monitorização e avaliação, que permitam determinar o impacto do APE no desenvolvimento nacional e regional, assim como nos objectivos de redução da pobreza e não apenas os níveis de cumprimento do APE;

16. Salienta a necessidade de uma maior transparência no que se refere às negociações e aos seus resultados de modo a permitir aos decisores políticos, aos parlamentares e aos representantes da sociedade civil exercerem um controlo democrático;

17.  Sublinha que a aplicação dos APE deveria ser controlada por um órgão parlamentar, que deve estar previsto nos textos dos APE, e que esta instância parlamentar deveria imanar da Assembleia Parlamentar Paritária ACP-UE (APP) e dos seus órgãos e continuar estreitamente ligada, na totalidade ou em parte, à APP;

18. Considera que os documentos de estratégia regional e os programas indicativos regionais do FED deveriam prever um apoio importante, sistemático e bem fundamentado à aplicação dos APE, tendo em conta o processo de reforma necessário para garantir o sucesso do APE;

19. Insta a Comissão a incluir, em colaboração com os países ACP, indicadores de desenvolvimento nos APE e nos APE provisórios a fim de aferir o impacto socioeconómico dos APE em sectores-chave, a determinar com base nas prioridades e em intervalos determinados por cada região;

20. Entende ser fundamental não colocar em risco a floresta, a biodiversidade e as populações indígenas ou as populações que dependem da floresta; nesse sentido, salienta que os países ACP devem poder aplicar normas que limitem as exportações de madeira e de outras matérias-primas não transformadas e utilizar essas normas para proteger a floresta, a fauna e flora selvagens e as indústrias nacionais;

21. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão, aos governos dos Estados-Membros e dos países ACP, ao Conselho de Ministros ACP‑UE e à Assembleia Parlamentar Paritária ACP-UE.

• [1]  JO L 317 de 15.12.2000, p. 3.
• [2]  JO L 169 de 30.6.2005, p. 1.
• [3]  JO L 348 de 31.12.2007, p. 1.
• [4]  JO C 120 de 30.4.2004, p. 16
• [5]  JO C 330 de 30.12.2006, p. 36
• [6]  JO C 58 de 1.03.2008, p. 44
• [7]  JO C 273 E de 14.11.2003, p. 305.
• [8]  JO C 280 E de 18.11.2006, p. 475.
• [9]  JO C 292 E de 1.12.2006, p. 121.
• [10]  JO C 306 E de 15.12.2006, p. 373.
• [11]  JO C 102 E de 24.04.2008, p. 301.
• [12]  JO C 102 E de 24.4.2008, p. 291.
• [13]  JO C 146 E de 12.6.2008, p. 232.
• [14]  Textos aprovados, P6_TA(2007)0577.
• [15]  Textos aprovados, P6_TA(2007)0614.
• [16]  Textos aprovados, P6_TA(2008)0237.
• [17]  Regulamento (CE) n.º 1528/2007 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2007, que aplica às mercadorias originárias de determinados Estados pertencentes ao Grupo de Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) os regimes previstos em acordos que estabelecem ou conduzem ao estabelecimento de Acordos de Parceria Económica (JO L 348 de 31.12.2007, p. 1.).

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Historial

As convenções de Lomé concluídas entre a Comunidade Europeia e os Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) continham disposições específicas sobre as preferências comerciais atribuídas aos países ACP. Estas preferências comerciais eram mais vantajosas do que as concedidas pela UE a outros países em desenvolvimento no âmbito do Sistema de Preferências Generalizadas (SPG).

Nos anos 90, as preferências previstas nas convenções de Lomé foram postas em causa por outros países em desenvolvimento e puderam ser mantidas temporariamente graças a uma isenção concedida pela Organização Mundial do Comércio (OMC). O Acordo de Parceria de Cotonu, que substituiu a Convenção de Lomé IV em 2000, contém disposições similares em matéria de comércio, mas inclui um capítulo sobre os novos regimes comerciais (artigos 36.° a 38.°) na Parte III, Título II (cooperação económica e comercial). Nos termos do artigo 36.°, os países ACP e a CE acordam em concluir novos convénios comerciais compatíveis com as regras da OMC, “eliminando progressivamente os obstáculos às trocas comerciais e reforçando a cooperação em todos os domínios relacionados com o comércio”. O artigo 37.° estipula que “durante o período preparatório que termina, o mais tardar, em 31 de Dezembro de 2007, deve proceder-se à negociação de Acordos de Parceria Económica”.

A primeira fase das negociações entre a Comissão e o grupo ACP teve início em 2002. Incidiu sobre questões de interesse geral para todos os países ACP signatários do Acordo e foi seguida de negociações distintas com as seis regiões ACP que foram criadas com vista às negociações dos APE (Caraíbas, África Ocidental, África Central, África Oriental e Meridional, SADC menos, Pacífico).

Em Outubro de 2007, tornou-se claro que só os Estados das Caraíbas estavam aptos a rubricar um APE global. A Comissão não procurou soluções transitórias, como a extensão do regime SPG+ a todos os países ACP, mas encorajou os países ACP a assinar APE provisórios compatíveis com as regras da OMC, considerados como uma “getapa”h para um APE global. Em 23 de Outubro de 2007, a Comissão publicou uma comunicação em que propõe a conclusão de acordos provisórios compatíveis com as regras da OMC a nível regional, sub‑regional ou nacional.

A fim de criar esses acordos de comércio livre compatíveis com as regras da OMC, os acordos devem liberalizar “a quase totalidade do comércio” (de mercadorias) entre as partes, “num prazo razoável”. Estas disposições do artigo XXVI do GATT estão sujeitas a interpretação, o que explica as diferenças consideráveis entre os APE rubricados. Contudo, o processo de liberalização não pode, salvo casos excepcionais[1], ultrapassar dez anos, segundo a interpretação oficial de “prazo razoável”. No caso dos APE, um processo de liberalização de 15 anos foi considerado aceitável pela UE e pelos países ACP. A “quase totalidade do comércio” deve representar no mínimo 80% das trocas comerciais entre as partes. Como é óbvio, também os “memorandos de entendimento” estão sujeitos a interpretação[2].

No final de 2007, os 15 países do CARIFORUM tinham rubricado um APE “global”, 18 países africanos e 2 países do Pacífico tinham rubricado APE provisórios, e 42 países ACP não tinham rubricado qualquer APE[3]. Estes países têm trocas comerciais com a UE desde 1 de Janeiro de 2008 com base no SPG.

Dos 30 países africanos que não concluíram um APE, 26 são países menos avançados (PMA) e beneficiam de acesso ao mercado da UE isento de direitos aduaneiros e sem contingentes ao abrigo da iniciativa “Tudo menos Armas”. Só o Gabão, a Nigéria e o Congo não são PMA, e as suas exportações para a UE estão sujeitas às tarifas do regime SPG normal ou ao tratamento NMF (cláusula da nação mais favorecida) caso certos produtos não sejam abrangidos pelo regime SPG normal. Em relação às preferências do Acordo de Cotonu, os PMA não sofrerão qualquer aumento das tarifas aduaneiras. No caso da Nigéria, cerca de 1,2 % das exportações serão sujeitas às novas tarifas aduaneiras, valor que ascende a 3,5 % no caso do Congo e a 6 % no caso do Gabão. A maior parte das tarifas serão relativamente baixas, mas algumas podem afectar as exportações em determinados sectores, como por exemplo as exportações de camarão e caranguejo dos três países, as exportações de cana do açúcar e de tabaco do Congo, o contraplacado do Gabão, bem como o cacau, os produtos caprinos, o algodão e o poliéster da Nigéria. O quarto país africano não PMA a concluir um APE é a África do Sul, que beneficia de um Acordo de Comércio, Desenvolvimento e Cooperação (ACDC) compatível com as regras da OMC.

Na região do Pacífico, só a Papuásia-Nova Guiné e as Ilhas Fiji, que não são PMA, concluíram um APE provisório. Os efeitos sobre os outros Estados ACP desta região serão limitados devido ao reduzido volume das trocas comerciais com a UE, embora 7 dos 13 países que não assinaram um APE não sejam PMA.

Os acordos provisórios serão assinados e, subsequentemente, submetidos à aprovação do Parlamento Europeu até Agosto de 2008.

Síntese[4]

Todos os APE concluídos com as regiões de África e do Pacífico são acordos provisórios ou de etapa. Todos compreendem um calendário para a liberalização das importações de mercadorias da UE a fim de satisfazer a obrigação de compatibilidade com as regras da OMC (liberalizar a “quase totalidade do comércio”). Em contrapartida, diferem em termos de alcance, conteúdo e efeitos potenciais sobre o desenvolvimento dos países em causa.

Quadro 1: APE globais e provisórios e países signatários

Região (número)	Acordo global ou provisório (9 PMA (em negrito), 26 não PMA)
Caraíbas (15)	Antígua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, República Dominicana, Grenada, Guiana, Haiti, Jamaica, São Cristóvão e Nevis, Santa Lúcia, São Vicente e Granadinas, Suriname, Trindade e Tobago
África Central (1)	Camarões
África Oriental / Meridional (10)	Comunidade da África Oriental (CAO) Burundi , Quénia, Ruanda, Tanzânia, Uganda	África Oriental e Meridional (AOM) Comores, Madagáscar, Maurícia, Seicheles, Zimbabué
Pacífico (2)	Papuásia-Nova Guiné, Fiji
África Ocidental (2)	Costa do Marfim, Gana
SADC (5)	Botswana, Lesoto, Namíbia, Moçambique, Suazilândia

Fonte: Comissão Europeia

Todos os acordos contêm disposições relativamente elaboradas sobre o comércio de mercadorias (cláusula da nação mais favorecida (NMF), cláusula de standstill, regras de origem, sanções). Todos os APE provisórios incluem disposições relativas à cooperação para o desenvolvimento, mas não compromissos vinculativos. Quando forem concluídos APE globais, serão aditadas disposições mais completas relativas ao desenvolvimento. As disposições institucionais prevêem a criação de instituições comuns em diferentes configurações e normas em matéria de prevenção e resolução de litígios. Nenhum dos APE provisórios prevê a criação de uma comissão parlamentar, como o APE global com o CARIFORUM. Contudo, estão previstas disposições institucionais completas para todos os APE globais que estão a ser negociados. Certas questões relacionadas com o comércio como os serviços, os investimentos, a concorrência, o ambiente, os aspectos sociais e a boa governação estão ausentes dos acordos provisórios (com excepção de algumas declarações gerais). Estes aspectos deveriam ser negociados e integrados num APE global.

Problemas principais dos APE provisórios

· Comércio de mercadorias – perda de receitas aduaneiras

Os APE provisórios devem ser compatíveis com as regras da OMC para substituírem o antigo sistema de preferências do Acordo de Cotonu, que não é compatível. Os calendários da liberalização do comércio de mercadorias constituem, por conseguinte, um elemento fulcral dos APE provisórios.

Para identificar os efeitos da liberalização no desenvolvimento, é necessário ter em conta o início e a duração total do processo de liberalização, o impacto das primeiras fases da liberalização e as derrogações.

Todas as regiões APE atingirão uma taxa de liberalização de 80% durante um período de transição de 15 anos. Algumas regiões atingirão um nível de liberalização superior após este período (por exemplo, os países da Comunidade da África Oriental (CAO) até 2033). Os produtos abrangidos, as listas de exclusão e as fases de liberalização variam consideravelmente consoante os APE. Devido a estas disparidades, os efeitos das primeiras etapas da liberalização das economias dos países ACP serão muito variáveis.

Neste contexto, as receitas aduaneiras são um elemento fulcral, pois constituem uma importante fonte de receitas para os países ACP. As receitas provenientes dos direitos aduaneiros da maioria dos países ACP africanos diminuirão consideravelmente, segundo as estimativas[5]. Segundo um estudo da ODI/ECDPM, a perda de receitas aduaneiras será superior a 30% e os países ACP africanos perderão cerca de 359 milhões de dólares por ano durante a primeira fase de liberalização. A Costa do Marfim perderá, provavelmente, 83 milhões de dólares, o equivalente ao seu orçamento do sector da saúde para 500 000 pessoas[6]. Após a liberalização de todos os produtos, as perdas foram estimadas em 139 milhões de dólares no caso da Costa do Marfim, 143 milhões de dólares no caso das Seicheles e 162 milhões de dólares no caso do Gana. Relativamente aos outros países ACP africanos, as perdas deverão ser menos elevadas[7].

Contudo, é impossível verificar estes números, pois os efeitos dos APE sobre o desenvolvimento económico só podem ser estimados em termos aproximativos. Além disso, os APE deverão estimular o processo de reforma conducente a uma boa governação, incluindo necessariamente uma reforma da gestão das finanças públicas, do sistema de cobrança de impostos e direitos aduaneiros e uma reforma fiscal. Não se pode estabelecer uma correlação entre o desenvolvimento económico de um país e o “ónus” da liberalização imputável aos APE provisórios.

· Integração regional

A promoção da integração regional foi frequentemente utilizada como argumento a favor dos APE. Os seis grupos de negociação dos APE da ACP foram criados com base numa proposta dos ACP. Contudo, não correspondem aos agrupamentos regionais existentes. Resultam quer da integração de não membros nos grupos regionais existentes (Caraíbas e Pacífico), quer da divisão e fusão de organizações regionais (CAO com países da COMESA; cisão da SADC; integração da UEMOA no grupo ECOWAS (+ Mauritânia)).

Diversas organizações regionais africanas acordaram em criar uniões aduaneiras. Todas estas regiões ainda estão em vias de proceder ao ajustamento das suas tarifas aduaneiras nacionais a um sistema tarifário comum e nenhuma das uniões aduaneiras corresponderá a um agrupamento APE, sendo a CAO a única excepção.

Nenhuma das regiões africanas (nem os Estados ACP do Pacífico) estava em condições de negociar colectivamente um acordo de comércio livre com a UE. A decisão da CAO de sair do grupo AOM e negociar um sistema de liberalização conjunto só foi tomada em 2007. No plano estrutural, a maioria dos países ACP africanos não estavam - e não estão - aptos a integrar na sua gestão aduaneira um sistema de liberalização complexo acordado com o seu principal parceiro comercial.

Consequentemente, a integração regional continua a ser um desafio importante para os países ACP africanos. Sobretudo a mudança operada pela Comissão, que passou de uma abordagem regional para uma dupla abordagem centrada em negociações regionais e nacionais, não contribuiu para estimular a integração regional. A Comissão e os negociadores ACP deveriam ter em conta as organizações regionais existentes e os seus planos de liberalização interna, atendendo às vantagens económicas e comerciais que podem extrair do seu desenvolvimento.

· Fluxos comerciais e desenvolvimento económico

Para os países menos avançados, os incentivos à conclusão de um acordo de comércio livre com a UE são assaz limitados, dado que podem beneficiar do dispositivo comunitário “Tudo menos Armas” sem procederem à abertura dos seus mercados. Nos termos do regulamento SPG, os PMA podem exportar para a UE com isenção de direitos aduaneiros e de contingentes todos os produtos excepto armas e armamento. Em 2009, serão integralmente aplicadas disposições transitórias relativas ao arroz e às bananas. A conclusão de APE tem interesse económico para os PMA, que podem beneficiar da melhoria das regras de origem em sectores importantes como os têxteis e a agricultura, favorecendo assim o seu desenvolvimento.

Os países ACP não PMA que não concluam um APE serão forçados a voltar ao regime SPG normal (ou a pedir a aplicação do regime SPG+ até 31 de Outubro de 2008, o mais tardar, se quiserem beneficiar das preferências SPG+ a partir de Janeiro de 2009). Esta situação implicaria restrições do acesso preferencial para algumas das suas exportações para a UE.

Embora a UE seja o principal parceiro comercial da maioria dos países ACP e, possivelmente, do conjunto dos países africanos, o comércio com os países ACP é pouco significativo para a economia europeia. Menos de 3% das exportações comunitárias destinam-se aos países ACP. Alguns exportadores europeus deverão, em princípio, tirar proveito da reciprocidade. No caso de alguns produtos, a abolição das tarifas aduaneiras poderá aumentar as exportações comunitárias, nomeadamente as exportações de carne (o que seria bem-vindo no contexto actual)[8].

Por outro lado, os países ACP não PMA que concluíram APE beneficiarão de um acesso com isenção de direitos e de contingentes para todas as exportações para a UE, cujo volume ascende a 1,4 mil milhões de euros de produtos fornecidos por exportadores ACP não PMA em 2008. Os volumes mais importantes serão os da Maurícia (270 milhões de euros), dos Camarões (175 milhões de euros) e da Costa do Marfim (146 milhões de euros). As exportações isentas de direitos e sem contingentes são essencialmente agrícolas. Os grupos de produtos que permitirão extrair os benefícios mais importantes serão, em princípio, o arroz, as uvas, a carne de bovino e os citrinos.

· Custos de ajustamento

A supressão das barreiras comerciais impostas às importações comunitárias criará certamente oportunidades para as economias ACP (diminuição dos preços dos produtos necessários à economia e aos consumidores dos países ACP, relações comerciais mais abertas), mas irá expor igualmente as economias ACP a uma maior concorrência regional e internacional. Em alguns sectores, esta situação conduzirá a reestruturações económicas e à perda de empregos. A substituição dos direitos aduaneiros por outras receitas públicas exigirá esforços para o desenvolvimento institucional consideráveis. O montante total dos custos de ajustamento foi estimado em 8,9 mil milhões de euros para o conjunto dos países ACP. Comporta um ajustamento fiscal (2,9 mil milhões de euros), uma diversificação das exportações (2,3 mil milhões de euros), um ajustamento do emprego (1,4 mil milhões de euros) e o reforço das competências e da produtividade (2,2 mil milhões de euros)[9].

· Ajuda ao comércio

Todas as partes reconhecem que são necessárias medidas de acompanhamento e uma ajuda ao desenvolvimento para permitir aos países ACP tirar partido dos benefícios potenciais ligados ao desenvolvimento e cobrir, pelo menos em parte, os custos de ajustamento. Os países ACP insistiram para que os APE incluam garantias jurídicas rigorosas de que o financiamento pelo FED será completado por recursos suplementares em prol do desenvolvimento. A Comissão e os Estados-Membros recusaram-se a negociar recursos destinados ao desenvolvimento no âmbito dos APE. Por último, foram integrados nos acordos capítulos ou anexos sobre o desenvolvimento, que prevêem a possibilidade de criar fundos APE, mas que são acompanhados unicamente de compromissos relativos ao aumento das dotações a favor do desenvolvimento destinadas aos sectores relacionados com o comércio.

A UE confirmou que as necessidades decorrentes dos APE seriam tratadas no quadro global da estratégia comunitária de ajuda ao comércio adoptada em 2007, no âmbito da qual a União se comprometeu a afectar anualmente, até 2010, 2 mil milhões de euros (50% a cargo dos Estados-Membros e 50% a cargo da Comissão) à ajuda ao comércio (apoio à política e à regulamentação comercial e ao desenvolvimento das trocas comerciais). A estratégia obriga a UE a envidar esforços em prol do programa alargado de ajuda ao comércio, em consonância com o aumento global da ajuda pública ao desenvolvimento (APD), mas sem fixar qualquer objectivo quantitativo específico. A UE assumiu o compromisso de que cerca de 50% do aumento da ajuda ao comércio se destinaria às regiões ACP, o que implica um aumento anual de 400 milhões de euros a título deste tipo de assistência.

Não foram previstos fundos suplementares a nível comunitário (orçamento FED e UE) na sequência da conclusão de APE, tendo o 10.° FED já sido significativamente aumentado (em particular as subvenções regionais) na perspectiva da celebração dos APE. Podemos deduzir que a ajuda ao comércio recorre, em parte, às acções em curso, ou seja, capta os fundos dos programas existentes em benefício de novos programas comerciais[10]. No que diz respeito aos mil milhões de euros a cargo dos Estados-Membros, não se sabe se o montante em causa será acrescentado ou se os Estados-Membros reorientarão ou reafectarão os fundos existentes. Se os Estados-Membros respeitarem o compromisso de aumentar a APD com o objectivo de atingir 0,7% do RNB, os montantes acordados poderiam facilmente ser acrescentados aos programas existentes.

Esta assistência comercial não cobrirá a perda de receitas aduaneiras nem a ajuda suplementar para o ajustamento económico, que deverá provir de outras fontes.

Desafios para o futuro

A Comissão Europeia recusou firmemente a ideia de uma renegociação dos acordos provisórios, como sugerido diversas vezes por organizações não governamentais e por alguns universitários que criticaram o resultado das negociações no final de 2007, mas o Conselho e a Comissão acordaram em que as cláusulas controversas podiam ser revistas nos APE globais.

A UE deve dar provas de flexibilidade ao passar de APE provisórios para APE globais, pois o custo da liberalização do mercado será elevado para os países ACP. A Comissão e os negociadores ACP tencionam concluir APE globais para todas as regiões ACP até ao final de 2008 ou meados de 2009. Embora prossigam as negociações com todas as regiões, é difícil saber se o calendário poderá ser respeitado. O ano de 2008 será crucial para a negociação do APE final com - provavelmente - numerosos países ACP de África e do Pacífico.

A Comissão deve ser flexível ao negociar os calendários de liberalização compatíveis com as regras da OMC no âmbito dos APE globais, incluindo as mercadorias excluídas da liberalização. Os diversos calendários de países da mesma região devem ser harmonizados ao máximo e aceitáveis para os parceiros ACP. Por exemplo, na África Ocidental, só o Gana e a Costa do Marfim assinaram APE provisórios e estes acordos devem ser revistos, tendo em vista a conclusão de um APE comum para a região.

· Comércio de serviços

Um grande número de países ACP acordaram em negociar a integração dos serviços nos APE globais.

O exemplo do APE com o CARIFORUM é ambíguo. O APE com os países das Caraíbas abriu aos prestadores de serviços europeus cerca de 75% dos sectores dos serviços, nomeadamente no domínio das telecomunicações, banca, comércio de retalho e serviços postais. Por via de regra as empresas europeias devem ser tratadas da mesma maneira que os prestadores de serviços nacionais. As restrições ou ajustamentos decorrentes das necessidades de desenvolvimento só são possíveis em termos muito limitados, o que, por um lado, poderá representar um perigo para o desenvolvimento. Por outro lado, a abertura dos mercados reforçará a concorrência e permitirá baixar os preços dos serviços e torná-los mais acessíveis. Uma concorrência acrescida em sectores como a banca e as telecomunicações poderá ser muito favorável ao desenvolvimento.

A UE abriu o sector dos serviços aos nacionais dos países do CARIFORUM, mas as condições impostas limitam fortemente a prestação de serviços. As vantagens em termos de emprego e oportunidades comerciais poderão ser menos favoráveis para o desenvolvimento dos países do CARIFORUM do que previsto.

Os Estados ACP de África e do Pacífico devem ser muito cautelosos ao integrarem o sector terciário nos APE, dado que as vantagens para o desenvolvimento podem ser limitadas.

· Investimento estrangeiro directo

Para que os países ACP possam atrair o investimento estrangeiro directo, os investidores potenciais devem beneficiar da segurança conferida por regras transparentes e estáveis. A este respeito, o APE com o CARIFORUM contém um capítulo sobre o investimento. Os mercados de alguns países será aberto ao investimento em diversos sectores, nomeadamente o sector mineiro, a distribuição de gás e electricidade, a agricultura, a silvicultura e a indústria transformadora. Embora os investidores regionais e comunitários sejam obrigados a respeitar as normas ambientais e laborais, os países das Caraíbas abdicaram geralmente do seu direito de introduzir medidas de salvaguarda em matéria de investimento para limitar ou influenciar os investidores regionais e comunitários se as suas acções forem susceptíveis de prejudicar os mercados internos ou as condições de vida.

· Contratos públicos

Regras transparentes em matéria de contratos públicos podem contribuir para melhorar a eficácia dos orçamentos públicos, aumentando a competitividade e reduzindo as despesas. Podem igualmente constituir uma ferramenta importante para combater a corrupção. O APE com o CARIFORUM contém, no entanto, uma cláusula que concede um "tratamento nacional" aos fornecedores comunitários numa data ulterior. Esta disposição poderá no futuro pôr em causa o apoio concedido aos fornecedores nacionais e pôr termo ao desenvolvimento de empresas em sectores que beneficiam com os contratos públicos. Por outro lado, é preciso não esquecer que uma concorrência acrescida e propostas mais baratas para a realização de projectos públicos permitiria economizar dinheiro público que poderia ser utilizado em verdadeiros projectos de desenvolvimento.

· Ajuda ao comércio

O elemento de desenvolvimento dos APE deve ser reforçado, devendo ser incluídos nos acordos globais compromissos vinculativos em matéria de ajuda ao comércio.

O ano de 2008 será crucial para a concepção das futuras medidas de ajuda ao comércio. Embora a ajuda ao comércio da UE apenas constitua um financiamento suplementar limitado, os fundos poderiam ser utilizados de forma concisa a fim de limitar os efeitos negativos dos APE e utilizá-los para promover o desenvolvimento económico e administrativo dos países ACP. É importante integrar a ajuda ao comércio em estratégias de desenvolvimento nacionais e regionais bem concebidas, que são das responsabilidade dos países ACP.

A maioria dos programas indicativos nacionais relativos ao 10.° FED já foi negociada não contendo, em geral, programas de ajuda ao comércio específicos, mas deixam uma certa margem de manobra para a inclusão de necessidades futuras. Os programas indicativos regionais ainda não foram concluídos. A Comissão e os países ACP devem velar para que contenham uma componente importante em matéria de ajuda ao comércio, tendo em vista compensar a perda de receitas, desenvolver a capacidade administrativa em prol da boa governação e a adopção de medidas de apoio destinadas a melhorar a competitividade de sectores económicos essenciais, em função da situação específica e das possibilidades comerciais de cada país.

Observações finais

Os acordos de parceria económica (APE) foram concebidos para apoiar o desenvolvimento e a boa governação através da integração comercial e regional nos países ACP. Contudo, durante as negociações muitos intervenientes africanos, mas também europeus, ficaram com a impressão de que alguns países ACP tinham mais a perder do que a ganhar com os APE.

A Comissão Europeia sublinhou em diversas ocasiões que os APE incitariam os países ACP a empreender reformas no sentido da boa governação, nomeadamente no domínio da gestão das finanças públicas, tendo em vista o desenvolvimento das suas próprias economias e reforçar a competitividade a nível internacional. Contudo, corre-se o risco de impor às administrações dos parceiros APE dos países ACP, em particular de África, um volume de trabalho excessivo o que as impossibilitará de fazer face às necessidades suplementares, na ausência de uma assistência comunitária de grande envergadura ao reforço das capacidades.

Todavia, é necessário ter em conta que os APE podem melhorar e reforçar a boa governação nos países ACP, nomeadamente nos países africanos. Poderia ser obtido um efeito positivo em termos de governação a nível nacional e regional, se a perda de receitas provenientes dos impostos e dos direitos aduaneiros resultante da liberalização do comércio incitar os países a reforçar a administração a fim de que a cobrança das receitas fiscais seja mais diversificada e eficaz. Uma integração regional reforçada favoreceria o diálogo e a transparência a nível da cooperação. As especificidades nacionais, como o funcionamento do sistema fiscal, deverão ser harmonizadas entre os parceiros regionais. Uma maior transparência reforçaria igualmente os parlamentos nacionais, que poderiam controlar mais facilmente as acções do governo, e permitiria melhorar os sistemas de despesas públicas e economizar fundos públicos escassos.

Os APE podem reforçar a boa governação e tornar a administração pública mais transparente e eficaz. Os países ACP devem aproveitar esta oportunidade para proceder a reformas.

• [1]  Memorando de Entendimento sobre a Interpretação do artigo XXIV do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/10-24_e.htm).
• [2]  Cf., por exemplo, Meyn, Economic Partnership Agreements: A 'historic step' towards a 'partnership of equals'? (ODI Working Paper 288), March 2008, p.10, FN 14; Robert Scollay, "Substantially all trade": Which definitions are fulfilled in practice? An empirical investigation. A report for the Commonwealth Secretariat, University of Auckland, New Zealand, 2005, p. 2f; Axel Borrmann, Harald Großmann, Georg Koopmann, Die WTO-Kompatibilität der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zwischen der EU und den AKP-Staaten, Eschborn 2005, p. 36f.
• [3]  Entre os 79 membros do Grupo de Estados ACP, a África do Sul participa nas negociações, mas o seu comércio com a UE é regido por um Acordo de Comércio, Desenvolvimento e Cooperação bilateral. Cuba não é signatário do Acordo de Cotonu.
• [4]  Os números e estimativas do presente documento baseiam-se em larga medida nas três publicações seguintes:
  · Stevens, Meyn, Kennan (ODI), Bilal, Braun-Munzinger, Jerosch, Makhan, Rampa (ECDPM), The new EPAs: comparative analysis of their content and the challenges for 2008. Final report, 31 March 2008
  · Meyn, Economic Partnership Agreements: A 'historic step' towards a 'partnership of equals'? (ODI Working Paper 288), March 2008
  · Partnership or Power Play?, Oxfam Briefing Paper, April 2008
  Para informações suplementares consultar, nomeadamente, os Trade Negotiations Insights, publicação mensal do ICTSD e ECDPM. Ver também o Website do “Tralac” (Trade Law Centre for Southern Africa).
• [5]  Stevens, Meyn, Kennan (ODI), Bilal, Braun-Munzinger, Jerosch, Makhan, Rampa (ECDPM), The new EPAs: comparative analysis of their content and the challenges for 2008. Final report, 31 March 2008, p. 107ff; cf. Chris Milner, Oliver Morrissey, Evious Zgovu, Adjusting to Bilateral Trade Liberalisation under an EPA: Evidence for Mauritius, Centre for Economic Development and International Trade, University of Nottingham.
• [6]  Partnership or Power Play?, Oxfam Briefing Paper, Abril de 2008, p. 19.
• [7]  Stevens, Meyn, Kennan (ODI), Bilal, Braun-Munzinger, Jerosch, Makhan, Rampa (ECDPM), The new EPAs: comparative analysis of their content and the challenges for 2008. Relatório final, 31 de Março de 2008, p. 107.
• [8]  Cf. Antoine Bouët, David Laborde, Simon Mevel, Searching for an Alternative to Economic Partnership Agreements, International Food Policy Research Institute, Research Brief No. 10, Washington D.C. 2007
• [9]  Cf. Chris Milner, An assessment of the overall implementation and adjustment costs for the ACP countries of Economic Partnership Agreements with the EU, in: R. Grynberg, A. Clarke (ed.), The European Development Fund and Economic Partnership Agreements, London 2006; cf. Chris Milner et al., Some Simple Analytics of the Trade and Welfare Effects of the Economic Partnership Agreements, Journal of African Economics, 14(3), p. 327-358. Este estudo não pôde a situação específica de cada região, os efeitos dinâmicos potenciais ligados aos APE e o impacto das medidas de acompanhamento (ajuda ao comércio, etc.) e, por conseguinte, pode ter sobrestimado os efeitos negativos.
• [10]  Contudo, importa referir que o volume financeiro do 10° FED ascende a 22,7 mil milhões de euros para o período de 6 anos de 2008-2013, contra 13,5 mil milhões de euros para os 8 anos do período de 2000-2007 (aos quais convém acrescentar 9,9 mil milhões de euros não utilizados provenientes dos FED anteriores, sendo necessário ter em conta, igualmente, a perda devida à inflação).

RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO

Data de aprovação	8.12.2008
Resultado da votação final	+: –: 0:	15 13 0
Deputados presentes no momento da votação final	Margrete Auken, Alessandro Battilocchio, Josep Borrell Fontelles, Danutė Budreikaitė, Marie-Arlette Carlotti, Nirj Deva, Fernando Fernández Martín, Juan Fraile Cantón, Alain Hutchinson, Glenys Kinnock, Maria Martens, Gay Mitchell, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder e Johan Van Hecke
Suplente(s) presente(s) no momento da votação final	Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Csaba Őry e Renate Weber
Suplente(s) (nº 2 do art. 178º) presente(s) no momento da votação final	Emanuel Jardim Fernandes, Francesco Ferrari, Zita Gurmai, Emilio Menéndez del Valle, Ramona Nicole Mănescu, Jan Olbrycht, Justas Vincas Paleckis, Leopold Józef Rutowicz e Bogusław Sonik