INFORME sobre la dimensión urbana de la política de cohesión en el nuevo periodo de programación

19.2.2009 - (2008/2130(INI))

Comisión de Desarrollo Regional
Ponente: Oldřich Vlasák

PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO

sobre la dimensión urbana de la política de cohesión en el nuevo periodo de programación

(2008/2130(INI))

El Parlamento Europeo,

–    Vistos los artículos 158 y 159 del Tratado CE,

–    Visto el primer Programa de acción para la aplicación de la Agenda Territorial de la Unión Europea («Primer Programa de acción»), adoptado en el Consejo informal de Ministros responsables de la ordenación del territorio y el desarrollo, celebrado en Ponta Delgada (Azores) los días 23 y 24 de noviembre de 2007,

–    Vista la Agenda Territorial de la UE («Agenda Territorial») y la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles («Carta de Leipzig »), ambas adoptadas en el Consejo informal de Ministros responsables de la ordenación del territorio y el desarrollo urbano, celebrado en Leipzig los días 24 y 25 de mayo de 2007,

–    Visto el «Acuerdo de Bristol», adoptado en el Consejo informal de Ministros sobre comunidades sostenibles, celebrado en Bristol los días 6 y 7 de diciembre de 2005,

–    Visto el «Acervo urbano», adoptado en el Consejo informal de Ministros responsables de la cohesión territorial, celebrado en Rotterdam el 29 de noviembre de 2004,

–    Vistas la Nueva Carta de Atenas 2003, proclamada en el Consejo Europeo de Urbanistas celebrado en Lisboa el 20 de noviembre de 2003, y su visión para el futuro de las ciudades europeas,

–    Visto el «Programa de trabajo de Lille», adoptado en el Consejo informal de Ministros responsables de asuntos urbanísticos, celebrado en Lille el 3 de noviembre de 2000,

–    Vista la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio (PEOT), adoptada en el Consejo informal de Ministros responsables de ordenación territorial, celebrado en Potsdam el 11 de mayo de 1999,

–    Vista la Carta de las Ciudades Europeas hacia la Sostenibilidad, adoptada en la Conferencia Europea sobre Ciudades Sostenibles celebrada en Aalborg, Dinamarca, el 27 de mayo de 1994,

–    Vista la Comunicación de la Comisión, de 6 de octubre de 2008, titulada «Libro Verde sobre la cohesión territorial: Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte», (COM(2008)0616),

–    Vista la Comunicación de la Comisión, de 19 de junio de 2008, titulada «Quinto informe intermedio sobre la cohesión económica y social: Las regiones crecen y Europea crece» (COM(2008)0371),

–    Vista la Comunicación de la Comisión, de 14 de mayo de 2008, titulada «Resultados de las negociaciones relativas a las estrategias y los programas de la política de cohesión del periodo de programación 2007-2013» (COM(2008)0301),

–    Vista la Comunicación de la Comisión, de 30 de mayo de 2007, titulada «Cuarto informe sobre la cohesión económica y social» (COM(2007)0273),

–    Vista la Guía de la Comisión sobre «La dimensión urbana de las políticas comunitarias 2007-2013, adoptada el 24 de mayo de 2007»,

–    Visto el Documento de trabajo de la Comisión titulado «La dimensión urbana y territorial en los programas marcos estratégicos nacionales de referencia y de los programas operativos (2007 – 2013): Una primera evaluación», de mayo de 2007,

–    Vista la Comunicación de la Comisión, de 13 de julio de 2006, titulada «Política de cohesión y ciudades: la contribución urbana al crecimiento y el empleo en las regiones» (COM(2006)0385),

–    Vista la Decisión 2006/702/EC del Consejo, de 6 de octubre de 2006, relativa a las directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión[1],

–    Vista la Comunicación de la Comisión, de 5 de julio de 2005, titulada «Política de cohesión en apoyo del crecimiento y el empleo: directrices estratégicas comunitarias, 2007-2013» (COM(2005)0299),

–    Vista la Comunicación de la Comisión, de 14 de junio de 2002, titulada «Programación de los Fondos Estructurales 2000-2006 : evaluación inicial de la iniciativa Urban» (COM(2002)0308),

–    Vista la Comunicación de la Comisión, de 6 de mayo de 1997, titulada «Hacia una política urbana para la Unión Europea» (COM(1997)0197),

–    Vistos los resultados del programa para 2006 del Observatorio en red de la ordenación del territorio europeo (ORATE), y el programa ORATE adoptado para 2013,

–    Vistos los resultados de los Proyectos Piloto Urbanos (1989-1999), la iniciativa comunitaria URBAN I (1994-1999) y URBAN II (2000-2006),

–    Vista la información de la base de datos de Urban Audit, que ofrece estadísticas con 330 indicadores sobre 358 ciudades europeas,

–    Vista su Resolución, de 21 de febrero de 2008, sobre el seguimiento de la Agenda Territorial de la UE y de la Carta de Leipzig: Hacia un programa de acción europeo para el desarrollo espacial y la cohesión territorial[2],

–    Vista su Resolución, de 10 de mayo de 2007, sobre política de vivienda y política regional[3],

–    Vista su Resolución, de 13 de octubre de 2005, sobre la dimensión urbana en el contexto de la ampliación[4],

–    Visto el artículo 45 de su Reglamento,

–    Visto el informe de la Comisión de Desarrollo Regional (A6-0031/2008),

A.  Considerando que se ha reconocido que, si bien las cuestiones urbanas son competencia de las autoridades nacionales, regionales y locales, las zonas urbanas desempeñan un papel esencial para la aplicación eficaz de las estrategias de Lisboa y Gotemburgo y se consideran, por consiguiente, prioritarias en la política de cohesión, que es competencia de las instituciones de la UE,

B.   Considerando que los objetivos de la UE contenidos en la Carta de Leipzig consisten en garantizar un enfoque integrado para la aplicación de la política de desarrollo urbano, con vistas a la creación de espacios urbanos de gran calidad, la modernización de las redes de transporte, energía, servicios públicos e información, y el fomento del aprendizaje permanente, la educación y la innovación, especialmente en las zonas y los barrios céntricos deprimidos,

C.  Considerando que tanto la elaboración de una ficha de control flexible, adaptable y dinámica para la aplicación de la Carta de Leipzig, como condición básica para responder a las diversas necesidades de distintas ciudades europeas, ya iniciada bajo la Presidencia francesa, como la elaboración ulterior de planes integrados de desarrollo urbano por cada Estado miembro pueden constituir una basis adicional oportuna para facilitar información sobre las distintas situaciones y, por ende, poder tomar iniciativas con objetivos precisos,

D.  Considerando que es necesario diferenciar entre ciudades y zonas urbanas,

E.   Considerando que aunque el 80 % de los 492 millones de habitantes de la UE vive en ciudades, ya que la Unión Europea se caracteriza por su desarrollo policéntrico, existen diferencias significativas entre los Estados miembros por lo que se refiere a la distribución de la población en zonas urbanas, suburbanas y rurales, así como problemas relacionados con la escasa representación de los intereses y las necesidades de la población urbana en los programas operativos de los Fondos Estructurales,

F.   Considerando que las zonas urbanas generan entre el 70 % y el 80 % del PIB de la UE, y que las ciudades son centros reconocidos de innovación y motores del desarrollo regional, nacional y de la UE,

G.  Considerando, no obstante, que las ciudades también son responsables de más del 75 % del consumo de energía mundial y producen el 80 % de los gases de efecto invernadero como resultado de la producción de energía, el tráfico, la industria y las calefacciones,

H.  Considerando que la tendencia a la urbanización viene dada por la migración interna hacia las capitales y otras metrópolis, y que el crecimiento de la población resultante impone una inmensa carga a las ciudades en crecimiento, que deben hacer frente a necesidades cada vez mayores en ámbitos como la gestión de residuos, la vivienda, la educación y las oportunidades de empleo; que esta creciente tendencia a la urbanización plantea un reto de gran envergadura a las zonas rurales, que deben hacer frente a la pérdida de capital humano, trabajadores, consumidores y estudiantes,

I.    Considerando que la reciente ampliación sin precedentes de la UE se ha traducido en un aumento excepcional de las disparidades regionales y en la adición de un gran número de ciudades que sufren deterioro urbano,

J.    Considerando que, pese a la existencia de mecanismo políticos, institucionales y constitucionales diversos en los Estados miembros, las zonas urbanas de la UE se enfrentan a retos comunes y disponen asimismo de oportunidades comunes para abordarlos, lo que pone de relieve la necesidad de contar con datos estadísticos detallados, por una parte, y de la cooperación mutua y el intercambio de buenas prácticas, por otra, de forma que las ciudades europeas puedan hacer frente a la competencia mundial,

K.  Considerando que el desarrollo territorial de la UE se enfrenta a los retos que plantean la reestructuración económica, las fuertes fluctuaciones en el mercado de trabajo, un transporte público inaccesible y congestionado, la limitación del terreno utilizable exacerbada por el desarrollo urbano, el declive y envejecimiento de la población, la despoblación de las zonas rurales y las ciudades pequeñas a favor de los grandes centros urbanos, la exclusión social, unos índices de delincuencia altos y crecientes, la formación de guetos en algunos barrios urbanos, los hogares de renta baja, el empeoramiento de la calidad de vida en zonas deprimidas, el insuficiente número de parques y zonas de recreo, la contaminación medioambiental, el control de la gestión del agua, los desechos y los residuos y la necesidad de garantizar el abastecimiento de energía y el uso eficiente de la energía,

L.   Considerando que una gobernanza coordinada que recurra a las nuevas tecnologías electrónicas, y en particular la gobernanza electrónica, en concertación con todos los interesados pertinentes podría reducir considerablemente los problemas actuales y hacer que la expansión urbana pueda abordarse de forma integrada teniendo presentes y en cooperación con las zonas suburbanas y las zonas colindantes con regiones rurales, y de conformidad con enfoques modernos de planificación urbana, como el crecimiento inteligente, la nueva planificación espacial y el urbanismo inteligente,

M.  Considerando que las actividades de desarrollo urbano favorecen especialmente la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYME), en particular en el sector de los servicios, y que la política de cohesión se orienta cada vez más hacia el fomento de las ventajas competitivas de las ciudades,

N.  Considerando que las PYME, y especialmente las pequeñas empresas y las microempresas, los artesanos y los comerciantes, revisten una importancia vital para el mantenimiento de la actividad en los centros urbanos y el equilibrio en los barrios urbanos, y que las políticas urbanas en materia de transporte, actividades comerciales, transacciones inmobiliarias y encarecimiento de la vivienda o, por el contrario, la ausencia de políticas equilibradas en estos ámbitos, ha provocado con frecuencia la desaparición de actividades económicas y el enrarecimiento de las actividades de prestación de servicios a las personas,

O.  Considerando que debe continuar reforzándose la asociación entre las zonas urbanas y rurales, ya que las zonas urbanas pueden desempeñar una función importante en el desarrollo armonioso e integrado de sus periferias con objeto de lograr la cohesión territorial y un desarrollo regional equilibrado,

1.   Subraya la importancia del desarrollo urbano sostenible y la contribución de las zonas urbanas al desarrollo regional, y pide a la Comisión que evalúe, mida, establezca parámetros y debata regularmente el impacto de las políticas de la UE en la situación económica y social, en particular en las cuestiones relacionadas con la educación y la cultura, y en la situación sanitaria, del transporte, medioambiental y relativa a la seguridad en las zonas urbanas;

2.   Lamenta que se aliente pero no se obligue a los Estados miembros a promover el desarrollo urbano sostenible como prioridad estratégica; manifiesta, por consiguiente, su preocupación por que algunos Estados miembros no tengan adecuadamente en cuenta la dimensión humana a la hora de aplicar la política de cohesión, y pide a la Comisión y a los Estados miembros que, en cooperación con las autoridades regionales y locales, analicen y evalúen el impacto resultante de la integración de la iniciativa URBAN en el resto de las políticas y controlen y examinen regularmente los efectos de la utilización de los fondos de la UE en las zonas urbanas;

3.   Destaca la positiva experiencia de la iniciativa comunitaria URBAN por lo que respecta a la asociación, el enfoque integrado y el principio de enfoque ascendente, que ha contribuido de forma significativa a la eficacia y la idoneidad de los proyectos apoyados; pide que estos logros relativos a la dimensión urbana de la financiación estructural se tengan en cuenta y que se introduzcan mecanismos similares en la financiación general disponible para el desarrollo urbano sostenible, permitiendo así que un mayor número de ciudades se beneficie de estos logros;

4.   Considera que resultaría inadecuado e incluso problemático adoptar una definición común de «zonas urbanas» y del término «urbano» en general, ya que es difícil aglutinar la diversidad de situaciones existentes en los Estados miembros y las regiones, y opina, por lo tanto, que cualquier definición y designación obligatoria de zonas urbanas debe dejarse al arbitrio de los Estados miembros, de conformidad con el principio de subsidiaridad y sobre la base de indicadores europeos comunes;

5.   Pide a los Estados miembros que adopten todas las medidas necesarias para apoyar los esfuerzos de sus capitales y otras metrópolis por hacer frente a los retos derivados de la urbanización y del aumento de la población resultante en ámbitos como la gestión de residuos, la vivienda, el empleo y la educación; considera, en términos más generales, que las fluctuaciones demográficas generan para las zonas tanto urbanas como rurales retos relacionados con el mercado laboral así como con la educación, con la reconversión de antiguos trabajadores afectados por el desempleo y con la despoblación de las zonas rurales;

6.   Considera, en este contexto, y habida cuenta de que es obvio que los distintos mecanismos constitucionales de los Estados miembros, por su propia naturaleza, no son compatibles con un enfoque armonizador pese a la eficacia de los distintos niveles de gobernanza, que sería oportuno que los Estados miembros definieran, mediante un proceso de consulta pública y caso por caso, la dimensión urbana tal como ellos la perciben, con objeto de reforzar la armonización interna y mejorar la interacción con la Comisión;

7.   Señala que los Estados miembros tienen la posibilidad de delegar en las ciudades la gestión de los Fondos Estructurales europeos destinados a la aplicación de medidas orientadas a lograr un desarrollo urbano sostenible; considera que la subdelegación presenta un doble valor añadido, ya que por una parte sería mucho más eficaz para el crecimiento regional y europeo que las ciudades asuman la responsabilidad desde la planificación hasta la ejecución de la acción, atendiendo al mismo tiempo a retos estrictamente locales y, por otra parte, representaría una herramienta decisiva para mejorar la capacidad administrativa de la gestión local; lamenta, no obstante, que hasta ahora no se haya utilizado plenamente la posibilidad de subdelegar, en su caso mediante ayudas globales a autoridades municipales en el marco de los programas operativos financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), y manifiesta su convencimiento de que es necesario prever y fomentar un papel claro para las zonas urbanas, en su calidad de estructuras intermediarias, en el contexto de la gobernanza a múltiples niveles en el próximo periodo de programación; opina que la dimensión urbana y la subdelegación en la política regional deberían ser obligatorias; considera, no obstante, que no debe permitirse que la subdelegación conduzca a la fragmentación de la política regional, por lo que debe definirse claramente el método utilizado para la subdelegación;

8.   Destaca la importancia de adoptar un enfoque integrado con respecto a la planificación urbana; propone que todo apoyo público al desarrollo urbano deba basarse en planes de desarrollo urbano integrado; considera que, durante el próximo periodo de programación, ese enfoque integrado debe ser una de las condiciones más importantes para conceder y ejecutar créditos de los Fondos Estructurales y para obtener préstamos del Banco Europeo de Inversiones; pide a la Comisión que elabore directrices que contengan recomendaciones y ejemplos de buenas prácticas sobre planes de desarrollo urbano integrado y que fomente asimismo el intercambio de buenas prácticas entre las autoridades nacionales, regionales y locales;

9.   Insta a los Estados miembros a que en sus marcos estratégicos de referencia y programas operativos nacionales den prioridad a la financiación de proyectos que apliquen planes de desarrollo urbano sostenible;

10. Aboga por que los planes de gestión urbana sostenible incluyan al menos algunos de los elementos siguientes: un plan de gestión de residuos, mapas de ruido y planes de acción, programas locales de contaminación atmosférica y medioambientales, previsiones de crecimiento demográfico, solicitudes de nuevas zonas urbanizables, recuperación de terrenos y edificios abandonados, regeneración de barrios en declive y de zonas desindustrializadas, disponibilidad y accesibilidad de servicios públicos, estructura urbana y proporción de espacios verdes, servicios para las personas con discapacidad, valorización del legado cultural, histórico y natural, estimación de las necesidades de agua y energía y uso eficiente de estos recursos, disponibilidad de transporte público, gestión eficaz del tráfico, integración de los grupos vulnerables (emigrantes, minorías, personas poco cualificadas, personas con discapacidad, mujeres, etc.), disponibilidad de viviendas dignas a precios asequibles y planes de lucha contra la delincuencia;

11. Considera que la elaboración de planes de desarrollo urbano integrado sólo resultará eficaz si se dispone de recursos suficientes para el desarrollo urbano sostenible, y recomienda por lo tanto que se los recursos disponibles se concentren en acciones específicas; propone un nivel mínimo de gasto con cargo a los Fondos Estructurales, cuyo importe debe determinarse, por habitante de zona urbana y periodo de programación, de manera que reservar este importe no suponga una carga irrealista para las regiones;

12. Constata la urgente necesidad de reforzar la capacidad administrativa de la gobernanza urbana tanto vertical como horizontal, y señala a los Estados miembros la apremiante necesidad de adoptar un enfoque integrado para poner en práctica la política de desarrollo urbano (que se ocupa de cuestiones vinculadas fundamentalmente a la vida diaria de los ciudadanos, como los servicios de transporte, los servicios públicos, la calidad de vida, el empleo y la actividad económica local, la seguridad, etc.), involucrando en este esfuerzo a los gobiernos nacionales y a las autoridades locales y regionales, así como a las demás partes interesadas pertinentes, del sector público y privado, basándose en el principio de asociación;

13. Reconoce la dificultad que supone para las autoridades urbanas conciliar los ámbitos de financiación de los Fondos Estructurales, fomentando al mismo tiempo el desarrollo social y económico, y las ayudas del FEDER, planificando al mismo tiempo inversiones en infraestructuras materiales; considera que debe revisarse el principio de «un programa, un fondo» y que las autoridades locales y regionales deben aprovechar mejor las sinergias entre la financiación del FEDER y de los Fondos Estructurales y reforzar la financiación integrada; pide a la Comisión, a largo plazo, que estudie la posibilidad de unir ambos fondos si ello puede garantizar la simplificación de los procedimientos;

14. Apoya la idea del principio rotativo de los fondos JESSICA y su potencial para el crecimiento económico en las zonas urbanas, y considera asimismo que, en el próximo periodo de programación, la política regional debe sacar partido de una mayor utilización de mecanismos de ingeniería financiera, como los fondos rotativos que ofrezcan créditos favorables, en vez de basarse únicamente en subvenciones, como sucede actualmente;

15. Toma nota del potencial de desarrollo urbano del sector privado y considera que debe preverse y fomentarse sistemáticamente el uso de la colaboración público-privada para la elaboración de planes y proyectos de financiación innovadores, con objeto de hacer frente a los principales problemas económicos y sociales de las zonas urbanas, en particular para la construcción de infraestructuras y para la vivienda; destaca que ello exige un código de conducta claro y transparente, especialmente en relación con las actividades de las autoridades públicas que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, han de adoptar decisiones estratégicas sobre la elección de métodos de prestación de servicios, la elaboración de los pliegos de condiciones y el mantenimiento de un cierto grado de control;

16. Destaca la aplicación y los aspectos administrativos de la dimensión urbana, y pide que continúen los esfuerzos destinados a simplificar las normas de ejecución de la política de cohesión y la reducción general del exceso de burocracia por lo que se refiere a la gestión y el control de los fondos y los proyectos individuales;

17. Observa que, además de la política de cohesión, existen otras políticas comunitarias que también proporcionan apoyo financiero a las zonas urbanas, y pide por lo tanto a la Comisión que desarrolle y proponga una mayor coordinación de las políticas afectadas que permita reunir todos los recursos de la UE asignados a las zonas urbanas, con objeto de garantizar en la práctica la aplicación del enfoque integrado, al tiempo que se tiene en cuenta en todo momento la política de cohesión;

18. Considera que las estructuras de gobernanza existentes en los Estados miembros siguen siendo poco adecuadas para fomentar la cooperación horizontal, e insta encarecidamente a la Comisión a que promueva el principio de una estructura de gestión intersectorial;

19. Pide que los recursos financieros, humanos y organizativos existentes se utilicen más eficazmente para crear y fortalecer las redes establecidas por las ciudades en el ámbito del desarrollo urbano sostenible, ya que desempeñan una función importante para la cooperación territorial; destaca, en este contexto, la necesidad de disponer de infraestructuras que apoyen el mantenimiento de características particulares (por ejemplo, históricas), la modernización (por ejemplo, polos de innovación), el crecimiento económico (por ejemplo, las PYME) y las actividades estacionales, y pide a la Comisión que refuerce la posición de las zonas urbanas en la iniciativa «Las regiones, por el cambio económico»;

20. Observa que la aplicación adecuada de la política de desarrollo regional y una estrategia de desarrollo territorial sostenible exigen un equilibrio entre las políticas que afectan a las zonas urbanas, suburbanas y rurales y, por consiguiente, también al desarrollo de una cohesión regional real, y reitera que la política de desarrollo rural tiene un impacto espacial significativo y que las políticas de desarrollo urbano y rural no están suficientemente integradas; hace hincapié en la necesidad de que exista una auténtica sinergia entre estas políticas que culmine en un verdadero potencial de desarrollo y el fomento del atractivo y la competitividad de estas zonas; pide a los Estados miembros y a las regiones que utilicen el instrumento de asociación urbano-rural para alcanzar el objetivo de un desarrollo espacial equilibrado;

21. Pide a la Comisión que continúe elaborando y actualice regularmente el programa Audit Urban y que ofrezca al mismo tiempo información sobre la situación de la brecha entre las zonas rurales y urbanas en todos los Estados miembros, con objeto de obtener un panorama claro de la situación y de detectar las necesidades específicas para garantizar un desarrollo urbano y rural equilibrado;

22. Recomienda que la Comisión y los Estados miembros creen un Grupo de la UE de alto nivel sobre el desarrollo sostenible y que apliquen el método abierto de coordinación a la política de desarrollo urbano a escala de la UE;

23. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.

• [1]  DO L 291 de 21.10.2006, p. 11.
• [2]  Textos aprobados, P6_TA(2008)0069.
• [3]  DO C 76 E de 27.3.2008, p 124.
• [4]  DO C 233 E de 28.9.2006, p. 127.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Las ciudades europeas y su situación

Las ciudades son actores esenciales de la configuración de la economía y el territorio europeos. Las cuestiones relativas al desarrollo urbano son fundamentales para el nuevo objetivo de cohesión territorial y para la Estrategia de Lisboa y Gotemburgo. Las ciudades son motores indiscutibles del crecimiento económico en toda Europa. Prácticamente en todos los países europeos las zonas urbanas son los motores principales de conocimiento e innovación, los ejes de la economía en vías de globalización. Las ciudades y las zonas urbanas son el epicentro de una abrumadora mayoría de empleos, negocios e instituciones de enseñanza superior en la Unión Europea. Por otra parte, muchas ciudades se ven confrontadas con graves problemas y desafíos, por lo que, en general, se considera que las ciudades y las zonas urbanas requieren una atención especial en el contexto de la política de cohesión, debido, por una parte, a que representan centros de desarrollo y, por otra, a que se enfrentan a una multiplicidad de problemas de carácter económico, ecológico y social.

En Europa existen unas 5 000 ciudades con una población que oscila entre 5 000 y 50 000 habitantes, y casi 1 000 ciudades con una población superior a los 50 000 habitantes. Europa puede caracterizarse por la diversidad territorial y el desarrollo policéntrico; la red urbana relativamente densa cuenta con pocas ciudades muy grandes. En la UE, sólo el 7 % de la población vive en ciudades de más de 5 millones de habitantes, mientras que en los Estados Unidos de América[1] el porcentaje es del 25 %. Según el informe sobre la situación de las ciudades europeas[2], los índices más altos de crecimiento de población urbana se han registrado en España, país en el que en algunas zonas urbanas se registró un crecimiento promedio anual del 2 % o superior. Varias ciudades de Irlanda, Finlandia y Grecia también han experimentado algunos de los mayores índices de crecimiento de población en la UE. Por el contrario, muchas zonas urbanas de Europa Central y Oriental han experimentado un declive general de población durante el mismo periodo. Prácticamente toda las ciudades y suburbios crecen y, si experimentan declive, éste tiende a ser menos acusado que en los núcleos urbanos.

Debido a diferencias nacionales importantes, no existe un consenso internacional sobre la definición de zona urbana que pueda aplicarse a todos los países o incluso a todos los países de una región. Se han realizado muchos intentos para establecer un entendimiento común con respecto al término «urbano». Existen diversas definiciones procedentes de las Naciones Unidas[3], el Banco Mundial[4], la OCDE[5], así como de distintos países. La mayoría de las definiciones, si no todas, se basan en información estadística relativa al tamaño y la densidad de la población. Aunque, evidentemente, existen enormes diferencias en cuanto a la distribución geográfica de la población de un país a otro, las instituciones europeas se han basado hasta ahora en el enfoque aprobado por Eurostat[6], en su guía europea de referencia sobre estadísticas urbanas y regionales (European regional and Urban statistics Reference guide), en la que se determinan cuatro niveles de unidades espaciales con respecto a las que se recogen distintas observaciones. Éstas oscilan entre la ciudad central o «centro», zonas urbanas mayores, el «núcleo» para nueve capitales en las que el concepto de ciudad administrativa no ofrecía unidades espaciales comparativas y, por último, distritos de subciudades. Pese a que la definición de Eurostat es plenamente aplicable para fines estadísticos, teniendo en cuenta las diferencias existentes y los distintos enfoques parece muy difícil establecer una definición clara y común del término «urbano» en el marco de la política de cohesión y, por lo tanto, la cuestión de la definición debe ser competencia de los Estados miembros, de conformidad con el principio de subsidiariedad.

La elaboración de una estrategia de desarrollo económico, social y territorial requiere que el concepto de urbano en la política de cohesión se limite a aquellas zonas para las que existen datos exhaustivos disponibles, puesto que los problemas únicamente pueden evaluarse mediante datos claros y concisos. Por lo tanto, para evaluar los progresos e identificar los problemas de las zonas urbanas es necesario disponer de datos estadísticos detallados. Esto ha originado el utilísimo programa European Urban Audit.

La dimensión urbana en la política de cohesión

Históricamente, la dimensión urbana se encontraba junto al volumen principal de las operaciones estructurales. Desde 1990, empezaron a crearse proyectos piloto urbanos. Desde 1994, existe un programa de iniciativa comunitaria (URBAN) que permitió la promoción de modelos integrados de desarrollo local.

Aunque durante el periodo de programación anterior se destinó una financiación específica a las distintas iniciativas urbanas, no sucedió lo mismo durante el periodo 2007-2013. Tras la aprobación de los nuevos reglamentos de los Fondos Estructurales, la política de desarrollo urbano ha sido integrada en los objetivos de cohesión, competitividad regional y empleo, poniendo así de manifiesto la importancia que la Unión confiere a este aspecto de la política de cohesión. Para la redacción de los marcos estratégicos nacionales de referencia y los programas operativos se animó, no se obligó, a los Estados miembros, a integrar el desarrollo urbano sostenible como prioridad estratégica. Sin embargo, dada la importancia de las ciudades y las aglomeraciones urbanas en el entramado económico europeo, el hecho de no hacerlo acabaría en gran medida con cualquier proyecto que pudieran tener de convertirse en un actor dinámico de los esfuerzos de la Unión para conseguir sus objetivos.

Los reglamentos actuales revisados permiten a las autoridades competentes recurrir a diversos tipos de colaboración público-privada en la gestión de los fondos asignados al desarrollo urbano. De este modo, los Fondos Estructurales pueden financiar una operación de ingeniería financiera, como, por ejemplo, fondos de capital de riesgo, fondos de garantías o fondos de préstamos. La Comisión Europea y el BEI han desarrollado tres instrumentos financieros: JEREMIE[7], JASPERS [8] y JESSICA[9]. JESSICA (apoyo comunitario conjunto para una inversión sostenible en las zonas urbanas) es el que reviste mayor interés para el desarrollo urbano. Está destinado a lograr un efecto basado en los recursos financieros disponibles. Los fondos recuperados deben ser reinvertidos en el desarrollo urbano o reasignados a la autoridad competente para otros proyectos urbanos. De hecho, JESSICA todavía se encuentra en sus inicios.

Hasta la fecha, no se ha realizado una evaluación compleja de la aplicación de la dimensión urbana en los Estados miembros. Sin embargo, las primeras observaciones no son muy positivas. Por ejemplo, las autoridades nacionales y las regiones decidieron en su mayoría no conceder a las ciudades la posibilidad de subdelegar, puesto que prefieren solicitar propuestas en las distintas políticas sectoriales.

Orientaciones futuras

Se está realizando un gran trabajo a escala intergubernamental y de organización internacional con respecto al desarrollo urbano. No obstante, algunos ámbitos podrían requerir un mayor control, indicadores más concretos y el desarrollo de metodologías similares para la aplicación del desarrollo urbano sostenible integrado. En el caso de que el Tratado de Lisboa entrara en vigor en el futuro, la cohesión territorial y su ámbito, así como el desarrollo urbano, serían responsabilidad conjunta de los Estados miembros y la Unión Europea.

Los programas de desarrollo urbano deben concebirse y ejecutarse a escala local y regional por quienes son capaces de entender a la población local y el entorno empresarial. En este contexto, la subdelegación constituye un instrumento de gran importancia para mejorar la capacidad de gestión administrativa local y para llegar a ser un actor real del crecimiento europeo y territorial.

El hecho de que las organizaciones regionales o subregionales adquieran realmente mayores responsabilidades para los Fondos Estructurales programados no solo depende de la creación de un marco positivo a escala de la UE, por lo que respecta a reglamentos y directivas, sino también de la medida en la que los gobiernos nacionales y las autoridades gestoras estén preparados a aceptar y permitir su implicación en una mayor cesión.

Resulta cuestionable en qué medida funciona el marco voluntario. En el futuro debería preverse la evidente función de las ciudades junto a los gobiernos regionales y nacionales como órganos intermediarios en el contexto del enfoque de gobierno de múltiples niveles y la dimensión urbana.

Es frecuente que se preparen planes de desarrollo totalmente distintos antes de que las ciudades hayan finalizado los planes de desarrollo urbano integrado. Para que los planes de desarrollo urbano integrado sean viables, resulta esencial la existencia de una estructura representativa de gestión y toma de decisiones. Además, el concepto de plan de desarrollo urbano integrado constituye un progreso únicamente si se dispone de suficientes recursos. En opinión del ponente, la asignación de recursos presupuestarios, como los existentes en el marco de las iniciativas Urban, contribuiría a garantizar que la dimensión urbana reciba fondos adecuados, por lo que pide que se fije un mínimo obligatorio de fondos. Dichos fondos deberán ascender a 1 000 euros (en la iniciativa comunitaria Urban II, el gasto mínimo se ha fijado en 500 euros por habitante).

En aras de la eficacia, y para conseguir los objetivos de Leipzig dentro de un periodo de tiempo razonable en toda la Unión Europea, el desarrollo urbano requiere recursos financieros importantes claramente identificados. El sector privado también debe desempeñar una función importante para garantizar la rápida convergencia de las zonas urbanas en los países más pobres. La colaboración público-privada debe concentrar sus esfuerzos en la construcción de infraestructuras y viviendas. El uso de instrumentos financieros eficaces y de facilidades crediticias es indispensable para que las ayudas y los préstamos consigan el deseado nivel con vistas a garantizar un desarrollo rápido y eficaz. Los instrumentos de ingeniería financiera, como Jessica, disponen de un importante potencial de desarrollo. Debería hacerse hincapié en el principio rotativo de JESSICA y su potencial para las necesidades de crecimiento económico. Sin lugar a dudas, Jessica debería ser un instrumento primario para financiar los proyectos de desarrollo urbano sostenible.

Podría parecer que, aunque de palabra se presta un gran servicio a la idea de una política de aplicación intersectorial integrada, las estructuras de gobernanza en vigor en los Estados miembros en ocasiones no están bien adaptadas al fomento de la cooperación horizontal. Además de la política regional, existen otras políticas comunitarias de financiación que influyen en las ciudades y que ofrecen recursos financieros que pueden usarse en los territorios de las ciudades. Entre ellas, la política europea de transportes y la política europea de investigación y desarrollo parecen ser las más destacadas. Por tanto, el resultado es una falta de metodología adaptada a las necesidades. La falta de una estructura de gestión intersectorial con la autoridad para asegurar la coordinación necesaria y adoptar entonces las decisiones necesarias puede representar un gran problema. En el futuro, estas políticas deberían interrelacionarse de forma más estrecha con la política de cohesión.

Los problemas urbanos y el modo de tratarlos en beneficio de todos varían de un país a otro y de ciudad a ciudad. La fuerza de Europa reside en su diversidad cultural y en la riqueza de sus ciudades y pueblos, de su ámbito rural y de sus paisajes culturales. Las ciudades y regiones compiten entre sí, pero al mismo tiempo necesitan la cooperación mutua para poder competir a escala global. El intercambio de experiencias y mejores prácticas en materia de desarrollo y reconstrucción de ciudades europeas reviste una importancia extraordinaria. Las experiencias de mayor éxito, así como los obstáculos encontrados por los Estados miembros más antiguos deben ser compartidos con los recién llegados. Las instituciones como CMRE, Eurociudades, EUKN, QeC ERAN y muchas otras desempeñan una función indispensable a este respecto.

Por último, es importante enfocar los problemas urbanos en un contexto más amplio que el que supone las diferencias existentes entre el desarrollo rural y urbano y garantizar un desarrollo armonioso de las zonas urbanas y suburbanas.

• [1]  Comisión de las Comunidades Europeas, Libro Verde sobre la cohesión territorial: Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte, Bruselas, 2008.
• [2]  Situación de las ciudades europeas: Valor añadido a Urban Audit, 2007, disponible en http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/urban/stateofcities_2007.pdf
• [3]  http://unstats.un.org/unsd/demographic/sconcerns/densurb/Defintion_of%20Urban.pdf
• [4]  http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/table3_10.pdf
• [5]  http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=6492
• [6]  http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA-07-005/EN/KS-RA-07-005-EN.PDF
• [7]  Facilita el acceso a la financiación para el establecimiento de empresas, el desarrollo de microempresas y de las PYME.
• [8]  Apoya la elaboración de grandes proyectos.
• [9]  Apoya la ingeniería financiera en el ámbito del desarrollo urbano.

RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN

Fecha de aprobación	20.1.2009
Resultado de la votación final	+: –: 0:	46 0 1
Miembros presentes en la votación final	Stavros Arnaoutakis, Elspeth Attwooll, Jean Marie Beaupuy, Rolf Berend, Jana Bobošíková, Victor Boştinaru, Wolfgang Bulfon, Giorgio Carollo, Antonio De Blasio, Gerardo Galeote, Iratxe García Pérez, Eugenijus Gentvilas, Monica Giuntini, Ambroise Guellec, Jim Higgins, Filiz Hakaeva Hyusmenova, Mieczysław Edmund Janowski, Rumiana Jeleva, Gisela Kallenbach, Tunne Kelam, Evgeni Kirilov, Miloš Koterec, Constanze Angela Krehl, Florencio Luque Aguilar, Jamila Madeira, Sérgio Marques, Yiannakis Matsis, Miroslav Mikolášik, James Nicholson, Jan Olbrycht, Maria Petre, Markus Pieper, Pierre Pribetich, Giovanni Robusti, Wojciech Roszkowski, Grażyna Staniszewska, Catherine Stihler, Andrzej Jan Szejna, Lambert van Nistelrooij, Oldřich Vlasák, Vladimír Železný
Suplentes presentes en la votación final	Domenico Antonio Basile, Brigitte Douay, Madeleine Jouye de Grandmaison, Zita Pleštinská, Samuli Pohjamo, Richard Seeber