RAPPORT invitant la Commission à soumettre une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la mise en œuvre de l'initiative citoyenne

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

3.2.2009 - (2008/2169(INI))

Commission des affaires constitutionnelles
Rapporteure: Sylvia-Yvonne Kaufmann
(Initiative – article 39 du règlement)

Procédure : 2008/2169(INL)

Cycle de vie en séance

Cycle relatif au document :

A6-0043/2009

Textes déposés :

A6-0043/2009

Débats :

PV 06/05/2009 - 15
CRE 06/05/2009 - 15

Votes :

PV 07/05/2009 - 9.18
CRE 07/05/2009 - 9.18
Explications de votes

Textes adoptés :

P6_TA(2009)0389

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

Date de l'adoption

Résultat du vote final

+:

–:

0:

Membres présents au moment du vote final

Sir Robert Atkins, Margrete Auken, Inés Ayala Sender, Victor Boştinaru, Simon Busuttil, Alexandra Dobolyi, Glyn Ford, Cristina Gutiérrez-Cortines, David Hammerstein, Marian Harkin, Carlos José Iturgaiz Angulo, Marcin Libicki, Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Mairead McGuinness, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Nicolae Vlad Popa, Kathy Sinnott

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Carlos Carnero González, Marie-Hélène Descamps, Henrik Lax

invitant la Commission à soumettre une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la mise en œuvre de l'initiative citoyenne

(2008/2169(INI))

Le Parlement européen,

– vu l'article 192, deuxième alinéa, du traité CE,

– vu le traité modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007,

– vu le traité établissant une Constitution pour l'Europe,¹

– vu sa résolution du 20 février 2008 sur le traité de Lisbonne,²

– vu sa résolution du 19 janvier 2006 sur la période de réflexion: la structure, les sujets et le cadre pour une évaluation du débat sur l'Union européenne,³

– vu les articles 39 et 45 de son règlement,

– vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles et l'avis de la commission des pétitions (A6-0043/2009),

A. considérant que le traité de Lisbonne introduit l'initiative citoyenne, grâce à laquelle des citoyens de l'Union, au nombre d'au moins un million et ressortissants d'un nombre significatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles les citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités – article 11, paragraphe 4, du traité UE dans sa nouvelle version (TUE nouvelle version),

B. considérant qu'un million de citoyens de l'Union se verra ainsi conférer le droit d'inviter la Commission à présenter une proposition législative au même titre que le Conseil, qui détient ce droit depuis la création des Communautés européennes en 1957 (en vertu de l'article 152 du traité CEE, actuel article 208 du traité CE et futur article 241 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)), et que le Parlement européen, qui jouit de ce droit depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht en 1993 (en vertu de l'actuel article 192 du traité CE, futur article 225 du TFUE),

C. considérant que, de ce fait, les citoyens joueront un rôle direct dans l'exercice de la souveraineté de l'Union européenne, puisqu'ils seront pour la première fois directement impliqués dans le processus d'élaboration du droit européen,

D. considérant que l'article 11, paragraphe 4, du traité UE nouvelle version, qui découle du droit de participation à la vie démocratique de l'Union (article 10, paragraphe 3, du traité UE nouvelle version) vise à asseoir un droit individuel de participation à une initiative citoyenne,

E. considérant que le droit d'initiative est souvent confondu avec le droit de pétition; considérant qu'il est nécessaire que les citoyens soient pleinement conscients de la différence entre ces deux droits, en particulier parce qu'une pétition est destinée au Parlement, alors que l'initiative citoyenne s'adresse à la Commission,

F. considérant que les organes de l'Union et les États membres sont invités à créer les conditions permettant l'exercice normal, transparent et effectif du droit de participation des citoyens de l'Union,

G. considérant que les procédures et conditions requises pour la présentation d'une initiative citoyenne, y compris le nombre minimum d'États membres dont les citoyens qui la présentent doivent provenir, sont fixées par le Parlement européen et le Conseil selon la procédure législative ordinaire au moyen d'un règlement (article 24, paragraphe 1, du TFUE),

H. considérant que, lors de l'adoption et de l'application de ce règlement, il convient de garantir en particulier les droits fondamentaux à l'égalité de traitement, à une bonne administration et à une protection juridique efficace,

Nombre minimum d'États membres

I. considérant que, en ce qui concerne le "nombre minimum d'États membres dont les citoyens qui la présentent doivent provenir" (article 24, paragraphe 1, du TFUE), il doit s'agir d'un "nombre significatif" (article 11, paragraphe 4, du traité UE nouvelle version),

J. considérant que le nombre minimum d'États membres doit être fixé non pas de manière arbitraire mais en fonction du but visé par le règlement doit être interprété par référence à d'autres dispositions du traité, afin d'éviter des interprétations contradictoires,

K. considérant que le but du règlement est de garantir que le processus législatif européen n'a pas pour origine les intérêts particuliers de certains États, mais est guidé par l'intérêt commun européen,

L. considérant que l'article 76 TFUE dispose que si une proposition législative est soutenue par un quart des États membres, on peut supposer que l'intérêt général européen est suffisamment pris en compte; considérant que, de ce fait, ce nombre minimal d'un quart peut être considéré comme incontestable,

M. considérant que le règlement ne remplit sa fonction que s'il est associé à l'exigence d'un nombre minimum de manifestations de soutien provenant de chacun des États membres concernés,

N. considérant qu'on peut conclure de l'article 11, paragraphe 4, du TUE nouvelle version, qui mentionne le nombre d'un million de citoyens de l'Union, sur une population d'environ 500 millions de personnes, qu'1/500^ede la population devrait être considéré comme représentatif,

Âge minimum des participants

O. considérant que l'article 11, paragraphe 4, du traité UE nouvelle version concerne tous les citoyens de l'Union,

P. considérant, cependant, que toute restriction du droit à la participation démocratique et toute inégalité de traitement liée à l'âge doivent respecter le principe de proportionnalité,

Q. considérant de plus qu'il faut éviter des contradictions, qui apparaîtraient par exemple si l'âge minimum requis pour participer aux élections européennes dans un État membre était inférieur à l'âge minimum requis pour participer à une initiative citoyenne,

Procédure

R. considérant que, si une initiative citoyenne aboutit, la Commission est tenue d'examiner la revendication qu'elle contient et de décider si et dans quelle mesure elle doit présenter une proposition d'acte juridique,

S. considérant qu'il serait souhaitable que les initiatives mentionnent une ou plusieurs bases juridiques appropriées pour la présentation par la Commission de l'acte juridique proposé,

T. considérant qu'une initiative citoyenne ne peut être engagée que si elle est recevable, au sens où,

· elle contient une demande adressée à la Commission de soumettre une proposition d'acte juridique de l'Union,

· l'Union détient la compétence législative et la Commission a le droit de soumettre une proposition dans le domaine en question, et,

· l'acte juridique demandé n'est pas manifestement contraire aux principes généraux qui régissent le droit appliqué dans l'Union européenne,

U. considérant qu'une initiative citoyenne aboutit si elle est recevable, au sens exposé ci-dessus, et représentative, au sens où elle est soutenue par au moins un million de citoyens, qui sont ressortissants d'un nombre significatif d'États membres,

V. considérant qu'il appartient à la Commission de vérifier si les conditions pour qu'une initiative citoyenne aboutisse sont réunies,

W. considérant que, pour organiser une initiative citoyenne, il est hautement souhaitable, avant de procéder à la collecte des manifestations de soutien, d'établir la sécurité juridique quant à la recevabilité de l'initiative,

X. considérant que la tâche de vérifier l'authenticité des manifestations de soutien ne peut être effectuée par la Commission et qu'elle doit donc être assumée par les États membres; considérant que les obligations des États membres dans ce domaine ne peuvent toutefois porter que sur des initiatives relevant de l'article 11, paragraphe 4, du traité UE nouvelle version, et en aucun cas sur des initiatives qui ne sont pas recevables à cette fin; considérant que, pour cette raison, il est nécessaire que les États membres établissent la sécurité juridique quant à la recevabilité de l'initiative citoyenne dès avant le début de la collecte des manifestations de soutien,

Y. considérant que l'examen de la recevabilité d'une initiative citoyenne par la Commission se limite toutefois exclusivement aux questions de droit susmentionnées et ne peut en aucun cas porter sur des considérations d'opportunité politique; considérant que, de ce fait, la Commission ne sera pas libre de décider si une initiative citoyenne doit être déclarée recevable ou non selon son bon vouloir politique,

Z. considérant qu'il paraît opportun de diviser la procédure de l'initiative citoyenne européenne en cinq phases, à savoir:

· enregistrement de l'initiative,

· collecte des manifestations de soutien,

· remise de l'initiative,

· annonce de sa position par la Commission,

· vérification de la conformité de l'acte juridique demandé avec les traités,

Principe de transparence

AA.considérant que l'initiative citoyenne est une forme d'exercice de la souveraineté publique dans le domaine législatif et est donc soumise au principe de transparence; considérant qu'il faut dès lors que les organisateurs d'une initiative citoyenne rendent des comptes publics sur son financement, y compris les sources de financement,

Contrôle politique du processus

AB. considérant qu'il incombe au Parlement de contrôler le processus de l'initiative citoyenne,

AC.considérant que cette responsabilité concerne la mise en œuvre du règlement relatif à l'initiative citoyenne en tant que tel, de même que la position politique de la Commission sur la demande contenue dans l'initiative citoyenne,

AD.considérant qu'il importe de garantir la compatibilité des demandes soumises à la Commission par le biais d'une initiative citoyenne avec les priorités et propositions du Parlement approuvées démocratiquement,

Initiatives citoyennes constitutionnelles

AE.considérant que les avis sont partagés quant à savoir si l'article 11, paragraphe 4, du traité UE nouvelle version vaut aussi pour des initiatives qui viseraient à modifier les traités (initiatives citoyennes constitutionnelles),

1. demande à la Commission de présenter une proposition de règlement relatif à l'initiative citoyenne, sur la base de l'article 24 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, immédiatement après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne;

2. demande à la Commission, dans l'exercice de cette tâche, d'examiner comme il se doit les recommandations contenues dans l'annexe la présente résolution;

3. demande que le règlement soit clair, simple et facile à consulter, et qu'il inclue des éléments concrets relatifs à la définition de l'initiative citoyenne, afin d'éviter qu'elle soit confondue avec le droit de pétition;

4. décide de réfléchir, immédiatement après l'adoption de ce règlement, à la mise en place d'un système efficace de suivi de la procédure de l'initiative citoyenne;

5. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

ANNEXE À LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION:

RECOMMANDATIONS RELATIVES AU CONTENU DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION CONCERNANT UN RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL SUR LA PROCÉDURE ET LES CONDITIONS DE L'INITIATIVE CITOYENNE

Fixation du nombre minimum d'États membres

1. Le nombre minimum d'États membres dont doivent être issus les citoyens de l'Union qui participent à l'initiative citoyenne est d'un quart des États membres.

2. Cette exigence n'est remplie que lorsque, dans chacun des États membres concernés, au moins 1/500^e de la population soutient l'initiative.

Fixation de l'âge minimum des participants

3. Tout citoyen de l'Union ayant le droit de vote conformément à la législation de l'État membre dont il relève peut prendre part à une initiative citoyenne.

Aménagement de la procédure

4. La procédure de l'initiative citoyenne comprend les cinq phases suivantes:

• enregistrement de l'initiative,

• collecte des manifestations de soutien,

• remise de l'initiative,

• annonce de sa position par la Commission,

• vérification de la conformité de l'acte juridique demandé avec les traités.

5. La première phase de l'initiative citoyenne commence par l'enregistrement de celle-ci auprès de la Commission par les organisateurs et s'achève par la décision formelle de la Commission relative à l'issue positive de l'enregistrement de l'initiative citoyenne. Elle se caractérise comme suit:

(a) Une initiative citoyenne doit être présentée dans les formes par ses organisateurs auprès de la Commission. Pour l'enregistrement, chaque organisateur doit donner son nom, sa date de naissance, sa nationalité et son adresse, ainsi que le texte exact de l'initiative citoyenne dans une des langues officielles de l'Union européenne.

(b) La Commission examine la recevabilité formelle de l'initiative citoyenne présentée. Une initiative citoyenne est recevable formellement si elle remplit les quatre conditions suivantes:

· elle adresse à la Commission la demande de soumettre une proposition d'adoption d'un acte juridique de l'Union européenne.

· les traités fondamentaux de l'Union ont conféré à l'Union européenne la compétence pour l'adoption de l'acte juridique en question.

· les traités fondamentaux de l'Union ont conféré à la Commission européenne le pouvoir de soumettre une proposition pour l'acte juridique en question. L'acte législatif demandé n'est pas manifestement contraire aux principes généraux qui régissent le droit appliqué dans l'Union européenne;

La Commission apporte aux organisateurs le soutien consacré par l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, pour garantir que les initiatives enregistrées sont recevables. La Commission informe également les organisateurs de l'initiative citoyenne sur les projets législatifs en cours ou planifiés relatifs à la matière visée par l'initiative en question, ainsi que sur les initiatives citoyennes déjà présentées avec succès qui concernent, en tout ou en partie, la même matière.

(c) Dans un délai de deux mois après la présentation de l'initiative citoyenne, la Commission statue sur la recevabilité et l'enregistrement de l'initiative. Un refus d'enregistrement ne peut avoir lieu que pour des motifs juridiques, et en aucun cas eu égard à des considérations d'opportunité politique.

(d) La décision s'adresse aussi bien individuellement aux organisateurs qu'au public en général. Elle est portée à la connaissance des organisateurs et publiée au Journal officiel. Le Parlement européen, le Conseil et les États membres sont informés sans délai de la décision.

(e) La décision est soumise à la vérification de la Cour de justice des Communautés européennes ainsi que du Médiateur européen, conformément aux dispositions applicables du droit de l'Union. Il en est de même, mutatis mutandis, si la Commission s'abstient de prendre une décision.

(f) La Commission tient un registre, accessible au public sur son site Internet, de toutes les initiatives citoyennes présentées avec succès.

(g) Les organisateurs d'une initiative citoyenne peuvent retirer celle-ci à tout moment. L'initiative est alors considérée comme n'ayant pas été présentée et est rayée du registre de la Commission mentionné ci-dessus.

6. La deuxième phase de l'initiative citoyenne comprend la collecte des manifestations individuelles de soutien pour l'initiative présentée avec succès, ainsi que la confirmation officielle par les États membres du résultat de la collecte des manifestations individuelles de soutien. Elle se caractérise comme suit:

(a) Les États membres prévoient une procédure efficace pour la collecte de manifestations individuelles de soutien à une initiative citoyenne et pour la confirmation officielle du résultat de cette collecte.

(b) Une manifestation de soutien est conforme aux règles si elle a été déclarée dans le délai de collecte des soutiens, dans le respect des dispositions applicables du droit des États membres et du droit communautaire. Le délai pour la collecte des manifestations de soutien est d'un an. Il commence le premier jour du troisième mois qui suit la décision sur l'enregistrement de l'initiative citoyenne.

(c) Toute personne soutenant l'initiative doit manifester son soutien individuellement, généralement par signature personnelle (manuscrite ou, le cas échéant, électronique). La manifestation de soutien d'une personne doit au moins mentionner son nom, sa date de naissance, son adresse et sa nationalité. Si cette personne possède plusieurs nationalités, elle n'en indique qu'une seule, qu'elle choisit librement.

Les données à caractère personnel sont soumises aux exigences en matière de protection des données, dont les organisateurs de l'initiative citoyenne doivent assurer le respect.

(d) La manifestation de soutien à une initiative citoyenne ne peut être donnée qu'une seule fois. Toute manifestation de soutien contient, en annexe, une déclaration sur l'honneur de la personne signataire, indiquant qu'elle n'a pas déjà apporté précédemment son soutien à la même initiative citoyenne.

(e) Toute manifestation de soutien peut être révoquée jusqu'à l'échéance du délai de collecte des manifestations de soutien. Le soutien manifesté précédemment est alors déclaré nul et non avenu. Toute personne apportant son soutien doit être informée de cette possibilité par les organisateurs. Toute manifestation de soutien doit contenir, en annexe, une déclaration de la personne signataire indiquant qu'elle a reçu cette information.

(f) Toute personne apportant son soutien reçoit des organisateurs une copie de sa manifestation de soutien, ainsi qu'une copie de sa déclaration sur l'honneur et de sa déclaration sur la prise de connaissance de la possibilité de retrait du soutien.

(g) Les États membres remettent aux organisateurs de l'initiative citoyenne, après vérification des preuves des manifestations de soutien, dans un délai de deux mois, une confirmation officielle du nombre de soutiens exprimés dans les formes, ventilés suivant la nationalité des personnes signataires. Ils garantissent par des mesures appropriées que toute manifestation de soutien n'est confirmée qu'une seule fois par un seul des États membres et que des confirmations multiples par plusieurs États membres ou plusieurs organes d'un même État membre sont efficacement évitées.

Les données à caractère personnel sont soumises aux exigences en matière de protection des données, dont les autorités des États membres doivent assurer le respect.

7. La troisième étape de l'initiative citoyenne commence avec la remise par les organisateurs de l'initiative citoyenne à la Commission et s'achève par la décision formelle de l'aboutissement ou non de la remise. Elle se caractérise comme suit:

(a) Une initiative citoyenne doit être remise dans les formes par ses organisateurs à la Commission. Lors de cette remise, les confirmations des États membres concernant le nombre des manifestations de soutien doivent être jointes.

(b) La Commission examine la représentativité de l'initiative citoyenne remise. Une initiative citoyenne est représentative

· si elle est soutenue par au moins un million de citoyens de l'Union,

· qui doivent être ressortissants d'au moins un quart des États membres,

· et que le nombre de ressortissants de chaque État membre représente au moins 1/500^e de la population de l'État membre concerné.

(c) Dans un délai de deux mois après la remise de l'initiative citoyenne, la Commission statue sur l'issue de cette remise. Cette décision doit comporter une déclaration indiquant si l'initiative est représentative ou non. Un refus de remise ne peut avoir lieu que pour des motifs juridiques, et en aucun cas eu égard à des considérations d'opportunité politique.

(f) La Commission tient un registre, accessible au public sur son site Internet, de toutes les initiatives citoyennes remises avec succès.

8. La quatrième phase de l'initiative citoyenne comprend l'examen sur le fond par la Commission de la revendication formulée dans l'initiative et s'achève par la prise de position formelle de la Commission sur la demande de soumettre une proposition d'acte juridique contenue dans l'initiative citoyenne. Elle se caractérise comme suit:

(a) Une initiative citoyenne remise avec succès oblige la Commission à examiner les questions soulevées par cette initiative.

(b) Dans cette perspective, la Commission auditionne les organisateurs de l'initiative citoyenne et leur donne la possibilité de présenter en détail le sujet de l'initiative.

(c) La Commission doit prendre une décision sur la demande contenue dans l'initiative citoyenne dans un délai de trois mois. Si elle a l'intention de ne pas soumettre de proposition d'acte juridique, elle en explique les motifs au Parlement et aux organisateurs.

(e) Si la Commission s'abstient de prendre une décision sur la demande contenue dans l'initiative citoyenne, ce choix est soumis à l'examen juridictionnel de la Cour de justice des Communautés européennes ainsi que du Médiateur européen, conformément aux dispositions applicables du droit de l'Union.

Principe de transparence

9. Les organisateurs d'une initiative citoyenne présentée avec succès sont tenus, après conclusion de la procédure, de soumettre à la Commission, dans un délai raisonnable, un rapport sur le financement de l'initiative, indiquant notamment les sources de financement (rapport de transparence). Ce rapport est examiné par la Commission et publié en même temps qu'une prise de position.

10. En règle générale, la Commission ne doit commencer l'examen du contenu d'une demande d'initiative citoyenne qu'après présentation d'un rapport de transparence en bonne et due forme.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Le traité de Lisbonne prévoit l'introduction de l'initiative citoyenne européenne. Il introduit ainsi dans le droit constitutionnel européen une innovation significative, qui avait à l'origine été élaborée dans le cadre de la convention européenne en étroite collaboration avec les organisations non gouvernementales et qui n'a été incluse dans le projet constitutionnel de la convention qu'après de longues négociations. L'initiative citoyenne constitue un tout nouvel instrument destiné à renforcer la démocratie dans l'Union européenne. Elle permet de faire un premier pas vers le développement d'une démocratie supranationale directe, et son application pourrait contribuer à plus long terme à l'apparition d'une société civile européenne.

Les bases juridiques de l'initiative citoyenne se trouvent dans le futur article 11, paragraphe 4, du traité sur l'Union européenne (nouvelle version du traité sur l'UE) et dans le futur article 24, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Les conditions et procédures applicables à cette initiative citoyenne sont fixées par un règlement, adopté selon la procédure législative ordinaire.

I. Qu'est-ce que l'initiative citoyenne européenne?

Après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, tous les actes législatifs de l'Union européenne, que ce soient des règlements, des directives ou des décisions, seront en principe adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil, sur proposition de la Commission, conformément à l'article 289 TFUE. L'adoption d'un acte juridique européen présuppose donc en règle générale une proposition de la Commission, en vertu de l'article 17, paragraphe 2, du traité sur l'UE (nouvelle version).

Lors de la création de la Communauté économique européenne en 1957, les États membres avaient déjà prévu que le Conseil pouvait demander à la Commission "de procéder à toutes études qu'il juge opportunes pour la réalisation des objectifs communs et de lui soumettre toutes propositions appropriées" (conformément à l'article 152 initial du traité CEE, actuel article 208 du traité CE, futur article 241 TFUE) et, 35 ans plus tard, avec le traité de Maastricht et l'introduction de la procédure de codécision, ils ont finalement aussi donné au Parlement européen la possibilité de demander à la Commission de présenter une proposition réglementaire (voir l'actuel article 192 du traité CE, futur article 225 TFUE).

Ce droit de demande, dont les deux organes législatifs jouissent à l'heure actuelle, sera à l'avenir également conféré aux citoyens de l'Union, grâce à l'initiative citoyenne. "Des citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins, ressortissants d'un nombre significatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application de la Constitution." Ainsi, pour la première fois, les citoyens de l'Union sont impliqués directement dans le processus législatif européen. En ce qui concerne le droit de demande, ils seront sur un pied d'égalité avec les deux organes législatifs.

II. Sur le contenu du droit à la participation à une initiative citoyenne européenne

En vertu de l'article 11, paragraphe 4, du traité sur l'UE (nouvelle version), les citoyens de l'Union peuvent lancer une initiative citoyenne. Découlant notamment du droit à la participation démocratique prévu à l'article 10, paragraphe 3, du traité sur l'UE (nouvelle version), cette disposition vise à justifier un droit individuel des citoyens européens à participer à une initiative citoyenne.

Les citoyens de l'Union peuvent participer à une initiative citoyenne de deux manières: en tant qu'organisateurs ou en tant que soutiens. L'organisation de l'initiative citoyenne comprend la présentation et la remise de l'initiative citoyenne à la Commission, le lancement de campagnes d'information pour obtenir des soutiens et le cas échéant – selon la procédure choisie par les États membres – la collecte de manifestations de soutien ainsi que la présentation de l'objet de l'initiative devant la Commission. Le soutien de l'initiative citoyenne consiste quant à lui en l'engagement en bonne et due forme d'une personne à partager l'objectif de l'initiative citoyenne et à soutenir la demande à la Commission qu'elle concerne. Le droit de participer à une initiative citoyenne englobe donc le droit à l'organisation et le droit au soutien de cette initiative.

III. Sur la différence entre l'initiative citoyenne européenne et la pétition auprès du Parlement européen

En vertu de l'article 24, paragraphe 2, en liaison avec l'article 227 TFUE (actuel article 21, paragraphe 1, en liaison avec l'article 194 du traité CE) ainsi que conformément à l'article 44 de la Charte des droits fondamentaux de l'UE, chaque citoyen de l'Union, chaque personne physique domiciliée dans l'Union ainsi que chaque personne morale ayant son siège dans l'Union a le droit de déposer une pétition auprès du Parlement européen. Le droit de participer à une initiative citoyenne en vertu de l'article 11, paragraphe 4, du traité UE (nouvelle version) s'ajoute donc au droit de pétition européen et le complète; mais il ne le remplace pas et en est distinct.

Il est vrai qu'on peut constater dans le résultat d'une initiative citoyenne ou d'une pétition une certaine similitude entre ces deux instruments juridiques; ainsi, dans certaines circonstances, tous deux peuvent entraîner, à l'initiative de plusieurs personnes, l'adoption d'un acte juridique de l'Union européenne. Cependant, ils se différencient fondamentalement du point de vue de leur fonction et, partant, de leurs destinataires et conditions.

La différence entre les destinataires est évidente. Tandis que la pétition est adressée au Parlement européen, l'initiative citoyenne l'est à la Commission. Le droit de pétition européen s'adresse aux pétitionnaires en leur qualité de personnes concernées indirectement ou directement par les pouvoirs souverains européens et leur donne la possibilité de s'adresser directement, en vertu de cette qualité, au Parlement, pour pouvoir l'informer d'un état de fait particulier et réclamer une modification de celui-ci. En revanche, l'initiative citoyenne donne pour la première fois la possibilité aux citoyens de l'Union de participer eux-mêmes directement à l'exercice de la souveraineté dans l'Union européenne, en ce sens qu'elle leur permet, à l'instar du Conseil ou du Parlement européen, de demander à la Commission de présenter une proposition réglementaire.

En conséquence, les conditions relatives à ces deux instruments juridiques sont également différentes. Ainsi, le droit de pétition se limite aux cas où le pétitionnaire est directement concerné, alors que pareille restriction n'est ni prévue ni justifiée pour les participants à une initiative citoyenne. Au contraire, ceux-ci s'engagent plutôt, comme chaque partie de la souveraineté européenne, envers l'intérêt général européen et le respect du droit européen. Ce dernier élément ne constitue en revanche pas une condition requise pour une pétition.

Dans l'élaboration des conditions et procédures applicables à l'initiative citoyenne, on peut tout à fait tenir compte des similitudes avec une pétition auprès du Parlement européen. Mais en aucun cas la différence essentielle entre les deux procédures ne doit être effacée.

IV. Nombre minimum d'États membres

En vertu de l'article 11, paragraphe 4, du traité UE (nouvelle version), les citoyens de l'Union qui soutiennent une initiative citoyenne doivent être ressortissants d'un nombre significatif d'États membres. Ce qu'il convient d'entendre par "nombre significatif" n'est toutefois pas explicité et, conformément à l'article 24, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), doit être déterminé par le législateur, à qui il reste une très large marge de manœuvre.

Cependant, ce nombre doit être fixé en fonction de l'objectif de cette exigence. L'exigence selon laquelle les personnes soutenant une initiative citoyenne doivent être originaires de plusieurs États membres différents vise à assurer que l'issue du processus législatif européen ne soit pas influencée par les intérêts particuliers d'un seul État membre, mais, dans une mesure suffisante, guidée par l'intérêt général européen. C'est pourquoi la Commission jouit en principe du monopole de l'initiative.

Des actes juridiques arrêtés dans le domaine de l'espace de liberté, de sécurité et de justice conformément à l'article 76 TFUE peuvent toutefois être aussi adoptés à l'initiative d'un quart des États membres. Ainsi, le traité lui-même donne une indication sur le nombre d'États membres qui suppose en soi une prise en considération suffisante de l'intérêt général européen. En fixant les modalités de l'initiative citoyenne, le législateur ne doit pas contredire ce point.

L'objectif de l'exigence selon laquelle les personnes soutenant une initiative citoyenne doivent être ressortissantes d'un nombre significatif d'États membres ne peut être suffisamment pris en considération que s'il est en même temps lié à l'exigence d'un nombre minimal de soutiens dans chacun de ces États. L'article 11, paragraphe 4, du traité UE donne lui-même une indication raisonnable, en fixant l'exigence d'un million de citoyens de l'Union, ce qui suggère qu'un quota d'1/500^e de la population doit être considéré comme représentatif. Ce quota peut aussi être retenu pour la représentativité des États membres.

V. La procédure de l'initiative citoyenne européenne

En plus du nombre minimum d'États membres dont doivent être issues les personnes soutenant une initiative citoyenne, le règlement doit aussi fixer les règles régissant la procédure de l'initiative européenne. Cette procédure a une fonction purement pratique; elle doit garantir que le droit individuel à participer à une initiative citoyenne puisse être exercé de manière aussi efficace que possible et que la composante démocratique de l'initiative citoyenne, qui est une forme d'exercice direct de la souveraineté, trouve sa pleine expression. Chaque étape du processus doit être évaluée en fonction de cet objectif. C'est la seule manière de tenir compte du poids politique majeur de ce nouvel instrument, qui permet aux citoyens de participer à la construction de l'Union européenne.

La procédure de l'initiative citoyenne devrait être divisée en quatre phases, qui découlent immédiatement de l'article 11, paragraphe 4, du traité UE (nouvelle version): présentation – collecte – remise – positionnement. Lors de la première phase ("présentation"), le contenu de l'initiative citoyenne et l'identité de ses organisateurs sont portés à la connaissance de la Commission. Au cours de la deuxième phase ("collecte"), sont recensés les soutiens individuels reçus par l'initiative; comme la Commission ne dispose pas des moyens nécessaires pour procéder à ce recensement, cette tâche doit être assurée par les États membres. Puis, lors de la troisième phase ("remise"), la Commission est informée par les États membres des résultats de la collecte, et dans la quatrième phase ("positionnement"), la Commission prend position sur la demande contenue dans l'initiative citoyenne.

Avant de se positionner vis-à-vis d'une initiative citoyenne, la Commission doit aussi vérifier que les conditions juridiques visées à l'article 11, paragraphe 4, du traité UE (nouvelle version) sont effectivement remplies dans le cas étudié, c'est-à-dire qu'elle doit vérifier la recevabilité et la représentativité de l'initiative. Pour des raisons de transparence, ces vérifications ne devraient pas être effectuées dans le cadre du positionnement de la Commission vis-à-vis de l'objet de l'initiative citoyenne, mais précéder celui-ci, afin d'éviter de donner l'impression que des considérations politiques entrent dans cette évaluation. L'examen de la représentativité de l'initiative citoyenne (au moins un million de soutiens exprimés par des personnes provenant d'un nombre significatif d'États membres) ne peut donc logiquement avoir lieu que dans le cadre de la troisième phase et constituer un élément de la décision sur le succès de la remise de l'initiative citoyenne.

L'examen de la recevabilité de l'initiative citoyenne – c'est-à-dire la vérification que le contenu de l'initiative est conforme aux conditions juridiques – devrait en revanche avoir lieu aussi tôt que possible dans le processus, afin de donner aux organisateurs de l'initiative et aux États membres, qui sont responsables du recensement des manifestations de soutien, la sécurité juridique. Cet examen devrait donc avoir lieu dès la première phase, et constituer un élément de la décision sur le succès de la présentation de l'initiative citoyenne.

Chaque phase du processus doit s'achever par une décision formelle, à laquelle les organisateurs ont légitimement droit. De plus, aussi bien les décisions de la Commission quant au succès de l'enregistrement et de la remise, que la confirmation par les États membres des manifestations de soutien individuelles doivent pouvoir faire l'objet d'un examen juridictionnel.

20.1.2009

AVIS de la commission des pÉtitions

à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles

contenant des recommandations à la Commission sur les lignes directrices pour une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la mise en œuvre de l'initiative citoyenne

(2008/2169(INI))

Rapporteur pour avis: Carlos Carnero González

(Initiative – article 39 du règlement)

SUGGESTIONS

La commission des pétitions invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

A. considérant qu'il est important de tenir compte des dispositions contenues dans le traité de Lisbonne et relatives à l'initiative citoyenne, qui ont été élaborées afin de permettre aux citoyens européens de jouer un rôle direct plus significatif dans le processus d'adoption d'actes législatifs européens, nécessaires à la mise en œuvre des traités,

B. considérant que le droit de pétition existe depuis le traité de Maastricht et que le Parlement développe une série de procédures destinées à répondre à ce droit important, dont bénéficient tous les citoyens et résidents européens, notamment en ce qui concerne les questions relatives à l'application du droit européen par les autorités nationales et locales, et l'impact de ce droit sur les particuliers et les communautés locales,

1. demande que le règlement concernant la mise en œuvre de l'initiative citoyenne et établissant les conditions d'exercice de ce droit, soit clair, simple, facile à consulter, et qu'il comprenne des éléments concrets relatifs à la définition d'une initiative citoyenne afin que cette dernière ne soit pas confondue avec le droit de pétition;

2. exprime sa préoccupation concernant le fait que, d'après les propositions actuellement avancées par les partisans de l'initiative citoyenne, de nombreux exemples concrets correspondent en fait à des pétitions, dont certains sont déjà enregistrés au Parlement comme des pétitions, sans porter de mention particulière relative à l'initiative citoyenne, comme prévu dans le traité;

3. attire par conséquent l'attention sur la nécessité de veiller à ce que les citoyens aient pleinement conscience de cette différence, compte tenu du fait que le droit de pétition s'exerce auprès du Parlement européen et l'initiative citoyenne auprès de la Commission;

4. note, en outre, que le Parlement, exerçant son propre droit d'initiative législative, peut décider de lancer cette procédure et d'agir sur la base des recommandations contenues dans les pétitions reçues par sa commission compétente;

5. demande que sa commission des pétitions soit responsable du contrôle de la mise en œuvre du règlement concernant l'initiative citoyenne, en veillant à ce que les propositions des citoyens soient prises en considération lors des réunions de la commission des pétitions auxquelles les autres commissions ayant des responsabilités sectorielles dans le domaine politique concerné sont conviées, et à laquelle la Commission devrait être invitée à rendre un avis;

6. estime que ces mesures permettraient de mieux assurer la compatibilité entre les propositions adressées à la Commission en premier lieu par les citoyens et les priorités et propositions démocratiquement approuvées du Parlement européen;

7. considère que le Parlement devrait pouvoir se prononcer sur la pertinence d'une initiative citoyenne, associée à toute suggestion ou recommandation, avant que la Commission ne procède à l'élaboration détaillée d'un texte législatif fondé sur l'initiative citoyenne;

8. reconnaît que les questions d'éligibilité doivent être abordées, et considère à cet égard qu'il convient de faire preuve de souplesse concernant ce qui constitue précisément "plusieurs États membres" dont le million de signatures doit provenir; considère de même, conformément aux pratiques en usage pour les pétitions, que la possibilité de soutenir une initiative citoyenne doit être donnée à tous les citoyens de l'UE.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

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