RELAZIONE recante richiesta alla Commissione di presentare una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio per l’attuazione dell’iniziativa dei cittadini

3.2.2009 - (2008/2169(INI))

Commissione per gli affari costituzionali
Relatrice: Sylvia-Yvonne Kaufmann
(Iniziativa – articolo 39 del regolamento)

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

recante richiesta alla Commissione di presentare una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio per l’attuazione dell’iniziativa dei cittadini

(2008/2169(INI))

Il Parlamento europeo,

–   visto l’articolo 192, paragrafo due, del trattato CE,

–   visto il trattato di Lisbona che modifica il trattato sull’Unione europea e il trattato che istituisce la Comunità europea, firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007[1],

–   visto il trattato che adotta una Costituzione per l’Europa[2],

–   vista la sua risoluzione del 20 febbraio 2008 sul trattato di Lisbona[3],

–   vista la sua risoluzione del 19 gennaio 2006 sul periodo di riflessione: struttura, temi e contesto per una valutazione del dibattito sull’Unione europea[4],

–   visti gli articoli 39 e 45 del suo regolamento,

–   vista la relazione della commissione per gli affari costituzionali e il parere della commissione per le petizioni (A6‑0043/2009),

considerando che:

A.  il trattato di Lisbona prevede l'introduzione dell'iniziativa dei cittadini, in virtù della quale i cittadini dell'Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono prendere l'iniziativa di invitare la Commissione europea, nell'ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali i cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuaziona dei trattati - articolo 11, paragrafo 4 della nuova versione del trattato UE (TUE n.v.),

B.   un milione di cittadini dell’Unione otterrebbe lo stesso diritto di invitare la Commissione a presentare una proposta legislativa di cui godono il Consiglio, fin dall’istituzione delle Comunità europee nel 1957 (ex articolo 152 del trattato CEE, attuale articolo 208 del trattato CE, futuro articolo 241 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea – TFUE), e il Parlamento europeo, fin dall’entrata in vigore del trattato di Maastricht nel 1993 (attuale articolo 192 del Trattato CE, futuro articolo 225 del TFUE),

C.  i cittadini svolgerebbero un ruolo diretto nell’esercizio del potere di sovranità dell’Unione europea essendo coinvolti per la prima volta direttamente nell'avvio delle proposte legislative comunitarie,

D.  l’articolo 11, paragrafo 4, del TUE n.v., quale emanazione speciale del diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione (articolo 10, paragrafo 3 del TUE n.v.), mira a istituire un diritto individuale di partecipazione all’iniziativa dei cittadini,

E.   il diritto di iniziativa è spesso confuso con il diritto di petizione; occorre garantire che i cittadini siano pienamente consapevoli della distinzione fra entrambi i diritti, in particolare poiché una petizione è rivolta al Parlamento mentre l'iniziativa dei cittadini è rivolta alla Commissione,

F.   gli organismi dell’Unione e gli Stati membri devono stabilire le condizioni per un esercizio agevole, trasparente ed efficace del diritto di partecipazione dei cittadini dell'Unione,

G.  le procedure e le condizioni dell’iniziativa dei cittadini, incluso il numero minimo di Stati membri da cui devono provenire i cittadini che presentano l'iniziativa, devono essere definite dal Parlamento europeo e dal Consiglio con le opportune procedure legislative, mediante regolamento (articolo 24, paragrafo 1, del TFUE),

H.  nell’ambito dell’adozione e dell’attuazione di tale regolamento devono essere garantiti, in particolare, i diritti fondamentali di uguaglianza, di buona amministrazione e di effettiva tutela giuridica,

Sul numero minimo di Stati membri

I.    il “numero minimo di Stati membri da cui i cittadini che presentano l’iniziativa devono provenire” (articolo 24, paragrafo 1, TFUE) deve essere “un numero significativo di Stati membri” (articolo 11, paragrafo 4, del TUE n.v.),

J.    la definizione di un numero minimo di Stati membri non deve avvenire in modo arbitrario ma deve rispettare la ratio della normativa in oggetto e tenere conto delle altre disposizioni del trattato al fine di evitare valutazioni incongruenti,

K.  l’obiettivo della normativa in esame è quello di garantire che il processo legislativo comunitario non sia contraddistinto fin dalla partenza dagli interessi particolari dei singoli Stati ma dall'interesse comune europeo,

L.   l’articolo 76 del TFUE indica che una proposta legislativa avanzata da un quarto degli Stati membri risulta essere espressione di una sufficiente considerazione dell’interesse comune europeo; tale numero minimo può essere pertanto considerato incontestabile,

M.  l’obiettivo della normativa in questione può essere raggiunto soltanto se quest’ultima prevede un numero minimo di adesioni per ciascuno degli Stati membri interessati,

N.  si può concludere dall’articolo 11, paragrafo 4, del TUE n.v., in cui si specifica il numero di un milione di cittadini dell’Unione a fronte di una popolazione pari a circa 500 milioni di cittadini, che una quota pari a 1/500 della popolazione sarebbe da ritenere rappresentativa,

Sull’età minima dei partecipanti

O.  l'articolo 11, paragrafo 4, del TUE n.v. si rivolge a tutti i cittadini dell’Unione,

P.   qualsiasi limitazione del diritto alla partecipazione democratica e qualsiasi disparità di trattamento fondata sull’età devono in ogni caso ottemperare al principio di proporzionalità,

Q.  è auspicabile evitare le incongruenze nelle valutazioni, ad esempio quelle che emergerebbero qualora in uno Stato membro l’età minima per la partecipazione alle elezioni europee fosse inferiore all’età minima per la partecipazione all’iniziativa dei cittadini,

Sulla procedura

R.   la Commissione, a seguito del buon esito dell’iniziativa dei cittadini, è tenuta a esaminare l’oggetto dell’iniziativa stessa e a decidere se e in quale misura essa presenterà una proposta di atto giuridico in materia,

S.   ai fini della presentazione dell'atto giuridico da parte della Commissione è opportuno che le iniziative facciano riferimento ad una o più pertinenti basi giuridiche,

T.   un’iniziativa dei cittadini può avere seguito soltanto se è ricevibile, ovvero

·    contiene un invito alla Commissione a presentare una proposta per un atto giuridico dell'Unione,

·    l’Unione ha competenza legislativa e la Commissione ha la facoltà di presentare una proposta nel caso in specie,

·    l’atto giuridico richiesto non è manifestamente contrario ai principi generali del diritto applicati nell’Unione europea,

U.  una iniziativa dei cittadini è di successo se è ricevibile nel senso suddetto ed è rappresentativa, ovvero è sostenuta da almeno un milione di cittadini che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri,

V.  spetta alla Commissione verificare se sussistono le premesse per il buon esito di un’iniziativa dei cittadini,

W. ai fini dell’organizzazione di un’iniziativa dei cittadini è necessario, anteriormente all’inizio della raccolta delle adesioni, avere la certezza giuridica della ricevibilità dell’iniziativa dei cittadini,

X.  il compito di esaminare l’autenticità delle adesioni non può essere condotto dalla Commissione e pertanto deve essere svolto dagli Stati membri; tuttavia gli obblighi degli Stati membri al riguardo si estendono unicamente alle iniziative nel quadro dell'articolo 11, paragrafo 4, del TUE n.v. e mai a iniziative non ammissibili per i motivi indicati; è pertanto necessario che anche gli Stati membri, ancor prima della raccolta delle adesioni, abbiano certezza giuridica per quel che riguarda l'ammissibilità dell'iniziativa dei cittadini,

Y.  la verifica dell'ammissibilità di un'iniziativa dei cittadini da parte della Commissione si limita tuttavia esclusivamente alle summenzionate questioni legali, e non deve mai includere considerazioni di opportunità politica; ciò garantisce che la decisione se un'iniziativa dei cittadini possa o meno essere dichiarata ammissibile esula dalla discrezionalità politica della Commissione,

Z.   appare opportuno suddividere la procedura relativa all’iniziativa dei cittadini europei nelle seguenti cinque fasi:

·    registrazione dell’iniziativa,

·    raccolta delle adesioni,

·    presentazione dell’iniziativa,

·    dichiarazione di presa di posizione della Commissione,

·    verifica che l’atto legislativo richiesto sia conforme ai Trattati,

Sul principio di trasparenza

AA. l'iniziativa dei cittadini è un modo per esercitare poteri pubblici sovrani in campo legislativo ed in quanto tale è soggetta al principio di trasparenza; ciò significa che i promotori di un'iniziativa dei cittadini devono assumersi pubblicamente la responsabilità di rendicontazione del suo finanziamento, comprese le sue fonti,

Sul monitoraggio politico della procedura

AB. è compito politico del Parlamento monitorare la procedura di un’iniziativa dei cittadini,

AC. tale responsabilità riguarda l’applicazione del regolamento sull’iniziativa dei cittadini, in quanto tale, nonché la posizione politica della Commissione per quanto riguarda la richiesta presentata dall’iniziativa dei cittadini,

AD. è importante garantire la compatibilità fra le richieste presentate alla Commissione da un’iniziativa di cittadini e le priorità e proposte del Parlamento approvate democraticamente,

Sull’iniziativa costituzionale dei cittadini

AE l'inclusione nell’articolo 11, paragrafo 4, del TUE n.v. delle iniziative finalizzate a modificare i trattati (iniziative costituzionali dei cittadini) è controversa,

1.   chiede alla Commissione di presentare immediatamente dopo l’entrata in vigore del trattato di Lisbona una proposta di regolamento sull’iniziativa dei cittadini in base all’articolo 24 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea;

2.   invita la Commissione a tenere debitamente conto delle raccomandazioni di cui all’allegato alla presente risoluzione;

3.   chiede che il regolamento sia chiaro, semplice e di facile consultazione per l’utente, che comprenda elementi pratici connessi con la definizione di un’iniziativa dei cittadini in modo che non sia confuso con il diritto di petizione;

4.   decide di considerare, subito l’approvazione di tale regolamento, la definizione di un sistema efficace per monitorare la procedura di un’iniziativa dei cittadini;

5.   incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione.

ALLEGATO ALLA PROPOSTA DI RISOLUZIONE: RACCOMANDAZIONI

IN ORDINE AL CONTENUTO DELLA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE PER UN REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO SULLE PROCEDURE E LE CONDIZIONI DELL’INIZIATIVA DEI CITTADINI

Sulla definizione del numero minimo di Stati membri

1.  Il numero minimo di Stati membri da cui devono provenire i cittadini dell’Unione che partecipano all’iniziativa dei cittadini è pari a un quarto degli Stati membri.

2.  Tale requisito è soddisfatto soltanto se l’iniziativa è sostenuta da almeno 1/500 della popolazione di ciascuno degli Stati membri interessati.

Sulla definizione dell’età minima dei partecipanti

3.  Tutti i cittadini dell’Unione che godono del diritto di voto in base alle legislazioni dei rispettivi Stati membri possono partecipare all’iniziativa dei cittadini.

Sull’impostazione della procedura

4.  La procedura dell’iniziativa dei cittadini europei comprende le seguenti cinque fasi:

·    registrazione dell’iniziativa,

·    raccolta delle adesioni,

·    presentazione dell’iniziativa,

·    dichiarazione di posizione della Commissione,

•     verifica che l'atto legislativo richiesto sia conforme ai trattati.

5.  La prima fase dell’iniziativa dei cittadini inizia con la registrazione dell’iniziativa dei cittadini da parte degli organizzatori presso la Commissione e si conclude con la decisione formale della Commissione circa l’esito della registrazione dell’iniziativa. Tale fase presenta le caratteristiche di seguito illustrate.

a)   Un’iniziativa dei cittadini richiede la regolare registrazione da parte degli organizzatori presso la Commissione. All’atto della registrazione, vanno indicati nome, data di nascita, cittadinanza e indirizzo di residenza di ciascuno degli organizzatori nonché il titolo esatto dell’iniziativa dei cittadini in una delle lingue ufficiali dell’Unione europea.

b)   La Commissione esamina la ricevibilità formale dell’iniziativa dei cittadini registrata. Un’iniziativa dei cittadini è formalmente ricevibile se soddisfa le seguenti quattro condizioni:

·    contiene l’invito alla Commissione europea a presentare una proposta di adozione di un atto giuridico dell’Unione europea;

·    l’Unione europea ha la competenza, a norma dei trattati su cui si basa l’Unione, di emanare un siffatto atto giuridico;

·    la Commissione ha la competenza, a norma dei trattati su cui si basa l’Unione, di presentare una proposta di un atto giuridico sulle questioni in parola;

·    l’atto giuridico richiesto non è manifestamente contrario ai principi giuridici generali applicati nell’Unione europea.

La Commissione offre agli organizzatori il sostegno previsto ai sensi dell’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, al fine di garantire che le iniziative registrate siano ricevibili. Inoltre la Commissione informa contestualmente gli organizzatori dell’iniziativa dei cittadini sia su progetti legislativi in corso o previsti in merito alle questioni interessate dall'iniziativa dei cittadini in oggetto, sia su iniziative dei cittadini già registrate con successo che riguardano interamente o in parte le medesime questioni.

c)   Entro due mesi dalla registrazione dell’iniziativa dei cittadini la Commissione decide se l'iniziativa è ammissibile e può essere registrata. La registrazione può essere respinta soltanto per motivi giuridici e mai per considerazioni di opportunità politica.

d)   La decisione è indirizzata sia agli organizzatori a titolo individuale, sia alla collettività. La decisione viene comunicata agli organizzatori e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale. Il Parlamento europeo, il Consiglio e gli Stati membri vengono informati tempestivamente di tale decisione.

e)   La decisione è soggetta al controllo della Corte di giustizia delle Comunità europee e del Mediatore europeo ai sensi delle rispettive normative del diritto dell’Unione. Lo stesso vale anche nel caso in cui la Commissione si astenga dal prendere una tale decisione.

f)    La Commissione redige un elenco di tutte le iniziative dei cittadini registrate con successo, consultabile pubblicamente sulle sue pagine Internet.

g)   Gli organizzatori di un’iniziativa dei cittadini possono ritirarla in qualsiasi momento. In tal caso essa risulterà non registrata e sarà eliminata dal suddetto elenco della Commissione.

6.  La seconda fase dell’iniziativa dei cittadini include la raccolta di adesioni individuali all’iniziativa dei cittadini già registrata con successo nonché la conferma ufficiale dell’esito della raccolta, da parte degli Stati membri, di singole dichiarazioni di sostegno. Tale fase presenta le caratteristiche di seguito illustrate.

a)   Gli Stati membri prevedono una procedura efficace destinata alla raccolta di adesioni regolari per un’iniziativa dei cittadini e alla conferma ufficiale dell’esito della suddetta raccolta.

b)   Un’adesione è regolare se è stata espressa entro il termine previsto per la raccolta delle adesioni in ottemperanza alle norme di legge in materia degli Stati membri e del diritto dell’Unione. Il termine per la raccolta delle adesioni è pari a un anno a decorrere dal primo giorno del terzo mese successivo alla decisione in merito alla registrazione dell’iniziativa dei cittadini.

c)   Ogni adesione deve essere espressa a titolo individuale, di norma mediante l’apposizione della firma personale (per iscritto o, se del caso, per via elettronica). Dalla dichiarazione devono essere riconoscibili almeno nome, data di nascita, indirizzo di residenza e cittadinanza del sostenitore. Se quest’ultimo è in possesso di più di una cittadinanza, ne indicherà soltanto una a sua scelta.

Gli organizzatori dell’iniziativa dei cittadini sono tenuti a garantire la protezione dei dati personali.

d)   La dichiarazione di sostenere un’iniziativa dei cittadini può essere fornita soltanto una volta. Ciascuna adesione contiene una dichiarazione giurata separata del sostenitore, in cui quest’ultimo dichiara di non aver espresso in precedenza il suo sostegno alla medesima iniziativa dei cittadini.

e)   Ciascuna adesione può essere revocata fino allo scadere del termine per la raccolta delle adesioni. In tal caso il sostegno precedentemente accordato si intende non espresso. Ogni sostenitore deve esserne informato dagli organizzatori. Ciascuna adesione deve contenere una dichiarazione separata del sostenitore da cui risulti che è stato informato in proposito.

f)    Ciascun sostenitore riceve dagli organizzatori una copia della propria adesione, incluse le copie della propria dichiarazione giurata nonché della dichiarazione sulla presa visione della possibilità di revoca.

g)   Gli Stati membri rilasciano entro due mesi agli organizzatori dell’iniziativa dei cittadini, dopo l’esame dei documenti comprovanti le adesioni, una conferma ufficiale circa il numero di adesioni regolarmente rese, suddivise in base alla cittadinanza dei sostenitori. Essi garantiscono mediante misure adeguate che ogni adesione venga confermata un’unica volta da uno Stato membro e che vengano efficacemente evitate conferme multiple da parte di diversi Stati membri o diversi organi di un medesimo Stato membro.

I dati personali sono soggetti alla protezione dei dati, di cui sono responsabili gli organizzatori dell’iniziativa dei cittadini.

7.  La terza fase dell’iniziativa dei cittadini inizia quando gli organizzatori presentano la suddetta iniziativa alla Commissione e termina con la decisione formale della Commissione sull’esito della presentazione dell’iniziativa. Tale fase presenta le caratteristiche di seguito illustrate.

a)   Un’iniziativa dei cittadini europei richiede la regolare presentazione alla Commissione da parte degli organizzatori. Contestualmente all'iniziativa deve essere presentata la conferma degli Stati membri circa il numero delle adesioni.

b)   La Commissione esamina la rappresentatività dell’iniziativa presentata dai cittadini. Un’iniziativa dei cittadini è considerata rappresentativa se

·    è sostenuta da almeno un milione di cittadini dell‘Unione,

·    i cittadini provengono da almeno un quarto degli Stati membri,

·    il numero di cittadini di uno Stato membro costituisce almeno 1/500 della popolazione dello stesso.

c)   Entro due mesi dalla presentazione dell’iniziativa dei cittadini la Commissione adotta una decisione vincolante sul relativo esito. Tale decisione comprende una dichiarazione vincolante sulla rappresentatività dell’iniziativa dei cittadini. La presentazione dell’iniziativa può essere respinta soltanto per motivi giuridici e mai per considerazioni di opportunità politica.

d)   La decisione è indirizzata sia agli organizzatori a titolo individuale, sia alla collettività. La decisione viene comunicata agli organizzatori e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale. Il Parlamento europeo, il Consiglio e gli Stati membri vengono informati tempestivamente di tale decisione.

e)   La decisione è soggetta al controllo della Corte di giustizia delle Comunità europee e del Mediatore europeo ai sensi delle rispettive normative del diritto dell’Unione. Lo stesso vale anche nel caso in cui la Commissione si astenga dal prendere una tale decisione.

f)    La Commissione redige un elenco di tutte le iniziative dei cittadini presentate con successo, consultabile pubblicamente sul proprio sito internet.

8.  La quarta fase dell’iniziativa dei cittadini comprende l’esame obiettivo da parte della Commissione dell’oggetto dell’iniziativa e termina con la presa di posizione ufficiale della Commissione sull’invito contenuto nell’iniziativa dei cittadini a presentare una proposta per un atto giuridico. Tale fase presenta le caratteristiche di seguito illustrate.

a)   Il buon esito della presentazione di un’iniziativa dei cittadini obbliga la Commissione a esaminare entro un termine adeguato l’oggetto dell’iniziativa.

b)   In questo quadro la Commissione consulta gli organizzatori dell’iniziativa dei cittadini e concede loro l’opportunità di illustrarne ampiamente l’oggetto.

c)   La Commissione decide entro tre mesi sull’invito formulato nell’iniziativa dei cittadini. Se non intende presentare proposte, ne comunica i motivi al Parlamento e agli organizzatori.

d)   La decisione è indirizzata sia agli organizzatori a titolo individuale, sia alla collettività. La decisione viene comunicata agli organizzatori e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale. Il Parlamento europeo, il Consiglio e gli Stati membri vengono informati tempestivamente di tale decisione.

e)   Qualora la Commissione si astenga dal prendere una decisione sulla richiesta sottoposta dall'iniziativa dei cittadini, tale posizione è soggetta al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia dell’Unione europea e del Mediatore europeo ai sensi delle rispettive normative del diritto dell’UE.

Sul principio di trasparenza

9. Gli organizzatori di un'iniziativa dei cittadini registrata con successo sono tenuti, entro un congruo periodo di tempo dopo la conclusione della procedura, a presentare alla Commissione una relazione sul finanziamento dell'iniziativa, che precisi le fonti del finanziamento (relazione per la trasparenza). La relazione è esaminata dalla Commissione e pubblicata unitamente a un parere.

10. In generale la Commissione esamina l'iniziativa dei cittadini nel merito solo dopo che la relazione per la trasparenza sia stata presentata nelle debite forme.

• [1]  GU C 306, 17.12.2007, pag. 1.
• [2]  GU C 310. 16.12 2004, pag. 1.
• [3]  Testi approvati, P6_TA(2008)0055
• [4]  GU C 287 E, 24.11.2006, pag. 306.

MOTIVAZIONE

Il trattato di Lisbona prevede l’introduzione dell’iniziativa dei cittadini europei. Esso contiene pertanto un’innovazione significativa nel quadro del diritto costituzionale europeo, che originariamente era stata elaborata in seno alla Convenzione europea in stretta collaborazione con organizzazioni non governative e soltanto dopo un lungo dibattito è stata inserita nel progetto di Costituzione della Convenzione. L’iniziativa dei cittadini europei rappresenta uno strumento del tutto innovativo destinato a rafforzare la democrazia nell’Unione europea. Con la suddetta iniziativa si compie un primo passo verso lo sviluppo di una democrazia sopranazionale diretta, e la relativa attuazione potrebbe contribuire, sul lungo termine, a creare un’opinione pubblica europea.

Le basi giuridiche per l’iniziativa dei cittadini europei si trovano nel futuro articolo 11, paragrafo 4, del trattato sull’Unione europea (nuova versione del TUE - TUE n.v.) e nel futuro articolo 24, comma 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Le condizioni e le procedure applicabili alla suddetta iniziativa dei cittadini sono definite mediante un regolamento da adottare secondo la procedura legislativa ordinaria.

I.         Che cos’è l’iniziativa dei cittadini europei?

Dopo l’entrata in vigore del trattato di Lisbona, tutti gli atti legislativi dell’Unione europea, sotto forma di regolamento, di direttiva o di decisione, vengono di norma adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio su proposta della Commissione a norma dell'articolo 289 del TFUE. L’adozione di un atto giuridico comunitario presuppone quindi in genere una proposta della Commissione, così come previsto dall'articolo 17, paragrafo 2, del TUE (n.v.).

Se gli Stati membri avevano già previsto, all’atto della costituzione della Comunità economica europea nel 1957, che il Consiglio avesse la facoltà di chiedere alla Commissione di "procedere a tutti gli studi che esso ritiene opportuni ai fini del raggiungimento degli obiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte del caso" (cfr. ex articolo 152 del TCEE, attuale articolo 208 del trattato CE, futuro articolo 241 del TFUE), 35 anni più tardi, con il trattato di Maastricht e l’introduzione della procedura di codecisione, hanno infine concesso anche al Parlamento europeo la possibilità di invitare la Commissione a presentare una proposta legislativa (cfr. l’attuale articolo 192 del TCE, futuro articolo 225 del TFUE).

In futuro questo diritto di invitare a presentare proposte, che attualmente è detenuto da entrambi gli organi legislativi, dovrà essere concesso, tramite l’iniziativa dei cittadini europei, anche ai cittadini dell’Unione. "Cittadini dell'Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione europea, nell'ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuazione dei trattati." In questo modo i cittadini stessi dell’Unione vengono coinvolti per la prima volta direttamente nel processo di legislazione europea. Essi ottengono così il diritto di partecipare a un'iniziativa dei cittadini europei e quindi, per quanto concerne il diritto di invitare a presentare proposte, vengono posti sullo stesso livello dei due organi legislativi.

II.        Sui contenuti del diritto di partecipare a un'iniziativa dei cittadini

Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, del TUE (n.v.), i cittadini dell’Unione possono presentare un'iniziativa dei cittadini. Quale emanazione speciale del diritto alla partecipazione democratica a norma dell’articolo 10, paragrafo 3, del TUE (n.v.), questa disposizione mira a motivare un diritto individuale dei cittadini dell’Unione di partecipare a un'iniziativa dei cittadini europei.

I cittadini dell’Unione possono partecipare a un’iniziativa dei cittadini in due modi diversi: da un lato in qualità di organizzatori, dall’altro nelle vesti di sostenitori di un'iniziativa dei cittadini. L’organizzazione dell’iniziativa dei cittadini europei comprende la registrazione e la presentazione della suddetta iniziativa presso la Commissione, lo svolgimento di campagne finalizzate ad acquisire sostenitori ed eventualmente - a seconda dell’impostazione della procedura da parte degli Stati membri - la raccolta di adesioni nonché l’illustrazione dinanzi alla Commissione dell’oggetto dell’iniziativa. Il sostegno all’iniziativa dei cittadini europei consiste nella formale dichiarazione da parte di una persona di condividere l’oggetto dell’iniziativa dei cittadini e dunque approvare l’invito alla Commissione a essa associato. Il diritto di partecipare a un’iniziativa dei cittadini europei comprende pertanto il diritto ad organizzare e sostenere una siffatta iniziativa dei cittadini.

III.      Sulla differenziazione tra l’iniziativa dei cittadini europei e la petizione dinanzi al Parlamento europeo

Ai sensi del combinato disposto dell’articolo 24, comma 2, e dell’articolo 227 del TFUE (ora dell'articolo 21, comma 1, e dell’articolo 194 del trattato CE) nonché dell’articolo 44 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, qualsiasi cittadino dell’Unione, nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, ha il diritto di petizione dinanzi al Parlamento europeo. Il diritto di partecipare a un'iniziativa dei cittadini europei ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, del TUE (n.v.) va quindi ad affiancarsi al diritto di petizione a livello europeo, integrandolo, ma non lo sostituisce né è identico ad esso.

È vero che nell’esito di un'iniziativa dei cittadini o di una petizione può risultare una certa analogia tra questi due istituti giuridici ed entrambi, se del caso, su iniziativa di più persone, possono sfociare nell’adozione di un atto giuridico da parte del Parlamento europeo. Tuttavia esse si differenziano per la funzione e di conseguenza per i relativi destinatari e presupposti.

La differenza tra i destinatari appare subito evidente. Mentre la petizione è indirizzata al Parlamento europeo, l’iniziativa dei cittadini si rivolge alla Commissione. Il diritto di petizione europeo riguarda i cittadini dell’Unione in qualità di parti interessate direttamente o indirettamente dalla sovranità dell’Unione europea e offre loro la possibilità di rivolgersi direttamente al Parlamento europeo per informarlo di una determinata situazione e chiedere di intervenire per modificarla. Per contro, l’iniziativa dei cittadini consente per la prima volta ai cittadini dell’Unione di partecipare direttamente all’esercizio della sovranità nell’Unione europea, offrendo loro la facoltà, analoga a quella del Consiglio o del Parlamento europeo, di invitare la Commissione a presentare una proposta legislativa.

Di conseguenza differiscono anche i presupposti dei due istituti giuridici. Il diritto di petizione, infatti, si limita a problematiche che riguardano direttamente il richiedente, mentre una tale limitazione non è né prevista né ragionevole per quanto concerne i partecipanti a un'iniziativa europea dei cittadini. Questi ultimi, piuttosto, come ogni soggetto che partecipa all'esercizio della sovranità dell'Unione, sono tenuti a tutelare l’interesse comune e a rispettare il diritto comunitario. Proprio questi aspetti non rappresentano invece i presupposti per una petizione.

Nella definizione delle condizioni e procedure applicabili all’iniziativa dei cittadini europei, si può certamente tenere conto delle analogie con una petizione dinanzi al Parlamento europeo. In nessun caso, però, vanno trascurate le sostanziali differenze.

IV.      Sul numero minimo di Stati membri

Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, del TUE (n.v.) il numero minimo di Stati membri da cui devono provenire i cittadini che presentano l’iniziativa deve essere un numero significativo di Stati membri. Non viene però specificato cosa si debba intendere per "numero significativo", dal momento che tale definizione, a norma dell’articolo 24, paragrafo 1, del TFUE, dev’essere invece fornita dal legislatore, il quale dispone pertanto di un margine di intervento piuttosto ampio.

La definizione, tuttavia, deve essere orientata alle finalità del suddetto requisito. Lo scopo del requisito, infatti, ovvero che i sostenitori di un'iniziativa dei cittadini europei provengano da diversi Stati membri, consiste nel garantire che il processo legislativo comunitario non sia contraddistinto, fin dalla fase iniziale, dagli interessi particolari dei singoli Stati ma dall’interesse comune europeo. Sostanzialmente questa è anche la ragione per cui il monopolio della proposta spetta alla Commissione.

Tuttavia gli atti giuridici relativi allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia ai sensi dell’articolo 76 del TFUE possono essere emanati anche su iniziativa di un quarto degli Stati membri. Con questa formulazione, il trattato stesso contiene un’indicazione sul numero di Stati membri che si suppone sufficiente a salvaguardare adeguatamente l’interesse comune europeo. Nel quadro della regolamentazione dell’iniziativa dei cittadini europei il legislatore dovrebbe rispettare tale valutazione.

Ovviamente le finalità del requisito secondo cui i sostenitori di un'iniziativa dei cittadini europei devono provenire un numero significativo di Stati membri si possono considerare rispettate soltanto se si aggiunge un requisito relativo al numero minimo di sostenitori provenienti da ciascuno degli Stati membri interessati. Un ragionevole orientamento in tal senso è fornito dall'articolo 11, paragrafo 4, del TUE che, indicando un numero di almeno un milione di cittadini comunitari, implica una valutazione secondo cui una quota pari a 1/500 della popolazione dell’Unione è sufficientemente rappresentativa. Valutazioni analoghe possono essere applicate anche in relazione alla rappresentatività dei singoli Stati membri.

V.       Sulla procedura dell’iniziativa dei cittadini europei

Oltre al numero minimo degli Stati membri da cui devono provenire i cittadini che presentano un'iniziativa dei cittadini europei, il regolamento deve disciplinare anche la procedura dell’iniziativa. La procedura ha una funzione esclusivamente accessoria; essa mira infatti a garantire che il diritto individuale di partecipare a un'iniziativa dei cittadini europei possa essere esercitato nel modo più efficace possibile e che il contenuto democratico dell’iniziativa dei cittadini si esplichi pienamente sotto forma di esercizio diretto della sovranità. Ogni singolo elemento della procedura deve essere valutato alla luce di tale obiettivo. Soltanto in questo modo si potrà rendere giustizia allo straordinario significato politico di questo nuovo strumento di partecipazione dei cittadini alla costruzione dell’Unione europea.

La procedura dell’iniziativa dei cittadini dovrebbe essere articolata in quattro fasi, direttamente desumibili dall’articolo 11, paragrafo 4, del TUE (n.v.): registrazione – raccolta – presentazione – presa di posizione. Durante la prima fase ("registrazione") la Commissione viene informata sui contenuti e sugli organizzatori di una determinata iniziativa dei cittadini. Nella seconda fase ("raccolta") vengono rilevate le singole adesioni ricevute dall’iniziativa dei cittadini; poiché la Commissione non dispone delle strutture necessarie a tal fine, questo compito deve essere svolto dagli Stati membri. Successivamente, durante la terza fase ("presentazione"), viene comunicato alla Commissione l’esito cui sono giunti gli Stati membri e infine, nella quarta fase ("presa di posizione") la Commissione adotta una posizione in merito all’invito contenuto nell'iniziativa dei cittadini.

Prima che la Commissione prenda posizione in merito a un'iniziativa dei cittadini, essa è inoltre tenuta a verificare, di volta in volta, che siano effettivamente rispettati i presupposti giuridici previsti dall’articolo 11, paragrafo 4, del TUE (n.v.), ovvero la ricevibilità e la rappresentatività dell’iniziativa. Per ragioni di trasparenza, questa valutazione non dovrebbe essere effettuata nel contesto della presa di posizione politica della Commissione in merito all’oggetto dell’iniziativa, bensì dovrebbe essere posta a monte della stessa, al fine di evitare in qualsiasi modo l’impressione che possa essere influenzata da considerazioni di natura politica. La valutazione in ordine al sufficiente grado di rappresentatività dell’iniziativa dei cittadini (almeno un milione di sostenitori provenienti da un numero significativo di Stati membri) può essere quindi logicamente inserita soltanto nel quadro della terza fase, quale parte integrante della decisione circa l’esito della presentazione dell’iniziativa dei cittadini.

La valutazione della ricevibilità dell’iniziativa dei cittadini, volta a stabilire se il contenuto della stessa soddisfa i requisiti giuridici, dovrebbe invece essere effettuata il prima possibile nell'ambito della procedura in modo da garantire la certezza giuridica sia per gli organizzatori dell’iniziativa sia per gli Stati membri responsabili della raccolta delle adesioni. La suddetta valutazione dovrebbe pertanto avvenire nell’ambito della prima fase quale parte integrante della decisione circa l’esito della registrazione dell’iniziativa dei cittadini.

Ciascuna fase della procedura deve concludersi con una decisione formale impugnabile singolarmente da parte degli organizzatori. Inoltre, le decisioni della Commissione circa l’esito della registrazione e della presentazione, al pari delle conferme delle adesioni individuali da parte degli Stati membri, devono essere assoggettate al controllo giurisdizionale.

PARERE DELLA COMMISSIONE PER LE PetizionI (20.1.2009)

destinato alla commissione per gli affari costituzionali

con raccomandazioni alla Commissione sulle linee direttrici per una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'attuazione dell'iniziativa dei cittadini
(2008/2169(INI))

Relatore: Carlos Carnero González(Iniziativa – articolo 39 del regolamento)

SUGGERIMENTI

La commissione per le petizioni invita la commissione per gli affari esteri, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti:

A. considerando che è importante tenere conto delle disposizioni del trattato di Lisbona relative all'iniziativa dei cittadini, finalizzate a consentire ai cittadini europei di svolgere un ruolo diretto più significativo nell'influenzare gli atti legislativi europei richiesti ai fini dell'attuazione dei trattati,

B.  considerando che il diritto di petizione esiste sin dal trattato di Maastricht e che il Parlamento ha sviluppato una serie di procedure destinate a garantire questo importante diritto di tutti i cittadini e residenti dell'UE, in particolare per quanto riguarda le questioni vertenti sull'applicazione del diritto comunitario da parte delle autorità nazionali e locali e sull'impatto del diritto comunitario medesimo sugli individui e le relative comunità locali,

1.  chiede che il regolamento sull'attuazione dell'iniziativa dei cittadini, che stabilisce le condizioni per l'esercizio del diritto di cui sopra, sia chiaro, semplice e di facile utilizzo e che integri elementi pratici legati alla definizione dell'iniziativa dei cittadini, in modo da evitare che questa possa essere confusa con il diritto di petizione;

2.  esprime preoccupazione per il fatto che, secondo le proposte attualmente diffuse dai sostenitori dell'iniziativa dei cittadini, molti degli esempi pratici illustrati seguano in realtà il modello delle attuali campagne di petizioni, alcune delle quali risultano già registrate in Parlamento come petizioni, senza alcuna correlazione specifica con l'iniziativa dei cittadini così come definita nel trattato;

3.  richiama pertanto l'attenzione sulla necessità di garantire che i cittadini siano pienamente consapevoli di tale distinzione, visto che il diritto di petizione si esercita nei confronti del Parlamento europeo, mentre l'iniziativa dei cittadini nei confronti della Commissione;

4.  osserva inoltre che il Parlamento, esercitando il proprio diritto di iniziativa legislativa, può decidere di avviare questa procedura e di agire secondo le raccomandazioni fondate sulle petizioni ricevute dalla commissione competente;

5.  chiede che alla commissione per le petizioni sia assegnata la responsabilità di monitorare l'attuazione del regolamento sull'iniziativa dei cittadini garantendo che le proposte avanzate dai cittadini siano esaminate durante le riunioni della commissione per le petizioni cui sono invitate altre commissioni pertinenti con competenza settoriale nell'ambito politico d'interesse e nelle quali sarebbe opportuno invitare la Commissione a esprimere un parere;

6.  ritiene che tali misure potrebbero meglio garantire la compatibilità tra le proposte rivolte dai cittadini in prima istanza alla Commissione e le priorità e le proposte democraticamente approvate del Parlamento europeo;

7.  ritiene che, prima che la Commissione possa procedere nel dettaglio all'elaborazione di un testo legislativo basato sull'iniziativa dei cittadini, il Parlamento debba potersi pronunciare sull'idoneità dell'iniziativa stessa, con eventuali suggerimenti e raccomandazioni;

8.  riconosce la necessità di affrontare le questioni attinenti all'ammissibilità e, a tale proposito, ritiene opportuno dimostrare flessibilità rispetto a cosa debba intendersi esattamente per i "diversi Stati membri" da cui dovrebbe provenire il milione o più di firme; analogamente, in linea con la prassi utilizzata per le petizioni, ritiene che la possibilità di sostenere un'iniziativa dei cittadini debba essere aperta a tutti i cittadini dell'UE.

ESITOTO DELLA VOTAZIONE IN COMMISSIONE

Approvazione	19.1.2009
Esito della votazione finale	+: –: 0:	21 0 0
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Sir Robert Atkins, Margrete Auken, Inés Ayala Sender, Victor Boştinaru, Simon Busuttil, Alexandra Dobolyi, Glyn Ford, Cristina Gutiérrez-Cortines, David Hammerstein, Marian Harkin, Carlos José Iturgaiz Angulo, Marcin Libicki, Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Mairead McGuinness, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Nicolae Vlad Popa, Kathy Sinnott
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Carlos Carnero González, Marie-Hélène Descamps, Henrik Lax

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione	22.1.2009
Esito della votazione finale	+: –: 0:	15 4 0
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Richard Corbett, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Ashley Mote, József Szájer, Riccardo Ventre, Johannes Voggenhuber, Bernard Wojciechowski
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Costas Botopoulos, Klaus-Heiner Lehne, Gérard Onesta, Sirpa Pietikäinen, Mauro Zani