VERSLAG met het verzoek aan de Commissie om een voorstel in te dienen voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de implementatie van het burgerinitiatief

3.2.2009 - (2008/2169(INI))

Commissie constitutionele zaken
Rapporteur: Sylvia-Yvonne Kaufmann
(Initiatief – Artikel 39 van het Reglement)

ONTWERPRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT

met het verzoek aan de Commissie om een voorstel in te dienen voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de implementatie van het burgerinitiatief

(2008/2169(INI))

Het Europees Parlement,

–   gelet op artikel 192, tweede alinea, van het EG-Verdrag,

–   gelet op het Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, dat op 13 december 2007 in Lissabon is ondertekend,

–   gelet op het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa[1],

–   onder verwijzing naar zijn resolutie van 20 februari 2008 over het Verdrag van Lissabon[2],

–   onder verwijzing naar zijn resolutie van 19 januari 2006 over de denkpauze: structuur, onderwerpen en kader voor een evaluatie van het debat over de Europese Unie[3],

–   gelet op de artikelen 39 en 45 van zijn Reglement,

–   gezien het verslag van de Commissie constitutionele zaken en het advies van de Commissie verzoekschriften (A6‑0043/2009),

A. overwegende dat dankzij het Verdrag van Lissabon het Europees burgerinitiatief wordt ingevoerd, door middel waarvan burgers van de Unie, indien zij ten minste een miljoen in aantal zijn en onderdaan zijn van een significant aantal lidstaten, het initiatief kunnen nemen om de Commissie te verzoeken in het kader van haar bevoegdheden passende voorstellen te doen voor vraagstukken waarvoor volgens deze burgers een rechtshandeling van de Unie noodzakelijk is om de Verdragen te implementeren - artikel 11, lid 4, van de nieuwe versie van het EU-Verdrag (VEU),

B.  overwegende dat aldus een miljoen burgers van de Unie hetzelfde recht krijgen om de Commissie te verzoeken wetgevingsvoorstellen in te dienen als dat waarover de Raad reeds beschikt sinds de oprichting van de Europese Gemeenschappen in 1957 (oorspronkelijk artikel 152 van het EEG-Verdrag, thans artikel 208 van het EG-Verdrag, in de toekomst artikel 241 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)) en dat het Europees Parlement heeft sedert de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1993 (thans artikel 192 van het EG-Verdrag, in de toekomst artikel 225 VWEU),

C. overwegende dat de burgers aldus rechtstreeks deelnemen aan de uitoefening van de bevoegdheden van de Europese Unie, daar zij voor het eerst rechtstreeks bij het initiëren van Europese wetgevingsvoorstellen worden betrokken,

D. overwegende dat artikel 11, lid 4, van de nieuwe versie van het EU-Verdrag een individueel recht op deelname aan het burgerinitiatief ten doel heeft, als bijzonder uitvloeisel van het recht op deelname aan het democratisch bestel van de Unie uit hoofde van artikel 10, lid 3, van de nieuwe versie van het EU-Verdrag,

E.  overwegende dat het initiatiefrecht vaak wordt verward met het petitierecht; overwegende dat ervoor moet worden gezorgd dat de burgers zich ten volle bewust zijn van het onderscheid tussen deze twee rechten, in het bijzonder omdat een verzoekschrift is gericht aan het Europees Parlement, terwijl een burgerinitiatief is gericht aan de Commissie;

F.  overwegende dat het aan de instellingen en lidstaten van de Unie is om de voorwaarden tot stand te brengen waaronder de burgers van de Unie hun participatierecht op een flexibele, transparante en efficiënte wijze kunnen uitoefenen,

G. overwegende dat de procedures en de voorwaarden voor het burgerinitiatief, met inbegrip van het minimumaantal lidstaten waaruit de burgers die een dergelijk initiatief nemen afkomstig moeten zijn, door het Parlement en de Raad overeenkomstig de geëigende wetgevingsprocedure door middel van een verordening moeten worden vastgelegd (artikel 24, eerste alinea VWEU),

H. overwegende dat zowel bij de vaststelling van deze verordening als bij de tenuitvoerlegging ervan in het bijzonder de grondrechten op gelijke behandeling, goed bestuur en doelmatige rechtsbescherming moeten worden gewaarborgd,

Het vereiste minimumaantal lidstaten

I.   overwegende dat het bij het "minimumaantal lidstaten waaruit de burgers die het verzoek indienen, afkomstig dienen te zijn" (artikel 24, eerste alinea VWEU) moet gaan om "een significant aantal lidstaten" (artikel 11, lid 4, van de nieuwe versie van het EU-Verdrag),

J.   overwegende dat het minimumaantal lidstaten niet willekeurig mag worden vastgelegd, maar moet worden afgestemd op het doel van deze verordening en dat daarbij rekening moet worden gehouden met andere Verdragsbepalingen teneinde tegenstrijdige interpretaties te vermijden,

K. overwegende dat deze regeling tot doel heeft te waarborgen dat het uitgangspunt van het Europese wetgevingsproces niet wordt bepaald door gevestigde nationale belangen maar door het algemeen Europees belang,

L.  overwegende dat artikel 76 VWEU aangeeft dat er bij een wetsvoorstel dat door een kwart van de lidstaten wordt gesteund van mag worden uitgegaan dat voldoende rekening is gehouden met het algemeen Europees belang; derhalve overwegende dat een dergelijk minimumaantal als onbetwistbaar kan worden aangemerkt,

M. overwegende dat aan het doel van deze verordening alleen recht wordt gedaan indien daarmee een minimumaantal steunbetuigingen uit elk van deze lidstaten gepaard gaat;

N. overwegende dat uit artikel 11, lid 4, van de nieuwe versie van het EU-Verdrag, waarin specifiek sprake is van één miljoen burgers van de Unie op een totale bevolking van 500 miljoen, kan worden geconcludeerd dat 1/500ste van de bevolking als voldoende representatief kan worden beschouwd,

De minimumleeftijd van de deelnemers

O. overwegende dat artikel 11, lid 4, van de nieuwe versie van het EU-Verdrag op alle burgers van de Unie van toepassing is,

P.  overwegende echter dat elke beperking van het recht op democratische participatie en elke ongelijke behandeling op grond van leeftijd in overeenstemming dient te zijn met het evenredigheidsbeginsel,

Q. overwegende dat het bovendien wenselijk is tegenstrijdige interpretaties, die zich bijvoorbeeld kunnen voordoen wanneer de minimumleeftijd voor deelneming aan de Europese verkiezingen lager zou liggen dan de minimumleeftijd voor deelneming aan een Europees burgerinitiatief, te voorkomen,

Te volgen procedure

R.  overwegende dat de Commissie middels een geslaagd burgerinitiatief wordt verplicht zich over de inhoud daarvan te beraden en te beslissen of en in hoeverre zij naar aanleiding daarvan een voorstel voor een rechtsbesluit moet indienen,

S.  overwegende dat het raadzaam zou zijn om in de initiatieven te verwijzen naar een of meer geschikte rechtsgrondslagen voor de indiening van het voorgestelde rechtsbesluit door de Commissie,

T.  overwegende dat een burgerinitiatief alleen doorgang kan vinden wanneer het ontvankelijk is, voor zover:

· het een verzoek aan de Commissie behelst om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie,

· de Unie te dezen wetgevingsbevoegdheid heeft en de Commissie het recht heeft om in het bewuste geval een wetsvoorstel in te dienen, en

· het verlangde rechtsbesluit niet duidelijk in strijd is met de algemene rechtsbeginselen zoals die in de Europese Unie worden toegepast,

U. overwegende dat een burgerinitiatief geslaagd is wanneer het in de hierboven bedoelde zin ontvankelijk is en wanneer het representatief is omdat het wordt ondersteund door ten minste één miljoen burgers die onderdaan zijn van een significant aantal lidstaten,

V. overwegende dat de Commissie tot taak heeft na te gaan of is voldaan aan de voorwaarden voor een geslaagd burgerinitiatief,

W. overwegende dat het voor de organisatie van een burgerinitiatief uitermate wenselijk is om nog vóór er met het inzamelen van steunbetuigingen wordt begonnen rechtszekerheid te hebben omtrent de ontvankelijkheid van het initiatief,

X. overwegende dat de verificatie van de echtheid van de steunbetuigingen niet tot de taken van de Commissie kan worden gerekend en derhalve door de lidstaten moet worden verricht; overwegende dat de desbetreffende verplichtingen van de lidstaten zich echter uitsluitend uitstrekken tot initiatieven in het kader van artikel 11, lid 4, van het EU-Verdrag en in geen geval tot initiatieven die om de aangegeven redenen niet-ontvankelijk zijn; overwegende dat de lidstaten derhalve nog vóór met de inzameling van steunbetuigingen wordt begonnen rechtszekerheid moeten hebben omtrent de ontvankelijkheid van het burgerinitiatief,

Y. overwegende dat de verificatie van de ontvankelijkheid van een burgerinitiatief door de Commissie zich uitsluitend dient te beperken tot de bovengenoemde juridische vraagstukken en in geen geval op overwegingen van politieke opportuniteit mag berusten; overwegende dat aldus wordt verzekerd dat het niet aan de Commissie is om naar eigen politiek goeddunken te beslissen over het al dan niet ontvankelijk verklaren van een burgerinitiatief,

Z.  overwegende dat het passend lijkt om de procedure van het Europees burgerinitiatief in de volgende vijf fasen te laten verlopen:

· aanmelden van het initiatief,

· inzamelen van steunbetuigingen,

· indienen van het initiatief,

· standpuntbepaling door de Commissie,

· controleren of het verlangde rechtsbesluit in overeenstemming is met de Verdragen,

Transparantiebeginsel

AA. overwegende dat het burgerinitiatief een vorm van uitoefening van publieke soevereine macht in de wetgevingssfeer is en als zodanig is onderworpen aan het transparantiebeginsel; overwegende dat daaruit voortvloeit dat de organisatoren van een burgerinitiatief openbare rekenschap moeten afleggen omtrent de financiering daarvan, inclusief over de financieringsbronnen,

Politiek toezicht op het procesverloop

AB. overwegende dat het de politieke taak van het Parlement is toezicht te houden op het verloop van burgerinitiatieven,

AC. overwegende dat deze verantwoordelijkheid zich uitstrekt tot zowel de implementatie van de burgerinitiatiefverordening als de politieke opstelling van de Commissie ten aanzien van de door middel van een burgerinitiatief ingediende verzoeken,

AD. overwegende dat moet worden toegezien op de compatibiliteit van door middel van een burgerinitiatief aan de Commissie voorgelegde verzoeken met de op democratische wijze door het Parlement goedgekeurde prioriteiten en voorstellen,

Constitutionele burgerinitiatieven

AE. overwegende dat het omstreden is of artikel 11, lid 4, van de nieuwe versie van het EU-Verdrag ook op initiatieven van toepassing is die een herziening van de Verdragen ten doel hebben (constitutionele burgerinitiatieven),

1.  verzoekt de Commissie op grond van artikel 24 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon onverwijld een voorstel voor een verordening betreffende het burgerinitiatief in te dienen;

2.  verzoekt de Commissie daarbij de in de bijlage bij deze resolutie geformuleerde aanbevelingen naar behoren in acht te nemen;

3.  dringt erop aan dat deze verordening in heldere, eenvoudige en gebruikersvriendelijke bewoordingen wordt geformuleerd en praktische beginselen met betrekking tot de definitie van burgerinitiatieven omvat, zodat deze niet met het petitierecht kunnen worden verward;

4.  besluit zich van zodra deze verordening is aangenomen onverwijld te gaan beraden over de invoering van een effectief systeem om toezicht te houden op het verloop van burgerinitiatieven;

5.  verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie te doen toekomen aan de Raad en de Commissie.

BIJLAGE BIJ DE ONTWERPRESOLUTIE:

AANBEVELINGEN INZAKE DE INHOUD VAN HET VOORSTEL VAN DE COMMISSIE VOOR EEN VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD BETREFFENDE DE IMPLEMENTATIE VAN HET BURGERINITIATIEF

Ten aanzien van de bepaling van het minimumaantal lidstaten

1.  Het minimumaantal lidstaten waaruit de burgers die aan een burgerinitiatief deelnemen afkomstig moeten zijn, bedraagt een vierde van de lidstaten.

2.  Aan deze eis kan alleen worden voldaan indien ten minste 1/500ste van de bevolking van elk van de betrokken lidstaten het initiatief ondersteunt.

Ten aanzien van de bepaling van de minimumleeftijd van de deelnemers

3.  Elke burger van de Unie die op grond van de wetgeving van zijn lidstaat actief kiesrecht heeft, kan aan een burgerinitiatief deelnemen.

Ten aanzien van de inrichting van de procedure

4.  De procedure voor een burgerinitiatief omvat de volgende vijf fasen:

· aanmelden van het initiatief,

· inzamelen van steunbetuigingen,

· indienen van het initiatief,

· standpuntbepaling door de Commissie,

· controleren of het verlangde rechtsbesluit in overeenstemming is met de Verdragen.

5.  De eerste fase van een burgerinitiatief begint met de aanmelding van het initiatief door de organisatoren bij de Commissie en eindigt met het formele besluit van de Commissie omtrent de acceptatie van de aanmelding. Zij ziet er in hoofdlijnen als volgt uit:

a)  Een burgerinitiatief moet door de organisatoren ervan conform de voorschriften bij de Commissie worden aangemeld. Bij de aanmelding moeten naam, geboortedatum, nationaliteit en woonadres van elke organisator worden vermeld, alsmede de exacte tekst van het burgerinitiatief in een van de officiële talen van de Europese Unie.

b)  De Commissie controleert de formele ontvankelijkheid van het aangemelde burgerinitiatief. Een burgerinitiatief is formeel ontvankelijk indien aan de volgende vier voorwaarden is voldaan:

· Het bevat een verzoek aan de Commissie om een voorstel voor de aanneming van een rechtsbesluit van de Europese Unie in te dienen.

· De Europese Unie is krachtens de Verdragen, die de grondslag van de Unie vormen, bevoegd om een dergelijk rechtsbesluit aan te nemen.

· De Commissie is krachtens de Verdragen, die de grondslag van de Unie vormen, bevoegd om een voorstel voor een dergelijk rechtsbesluit in te dienen.

· Het verlangde rechtsbesluit is niet duidelijk in strijd met de algemene beginselen van de in de Europese Unie vigerende wetgeving.

De Commissie verleent de organisatoren overeenkomstig artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie de nodige ondersteuning om te waarborgen dat aangemelde initiatieven wel degelijk ontvankelijk zijn. Bovendien informeert de Commissie de organisatoren omtrent nog lopende of ingediende wetgevingsvoorstellen inzake aangelegenheden die in het desbetreffende burgerinitiatief aan bod komen en over reeds met succes aangemelde burgerinitiatieven die geheel of ten dele over dezelfde onderwerpen gaan.

c)  Binnen twee maanden na aanmelding van het burgerinitiatief dient de Commissie een besluit te nemen over de ontvankelijkheid en aanmeldbaarheid van het initiatief. De aanmelding kan alleen om juridische redenen en in geen geval op basis van overwegingen van politieke opportuniteit worden afgewezen.

d)  Het besluit moet zowel aan de respectieve organisatoren als aan het algemene publiek zijn gericht. De organisatoren worden ervan in kennis gesteld en het wordt gepubliceerd in het Publicatieblad. Het Europees Parlement, de Raad en de lidstaten worden onverwijld van het besluit kennis gesteld.

e)  Het besluit wordt door het Hof van Justitie van de Europese Unie en door de Europese Ombudsman getoetst conform de desbetreffende voorschriften van het recht van de Unie. Hetzelfde is van toepassing als de Commissie nalaat een dergelijk besluit te nemen.

f)   De Commissie houdt op haar website een voor het publiek toegankelijke lijst bij van alle met succes aangemelde burgerinitiatieven.

g)  De organisatoren van een burgerinitiatief kunnen het initiatief op elk gewenst moment afmelden. Het geldt dan als niet aangemeld en wordt van de bovengenoemde lijst van de Commissie afgevoerd.

6.  De tweede fase van het burgerinitiatief bestaat uit het inzamelen van individuele steunbetuigingen voor met succes aangemelde burgerinitiatieven en de officiële bevestiging van het resultaat van de inzameling van individuele steunbetuigingen door de lidstaten. Zij ziet er in hoofdlijnen als volgt uit:

a)  De lidstaten voorzien in een effectieve procedure voor het inzamelen van volgens de voorschriften ingediende steunbetuigingen voor een burgerinitiatief en voor de officiële bevestiging van het resultaat van dergelijke inzamelingen.

b)  Een steunbetuiging voldoet aan de voorschriften als zij kenbaar is gemaakt binnen de termijn voor het inzamelen van steunbetuigingen met inachtneming van de desbetreffende wetgeving van de lidstaten en van het EU-recht. De termijn voor het inzamelen van steunbetuigingen bedraagt een jaar. Hij gaat in op de eerste dag van de derde maand die volgt op het besluit inzake de aanmelding van het bewuste burgerinitiatief.

c)  Alle deelnemers aan de steunbetuiging moeten individueel hun steun betuigen, in de regel door middel van een persoonlijke handtekening (schriftelijk of eventueel ook elektronisch). De steunbetuiging moet ten minste de naam, de geboortedatum, het woonadres en de nationaliteit van de steunbetuiger vermelden. Wie meerdere nationaliteiten heeft, vermeldt er daarvan slechts één, die hij/zij zelf mag kiezen.

De verstrekte persoonsgegevens zijn onderworpen aan de gegevensbeschermingsvoorschriften, voor de naleving waarvan de organisatoren van het burgerinitiatief verantwoordelijk zijn.

d)  Voor een burgerinitiatief mag slechts eenmaal steun worden betuigd. Iedere steunbetuiging omvat een afzonderlijke plechtige verklaring van de steunbetuiger dat hij niet eerder steun aan hetzelfde burgerinitiatief heeft betuigd.

e)  Iedere steunbetuiging kan worden herroepen tot het moment dat de termijn voor het inzamelen van steunbetuigingen is verstreken. De steunbetuiging wordt in dat geval als onbestaande beschouwd. Iedere steunbetuiger moet door de organisatoren van deze mogelijkheid in kennis worden gesteld. Iedere steunbetuiging moet een afzonderlijke verklaring van de steunbetuiger bevatten dat hij daaromtrent geïnformeerd is.

f)   Iedere steunbetuiger krijgt van de organisatoren een kopie van zijn steunbetuiging, samen met een kopie van zijn plechtige verklaring en van de verklaring dat hij kennis heeft genomen van de mogelijkheid tot herroeping.

g)  De lidstaten bezorgen de organisatoren van het burgerinitiatief binnen twee maanden en na de steunbetuigingen nader te hebben geverifieerd een officiële bevestiging van het aantal conform de voorschriften kenbaar gemaakte steunbetuigingen, opgemaakt volgens de nationaliteit van de steunbetuigers. Zij ondernemen de nodige stappen om te waarborgen dat iedere steunbetuiging slechts eenmaal door een van de lidstaten wordt bevestigd en dat meerdere bevestigingen door verschillende lidstaten of verschillende instanties van dezelfde lidstaat effectief worden voorkomen.

De verstrekte persoonsgegevens zijn onderworpen aan de gegevensbeschermingsvoorschriften, voor de naleving waarvan de betrokken instanties van de lidstaten verantwoordelijk zijn.

7.  De derde fase van het burgerinitiatief begint met de indiening van het initiatief door de organisatoren bij de Commissie en eindigt met het formele besluit van de Commissie inzake de vraag of het initiatief met succes is ingediend. Zij ziet er in hoofdlijnen als volgt uit:

a)  Een burgerinitiatief moet door de organisatoren volgens de voorschriften worden ingediend bij de Commissie. Bij de indiening moeten tevens de bevestigingen van de lidstaten omtrent het aantal conform de voorschriften kenbaar gemaakte steunbetuigingen worden voorgelegd.

b)  De Commissie verifieert of het ingediende burgerinitiatief representatief is. Een burgerinitiatief is representatief,

· indien het door ten minste één miljoen burgers van de Unie wordt gesteund,

· indien het door onderdanen van ten minste een kwart van de lidstaten wordt gesteund,

· indien het aantal onderdanen van iedere betrokken lidstaat ten minste 1/500ste van de bevolking van die lidstaat bedraagt.

c)  Binnen twee maanden na indiening van het burgerinitiatief moet de Commissie beslissen of het initiatief met succes is ingediend. Dit besluit dient tevens een verklaring te bevatten omtrent de representativiteit van het initiatief. De indiening van het initiatief mag alleen om juridische redenen en in geen geval op basis van overwegingen van politieke opportuniteit worden afgewezen.

d)  Het besluit moet zowel aan de respectieve organisatoren als aan het algemene publiek zijn gericht. De organisatoren worden ervan in kennis gesteld en het wordt gepubliceerd in het Publicatieblad. Het Europees Parlement, de Raad en de lidstaten worden onverwijld van het besluit kennis gesteld.

e)  Het besluit wordt door het Hof van Justitie van de Europese Unie en door de Europese Ombudsman getoetst conform de desbetreffende voorschriften van het recht van de Unie. Hetzelfde is van toepassing als de Commissie nalaat een dergelijk besluit te nemen.

f)   De Commissie houdt op haar website een voor het publiek toegankelijke lijst bij van alle met succes aangemelde burgerinitiatieven.

8.  De vierde fase van het burgerinitiatief beslaat de periode waarin de Commissie zich nader beraadt over de in het initiatief aan de orde gestelde aangelegenheden en eindigt met de formele standpuntbepaling van de Commissie ten aanzien van het in het initiatief geformuleerde verzoek om een voorstel voor een rechtsbesluit in te dienen. Zij ziet er in hoofdlijnen als volgt uit:

a)  Een met succes ingediend burgerinitiatief verplicht de Commissie ertoe zich inhoudelijk te beraden over de aangelegenheden die in het burgerinitiatief aan de orde worden gesteld.

b)  Met dat oogmerk nodigt de Commissie de organisatoren van het initiatief uit voor een hoorzitting en stelt zij hen in de gelegenheid om de in het initiatief aan de orde gestelde aangelegenheden nader toe te lichten.

c)  De Commissie dient binnen drie maanden een besluit te nemen over het in het initiatief geformuleerde verzoek. Indien zij niet voornemens is met een voorstel te komen, stelt zij het Parlement en de organisatoren in kennis van de redenen waarom zij dat niet denkt te doen.

d)  Het besluit moet zowel aan de respectieve organisatoren als aan het algemene publiek zijn gericht. De organisatoren worden ervan kennis gesteld en het wordt gepubliceerd in het Publicatieblad. Het Europees Parlement, de Raad en de lidstaten worden onverwijld van het besluit kennis gesteld.

e)  Indien de Commissie nalaat een dergelijk besluit te nemen, wordt een en ander door het Hof van Justitie van de Europese Unie en de Europese Ombudsman juridisch getoetst conform de desbetreffende voorschriften van het recht van de Unie.

Ten aanzien van het transparantiebeginsel

9.  De organisatoren van een succesvol aangemeld burgerinitiatief zijn verplicht om na afsluiting van de procedure binnen een redelijke termijn een verslag aan de Commissie voor te leggen over de financiering van het initiatief, met inbegrip van de financieringsbronnen (transparantieverslag). Het verslag wordt door de Commissie onderzocht en samen met een advies gepubliceerd.

10. In de regel dient de Commissie pas na indiening van een deugdelijk transparantieverslag een begin te maken met de inhoudelijke beoordeling van een burgerinitiatief.

• [1]  PB C 310 van 16.12.2004, blz.. 1.
• [2]  Aangenomen teksten, P6_TA(2008)0055.
• [3]  PB C 287 E van 24.11.2006, blz. 306.

TOELICHTING

Het Verdrag van Lissabon voorziet in de invoering van het Europees burgerinitiatief. Dit is een belangrijke vernieuwing in het Europese constitutionele recht, die oorspronkelijk op de Europese Conventie in nauwe samenwerking met non-gouvernementele organisaties was uitgewerkt en die pas na lang getouwtrek werd opgenomen in de ontwerpgrondwet van de Conventie. Het Europees burgerinitiatief vormt een geheel nieuw instrument ter versterking van de democratie in de Europese Unie. Het is een eerste stap in de ontwikkeling van supranationale, directe democratie en de realisatie ervan zou op lange termijn kunnen bijdragen aan het creëren van een Europese publieke opinie.

De rechtsgrondslagen voor het Europees burgerinitiatief zijn later opgenomen in artikel 11, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (EU-Verdrag nieuwe versie) en in artikel 24, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De voorwaarden en procedures voor de indiening van een burgerinitiatief worden volgens de gangbare wetgevingsprocedure bij verordening vastgesteld.

I.         Wat houdt het Europees burgerinitiatief in?

Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon worden alle wetgevingshandelingen van de Europese Unie, of het nu gaat om een verordening, een richtlijn of een besluit, principieel door het Europees Parlement en de Raad gemeenschappelijk vastgesteld, en wel op voorstel van de Commissie, conform artikel 289 van het VWEU. Aan de vaststelling van een Europees rechtsbesluit gaat in de regel dus een voorstel van de Commissie vooraf (zie artikel 17, lid 2, van het EU-Verdrag (nieuwe versie).

Nadat de lidstaten al bij de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap in 1957 hadden bepaald dat de Raad de Commissie kan verzoeken “alle studies die hij wenselijk acht ter verwezenlijking van de gemeenschappelijke doelstellingen te verrichten en hem alle terzake dienende voorstellen te doen” (zie oorspronkelijk artikel 152 EEG-Verdrag, huidig artikel 208 EG, toekomstig artikel 241 VWEU), hebben zij 35 jaar later met het Verdrag van Maastricht en de invoering van de medebeslissingsprocedure uiteindelijk ook voor het Europees Parlement de mogelijkheid gecreëerd om de Commissie te verzoeken een wetgevingsvoorstel in te dienen (zie het huidige artikel 192 EG en het toekomstige artikel 225 VWEU).

De beide wetgevingsorganen hebben inmiddels dus het recht om de Commissie te verzoeken met voorstellen te komen en het Europees burgerinitiatief beoogt dit recht voortaan ook aan de burgers van de Unie toe te kennen: “wanneer ten minste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit een significant aantal lidstaten, van oordeel zijn dat inzake een aangelegenheid een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken binnen het kader van de haar toegedeelde bevoegdheden een passend voorstel daartoe in te dienen.” Hiermee worden de burgers van de Unie voor het eerst zelf rechtstreeks betrokken bij het Europese wetgevingsproces. Ze worden daarbij met betrekking tot het recht om verzoeken tot indiening van voorstellen te doen op hetzelfde niveau geplaatst als de beide wetgevingsorganen.

II.       Inhoudelijke aspecten van het recht op deelname aan een Europees burgerinitiatief

Volgens artikel 11, lid 4, van het EU-Verdrag (nieuwe versie) kunnen de burgers van de Unie een burgerinitiatief op gang brengen. Als bijzonder uitvloeisel van het recht op deelname aan het democratisch bestel volgens artikel 10, lid 3, van het EU-Verdrag (nieuwe versie) heeft deze bepaling ten doel het individuele recht van burgers van de Unie tot deelname aan een Europees burgerinitiatief te onderbouwen.

De burgers van de Unie kunnen op twee verschillende manieren deelnemen aan een burgerinitiatief: ten eerste als organisator en ten tweede als steunbetuiger. De organisatie van een Europees burgerinitiatief bestaat uit het aanmelden van het initiatief bij de Commissie, het voeren van campagnes met het oog op de werving van steunbetuigers en eventueel – voor zover de invulling van de procedure door de lidstaten daarin voorziet – het verzamelen van steunbetuigingen en de formulering van het bij de Commissie in te dienen initiatiefverzoek. Iemand die het Europees burgerinitiatief ondersteunt, betuigt daarmee formeel dat hij/zij achter de inhoud van het burgerinitiatief staat en voorstander is van het beoogde verzoek aan de Commissie. In het recht op deelname aan een Europees burgerinitiatief ligt dus het recht op organisatie en het recht op ondersteuning van een dergelijk initiatief besloten.

III.      Het verschil tussen een Europees burgerinitiatief en de indiening van een verzoekschrift bij het Europees Parlement

Volgens artikel 24, lid 2, en artikel 227 van het VWEU (huidig artikel 21, lid 1, juncto artikel 194 van het EG-Verdrag) en volgens artikel 44 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie heeft iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in de Unie het recht een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten. Het recht op deelname aan een Europees burgerinitiatief komt dus volgens artikel 11, lid 4, van het EU-Verdrag (nieuwe versie) bovenop het Europees petitierecht en vult dit aan, maar vervangt het niet en is er niet mee gelijk te stellen.

De resultaten van een burgerinitiatief of verzoekschrift kunnen een zekere gelijkenis met elkaar vertonen. Beide kunnen bijvoorbeeld op verzoek van verschillende personen resulteren in de uitvaardiging van een rechtsbesluit van de Europese Unie. Niettemin zijn er tussen deze beide rechtsmiddelen diepgaande verschillen wat betreft hun functie en dus ook ten aanzien van de eraan verbonden voorwaarden en de instanties tot wie zij gericht zijn.

Wat onmiddellijk opvalt, is dat ze tot verschillende instanties zijn gericht. Terwijl een verzoekschrift tot het Europees Parlement is gericht, richt het burgerinitiatief zich tot de Commissie. Het Europese petitierecht betreft de rekwestranten in hun hoedanigheid van indirect of direct betrokkene bij de jurisdictie van de Europese Unie en verschaft hen de mogelijkheid zich in die hoedanigheid tot het Parlement te richten, om het over een bepaalde situatie te informeren en op een wijziging in deze situatie te kunnen aandringen. Het burgerinitiatief daarentegen laat de burgers van de Unie voor het eerst zelf direct deelnemen aan de uitoefening van de jurisdictie in de Europese Unie, zodat zij net als de Raad en het Europees Parlement de mogelijkheid krijgen om de Commissie te verzoeken een wetgevingsvoorstel in te dienen.

Bijgevolg verschillen ook de voorwaarden waaraan de beide rechtsmiddelen moeten voldoen. Zo blijft het petitierecht beperkt tot zaken die de rekwestrant(e) direct aangaan, terwijl een dergelijke beperking voor de deelnemers aan een Europees burgerinitiatief niet bestaat en ook niet zinvol is. Zij dienen juist veeleer, net als ieder ander onderdeel van de Europese jurisdictie, het algemeen Europees belang en de handhaving van het Europese recht. Dit laatste is op zijn beurt geen voorwaarde voor indiening van een verzoekschrift.

Bij de vaststelling van de voorwaarden en procedures voor de indiening van een Europees burgerinitiatief kan weliswaar rekening worden gehouden met de gelijkenissen met het indienen van een verzoekschrift bij het Europees Parlement, maar het wezenlijke verschil daartussen mag in geen geval uit het oog worden verloren.

IV.      Minimumaantal lidstaten

Overeenkomstig artikel 11, lid 4, van het EU-Verdrag (nieuwe versie) moeten de burgers van de Europese Unie die een burgerinitiatief ondersteunen, afkomstig zijn uit een significant aantal lidstaten. Wat echter precies bedoeld wordt met een "significant aantal" wordt niet toegelicht en dient in plaats daarvan overeenkomstig artikel 24, lid 1, van het VWEU te worden vastgesteld door de wetgever, die hiermee in eerste instantie een bijzonder ruime interpretatiemarge tot zijn beschikking krijgt.

Welke invulling daaraan precies moet worden gegeven, hangt uiteraard af van het doel dat met dit vereiste wordt beoogd. Aan het vereiste dat de burgers die een burgerinitiatief ondersteunen tot verschillende lidstaten dienen te behoren, ligt het doel ten grondslag bij voorbaat te garanderen dat niet het specifieke belang van een individuele lidstaat, maar in toereikende mate het algemeen Europees belang als uitgangspunt moet gelden. Derhalve ligt het monopolie op het indienen van voorstellen principieel bij de Commissie.

Rechtshandelingen in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht kunnen overeenkomstig artikel 76 van het VWEU echter ook worden vastgesteld op initiatief van een kwart van de lidstaten. Dat betekent dat in het Verdrag zelf een aanwijzing te vinden is omtrent het aantal lidstaten waarvan vermoed kan worden dat een dergelijk aantal voldoende rekening houdt met het algemeen Europees belang. Deze beoordeling zou niet in conflict mogen komen met de implementatie van het Europees burgerinitiatief door de wetgever.

Vanzelfsprekend is het vereiste dat burgers die een burgerinitiatief ondersteunen afkomstig dienen te zijn uit een significant aantal lidstaten op zichzelf nog niet toereikend voor het gestelde doel, maar moet dit gepaard gaan met de eis dat een minimumaantal burgers uit elk van deze lidstaten het initiatief ondersteunt. Een zinvolle aanwijzing hiervoor levert artikel 11, lid 4, van het EU-Verdrag zelf: met de hierin vastgestelde eis van ondersteuning van een initiatief door een miljoen burgers van de Unie geeft het aan dat 1/500ste van de bevolking als voldoende representatief kan worden beschouwd. Dit criterium zou daarom ook voor de representativiteit van de afzonderlijke lidstaten kunnen worden overgenomen.

V. Procedure voor Europese burgerinitiatieven

Naast het minimumaantal lidstaten waaruit burgers die een burgerinitiatief ondersteunen afkomstig moeten zijn, moet in de verordening ook worden vastgesteld volgens welke procedure het burgerinitiatief zijn beslag moet krijgen. De procedure vervult uitsluitend een dienende functie; zij moet garanderen dat het individuele recht om deel te nemen aan een burgerinitiatief zo effectief mogelijk kan worden uitgeoefend en dat het democratisch gehalte van het burgerinitiatief als een vorm van directe uitoefening van het overheidsgezag in zijn volle omvang tot uitdrukking kan komen. Elk afzonderlijk element van de procedure moet aan deze eis kunnen worden afgemeten. Alleen op die manier kan het eminente politieke belang van dit nieuwe instrument om de burgers bij de vormgeving van de Europese Unie te betrekken recht worden gedaan.

De procedure voor burgerinitiatieven moet zich in vier stadia voltrekken, die rechtstreeks voortvloeien uit artikel 11, lid 4, van het EU-Verdrag (nieuwe versie), namelijk aanmelding, inzameling, indiening, en standpuntbepaling. In de eerste fase ("aanmelding") wordt de Commissie in kennis gesteld van de inhoud en de organisatoren van het burgerinitiatief. In de tweede fase ("inzameling") worden de individuele steunbetuigingen voor het burgerinitiatief geregistreerd; aangezien de Commissie hiervoor echter niet over de vereiste capaciteit beschikt, moet deze taak door de lidstaten worden vervuld. Vervolgens wordt de Commissie in de derde fase ("indiening") van de door de lidstaten geconstateerde resultaten in kennis gesteld en in de vierde fase ("standpuntbepaling") bepaalt de Commissie haar standpunt ten aanzien van het in het burgerinitiatief gedane verzoek.

Voordat de Commissie haar standpunt ten aanzien van een burgerinitiatief bepaalt, moet zij ook nagaan of in het bewuste geval ook daadwerkelijk aan de wettelijke vereisten van artikel 11, lid 4, van het EU-Verdrag (nieuwe versie) is voldaan, d.w.z. aan de vereisten inzake ontvankelijkheid en representativiteit van het initiatief. Een en ander zou ter wille van de transparantie los moeten staan van de politieke standpuntbepaling van de Commissie ten aanzien van het verzoek dat in het burgerinitiatief besloten ligt, maar zou daaraan vooraf moeten gaan om hoe dan ook de indruk te vermijden dat er politieke overwegingen aan ten grondslag zouden liggen. De beoordeling van het criterium dat het burgerinitiatief voldoende representatief dient te zijn (ten minste een miljoen steunbetuigers en sympathisanten uit een significant aantal lidstaten) kan dus logischerwijze pas in de derde fase plaatsvinden als onderdeel van het besluit over de al dan niet geslaagde indiening van het burgerinitiatief.

Het onderzoek naar de ontvankelijkheid van een burgerinitiatief – m.a.w. of het initiatief inhoudelijk aan de wettelijke voorschriften voldoet – moet echter zo vroeg mogelijk in de procedure plaatsvinden om zowel de organisatoren van het burgerinitiatief als de lidstaten die voor de registratie van de steunbetuigingen verantwoordelijk zijn wat dat betreft rechtszekerheid te verschaffen. Deze beoordeling moet derhalve als onderdeel van het besluit over de succesvolle aanmelding van het burgerinitiatief al in de eerste fase plaatsvinden.

Elke fase van de procedure moet worden afgerond met een formeel besluit, waarop de organisatoren zich juridisch kunnen beroepen. Bovendien moeten zowel de besluiten van de Commissie met betrekking tot de al dan niet succesvolle aanmelding en indiening van het initiatief als de door de lidstaten geconstateerde bevestigingen van ontvangst van individuele steunbetuigingen waar nodig justitieel kunnen worden getoetst.

ADVIES van de Commissie verzoekschriften (20.1.2009)

aan de Commissie constitutionele zaken

met aanbevelingen aan de Commissie inzake richtsnoeren voor een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de implementatie van het burgerinitiatief
(2008/2169(INI))

Rapporteur voor advies: Carlos Carnero González(Initiatief – Artikel 39 van het Reglement)

SUGGESTIES

De Commissie verzoekschriften verzoekt de ten principale bevoegde Commissie constitutionele zaken onderstaande suggesties in haar ontwerpresolutie op te nemen:

A. overwegende dat rekening moet worden gehouden met de bepalingen van het Verdrag van Lissabon inzake het burgerinitiatief, die ten doel hebben de Europese burgers in staat te stellen meer directe invloed uit te oefenen op de Europese wetgevingsbesluiten welke zijn vereist om de Verdragen ten uitvoer te leggen,

B.  overwegende dat het petitierecht al bestaat sinds het Verdrag van Maastricht en overwegende dat het Parlement een aantal procedures heeft ontwikkeld om te voorzien in dit belangrijke recht van alle EU-burgers en -ingezetenen, met name voor zaken die van invloed zijn op de toepassing van EU-wetgeving door nationale en lokale autoriteiten en met betrekking tot de gevolgen van deze wetgeving voor individuele personen en hun plaatselijke gemeenschappen,

1.  dringt erop aan dat de verordening betreffende de implementatie van het burgerinitiatief, waarin de voorwaarden voor de uitoefening van dit recht zijn neergelegd, op een heldere, eenvoudige en gebruikersvriendelijke manier wordt geformuleerd en dat daarin een aantal praktische aspecten met betrekking tot de definitie van het burgerinitiatief worden opgenomen, zodat het niet wordt verward met het petitierecht;

2.  constateert met bezorgdheid dat, afgaande op de voorstellen die thans worden verspreid door degenen die het burgerinitiatief ondersteunen, de gelanceerde initiatieven in de praktijk vaak uit de activistische hoek komen en dat sommige ervan reeds bij het Parlement als verzoekschrift zijn geregistreerd, zonder dat er sprake is van enigerlei specifieke gelijkenis met een burgerinitiatief zoals omschreven in het Verdrag;

3.  wijst derhalve op de noodzaak ervoor te zorgen dat burgers zich volledig bewust zijn van dit onderscheid, aangezien het recht om een verzoekschrift in te dienen bedoeld is om zich te richten tot het Europees Parlement en burgerinitiatieven gericht moeten zijn tot de Commissie;

4.  merkt daarnaast op dat het Parlement ter uitoefening van zijn eigen initiatiefrecht op wetgevingsgebied kan besluiten deze procedure in gang te zetten en gevolg te geven aan aanbevelingen die gebaseerd zijn op door zijn bevoegde commissies ontvangen verzoekschriften;

5.  dringt erop aan dat zijn Commissie verzoekschriften de verantwoordelijkheid krijgt om toe te zien op de tenuitvoerlegging van de verordening inzake het burgerinitiatief, door ervoor te zorgen dat van burgers afkomstige voorstellen worden behandeld op vergaderingen van de Commissie verzoekschriften waarvoor andere commissies met een sectorale verantwoordelijkheid voor het desbetreffende beleidsterrein worden uitgenodigd en waarop de Commissie om advies moet worden verzocht;

6.  is van mening dat dergelijke maatregelen een betere compatibiliteit kunnen bewerkstelligen tussen in eerste instantie door burgers aan de Commissie gerichte voorstellen en de door het Europees Parlement op democratische wijze goedgekeurde prioriteiten en voorstellen;

7.  is van mening dat het Parlement zich in het licht van eventueel gedane suggesties en aanbevelingen zou moeten kunnen uitspreken over de gepastheid van een burgerinitiatief, alvorens de Commissie begint met de gedetailleerde uitwerking van een op het burgerinitiatief gebaseerde wetgevingstekst;

8.  onderkent dat er nog een aantal ontvankelijkheidsaspecten moeten worden opgehelderd en is in dat verband van mening dat er flexibel moet worden omgegaan met de vraag wat precies moet worden verstaan onder "meerdere lidstaten”, waaruit de minstens één miljoen handtekeningen afkomstig moeten zijn; is daarnaast, in overeenstemming met de gangbare procedure voor verzoekschriften, van mening dat de mogelijkheid om een burgerinitiatief te ondersteunen open zou moeten staan voor alle EU-burgers.

UITSLAG VAN DE EINDSTEMMING IN DE COMMISSIE

Datum goedkeuring	19.1.2009
Uitslag eindstemming	+: –: 0:	21 0 0
Bij de eindstemming aanwezige leden	Sir Robert Atkins, Margrete Auken, Inés Ayala Sender, Victor Boştinaru, Simon Busuttil, Alexandra Dobolyi, Glyn Ford, Cristina Gutiérrez-Cortines, David Hammerstein, Marian Harkin, Carlos José Iturgaiz Angulo, Marcin Libicki, Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Mairead McGuinness, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Nicolae Vlad Popa, Kathy Sinnott
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s)	Carlos Carnero González, Marie-Hélène Descamps, Henrik Lax

UITSLAG VAN DE EINDSTEMMING IN DE COMMISSIE

Datum goedkeuring	22.1.2009
Uitslag eindstemming	+: –: 0:	15 4 0
Bij de eindstemming aanwezige leden	Richard Corbett, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Ashley Mote, József Szájer, Riccardo Ventre, Johannes Voggenhuber, Bernard Wojciechowski
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s)	Costas Botopoulos, Klaus-Heiner Lehne, Gérard Onesta, Sirpa Pietikäinen, Mauro Zani