POROČILO s pozivom Komisiji za predložitev predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o izvajanju državljanske pobude

3.2.2009 - (2008/2169(INI))

Odbor za ustavne zadeve
Poročevalka: Sylvia-Yvonne Kaufmann
(Pobuda - člen 39 Poslovnika)

Postopek : 2008/2169(INL)
Potek postopka na zasedanju
Potek postopka za dokument :  
A6-0043/2009
Predložena besedila :
A6-0043/2009
Sprejeta besedila :

PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA

s pozivom Komisiji za predložitev predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o izvajanju državljanske pobude

(2008/2169(INI))

Evropski parlament,

–   ob upoštevanju drugega odstavka člena 192 Pogodbe ES,

–   ob upoštevanju lizbonske pogodbe, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti, podpisane 13. decembra 2007,

–   ob upoštevanju Pogodbe o Ustavi za Evropo[1],

–   ob upoštevanju svoje resolucije z dne 20. februarja 2008 o lizbonski pogodbi[2],

–   ob upoštevanju svoje resolucije z dne 19. januarja 2006 o obdobju za razmislek: potek, teme in okvir za ovrednotenje razprave o Evropski uniji[3],

–   ob upoštevanju členov 39 in 45 svojega poslovnika,

–   ob upoštevanju poročila Odbora za ustavne zadeve in mnenja Odbora za peticije (A6‑0043/2009),

A. ker lizbonska pogodba uvaja evropsko državljansko pobudo, s katero najmanj milijon državljanov Unije iz večjega števila držav članic lahko s svojo pobudo Evropsko komisijo pozove, da v okviru svojih pristojnosti predloži ustrezen predlog v zadevah, za katere državljani menijo, da je za izvajanje pogodb treba sprejeti pravni akt Unije – člen 11(4) nove Pogodbe o Evropski uniji,

B.  ker bo tako milijon državljank in državljanov EU dobilo enako pravico do poziva Komisiji, naj predloži zakonodajni predlog, kot Svet že od ustanovitve Evropskih skupnosti leta 1957 (prvotno člen 152 pogodbe EGS, zdaj člen 208 Pogodbe ES in prihodnji člen 241 Pogodbe o delovanju Evropske unije) in Evropski parlament od začetka veljave maastrichtske pogodbe leta 1993 (zdaj člen 192 Pogodbe ES in prihodnji člen 225 Pogodbe o delovanju Evropske unije),

C. ker bodo tako državljanke in državljani neposredno udeleženi pri uresničevanju suverenosti Evropske unije, tako da bodo prvič neposredno sodelovali pri sprožanju evropskih zakonodajnih predlogov,

D. ker je namen člena 11(4) nove Pogodbe o Evropski uniji določitev osebne pravice do sodelovanja pri državljanski pobudi kot posebne izpeljave pravice do sodelovanja v demokratičnem življenju Unije (člen 10(3) nove Pogodbe o Evropski uniji),

E.  ker se pravica do pobude pogosto zamenja s pravico do peticije; ker je treba zagotoviti, da se državljani popolnoma zavedajo tega razlikovanja med njima, zlasti ker se pravica do peticije naslavlja na Evropski parlament, državljanska pobuda pa na Komisijo;

F.  ker morajo institucije EU in države članice vzpostaviti razmere za neovirano, pregledno in učinkovito izvajanje pravice do sodelovanja državljanov Unije,

G. ker postopke in pogoje državljanske pobude, vključno z najmanjšim številom držav članic, iz katerih morajo biti državljanke in državljani, ki podajo pobudo, po rednem zakonodajnem postopku določita Evropski parlament in Svet v uredbi (člen 24(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije),

H. ker je ob sprejetju te uredbe in njenem izvajanju treba varovati zlasti temeljne pravice do enakosti, do dobrega upravljanja in do pravnega varstva,

Minimalno število držav članic

I.   ker mora „najmanjše število držav članic, iz katerih so ti državljani“ (člen 24(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije) pomeniti „večje število držav članic“ (člen 11(4) nove Pogodbe o Evropski uniji),

J.   ker določitev najmanjšega števila držav članic ne sme biti poljubna, temveč skladna z namenom te uredbe, razlaga pa se v skladu z drugimi določbami pogodbe, da bi preprečili morebitne protislovne razlage,

K. ker je namen te uredbe zagotoviti, da izhodišče evropskega zakonodajnega postopka ni pod vplivom specifičnih interesov posameznih držav članic, ampak mora zadostiti splošnim evropskim interesom,

L.  ker je iz člena 76 Pogodbe o delovanju Evropske unije mogoče sklepati, da zakonodajni predlog, ki ga podpira četrtina držav članic, načeloma v zadostni meri upošteva splošne evropske interese, ker zato takšno najmanjše število ni protislovno,

M. ker bo namen te uredbe izpolnjen šele, ko bo povezan z najmanjšim številom podpornih izjav iz vsake od teh držav članic,

N. ker je iz člena 11(4) nove Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki določa milijon državljank in državljanov Unije od približno 500 milijonov vseh državljanov, mogoče razbrati, da naj bi bila 1/500 prebivalstva dovolj reprezentativna,

Najnižja starost udeleženk in udeležencev

O. ker člen 11(4) nove Pogodbe o Evropski uniji velja za vse državljanke in državljane Unije,

P.  ker pa mora vsako omejevanje pravice do demokratičnega sodelovanja in vsako neenako obravnavanje na podlagi starosti vseeno biti v skladu z načelom sorazmernosti,

Q. ker bi bilo poleg tega zaželeno preprečiti protislovja, do katerih bi na primer lahko prišlo, če bi v državi članici najnižja starost za udeležbo na evropskih volitvah bila nižja od najnižje starosti za udeležbo pri državljanski pobudi,

Postopek

R.  ker je Komisija na podlagi uspešne državljanske pobude zavezana, da to zadevo obravnava in odloči, ali in v kolikšnem obsegu bo predložila ustrezen zakonodajni predlog,

S.  ker je zaželeno, da se pobude sklicujejo na eno ali več ustreznih pravnih podlag pri predložitvi predlaganega pravnega akta s strani Komisije,

T.  ker je državljanska pobuda lahko uspešna samo, če je dopustna v smislu:

· da vključuje poziv Komisiji, naj predloži zakonodajni predlog Unije,

· da ima v zvezi s tem Unija zakonodajno pristojnost, Komisija pa pravico do podajanja predlogov, in

· da zahtevani pravni akt ni v očitnem nasprotju s splošnimi načeli zakonodaje, kot se uporablja v Evropski uniji,

U.   ker je državljanska pobuda uspešna, če je dopustna v smislu, navedenem zgoraj, in reprezentativna v smislu, da jo podpira vsaj milijon državljank in državljanov velikega števila držav članic,

V. ker je naloga Komisije, da preveri, ali so izpolnjeni pogoji za uspešno državljansko pobudo,

W. ker je za organizacijo državljanske pobude še pred začetkom zbiranja podpornih izjav zelo zaželena pridobitev pravne varnosti glede njene dopustnosti,

X. ker pristnosti podpornih izjav ne more preverjati Komisija, temveč morajo to nalogo prevzeti države članice, ker s tem povezane obveznosti držav članic vendarle obsegajo le pobude v okviru člena 11(4) nove Pogodbe o Evropski uniji in nikakor ne na takšnih pobud, ki so v tem smislu nedopustne; ker je zato tudi za države članice še pred začetkom zbiranja podpornih izjav potrebna pridobitev pravne varnosti glede njene dopustnosti,

Y. ker je preverjanje dopustnosti državljanske pobude s strani Komisije vendarle omejeno izključno na omenjena pravna vprašanja in nikakor ne sme vključevati političnih razlogov; ker se s tem zagotovi, da ni prepuščeno Komisiji, da bi o tem, ali bo sprejela ali zavrnila dopustnost državljanske pobude, odločala na podlagi svojih političnih razlogov,

Z.  ker se zdi, da je postopke evropske državljanske pobude smotrno razčleniti na naslednjih pet stopenj:

· prijava pobude,

· zbiranje podpornih izjav,

· vložitev pobude,

· izjava Komisije o njenem stališču,

· preverjanje, ali je zahtevani pravni akt v skladu s temeljnimi pogodbami.

O načelu preglednosti

AA.     ker je državljanska pobuda oblika uresničevanja javne suverenosti na področju zakonodaje in tako zanjo velja načelo preglednosti; ker iz tega izvira potreba po tem, da organizatorke in organizatorji državljanske pobude javno poročajo o njenem financiranju, tudi o finančnih virih,

Politični nadzor postopka

AB.     ker ima Parlament politično nalogo, da nadzoruje postopek državljanske pobude,

AC.     ker se ta odgovornost nanaša na izvajanje uredbe o državljanski pobudi kot take in na politično stališče Komisije v zvezi z zahtevo, predloženo v državljanski pobudi,

AD.     ker je pomembno, da se zagotovi skladnost med zahtevami, ki jih državljani predložijo Komisiji v državljanski pobudi, ter prednostnimi nalogami in predlogi, ki jih demokratično potrdi Parlament;

Ustavna državljanska pobuda

AE.     ker je sporno, ali člen 11(4) nove Pogodbe o Evropski uniji vključuje tudi pobude, ki so namenjene spremembi pogodb (ustavne državljanske pobude),

1. poziva Komisijo, naj po začetku veljave lizbonske pogodbe nemudoma predloži predlog uredbe o državljanski pobudi na podlagi člena 24 Pogodbe o delovanju Evropske unije;

2. poziva Komisijo, naj pri tem ustrezno upošteva priporočila iz priloge k tej resoluciji;

3. zahteva, naj bo uredba jasna, enostavna in uporabnikom prijazna, vključevati pa mora tudi praktične elemente v zvezi z opredelitvijo državljanske pobude, da je ne bi zamenjevali s pravico do peticije;

4. sklene, da bo takoj po sprejetju te uredbe preveril možnost vzpostavitve učinkovitega sistema za nadzor postopka državljanske pobude;

5. naroči svojemu predsedniku, naj to resolucijo posreduje Svetu in Komisiji.

PRILOGA K PREDLOGU RESOLUCIJE: PRIPOROČILA O VSEBINI PREDLOGA KOMISIJE ZA UREDBO EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA O POSTOPKIH IN POGOJIH DRŽAVLJANSKE POBUDE

O določitvi najmanjšega števila držav članic

1.  Najmanjše število držav članic, iz katerih so državljanke in državljani Unije, ki se udeležujejo državljanske pobude, je četrtina držav članic.

2.  Ta pogoj je izpolnjen samo, če pobudo podpira vsaj 1/500 prebivalstva vsake zadevne države članice.

O določitvi najnižje starosti udeleženk in udeležencev

3.  Državljanske pobude se lahko udeleži vsaka državljanka in vsak državljan Unije, ki ima volilno pravico v skladu z zakonodajo svoje države članice.

O oblikovanju postopka

4.  Postopek državljanske pobude obsega naslednjih pet stopenj:

•    prijava pobude,

•    zbiranje podpornih izjav,

•    vložitev pobude,

•    izjava Komisije o njenem stališču,

•    preverjanje, ali je zahtevani pravni akt v skladu s pogodbami.

5.  Prva stopnja državljanske pobude se začne, ko organizatorke in organizatorji prijavijo državljansko pobudo pri Komisiji, konča pa z uradno odločitvijo Komisije o uspehu prijave. Najpomembnejši elementi so:

(a)  Organizatorke in organizatorji morajo državljansko pobudo v skladu s predpisi prijaviti Komisiji. Ob prijavi morata vsaka organizatorka in vsak organizator navesti svoje ime, datum rojstva, državljanstvo in naslov, pa tudi točno besedilo državljanske pobude, ki mora biti v enem od uradnih jezikov Evropske unije.

(b)  Komisija preveri formalno dopustnost prijavljene državljanske pobude. Državljanska pobuda je formalno dopustna, če izpolnjuje naslednje pogoje:

· Vsebuje poziv Evropski komisiji, naj predloži predlog za sprejetje pravnega akta Evropske unije.

· Po temeljnih pogodbah EU ima Evropska unija pristojnost, da sprejme tak pravni akt.

· Po temeljnih pogodbah EU ima Evropska komisija pristojnost, da pripravi ustrezen zakonodajni predlog. Zahtevani pravni akt ni v očitnem nasprotju s splošnimi načeli zakonodaje, kot se uporablja v Evropski uniji.

Komisija organizatorkam in organizatorjem nudi vso ustrezno podporo v skladu s členom 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, da bi zagotovila, da so prijavljene pobude dopustne. Poleg tega Komisija obvesti organizatorke in organizatorje državljanske pobude tudi o zakonodajnih osnutkih v teku ali predvidenih zakonodajnih osnutkih na to temo, pa tudi o že uspešno prijavljenih državljanskih pobudah, ki so v zvezi z enakimi ali deloma enakimi zadevami.

(c) V roku dveh mesecev od prijave državljanske pobude mora Komisija odločiti o tem, ali je pobuda dopustna in se lahko prijavi. Prijavo je mogoče zavrniti le iz pravnih razlogov in nikakor ne iz političnih razlogov.

(d)  Sklep je namenjen posameznim organizatorkam in organizatorjem ter splošni javnosti. Posredovan je organizatorkam in organizatorjem ter objavljen v Uradnem listu. O sklepu je treba takoj obvestiti Evropski parlament, Svet in države članice.

(e)  V skladu z veljavnimi predpisi Unije morata imeti Sodišče Evropskih skupnosti in evropski varuh človekovih pravic možnost, da preverita sklep. To velja tudi v primeru, če Komisija ne sprejme ustreznega sklepa.

(f)   Komisija na svojih spletnih straneh vodi javno dostopen seznam vseh uspešno prijavljenih državljanskih pobud.

(g)  Organizatorji državljansko pobudo lahko kadar koli odjavijo. V tem primeru velja, da pobuda ni prijavljena, zato se jo izbriše z zgoraj navedenega seznama Komisije.

6.  Na drugi stopnji postopka evropske državljanske pobude se zbirajo posamezne podporne izjave za uspešno prijavljeno državljansko pobudo, države članice pa uradno potrdijo rezultate zbiranja posameznih podpornih izjav. Najpomembnejši elementi so:

(a)  Države članice določijo učinkovit postopek zbiranja s predpisi skladnih podpornih izjav za državljansko pobudo in uradno potrditev rezultatov zbiranja.

(b)  Podporna izjava je v skladu s predpisi, če je podana v roku za zbiranje podpornih izjav ob upoštevanju veljavnih pravnih predpisov držav članic in prava EU. Rok za zbiranje podpornih izjav je eno leto. Teči začne prvi dan tretjega meseca, ki sledi sklepu o prijavi državljanske pobude.

(c)  Vsak odpornik mora svojo podporo izraziti individualno, praviloma z lastnim podpisom (ročni podpis ali po potrebi v elektronski obliki). Iz izjave mora biti mogoče razbrati vsaj ime, datum rojstva, naslov in državljanstvo podpornika. Če ima oseba več državljanstev, navede le enega, ki ga izbere sama.

Organizatorke in organizatorji državljanske pobude morajo upoštevati zakonodajo o varstvu osebnih podatkov.

(d)  Podporno izjavo za državljansko pobudo je dovoljeno oddati samo enkrat. Vsaka podporna izjava vsebuje ločeno zapriseženo izjavo podpornika, v kateri potrdi, da pred tem še ni izrekel podpore isti državljanski pobudi.

(e)  Vsako podporno izjavo je mogoče preklicati do poteka roka za zbiranje podpornih izjav. Prvotno podana podpora se v tem primeru obravnava, kot da sploh ne bi bila podana. Organizatorke in organizatorji morajo o tej možnosti obvestiti vse podpornike. Vsaka podporna izjava mora vsebovati ločeno izjavo podpornika, da je prejel omenjeno obvestilo.

(f)   Vsak podpornik od organizatork in organizatorjev prejme kopijo podporne izjave, vključno s kopijo zaprisežene izjave in izjave o prejemu informacij glede možnosti preklica.

(g)  Države članice preverijo dokazila o podpornih izjavah ter organizatorkam in organizatorjem državljanske pobude v roku dveh mesecev posredujejo uradno potrdilo o številu podpornih izjav, podanih v skladu s pravili, ki morajo biti razvrščene glede na državljanstvo podpornika. Z ustreznimi ukrepi zagotovijo, da vsako podporno izjavo potrdi le ena od držav članic, in učinkovito preprečijo, da bi posamezno podporno izjavo potrdilo več držav članic ali več uradov znotraj posamezne države članice.

Sodelujoči uradi držav članic morajo upoštevati zakonodajo o varstvu osebnih podatkov.

7.  Tretja stopnja državljanske pobude se začne, ko organizatorke in organizatorji vložijo državljansko pobudo pri Komisiji, konča pa z uradno odločitvijo Komisije o uspehu vložitve. Najpomembnejši elementi so:

(a)  Organizatorke in organizatorji morajo državljansko pobudo v skladu s predpisi vložiti pri Komisiji. Ob vlogi je treba predložiti potrdila držav članic o številu podanih podpornih izjav.

(b)  Komisija preveri reprezentativnost vložene državljanske pobude. Državljanska pobuda je reprezentativna, ko

· jo podpira vsaj milijon državljank in državljanov Unije,

· ko so ti državljani iz vsaj četrtine držav članic,

· ko število državljanov posamezne države članice predstavlja vsaj 1/500 njenega prebivalstva.

(c)  V roku dveh mesecev od vložitve državljanske pobude mora Komisija odločiti, ali je bila vložitev pobude uspešna. To mora vključevati tudi izjavo o tem, ali je državljanska pobuda reprezentativna ali ne. Vložitev je mogoče zavrniti le iz pravnih razlogov in nikakor ne iz političnih razlogov.

(d)  Sklep je namenjen posameznim organizatorkam in organizatorjem ter splošni javnosti. Posredovan je organizatorkam in organizatorjem ter objavljen v Uradnem listu. O sklepu je treba takoj obvestiti Evropski parlament, Svet in države članice.

(e)  V skladu z veljavnimi predpisi Unije morata imeti Sodišče Evropskih skupnosti in evropski varuh človekovih pravic možnost, da preverita sklep. To velja tudi v primeru, če Komisija ne sprejme ustreznega sklepa.

(f)   Komisija na svojih spletnih straneh vodi javno dostopen seznam vseh uspešno vloženih državljanskih pobud.

8.  Na četrti stopnji državljanske pobude Komisija podrobno obravnava vsebino pobude, stopnja pa se konča z uradno opredelitvijo stališča Komisije do zahteve državljanske pobude, naj Komisija poda zakonodajni predlog. Najpomembnejši elementi so:

(a)  Uspešno vložena državljanska pobuda Komisijo zavezuje, da se loti vsebinske obravnave državljanske pobude.

(b)  V okviru vsebinske obravnave Komisija prisluhne organizatorkam in organizatorjem državljanske pobude in jim ponudi možnost, da izčrpno predstavijo zadevo.

(c)  Komisija mora v treh mesecih sprejeti odločitev glede zahteve v državljanski pobudi. Če Komisija ne namerava podati predloga, svojo odločitev obrazloži Parlamentu ter organizatorkam in organizatorjem.

(d)  Sklep je namenjen posameznim organizatorkam in organizatorjem ter splošni javnosti. Posredovan je organizatorkam in organizatorjem ter objavljen v Uradnem listu. O sklepu je treba takoj obvestiti Evropski parlament, Svet in države članice.

(e)  Če Komisija ne sprejme sklepa o zahtevi, predloženi v državljanski pobudi, morata imeti Sodišče Evropskih skupnosti in evropski varuh človekovih pravic možnost, da preverita zadevo v skladu z veljavnimi predpisi EU.

Načelo preglednosti

9.  Organizatorke in organizatorji uspešno prijavljene državljanske pobude morajo po koncu postopka v ustreznem roku Komisiji predložiti poročilo o financiranju pobude, tudi o finančnih virih (poročilo o preglednosti). Komisija pregleda poročilo in ga skupaj z mnenjem objavi.

10. Komisija mora praviloma vsebino zahteve državljanske pobude začeti obravnavati šele po predložitvi ustreznega poročila o preglednosti.

OBRAZLOŽITEV

Lizbonska pogodba predvideva uvedbo pobude evropskih državljanov. S tem pogodba vsebuje pomembno novost na področju evropskega ustavnega prava, ki jo je sicer prvotno pripravila Evropska konvencija v tesnem sodelovanju z nevladnimi organizacijami in je bila šele po dolgotrajni razpravi vključena v osnutek ustave Konvencije. Pobuda evropskih državljanov je popolnoma novo orodje za krepitev demokracije v Evropski uniji in prvi korak k razvoju neposredne demokracije na nadnacionalni ravni. Njena uvedba pa bi dolgoročno lahko prispevala k spodbujanju razvoja evropske javnosti.

Pravna podlaga za evropsko državljansko pobudo sta člen 11(4) prihodnje Pogodbe o Evropski uniji in člen 24(1) prihodnje Pogodbe o delovanju Evropske unije. Pogoji in postopki, ki bodo zanjo veljali, bodo določeni z uredbo, sprejeto po rednem zakonodajnem postopku.

I.         Kaj je pobuda evropskih državljanov?

Ko bo začela veljati lizbonska pogodba, bosta vse zakonodajne akte Evropske unije, bodisi v obliki uredbe, direktive ali sklepa, sprejemala Evropski parlament in Svet skupaj, in sicer na podlagi predloga Komisije, prim. člen 289 Pogodbe o delovanju Evropske unije. Pravni akti Unije se torej praviloma sprejemajo le na predlog Komisije, prim. člen 17(2) Pogodbe EU (nova različica).

Države članice so že ob ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti leta 1957 predvidele, da lahko Svet od Komisije zahteva, da zanj pripravi vse študije, ki so po njegovem mnenju potrebne za doseganje skupnih ciljev, in da mu predloži ustrezne predloge (prim. člen 152 Pogodbe EGS, sedaj člen 208 Pogodbe ES, prihodnji člen 241 Pogodbe o delovanju Evropske unije), 35 let kasneje pa so z maastrichtsko pogodbo in uvedbo postopka soodločanja končno tudi Evropskemu parlamentu zagotovile možnost, da od Komisije zahteva predložitev zakonodajnih predlogov (prim. člen 192 sedanje Pogodbe ES, člen 225 prihodnje Pogodbe EU).

Pravico do te zahteve, ki jo sedaj že imata obe zakonodajni instituciji, bi v prihodnje s pobudo evropskih državljanov dobili tudi državljanke in državljani Unije. „Najmanj milijon državljanov Unije iz večjega števila držav članic lahko s svojo pobudo Komisijo pozove, da v okviru svojih pristojnosti predloži ustrezen predlog v zadevah, za katere državljani menijo, da je za uporabo pogodb treba sprejeti pravni akt Unije.“ S tem bodo državljani Unije prvič neposredno vključeni v evropski zakonodajni postopek Glede na pravico do zahteve bodo postavljeni na enako raven kot obe zakonodajni instituciji.

II.        O vsebini pravice do pobude evropskih državljanov

V skladu s členom 11(4) Pogodbe EU (nove različice) se lahko državljani Unije odločijo za državljansko pobudo. Namen te določbe, kot posebne izpeljave pravice do demokratičnega sodelovanja v skladu s členom 10(3) Pogodbe EU (nova različica), je utemeljiti osebne pravice državljanov Unije do sodelovanja pri evropski državljanski pobudi.

Državljani EU lahko pri državljanski pobudi sodelujejo na dva načina: pobudo lahko organizirajo, lahko pa jo podprejo. Organizacija državljanske pobude vključuje prijavo in vložitev državljanske pobude Komisiji, organiziranje kampanj za pridobivanje podpornikov ter po potrebi – glede na oblikovanje postopka v državah članicah – zbiranje podpornih izjav, pa tudi predstavitev vsebine pobude Komisiji. Podporo državljanski pobudi oseba izrazi z ustrezno izjavo, da se strinja z vsebino pobude in podpira z njo povezano zahtevo Komisiji. Pravica do sodelovanja pri državljanski pobudi vključuje pravico do njene organizacije in podpore.

III.      O razlikovanju med pobudo evropskih državljanov in peticijo Evropskemu parlamentu

Glede na člen 24(2) skupaj s členom 227 Pogodbe o delovanju EU (sedaj člen 21(1) skupaj s členom 194 sedanje Pogodbe ES) kot tudi na člen 44 Listine o temeljnih pravicah EU imajo vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v Uniji pravico, da na Evropski parlament naslovijo peticijo. Pravica do sodelovanja pri državljanski pobudi v skladu s členom 11(4) Pogodbe EU (nova različica) se torej dotika evropske pravice do peticije in jo dopolnjuje, vendar je ne nadomešča in ji ni enaka.

Izid obeh pravic, do državljanske pobude ali do peticije, pa je lahko podoben; tako lahko obe pod določenimi pogoji na pobudo večje skupine ljudi privedeta do sprejema pravnega akta Evropske unije. Se pa razlikujeta v osnovi glede na njuno funkcijo in skladno s tem glede naslovnika in pogojev.

Očitna je že razlika v naslovniku. Medtem ko je peticija naslovljena na Evropski parlament, je državljanska pobuda naslovljena na Komisijo. Pravica do evropske peticije nagovarja neposredno osebo, ki je naslovila peticijo, kot neposredno ali posredno podvrženo pristojnosti Evropske unije ter ji nudi možnost, da se kot takšna neposredno obrne na Evropski parlament, da ga obvesti o določenih okoliščinah in tako zahteva spremembo takšnih okoliščin. Nasprotno pa državljani Unije z državljansko pobudo prvič neposredno sodelujejo pri izvajanju pristojnosti Evropske unije, s tem ko jim omogoča, da kakor Svet in Evropski parlament od Komisije zahtevajo predložitev zakonodajnega predloga.

Posledično so tudi pogoji obeh pravnih instrumentov različni. Tako je pravica do peticije omejena na zadeve, ki osebo, ki je naslovila peticijo, neposredno zadevajo, medtem ko takšna omejitev ne velja, niti ne bi bila smiselna, za sodelujoče v evropski državljanski pobudi. Nasprotno pa se od udeležencev evropske državljanske pobude pričakuje, da spodbujajo evropski splošni interes in ravnajo v skladu z evropskim pravom, kot to velja za vse osebe, ki izvršujejo evropske pristojnosti. Prav slednje po drugi strani ni pogoj za peticijo.

Pri oblikovanju pogojev in postopkov, ki veljajo za evropsko državljansko pobudo, je vsekakor mogoče upoštevati podobnosti s peticijo, naslovljeno na Evropski parlament. Vendar pa nikakor ni dopustno zabrisati vsebinske razlike med njima.

IV.      O najmanjšem številu držav članic

V skladu s členom 11(4) Pogodbe EU (nova različica) morajo biti podporniki državljanske pobude državljani večjega števila držav članic. Kaj pomeni „večje število“, ni pojasnjeno. V skladu s členom 24(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije to predpisuje zakonodajalec, ki mu je v tem oziru najprej na voljo zelo visoka raven prožnosti.

Vsekakor se mora pri tej določitvi upoštevati cilj zahteve. Legitimni cilj zahteve, da morajo biti podporniki državljanske pobude iz več različnih držav članic, je preprečiti, da bi bilo že izhodišče evropskega zakonodajnega postopka pod vplivom posebnih interesov posamezne države članice. V zadostni meri mora namreč predstavljati interese za splošno evropsko blaginjo. To je tudi razlog, da ima Komisija načeloma monopol nad podajanjem predlogov.

V skladu s členom 76 Pogodbe o delovanju Evropske unije je pravne akte s področja svobode, varnosti in pravice seveda mogoče sprejemati tudi na pobudo ene četrtine držav članic. Že sama pogodba torej nakazuje število držav članic, ki naj bi predvidoma v zadostni meri upoštevalo interese za splošno evropsko blaginjo. Pri oblikovanju državljanske pobude zakonodajalec ne bi smel nasprotovati tej oceni.

Seveda je namen zahteve, da so podporniki državljanske pobude državljani velikega števila držav članic, dosežen le takrat, ko je hkrati izpolnjena zahteva po najmanjšem številu podpornikov iz vsake posamezne države članice. Smiselno usmeritev pri tem zagotavlja sam člen 11(4) Pogodbe EU, ki predpisuje milijon državljanov Unije, iz česar je mogoče razbrati, da se 1/500 prebivalstva zdi v zadostni meri reprezentativna. To število naj se zato prevzame tudi za reprezentativno v posameznih državah članicah

V.       O postopku pobude evropskih državljanov

Uredba mora poleg najmanjšega števila držav članic, iz katerih morajo biti podporniki pobude, določiti tudi postopek državljanske pobude. Postopek ima izključno praktičen namen; zagotoviti mora, da se lahko pravica posameznika do sodelovanja pri državljanski pobudi izvaja kar najbolj učinkovito in da demokratični značaj državljanske pobude v celoti učinkuje kot oblika neposrednega izvajanja vladnih pooblastil. To je merilo za vsak posamezen element postopka. Le tako se lahko upošteva velik političen pomen tega novega instrumenta, s katerim državljani sodelujejo pri oblikovanju Evropske unije.

Postopek državljanske pobude bi bilo treba razčleniti na štiri stopnje, ki izhajajo neposredno iz člena 11(4) Pogodbe EU (nova različica): prijava – zbiranje – vložitev – opredelitev stališča. Na prvi stopnji („prijava“) se Komisijo obvesti o vsebini in organizatorjih državljanske pobude. Na drugi stopnji („zbiranje“) se zbirajo posamezne podporne izjave za državljansko pobudo. Ker Komisija za to nima ustreznih zmogljivosti, morajo to nalogo izpolniti države članice. Potem se na tretji stopnji („vložitev“) Komisijo obvesti o ugotovitvah, do katerih so prišle države članice, na četrti stopnji („opredelitev stališča“) pa Komisija zavzame stališče do zahteve državljanske pobude.

Preden Komisija zavzame stališče do državljanske pobude, mora preveriti, če so v posameznem primeru dejansko izpolnjene pravne zahteve iz člena 11(4) Pogodbe EU (nova različica), torej dopustnost in reprezentativnost pobude. To se zaradi preglednosti ne sme zgoditi v okviru politične ocene Komisije o vsebini državljanske pobude, temveč prej, da bi se izognili sumu, da so na odločitev vplivali politični razlogi. Preverjanje, če je državljanska pobuda dovolj reprezentativna (najmanj milijon podpornikov iz večjega števila držav članic), torej logično lahko poteka samo na tretji stopnji odločanja o uspehu vložitve državljanske pobude.

Preverjanje dopustnosti državljanske pobude, torej, če vsebina pobude izpolnjuje pravne zahteve, pa mora potekati čim bolj na začetku postopka, da se tako organizatorjem državljanske pobude kot državam članicam, ki so pristojne za zbiranje podpornih izjav, zagotovi pravna varnost v zvezi s tem. To preverjanje bi moralo zaradi tega potekati že na prvi stopnji kot del odločanja o uspehu prijave državljanske pobude.

Vsaka stopnja postopka se mora končati z uradno odločitvijo, ki jo organizatorji vsakokrat lahko sodno izpodbijajo. Poleg tega morajo biti odločitve Komisije o uspehu prijave in vložitve državljanske pobude, pa tudi potrdila držav članic o posameznih podpornih izjavah, po potrebi sodno preverljivi.

MNENJE ODBORA ZA PETICIJE (20.1.2009)

za Odbor za ustavne zadeve

s priporočili Komisiji o smernicah za predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o izvajanju državljanske pobude
(2008/2169(INI))

Poročevalec: Carlos Carnero González(Pobuda - člen 39 poslovnika)

POBUDE

Odbor za peticije poziva Odbor za ustavne zadeve kot pristojni odbor, da v svoj predlog resolucije vključi naslednje pobude:

A. ker je pomembno upoštevati določbe, ki jih vsebuje lizbonska pogodba glede državljanske pobude in ki so namenjene temu, da omogočijo evropskim državljanom pomembnejšo neposredno vlogo pri oblikovanju evropskih zakonodajnih aktov, ki so potrebni za izvajanje pogodb,

B.  ker pravica do peticije obstaja že od maastrichtske pogodbe dalje in ker je Parlament razvil vrsto postopkov, ki so zasnovani tako, da se odzivajo na to pomembno pravico vseh državljanov in prebivalcev EU, zlasti glede zadev, ki se nanašajo na uporabo zakonodaje EU s strani nacionalnih in lokalnih organov ter učinkov te zakonodaje na posameznike in njihove lokalne skupnosti,

1.  zahteva uredbo o izvajanju državljanske pobude, ki bo določala pogoje za uresničevanje te pravice ter bo jasna, enostavna in uporabnikom prijazna, vključevati pa mora tudi praktične elemente v zvezi z opredelitvijo državljanske pobude, da je ne bi zamenjevali s pravico do peticije;

2.  izraža zaskrbljenost, ker je med predlogi, ki jih trenutno širijo podporniki državljanske pobude, prikazanih veliko praktičnih primerov, pri katerih gre dejansko za peticije v smislu kampanje, nekateri od teh primerov pa so že prijavljeni v Parlamentu kot peticije, ne da bi bili v pravi zvezi z državljansko pobudo, kot je ta opredeljena v pogodbi;

3.  zato opozarja, da je treba zagotoviti, da se državljani popolnoma zavedajo tega razlikovanja, saj se pravica do peticije naslavlja na Evropski parlament, državljanska pobuda pa na Komisijo;

4.  poleg tega opozarja, da se sme Parlament pri uresničevanju svoje lastne pravice do zakonodajne pobude odločiti za začetek tega postopka in za ravnanje v skladu s priporočili, ki temeljijo na peticijah, katere je prejel njegov pristojni odbor;

5.  poziva, naj se Odboru za peticije podelijo pristojnosti za nadzor izvajanja uredbe o državljanski pobudi, in sicer naj se zagotovi, da se predlogi državljanov obravnavajo na sejah Odbora za peticije, na katere so vabljeni tudi drugi odbori s sektorsko odgovornostjo za zadevno politično področje in na katerih bi morali pozvati Komisijo, da poda svoje mnenje;

6.  meni, da bodo takšni ukrepi zagotovili skladnost med predlogi, ki jih državljani najprej prijavijo pri Komisiji, ter prednostnimi nalogami in predlogi, ki jih demokratično potrdi Evropski parlament;

7.  meni, da bi Parlament moral imeti možnost izraziti mnenje o primernosti državljanske pobude glede vseh podanih predlogov in priporočil, preden Komisija nadaljuje s podrobno izdelavo zakonodajnega besedila, ki temelji na državljanski pobudi;

8.  priznava, da je treba obravnavati vprašanje upravičenosti, in v zvezi s tem meni, da bi morali pokazati prožnost glede tega, kaj točno predstavlja „več držav članic“, v katerih je treba zbrati več kot milijon podpisov; v skladu s prakso, ki se uporablja za peticije, tudi meni, da bi vsi državljani EU morali imeti možnost izraziti podporo državljanski pobudi.

IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU

Datum sprejetja

19.1.2009

 

 

 

Izid končnega glasovanja

+:

–:

0:

21

0

0

Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju

Sir Robert Atkins, Margrete Auken, Inés Ayala Sender, Victor Boştinaru, Simon Busuttil, Alexandra Dobolyi, Glyn Ford, Cristina Gutiérrez-Cortines, David Hammerstein, Marian Harkin, Carlos José Iturgaiz Angulo, Marcin Libicki, Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Mairead McGuinness, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Nicolae Vlad Popa, Kathy Sinnott

Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju

Carlos Carnero González, Marie-Hélène Descamps, Henrik Lax

IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU

Datum sprejetja

22.1.2009

 

 

 

Izid končnega glasovanja

+:

–:

0:

15

4

0

Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju

Richard Corbett, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Ashley Mote, József Szájer, Riccardo Ventre, Johannes Voggenhuber, Bernard Wojciechowski

Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju

Costas Botopoulos, Klaus-Heiner Lehne, Gérard Onesta, Sirpa Pietikäinen, Mauro Zani