SPRAWOZDANIE w sprawie uczciwości gier hazardowych online

17.2.2009 - (2008/2215(INI))

Komisja Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów
Sprawozdawczyni: Christel Schaldemose

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie uczciwości gier hazardowych online

(2008/2215(INI))

Parlament Europejski,

–    uwzględniając art. 49 traktatu WE,

–    uwzględniając Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, załączony do traktatu WE,

–    uwzględniając prawo precedensowe ustanowione przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich[1],

–    uwzględniając dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym² („dyrektywa usługowa”),

–    uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2007/65/WE z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniającą dyrektywę Rady 89/552/EWG w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących wykonywania telewizyjnej działalności transmisyjnej[2] (dyrektywa w sprawie medialnych usług audiowizualnych),

–    uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/31/WE z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego („dyrektywa o handlu elektronicznym”)[3],

–    uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania brudnych pieniędzy i finansowania terrorystów[4],

–    uwzględniając swoją rezolucję z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie białej księgi na temat sportu[5],

–    uwzględniając pytanie ustne, skierowane przez Komisję Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów do Komisji Europejskiej w dniu 16 października 2006 r., a dotyczące gier hazardowych i zakładów sportowych na rynku wewnętrznym[6], a także uwzględniając debatę przeprowadzoną następnie w łonie Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów w dniu 14 listopada 2006 r. oraz odpowiedź udzieloną przez członka Komisji Europejskiej,

–    uwzględniając dokument informacyjny w sprawie hazardu online, koncentrujący się na kwestii uczciwości i kodeksie postępowania w zakresie gier hazardowych, przygotowany na potrzeby Parlamentu Europejskiego przez Europe Economics Research Ltd,

–    uwzględniając analizę usług w zakresie gier hazardowych na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej z 14 czerwca 2006 r., przygotowaną na potrzeby Komisji przez Szwajcarski Instytut Prawa Porównawczego (SICL),

–    uwzględniając art. 45 Regulaminu,

–    uwzględniając sprawozdanie Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów (A6-0064/2009),

A.  mając na uwadze, że obecnie hazard online, którego wartość wyrażona dochodami brutto z tytułu gier hazardowych w 2004 r. wyniosła 2–3 mld euro, stanowi ok. 5% wartości całego rynku hazardowego w UE, co odnotowano we wspomnianej wyżej analizie SICL, a szybki wzrost wydaje się nieunikniony,

B.   mając na uwadze, że przychody pochodzące z działalności hazardowej, na którą pozwolenie wydał rząd, stanowią zdecydowanie najważniejsze źródło dochodów organizacji sportowych w wielu państwach członkowskich,

C.  mając na uwadze, że działalność hazardowa, w tym hazard internetowy, od dawna jest ściśle regulowana we wszystkich państwach członkowskich w oparciu o zasadę pomocniczości w celu ochrony konsumentów przed uzależnieniem i oszustwami, zapobieżenia praniu brudnych pieniędzy i innym przestępstwom finansowym, jak również ustawionym grom, a także celem zachowania porządku publicznego; mając na uwadze, że Europejski Trybunał sprawiedliwości zgadza się na ograniczenia swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług w świetle takich celów związanych z interesem ogólnym, jeżeli są proporcjonalne i niedyskryminacyjne,

D.  mając na uwadze, że wszystkie państwa członkowskie wprowadziły różne ograniczenia w zależności od rodzaju usług hazardowych takich jak gry w kasynach, zakłady sportowe, loterie lub zakłady podczas wyścigów konnych; mając na uwadze, że większość państw członkowskich zakazuje prowadzenia gier w kasynach online, w tym również lokalnym operatorom, a znaczna liczba państw w taki sam sposób zakazuje działalności związanej z zawieraniem zakładów sportowych online i prowadzeniem loterii online,

E.   mając na uwadze, że działalność hazardową wyłączono z zakresu dyrektywy 2006/123/WE (dyrektywa usługowa), dyrektywy 2007/65/WE (dyrektywa o medialnych usługach audiowizualnych) oraz dyrektywy 2000/31/WE (dyrektywa o handlu elektronicznym), a Parlament Europejski wyraził zaniepokojenie możliwością deregulacji działalności hazardowej w swojej rezolucji z dnia 8 maja 2008 r. na temat białej księgi dotyczącej sportu,

F.   mając na uwadze, że państwa członkowskie poddały swoje tradycyjne rynki usług hazardowych regulacji z myślą o ochronie konsumentów przed uzależnieniem, oszustwami, praniem brudnych pieniędzy i ustawianiem zakładów; mając na uwadze, że osiągnięcie tych celów politycznych jest trudniejsze w sektorze usług hazardowych online,

G.  mając na uwadze, że Komisja wszczęła postępowanie w sprawie naruszenia prawa wspólnotowego przeciwko państwom członkowskim w celu sprawdzenia, czy działania krajowe ograniczające transgraniczne świadczenie usług w zakresie hazardu online, zwłaszcza w zakresie zakładów sportowych, są zgodne z prawem wspólnotowym; mając na uwadze, że – co Komisja podkreśliła – postępowania te nie dotyczą kwestii istnienia monopoli lub loterii krajowych jako takich ani ogólnie nie mają wpływu na liberalizację rynków działalności hazardowej,

H.  mając na uwadze, że Trybunał Sprawiedliwości rozpatruje obecnie coraz więcej kwestii prejudycjalnych związanych z sprawami dotyczącymi hazardu, co wyraźnie ukazuje brak jasności w odniesieniu do wykładni i stosowania prawa wspólnotowego w zakresie hazardu,

I.    mając na uwadze, że w kontekście niniejszej rezolucji w sprawie hazardu internetowego uczciwość oznacza zobowiązanie do zapobiegania nie tylko oszustwom i przestępstwom, lecz również hazardowi problematycznemu i z udziałem osób niepełnoletnich poprzez przestrzeganie zasad ochrony konsumentów i prawa karnego, a także poprzez zobowiązanie do ochrony zawodów sportowych przed nadmiernymi wpływami podmiotów oferujących zakłady sportowe,

J.    mając na uwadze, że hazard online łączy w sobie kilka czynników ryzyka związanych z formami hazardu budzącymi wątpliwości, takich jak m.in. łatwy dostęp do gier hazardowych, dostępność różnych gier i mniejsza liczba ograniczeń natury społecznej[7],

K.  mając na uwadze, że działalność związana z zawieraniem zakładów sportowych i innymi grami online rozwinęła się szybko i w sposób niekontrolowany (zwłaszcza działalność transgraniczna w internecie), a wszechobecne ryzyko, że gra będzie ustawiona, a także zjawisko zawierania zakładów o wystąpienie określonych wydarzeń sportowych sprawiają, że sport jest szczególnie narażony na nielegalną działalność hazardową,

Przejrzysty sektor gwarantujący ochronę interesu publicznego oraz interesów konsumentów

1.   podkreśla, że zgodnie z zasadą pomocniczości i orzecznictwem precedensowym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości państwa członkowskie mają prawo regulować i kontrolować rynki gier hazardowych zgodnie z ich tradycją i kulturą w celu ochrony konsumentów przed uzależnieniem, oszustwami, praniem brudnych pieniędzy i ustawianiem gier sportowych, a także z myślą o ochronie struktur uzyskiwania środków finansowych, powstałych w oparciu o kulturę uprawiania hazardu, które pozwalają finansować działalność sportową i inne cele społeczne w państwach członkowskich; podkreśla, że wszystkie inne zainteresowane strony również skorzystałyby na prawidłowo monitorowanym i regulowanym rynku gier hazardowych; podkreśla, że podmioty oferujące możliwość uprawiania hazardu online muszą przestrzegać przepisów prawnych państwa członkowskiego, w którym świadczą swoje usługi i w którym zamieszkuje konsument;

2.   podkreśla, że usługi hazardowe należy uważać za bardzo specyficzny rodzaj działalności gospodarczej, a to ze względu na aspekty społeczne i związane z porządkiem publicznym oraz z opieką zdrowotną, gdzie konkurencja nie doprowadzi do lepszej alokacji zasobów, co z kolei jest powodem, dla którego hazard wymaga wielowarstwowego podejścia; podkreśla, że podejście oparte jedynie na rynku wewnętrznym nie jest odpowiednie w tej jakże drażliwej sferze, oraz zwraca się do Komisji z prośbą o zwrócenie szczególnej uwagi na opinie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w odniesieniu do tej kwestii;

3.   popiera prace rozpoczęte w Radzie podczas prezydencji Francji, dotyczące kwestii związanych z hazardem online i hazardem tradycyjnym oraz z zawieraniem zakładów; wzywa Radę do kontynuowania oficjalnych dyskusji na temat potencjalnego rozwiązania politycznego w zakresie zdefiniowania i rozwiązania problemów wynikających z hazardu online i wzywa Komisję do wsparcia tego procesu i przeprowadzenia badań oraz złożenia odpowiednich wniosków uznanych przez Radę za pożądane w celu osiągnięcia wspólnych celów w dziedzinie hazardu internetowego;

4.   wzywa państwa członkowskie do ścisłej współpracy mającej na celu rozwiązanie problemów socjalnych i dotyczących porządku publicznego, wynikających z możliwości uprawiania hazardu online w kontekście transgranicznym, takich jak uzależnienie od hazardu oraz niezgodne z prawem wykorzystywanie danych osobowych lub informacji zawartych na kartach kredytowych; wzywa instytucje UE do ścisłej współpracy z państwami członkowskimi w zakresie walki ze wszelkimi niedozwolonymi lub nielegalnymi ofertami usług w dziedzinie hazardu online oraz do ochrony konsumenta i zapobiegania oszustwom; podkreśla potrzebę określenia wspólnego stanowiska w kwestii realizacji tych celów;

5.   podkreśla, że podmioty będące regulatorami i operatorami powinny ściśle współpracować z innymi zainteresowanymi stronami działającymi na obszarze hazardu online np. podmiotami oferującymi gry hazardowe, organami regulacyjnymi, organizacjami konsumentów, organizacjami sportowymi, stowarzyszeniami branżowymi i mediami, które wspólnie ponoszą odpowiedzialność za uczciwość hazardu online oraz informowanie konsumentów o ewentualnych negatywnych konsekwencjach gier hazardowych online;

Przeciwdziałanie oszustwom i innym formom przestępczości

6.   zauważa, że działalność przestępczą taką jak pranie brudnych pieniędzy i szarą strefę w gospodarce można kojarzyć z działalnością hazardową oraz obawiać się jej wpływu na uczciwość wydarzeń sportowych; zauważa, że zagrożenie dla uczciwości sportu i zawodów sportowych ma ogromny wpływ na zainteresowanie udziałem w tych wydarzeniach na szczeblu lokalnym, a to z kolei w sposób decydujący wpływa na zdrowie publiczne i integrację społeczną; uważa, że jeżeli sport jest postrzegany jako pole do manipulacji w celu uzyskania korzyści majątkowych przez graczy, działaczy lub inne podmioty, zamiast być grą opartą na wartościach i zasadach, podejmowaną ku radości kibiców, może to skutkować utratą zaufania publicznego;

7.   uważa, że rozprzestrzenianie się hazardu online zwiększa niebezpieczeństwo występowania nieuczciwych praktyk, takich jak oszustwa, ustawianie gier, nielegalne kartele hazardowe oraz pranie brudnych pieniędzy, ponieważ działalność w dziedzinie hazardu online można rozpocząć i zakończyć bardzo szybko, jak również w wyniku namnożenia się zagranicznych podmiotów oferujących tego typu usługi; wzywa Komisję, Europol oraz inne krajowe i międzynarodowe instytucje do prowadzenia dokładnego monitoringu w tej dziedzinie i informowania o jego wynikach;

8.   wyraża przekonanie, że ochrona uczciwego charakteru wydarzeń sportowych i zawodów wymaga współpracy między właścicielami praw sportowych, podmiotami oferującymi zakłady online i władzami publicznymi na szczeblu krajowym, unijnym i międzynarodowym;

9.   wzywa państwa członkowskie do zadbania o to, aby organizatorzy zawodów sportowych, operatorzy oferujący zakłady i podmioty regulacyjne współpracowali ze sobą w celu podejmowania środków służących ograniczeniu zagrożeń wynikających z nielegalnego zawierania zakładów i ustawiania wyników wydarzeń sportowych, a także z myślą o wprowadzeniu praktycznych, uczciwych i trwałych ram regulacyjnych w celu ochrony uczciwości w sporcie;

10. podkreśla, że zakłady sportowe stanowią formę komercyjnego wykorzystywania zawodów sportowych i zaleca państwom członkowskim ochronę zawodów sportowych przed nieuprawnionym komercyjnym wykorzystywaniem, zwłaszcza poprzez uznanie prawa organizatorów zawodów i poczynienie ustaleń zmierzających do zapewnienia sprawiedliwych zysków finansowych z korzyścią dla sportu zawodowego i amatorskiego na wszystkich szczeblach; wzywa Komisję do przeanalizowania możliwości nadania praw własności intelektualnej (pewnego rodzaju „prawa do wizerunku”) w odniesieniu do zawodów sportowych ich organizatorom;

Ochrona konsumentów przed doznaniem szkody

11. jest zdania, że wszechobecne możliwości, jakie daje Internet w zakresie prywatnego oddawania się grom hazardowym online, których wyniki są udostępniane natychmiast, oraz możliwość grania o duże kwoty pieniędzy stwarza nowe zagrożenie w dziedzinie potencjalnego uzależnienia od hazardu; zauważa jednak, że pełny wpływ szczególnych form usług hazardowych oferowanych online na konsumentów nie jest jeszcze znany i powinien zostać zbadany bardziej drobiazgowo;

12. zwraca uwagę na coraz większe zaniepokojenie w związku z możliwościami legalnego i nielegalnego dostępu ludzi młodych do gier hazardowych online oraz podkreśla potrzebę skuteczniejszego kontrolowania wieku i odebrania młodocianym graczom możliwości testowania bezpłatnych gier demonstracyjnych na stronach internetowych;

13. zwraca uwagę, że w szczególności ludzie młodzi mogą mieć trudności z rozróżnieniem takich pojęć jak szczęście, los, szansa i prawdopodobieństwo; wzywa państwa członkowskie do wyodrębnienia kluczowych czynników ryzyka, które mogą zwiększyć prawdopodobieństwo uzależnienia się jednostki (osoby młodej) od hazardu, a także do opracowania narzędzi umożliwiających eliminację tych czynników;

14. jest zaniepokojony coraz większym przenikaniem się telewizji interaktywnej, usług telefonii komórkowej i stron internetowych w oferowaniu gier na odległość lub gier hazardowych online, skierowanych w szczególności do osób niepełnoletnich; uważa, że rozwój ten będzie źródłem nowych wyzwań związanych z kwestiami regulacyjnymi i dotyczącymi ochrony socjalnej;

15. uważa, że hazard online może być źródłem zagrożeń dla konsumentów oraz że wobec tego państwa członkowskie mogą zgodnie z prawem ograniczać swobodę świadczenia usług w dziedzinie hazardu online w celu ochrony konsumentów;

16. podkreśla, że rodzice są odpowiedzialni za to, aby osoby niepełnoletnie nie uprawiały hazardu, a nieletni nie popadali w uzależnienie od gier hazardowych;

17. jednocześnie wzywa państwa członkowskie do przeznaczania odpowiednich środków finansowych na badania dotyczące problemów związanych z hazardem online, a także na zapobieganie im lub rozwiązywanie problemów już zaistniałych;

18. uważa, że zyski z działalności hazardowej należy wykorzystywać z pożytkiem dla społeczeństwa, w tym również przeznaczać je na systematyczne finansowanie edukacji, zdrowia, sportu zawodowego i amatorskiego oraz kultury;

19. popiera wysiłki zmierzające do opracowania standardów w dziedzinie hazardu online, obejmujących ograniczenia wiekowe, zakaz stosowania systemów kredytowych i systemów nagród w celu ochrony graczy najbardziej podatnych na negatywne skutki hazardu, informacje o ewentualnych skutkach hazardu, informacje o miejscach, w których można uzyskać pomoc w przypadku uzależnienia, zagrożenie uzależnieniem w przypadku niektórych gier itd.;

20. wzywa wszystkie zainteresowane podmioty do podjęcia problemu izolacji społecznej, którego przyczyną jest uzależnienie od hazardu online;

21. jest zdania, że samoregulacja w zakresie reklamy, promocji i dostarczania gier online nie jest wystarczająco skuteczna, wobec czego podkreśla potrzebę zarówno regulacji, jak i współpracy między branżą a władzami;

22. wzywa państwa członkowskie do podjęcia współpracy na szczeblu UE w celu podjęcia środków wymierzonych przeciw wszelkim formom agresywnej reklamy lub agresywnego marketingu operatorów publicznych lub prywatnych, prowadzonych w zakresie hazardu online, w celu ochrony zwłaszcza graczy problematycznych i konsumentów najbardziej narażonych na negatywne skutki hazardu, takich jak dzieci i ludzie młodzi;

23. proponuje przeanalizowanie możliwości wprowadzenia maksymalnej kwoty, jaką można by było przeznaczyć miesięcznie na usługi hazardowe, albo też zobowiązania operatorów oferujących usługi hazardowe online do sprzedawania w punktach detalicznych kart opłacanych z góry do wykorzystania na usługi hazardowe online;

Kodeks postępowania

24. zauważa, że mimo to kodeks postępowania może stanowić pożyteczne dodatkowe narzędzie do osiągnięcia niektórych celów publicznych (i prywatnych) oraz do uwzględnienia rozwoju technologicznego lub zmian w preferencjach konsumentów czy też w strukturach rynkowych;

25. podkreśla, że kodeks postępowania stanowi ostatecznie podejście wynikające z inicjatywy samej branży i mające charakter samoregulacyjny, wobec czego może być jedynie uzupełnieniem prawa, którego nie może zastąpić;

26. podkreśla również, że skuteczność kodeksu postępowania w dużej mierze będzie zależeć od tego, czy uznają go krajowe organy regulacyjne i konsumenci oraz czy jego zapisy będą egzekwowane;

Monitoring i badania naukowe

27. wzywa państwa członkowskie do dokumentowania rozmiaru i skali wzrostu ich rynków hazardu online, a także wyzwań związanych z tego rodzaju hazardem;

28. wzywa Komisję do zainicjowania badań naukowych w dziedzinie hazardu online i zagrożenia uzależnieniem od hazardu, np. na temat wpływu reklamy na uzależnienie od hazardu, możliwości opracowania wspólnych europejskich zasad kategoryzacji gier w zależności od ich cech potencjalnie uzależniających oraz ewentualnych środków zapobiegawczych i zaradczych;

29. wzywa Komisję do przeanalizowania zwłaszcza roli reklamy i marketingu (w tym również bezpłatnych gier demonstracyjnych online) w zakresie bezpośredniego lub implicytnego zachęcania osób niepełnoletnich do hazardu;

30. wzywa Komisję, Europol i władze krajowe do gromadzenia i wspólnego wykorzystywania informacji na temat skali oszustw i innych czynów przestępczych w sektorze hazardu online, tzn. wśród podmiotów zaangażowanych w działalność tego sektora;

31. wzywa Komisję do przestudiowania, w ścisłej współpracy z rządami krajowymi, gospodarczych i niegospodarczych skutków świadczenia transgranicznych usług w dziedzinie hazardu w odniesieniu do kwestii uczciwości, odpowiedzialności społecznej, ochrony konsumentów i opodatkowania;

32. podkreśla znaczenie miejsca zamieszkania konsumenta dla państw członkowskich i ich możliwości skutecznej kontroli, ograniczania i nadzorowania usług hazardowych świadczonych na ich obszarze;

33. wzywa Komisję i państwa członkowskie do wyjaśnienia kwestii miejsca opodatkowania działalności związanej z hazardem online;

° °

34. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie i Komisji.

• [1] Schindler 1994 (C-275/92), Läärä 1999 (C-124/97), Zenatti 1999 (C-67/98), Anomar 2003 (C-6/01), Gambelli 2003 (C-243/01), Lindman 2003 (C-42/02), Placanica 2007 (C-338/04), Unibet 2007 (C- 432/05), UNIRE 2007 (C– 260/04).
• [2]  Dz.U. L 332 z 18.12.2007, s. 27.
• [3]  Dz.U. L 178 z 17.7.2000, s. 1.
• [4]  Dz.U. L 309 z 25.11.2005, s. 15.
• [5]  Teksty przyjęte, P6_TA(2008)0198.
• [6]  O-0118/2006.
• [7]  Opinia rzecznika generalnego Bota z dnia 14 października 2008 r. w sprawie C-42/07. Por. także wspomnianą wyżej analizę SICL, str. 1450. Profesor Gill Valentine, „Literature review of children and young people’s gambling” (przegląd literatury na temat zachowań dzieci i młodzieży w odniesieniu do gier hazardowych, zlecony przez brytyjską komisję zajmującą się problematyką hazardu, UK Gambling Commission), wrzesień 2008.

UZASADNIENIE

I. Wprowadzenie

Gry hazardowe oznaczają gry losowe o stawkę wyrażoną wartością pieniężną, w tym również loterie i zakłady.

Hazard online istnieje od 1996 r., kiedy to po raz pierwszy udostępniono taką grę w Finlandii. Od tamtego czasu rynek hazardu online charakteryzuje się znacznym wzrostem. W 2003 r. szacowano, że rynek komercyjnych gier hazardowych online w UE-25 generował przychody brutto z tytułu oferowania gier (zyski operatorów po odjęciu kwoty wypłaconych z tytułu wygranych) w wysokości 51,5 mld euro w 2003 r. Obecnie hazard online za pośrednictwem Internetu, telefonów komórkowych i telewizji interaktywnej stanowi ok. 5% całkowitego rynku gier hazardowych w UE i jest wart 2–3 mld euro (przychody brutto z tytułu oferowania gier w 2004 r.). Oczekuje się, że europejski rynek gier hazardowych online będzie rósł w tempie od co najmniej 8,4% (w Austrii i na Węgrzech) do maksymalnie 17,6% (we Włoszech) rocznie[1].

Państwa członkowskie są więc zmuszone dostosowywać i wprowadzać regulacje prawne, aby nadążyć za rozwojem preferencji konsumentów i świadczonych usług. Specyficzny charakter gier hazardowych online jest przyczyną pewnych trudności, jakie napotykają decydenci polityczni w państwach członkowskich. Hazard online jest przede wszystkim zjawiskiem transgranicznym, co umożliwia podmiotom oferującym gry hazardowe online świadczenie swoich usług konsumentom w innych państwach członkowskich niż państwo, w którym dany podmiot ma swoją siedzibę. Konsumenci mogą zatem nie wiedzieć, w którym kraju usługodawca ma swoją siedzibę. Po drugie, gry hazardowe online stwarzają ryzyko polegające na tym, że podmiot oferujący możliwość uprawiania hazardu online nie będzie w stanie zweryfikować tożsamości konsumenta, gdyż osoba posługująca się kartą kredytową może nie być jej prawowitym właścicielem. Po trzecie, strony internetowe oferujące gry hazardowe online mogą szybko powstawać, wobec czego nieuczciwi usługodawcy mogą się pojawiać i znikać w ciągu krótkiego okresu czasu. Po czwarte, podmiotom oferującym gry hazardowe online trudno jest kontrolować swoich klientów w przeciwieństwie do konwencjonalnych gier hazardowych, w przypadku których można dostrzec, czy klient jest pełnoletni, pod wpływem alkoholu lub innych środków odurzających lub czy zachowuje się podejrzanie. Również ze względu na fakt, iż hazard online jest łatwo dostępny i można go uprawiać samotnie, brak jest kontroli społecznej i ograniczeń wynikających z obecności innych osób.

II. Regulacje

Europejskie rynki gier hazardowych online podlegają regulacjom krajowym zgodnie z zasadą pomocniczości. Z tego też powodu ramy regulacyjne w zakresie rynku gier hazardowych (konwencjonalnych i w trybie online) w UE są nader niejednolite. W dwudziestu państwach członkowskich UE gry hazardowe online są dozwolone, natomiast w siedmiu – zabronione. Trzynaście państw członkowskich zliberalizowało rynek, sześć posiada monopole państwowe, a jedno państwo członkowskie wydało licencję prywatnemu monopolowi[2].

Państwa członkowskie, które zakazały gier hazardowych online lub zezwalają na nie jedynie w warunkach monopolu, argumentują, że ograniczenia te są uzasadnione względami porządku społecznego i publicznego. Jednak w odniesieniu do tzw. krajowych monopoli w dziedzinie gier hazardowych miały miejsce poważne spory. Firmy oferujące gry hazardowe, osoby prywatne i organizacje mediów złożyły na ręce Komisji Europejskiej wiele skarg, twierdząc, że niektóre państwa członkowskie niezgodnie z prawem chronią swój rynek gier hazardowych i przychody, których źródłem są ustanowione monopole. W związku z tym Komisja wszczęła postępowanie w sprawie naruszenia prawa wspólnotowego przeciwko państwom członkowskim w celu sprawdzenia, czy działania krajowe ograniczające transgraniczne świadczenie usług w zakresie hazardu online są zgodne z prawem wspólnotowym[3].

Kwestia regulacji rynków gier hazardowych w UE, czy to konwencjonalnych, czy też w trybie online, jest bardzo drażliwa. Istnieje jednak z całą pewnością potrzeba naświetlenia sytuacji prawnej w zakresie hazardu online. Obecnie kilka spraw toczących się obecnie przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości dotyczy hazardu. Nie jest to zadowalająca sytuacja ani dla Trybunału, ani dla państw członkowskich, konsumentów czy też podmiotów oferujących gry hazardowe online.

Wiele spraw dotyczących gier hazardowych znalazło się na wokandzie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, niektóre z nich już rozstrzygnięto (prawo precedensowe poniżej), a wiele wciąż się toczy. Prawo precedensowe tworzone przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości obejmuje następujące sprawy: Schindler 1994 (C-275/92), Läärä 1999 (C-124/97), Zenatti 1999 (C-67/98), Anomar 2003 (C-6/01), Gambelli 2003 (C-243/01), Lindman 2003 (C-42/02), Placanica 2007 (C-338/04), Unibet 2007 (C – 432/05) oraz UNIRE 2007 (C – 260/04).

W sprawach tych ETS orzekł, że swobodny przepływ (art. 49 traktatu UE) odnosi się do usług w zakresie gier hazardowych. ETS orzekł jednak również, że z hazardem mogą się wiązać pewne aspekty moralne, religijne i kulturalne, może on być źródłem dużego zagrożenia przestępczością lub oszustwami oraz mieć destrukcyjny wpływ w skali jednostki i społeczeństwa[4].

Ograniczenia mogą być wobec tego uzasadnione, jeżeli są niezbędne ze względu na ochronę konsumentów, w celu utrzymania porządku publicznego (zapobieganie oszustwom i przestępstwom) i społecznego (kultura lub morale), a także w celu niedopuszczenia, aby hazard stał się źródłem prywatnych zysków[5]. Restrykcje muszą jednak służyć ograniczeniu zawierania zakładów w sposób spójny i systematyczny, należy je stosować w taki sposób, aby nie miały charakteru dyskryminacyjnego oraz nie mogą one wykraczać poza środki konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu[6].

Należy również zauważyć, że 14 listopada 2006 r. komisarz McCreevy odpowiedział na pytanie ustne dotyczące hazardu, zadane przez Arlene McCarthy, przewodniczącą Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów, podczas sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego w Strasburgu. W odpowiedzi komisarz stwierdził, że harmonizacja przepisów prawnych regulujących zjawisko hazardu na szczeblu UE nie jest obecnie prawdopodobna.

III. Uczciwość

Przedmiotem niniejszego sprawozdania jest zwrócenie szczególnej uwagi na uczciwość w dziedzinie gier hazardowych online. Uczciwość postrzegana jest w pierwszej kolejności jako zbiór wartości, których celem jest zapobieganie oszustwom: uczciwość podmiotów oferujących gry hazardowe online względem konsumentów lub uczciwość konsumentów wobec firm oferujących gry hazardowe online lub też uczciwość konsumentów w stosunku do innych konsumentów. W tym znaczeniu uczciwość obejmuje również wszelkie środki służące unikaniu działalności przestępczej, takiej jak pranie brudnych pieniędzy. W niniejszym sprawozdaniu uczciwość postrzega się również jako zachowanie podmiotów oferujących gry hazardowe online. Dlatego jest w nim mowa o uzależnieniu i uprawianiu hazardu przez osoby niepełnoletnie.

Większość konsumentów może uprawiać hazard bez ryzyka popadnięcia w psychologiczne uzależnienie, ale niewielka, choć jednak znacząca liczba osób jest zagrożona problemami wynikającymi z nałogowego hazardu. Światowa Organizacja Zdrowia definiuje hazard problematyczny jako brak umiarkowania w oddawaniu się wszelkim grom hazardowym, co prowadzi do kłopotów finansowych i zaburzeń społecznych lub psychologicznych[7]. Czynnikiem pogłębiającym niebezpieczeństwo uzależnienia od gier hazardowych jest stała dostępność gier, częstotliwość wygranych, kuszący i atrakcyjny charakter gier, możliwość stawiania dużych kwot i uzyskania pożyczki w celu kontynuowania gry, rozmieszczanie gier w miejscach, w których można zacząć grać pod wpływem impulsu, a także brak kampanii informacyjnych na temat zagrożeń wynikających z uprawiania hazardu[8].

Hazard online łączy w sobie kilka czynników ryzyka związanych z problematycznym uprawianiem hazardu. Podmioty oferujące gry online mogą na przykład proponować szeroki wachlarz gier (zakłady, ruletka, poker, automaty do gier itp.) i regularnie wprowadzać nowe gry, wykorzystując w tym celu nowe techniki marketingowe i techniki pozyskiwania klientów opierające się na najnowszej technologii w dziedzinie analizowania danych konsumentów dotyczących ich zachowania (również w odniesieniu do wydawania pieniędzy), nie pozwalając tym samym konsumentowi oderwać się od ekranu. Niepokojącym aspektem jest coraz większe przenikanie się usług multimedialnych, takich jak telewizja interaktywna, usługi telefonii komórkowej, krótkie wiadomości tekstowe (SMS) i strony internetowe, które oferują gry na odległość lub gry online, co sprawia, że udział w tych grach jest łatwy i akceptowalny społecznie, zwłaszcza w przypadku ludzi młodych.

• [1]  PricewaterhouseCoopers: Global Entertainment and Media Outlook: 2008–2012 („Globalne perspektywy rozwoju rynku rozrywki i mediów w latach 2008–2012”), str. 623. Wzrost mierzy się jako wzrost składany w rocznych przychodach z tytułu oferowania gier hazardowych.
• [2]  Gry hazardowe online, dokument informacyjny dla Parlamentu Europejskiego, Europe Economics, XX października 2008 r.
• [3]  http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm
• [4]  Orzeczenie ETS w sprawie Schindlera C-275/92.
• [5]  SICL (2006), str. xxvi.
• [6]  Orzeczenie w sprawie Gambelli C-243/01.
• [7]  WHO (1992) The ICD-10 Classification of mental and behavioural disorders („Klasyfikacja zaburzeń umysłowych i zaburzeń zachowania wg ICD-10”, Genewa. Inne powszechnie używane terminy to hazard patologiczny, nałogowy, przesadny, nadmierny i uzależniający.
• [8]  Opinia rzecznika generalnego Bota, przedstawiona ETS, z dnia 14 października 2008 r. w sprawie C-42/07. Por. także SICL (2006), str. 1450.

OPINIA MNIEJSZOŚCI

zgodnie z art. 48 ust. 3 Regulaminu

Malcolm Harbour, Colm Burke, Charlotte Cederschiöld, Giles Chichester, Bill Newton Dunn, Małgorzata Handzlik, Christopher Heaton-Harris, Zita Pleštinská, Salvador Domingo Sanz Palacio, Andreas Schwab, Marian Zlotea.

Wyrażamy zaniepokojenie, że treść sprawozdania wykracza poza zakres inicjatywy zmierzającej do skoncentrowania się na przejrzystości rynku gier online, uczciwości operatorów zajmujących się hazardem online oraz szkodach spowodowanych przemysłem w dziedzinie gier online.

Uważamy, że sprawozdanie szkodzi niektórym zasadom jednolitego rynku, że kluczowe aspekty rynku gier hazardowych online mogą być błędnie pojmowane oraz że sprawozdanie nie odzwierciedla w sposób adekwatny sytuacji we wszystkich państwach członkowskich. Sprawnie funkcjonujące oraz poddane należytym uregulowaniom rynki istnieją już w pewnych państwach członkowskich, umożliwiając konsumentom grę w bezpiecznym i pewnym środowisku internetowym.

Zdajemy sobie sprawę, że nadejście doby internetu przynosi w perspektywie długoterminowej wyzwania w zakresie ochrony konsumenta, ale mogą być one skutecznie regulowane, bez stosowania zakazów; odnotowujemy podjęte już przez odpowiedzialnych w tym zakresie operatorów europejskich działania zmierzające do poprawy standardów i zapewnienia bezpieczeństwa konsumentów.

Pragniemy podkreślić postępy poczynione już przez niektóre sądy w rozwijaniu systemów regulacyjnych oraz potencjalne korzyści bardziej otwartych, lecz skutecznie uregulowanych rynków; odnotowujemy również praktyczne i prawne ograniczenia proponowanych metod dotyczących blokowania dostarczania usług online.

WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

Data przyjęcia	11.2.2009
Wynik głosowania końcowego	+: –: 0:	32 10 0
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego	Mogens Camre, Charlotte Cederschiöld, Gabriela Creţu, Janelly Fourtou, Evelyne Gebhardt, Martí Grau i Segú, Małgorzata Handzlik, Malcolm Harbour, Anna Hedh, Edit Herczog, Pierre Jonckheer, Kurt Lechner, Lasse Lehtinen, Toine Manders, Catiuscia Marini, Arlene McCarthy, Nickolay Mladenov, Catherine Neris, Bill Newton Dunn, Zita Pleštinská, Karin Riis-Jørgensen, Zuzana Roithová, Heide Rühle, Leopold Józef Rutowicz, Salvador Domingo Sanz Palacio, Christel Schaldemose, Eva-Britt Svensson, Jacques Toubon, Bernadette Vergnaud, Barbara Weiler
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego	Emmanouil Angelakas, André Brie, Colm Burke, Giles Chichester, Joel Hasse Ferreira, Filip Kaczmarek, Andrea Losco, Manuel Medina Ortega, José Ribeiro e Castro
Zastępca(y) (art. 178 ust. 2) obecny(i) podczas głosowania końcowego	Daniel Hannan, Alexandru Nazare, Giovanni Rivera