ZPRÁVA o metodě ABB/ABM jako nástroji pro řízení přidělování rozpočtových zdrojů

25. 2. 2009 - (2008/2053(INI))

Rozpočtový výbor
Zpravodaj: Kyösti Virrankoski

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o metodě ABB/ABM jako nástroji pro řízení přidělování rozpočtových zdrojů

(2008/2053(INI))

Evropský parlament,

–   s ohledem na článek 45 jednacího řádu,

–   s ohledem na zprávu Rozpočtového výboru (A6-0104/2009),

A. vzhledem k tomu, že v návaznosti na bílou knihu o reformě z roku 2000 (Kinnockova reforma) orgány EU přijaly řízení podle činností (Activity Based Management, ABM), sestavování rozpočtu podle činností (Activity Based Budgeting, ABB) a strategické plánování a přidělování s tím souvisejících prostředků na správní výdaje (SPP) jako součást snahy o účinnějšího řízení Komise a programů EU obecně,

B.  vzhledem k tomu, že tyto koncepce byly ve skutečnosti zavedeny již během období, kdy byl předsedou Komise Prodi a kdy byly stanoveny strategické cíle na období 2000–2005, které zahrnovaly jak roční cyklus SPP, tak odpovídající cykly ABM/ABB s ohledem na prostředky,

C. vzhledem k tomu, že konečným cílem této snahy bylo bezpochyby zajistit, aby byly vzácné zdroje pocházející od daňových poplatníků využity co nejlepším způsobem s cílem dosáhnout dohodnutých politických priorit tím, že se lépe propojí politiky a postup přidělování prostředků, což znamenalo, že orgány EU budou muset zavést mechanismus, který by tohoto cíle dosáhl bez příliš složité administrativy a účinným způsobem,

D. vzhledem k tomu, že reforma současně usilovala o účinnější řízení, provádění, větší svobodu jednání a jasnější stanovení osobní odpovědnosti,

E.  vzhledem k tomu, že rozpočtový orgán přirozeně přikládal největší důležitost nejlepšímu využití vzácných zdrojů a nyní se domnívá, že je zapotřebí vyhodnotit dosavadní vývoj a dát impuls k dalšímu zlepšení, které by mohlo orgány EU obohatit o vysoce kvalitní systém zaměřený na výsledky,

F.  vzhledem k tomu, že, pokud jde o tyto otázky, dosáhlo se v celkovém praktickém a myšlenkovém přístupu velmi pozitivních výsledků, přesto však stále existuje vysoký potenciál pro další zlepšení řízení stávajících zdrojů,

Obecné

1.  domnívá se, že uplatňování ABM/ABB bylo doposud úspěšné a přineslo důležitou změnu v používaných postupech Komise a zároveň umožnilo jasnější stanovení osobní odpovědnosti a přineslo účinnější a transparentnější řízení zaměřené na výsledky;

2.  upozorňuje, že v Komisi stále přetrvává velké nebezpečí složitých administrativních postupů v důsledku šíření administrativně náročných pravidel a složitých postupů; vyzývá proto, aby se pokračovalo ve zlepšování postupů a řízení na všech úrovních Komise;

3.  domnívá se, pětileté strategické cíle Komise, které tvoří politický základ jejího komplexního plánování, a jejich převedení do roční politické strategie (APS) by měly být lépe propojeny s víceletým finančním rámcem (VFR), aby se sjednotilo časové plánování a sloučení těchto částí do jednotné koherentní strategie s odpovídajícími prostředky, a je proto přesvědčen, že i délka samotného VFR by měla být pět let;

4.  je toho názoru, že v současné době jsou programy EU kontrolovány velmi intenzivně, pokud jde o kontrolu a zákonnost, není však věnována pozornost skutečně dosaženým výsledkům v rámci stanoveného období; domnívá se, že při hodnocení celkového ročního výkonu Komise je třeba věnovat mnohem větší pozornost dosaženým výsledkům, a to i v rámci postupu udělování absolutoria;

Odpovědnosti

5.  zdůrazňuje, že pro dosažení výsledků v rámci politik EU a návratnosti prostředků z rozpočtu je velmi důležité stanovit a rozdělit jednotlivé odpovědnosti; zdůrazňuje, že politickou odpovědnost nese Komise; pokud jde o Parlament, zdůrazňuje také, že je taktéž plně odpovědný za uplatňování řádného a účinného řízení v jednotlivých odděleních těchto orgánů a v Komisi jako celku; zdůrazňuje, že dobré vztahy mezi orgány v duchu vzájemné důvěry a otevřenosti jsou základním předpokladem úspěchu;

6.  za zcela nejdůležitější považuje, aby Komise měla jako výkonný orgán odpovědný za provádění dostatek prostředků dostatečný prostor k jednání, měla by však podávat přehledné zprávy o dosažených cílech a využití přidělených finančních prostředků a lidských zdrojů; za méně důležité pak považuje – z pohledu rozpočtového orgánu – jakým způsobem bylo cílů dosaženo a jak funguje vnitřní uspořádání Komise; podporuje proto v tomto ohledu mnohem větší svobodu; vyzývá Komisi, aby provedla analýzu stávajícího cyklu ABB/SPP s cílem zajistit, že je v tomto ohledu odpovídající, a žádá, aby případně předložila návrhy na změnu;

7.  domnívá se, že Komise by měla vytvořit jasné kvantitativní a kvalitativní ukazatele na jejichž základě by bylo možné posoudit, do jaké míry jsou plněny politické a administrativní cíle, přičemž by tyto ukazatele měly být srovnatelné v čase;

8.  opakuje, že určitá odpovědnost za řízení a správu, jak je definována v příslušných ustanoveních služebního řádu a v zásadách řádného finančního řízení ve finančním nařízení, leží na generálních ředitelích GŘ Komise (pověřené schvalující osoby), pokud jde o účinné, efektivní a samozřejmě z právního hlediska správné provádění programů a politik;

9.  domnívá se, že ve většině oblastí problém jednoznačného řetězce odpovědnosti, který nemá ani mnoho stupňů, a není ani příliš administrativně náročný, může být stále důvodem nedostatečného „ztotožnění se“ s odpovědností za specifické oblasti v rámci Komise, a přivítal by jednoznačné pokyny s ohledem na uplatňování programů/plnění rozpočtu a rád by věděl, jak otázka ABM a ABB ovlivňuje tento aspekt;

10. v tomto ohledu vítá další opatření, pokud jde o vyjasnění odpovědností jednotlivých zúčastněných stran a osob a posílení smyslu odpovědnosti v rámci orgánu; v tomto ohledu se také domnívá, že účinné využití a začlenění ABM/ABB, jakožto „nástroje k úspěchu“, nikoli dalšího administrativního zatížení, může hrát rozhodující úlohu; vyzývá Komisi, aby pokračovala v tomto procesu a předložila všechny odpovídající návrhy, které k tomu budou nezbytné;

Zpětná vazba

11. domnívá se, že praktické představení a shrnutí výsledků a přidělených prostředků použitá ve výročních zprávách o činnosti stále zaostávají ve srovnání s tím, kolik času je věnováno administrativním úkonům zaměřeným na vykreslení cílů a požadovaných prostředků v přípravné fázi, tj. APS, ročních plánů řízení a výkazů o činnosti; v tomto ohledu se domnívá, že je nezbytné pokročit ještě dále, aby kolektivní služby Komise skutečně přijaly pozitivně odpovědnost za tento proces;

12. zdůrazňuje, že je nezbytné zajistit poskytování vylepšených, uživatelsky přívětivých zpráv o výsledcích, aby Parlament mohl vykonávat své rozpočtové, legislativní a kontrolní úkoly; domnívá se, že v rámci příštího rozpočtového postupu by měla být Parlamentu a Radě dána k dispozici srozumitelnější verze odpovídajících výročních zpráv o činnosti a jejich souhrnná zpráva, která bude zahrnovat výsledky a náklady;

13. považuje ze závažný nedostatek to, že do této chvíle APS a paralelní vkládání rozpočtových informací do PNR zavedly nové priority, aniž by přitom identifikovaly jakékoli „negativní priority“, a v důsledku tohoto má celý cyklus tendenci přidávat jednu prioritu za druhou bez jakéhokoli politického rozhodnutí o oblastech, které by s ohledem na omezené prostředky pocházející od daňových poplatníků měly být zredukovány, aby se vytvořil prostor pro nejdůležitější priority; zdůrazňuje, že se jedná o jednoznačný rozpor se základními zásadami reformy; se znepokojením konstatuje, že přísná omezení VFR ponechávají jen velmi malý manévrovací prostor;

14. bere na vědomí návrhy na posílení souvislosti mezi ročními plány řízení a výkazy o činnosti zveřejněnými s PNR s cílem snížit administrativní zátěž postupu při strategickém plánování (SPP) a zároveň zachovat provázanost mezi cíli a hodnocenými „výstupy“; je přesvědčen, že je třeba, aby byla provedena reforma ročního plánu řízení a žádá Komisi, aby jednala bezodkladně;

15. stále není přesvědčen, že postup SPP/ABM dostatečně zohledňuje „získané zkušenosti“ a předchozí výsledky, a jak jsou tyto výsledky zanášeny do systému pro následující roky; upozorňuje, že je to také spojeno s tím, jak jsou zohledňovány rozličné studie a hodnocení vypracované Komisí, a jak tyto zcela správně ovlivňují postup při udělování prostředků; navrhuje proto, aby byla jasněji požadována spojitost s přezkoumáními programu a rozpočtovým procesem ve výchozích podmínkách těchto hodnocení; dále navrhuje, aby do výroční zprávy o činnosti byla zahrnuta kapitola o získaných zkušenostech;

16. je rovněž přesvědčen, že by cyklus SPP/ABM měl obsahovat rovněž posouzení rizik souvisejících s dosahováním stanovených cílů politiky;

17. z praktického hlediska považuje za důležité navrhnout, aby se s ohledem na zlepšení fungování programů EU lépe využily stávající řídící a rozpočtové cykly při přípravě nového rozpočtu; po technické stránce to znamená, že je nezbytné, aby byly v rámci stávajícího rozpočtového procesu (rozpočet na rok 2010) včas poskytnuty výroční zprávy o činnosti a zpráva o jejich souhrnu za rok 2008, přičemž by měly obsahovat informace, zda byly cíle splněny či nikoli, a aby byly ve větší míře využity v rámci předkládání návrhů Komise v roce 2009; zdůrazňuje své přání, že by měly existovat „systematické dopady“ s ohledem na to, jak se vyvíjí předchozí priority a cíle; kritizuje skutečnost, že každým rokem opakovaně chybí důraz na to, čeho bylo v této oblasti dosaženo, a jak by se to mělo odrazit v následujících letech;

18. vítá určité zlepšení ve výkazech o činnosti, které se přikládají k PNR jako odůvodnění požadovaných prostředků; vyjadřuje nicméně politování nad skutečností, že poskytované informace v některých případech nedosahují požadované kvality, která by motivovala, řekněme, ke zvýšení rozpočtu, a také lituje, že rozpočtový orgán nepovažoval za vhodné odměnit „výkonná oddělení“ a naopak zachovat stejný rozpočet, případně jej snížit oddělením, která odvedla nekvalitní práci;

V rámci Komise

19. domnívá se, že dlouhodobé cíle a plány, tj. VFR a pětileté strategické cíle, stejně jako APS, je také třeba řádně vysvětlit a spojit je s činností jednotlivých GŘ a oddělení, neboť je to důležité proto, aby se motivovali jejich zaměstnanci a budoval se u nich pocit sounáležitosti a zapojení do plnění celkových cílů orgánu; žádá proto Komisi, aby vytvořila jasnější vazbu mezi pozitivními a negativními prioritami ve svých ročních plánech řízení a výročních zprávách o činnosti a víceletými a strategickými cíli;

20. domnívá se také, že se bohužel dá říci, že neprobíhají žádné snahy o skutečné hodnocení pokroku těchto strategických cílů; věří, že by např. mohlo být provedeno hodnocení v polovině období, jak jsou tyto strategické cíle plněny, a každé GŘ by mohlo obohatit proces tím, že by uvedlo, jaké kroky byly podniknuty, jaké zdroje byly využity a jak to přispělo ke splnění celkových cílů; zdůrazňuje, že má-li se toho dosáhnout praktickým způsobem, je nezbytné co nejlépe definovat v tomto strategickém kontextu cíle a ukazatele, podle kterých se budou měřit dosažené výsledky;

21. zdůrazňuje, že takové zapojení je nakonec také klíčem k odpovědnému řízení zdrojů na prováděcí úrovni a např. také klíčovým prvkem při motivaci oddělení, aby hledala účinné pracovní postupy, identifikovala možné úspory, spolupracovala s dalšími odděleními apod.;

22. domnívá se, že ABB/ABM je třeba vyvinout takovým způsobem, aby se zajistila větší transparentnost a popis rozdělení odpovědností mezi centralizovanými a decentralizovanými funkcemi v Komisi, a hlavně, aby se poskytly jasné pokyny, pokud jde o počet zaměstnanců, mzdové náklady a prostředky, které budou věnovány na administrativní podporu a koordinační funkce, včetně podpory samotného cyklu ABB/ABM, aby se zajistila rovnováha mezi centralizovaným a decentralizovaným přístupem;

Závěrečné poznámky

23. žádá Komisi, aby cyklus SPP-ABM lépe propojila a racionalizovala, aby tak skutečné výsledky provádění politik a činností byly náležitě vzaty v potaz při přidělování lidských a finančních zdrojů; zdůrazňuje, že by toto mělo rovněž vyústit v určení možných „negativních“ priorit;

24. je přesvědčen, že by měla být důkladněji zvážena možnost vypracování roční politické strategie, při níž by byly systematicky vzaty v potaz výsledky předchozích let, čímž by se rovněž snížila administrativní zátěž Komise;

25. zdůrazňuje, že zjednodušení a zlepšení při předkládání by se měla týkat rovněž obsahu klíčových dokumentů SPP-ABM, jako je výroční zpráva o činnosti a souhrnná zpráva Komise, aby tak lépe odpovídaly potřebám rozpočtového orgánu a orgánu udělujícího absolutorium;

26. trvá na tom, že důsledkem tohoto postupu by neměla být zvýšená administrativní zátěž; žádá proto Komisi, aby vypracovala podrobnou analýzu administrativních nákladů cyklu SPP/ABM s cílem určit možná administrativní zjednodušení, a aby pečlivě sledovala, zda jsou lidské zdroje přidělovány vhodným způsobem, zejména pokud se jedná o plánovací a rozpočtové činnosti;

27. žádá Komisi, aby podala o výsledcích této analýzy Parlamentu zprávu v rámci příští zprávy o prověrce a rovněž o provedených činnostech a dosaženém pokroku, pokud jde o žádosti, jež byly součástí stávající zprávy, před prvním čtením návrhu rozpočtu na rok 2010 v Parlamentu;

28. je přesvědčen, že by měl být kladen větší důraz na stanovení kritérii kvality, která by informace o plnění cílů měly splňovat;

29. dále žádá Komisi, aby Parlament průběžně informovala o činnostech provedených za účelem posouzení a zlepšení organizační účinnosti a efektivnosti, zejména pokud jde o rozdělení administrativní podpory a koordinačních funkcí mezi centrálními a prováděcími úrovněmi v Komisi;

30. zdůrazňuje, že by měla existovat jasnější souvislost mezi výročním zprávami o činnosti, roční politickou strategií a předběžným návrhem rozpočtu Komise a že by sladění plánovacích a rozpočtových činností mělo být prosazováno v rámci víceletého výhledu, a to prostřednictvím těsnějšího spojení mezi víceletým finančním rámcem, strategickým plánem Komise a roční politickou strategií;

31. domnívá se, že tato zlepšení by z metody ABB-ABM vytvořila účinný nástroj, pokud jde o rozpočet zaměřený na výsledky, a podporovala by odpovědnost v rámci Komise;

32. je přesvědčen, že by Parlament měl vyhodnotit, jak používá informace o plnění z dokumentů SPP/ABM, aby posílil svůj dialog s Komisí;

o

o        o

33. pověřuje svého předsedu, aby toto usnesení předal Komisi a Radě.

VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ

„Společnost má právo požadovat na každém veřejném úředníkovi, aby skládal ze své činnosti účty“

(Článek 15 Deklarace práv člověka a občana ze dne 27. 8. 1789)

Po mnoho let byl řídící a rozpočtový systém EU založen na velmi centralizovaném přístupu vycházejícím ze vstupů, v němž nebyly nikomu příliš jasné ani následné výsledky ani celkové zdroje potřebné k jejich dosažení.

Finanční a lidské zdroje potřebné k dosažení stanovených výsledků politiky byly roztříštěny do různých částí rozpočtu EU. Konkrétně byly provozní náklady v jedné části rozpočtu a všechny administrativní náklady, včetně zaměstnanců a paušálních výdajů, byly v jiné části. Pokud tedy občané nebo politici chtěli zjistit celkové náklady na konkrétní politiku, bylo to téměř nemožné a vyžadovalo to odbornou pomoc.

To platilo i pro situaci, kdy bylo třeba zjistit, zda dané politiky nebo opatření skutečně dosáhly stanovené cíle či nikoli. Věnovalo se příliš mnoho pozornosti (a do jisté míry se dosud věnuje) „vstupům“ a ne „výstupům“.

Systém strategického programování a plánování (SPP) a řízení podle činností (ABM) i sestavování rozpočtu podle činností (ABB), které byly zavedeny v návaznosti na bílou knihu o tzv. Kinnockově reformě v roce 2000 se snažily tuto situaci napravit tím, že zásadně změnily způsob, jímž orgány EU určují a vyhodnocují politiky a vybírají z nich priority (politické cíle, jichž má být dosaženo) a jasně určují celkové potřebné zdroje (provozní + administrativní). V zásadě lze zlepšení, na něž je reforma zaměřena, shrnout takto:

– lepší identifikace priorit a požadovaného dopadu

– lepší integrace zvolených priorit dané politiky do rozpočtového procesu (propojení priorit s procesem přidělování zdrojů)

– lepší informace o výsledcích

– lepší informace o využití zdrojů k dosažení těchto výsledků

– lepší určení odpovědnosti

– vyšší efektivita

– zjednodušení postupů

Zpráva, kterou má nyní Parlament před sebou, předkládá přehled celého procesu, který zahrnuje hlediska jak reformy řízení, tak i reformy rozpočtové; tyto dva aspekty musí být propojeny, má-li být dosaženo skutečného pokroku při zajištění toho, aby byly vzácné zdroje účinně a transparentně využívány k dosažení demokraticky zvolených priorit.

Není pochyb o tom, že ABB/ABM představují základní kameny tohoto reformního procesu a že by měly být rovněž zaměřeny na to, aby systém umožňoval větší svobodu jednání v rámci jasnější definice odpovědnosti.

Tato zpráva je založena hlavně na různých studiích, které si vyžádal Evropský parlament. Nejdůležitější z nich jsou tyto:

– „Studie o administrativní reformě Komise v souvislosti s ABB/ABM“

(17. 1. 2008 – Evropský parlament)

– „Studie o uplatňování řízení podle činností v Evropské komisi“ (28. 4. 2008 – Evropská komise)

– „Odpovědnost Společenství a odpovědnost účastníků finančního nařízení“ (11. 7. 2008 – Evropský parlament)

– „Decentralizace po reformě Evropské komise: hodnocení a přijetí“ (25. 7. 2008 – Evropský parlament)

Protože celý cyklus událostí během ročního plánovacího a rozpočtového procesu EU je na první pohled mimořádně složitý, zpravodaj by rád ilustroval různé kroky tak, aby byl tento proces každému naprosto jasný:

V usnesení se Komise vyzývá, aby zintenzívnila činnost a překonala mimořádně velké překážky, které brání rychlému pokroku v jakékoli velké organizaci. Zpravodaj je přesvědčen, že celý reformní proces a zejména ABB/ABM již přispěl a bude i nadále přispívat velmi kladně ke změně kultury, která je velmi potřebná k tomu, aby se dosáhlo zaměření se na skutečné výsledky politik, což je to, co je nakonec pro lidi důležité.

VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí	24.2.2009
Výsledek závěrečného hlasování	+: –: 0:	38
Členové přítomní při závěrečném hlasování	Laima Liucija Andrikienė, Richard James Ashworth, Glenn Bedingfield, Reimer Böge, Costas Botopoulos, Daniel Dăianu, Vasilica Viorica Dăncilă, Valdis Dombrovskis, Szabolcs Fazakas, Vicente Miguel Garcés Ramón, Salvador Garriga Polledo, Catherine Guy-Quint, Jutta Haug, Anne E. Jensen, Wiesław Stefan Kuc, Zbigniew Krzysztof Kuźmiuk, Janusz Lewandowski, Vladimír Maňka, Mario Mauro, Alexandru Nazare, Gérard Onesta, Esko Seppänen, Nina Škottová, Theodor Dumitru Stolojan, László Surján, Kyösti Virrankoski, Ralf Walter
Náhradník(ci) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Juan Fraile Cantón, Vytautas Landsbergis, Manolis Mavrommatis, Juan Andrés Naranjo Escobar, Paul Rübig, Jacek Saryusz-Wolski, György Schöpflin, Margarita Starkevičiūtė, Peter Šťastný, Janusz Wojciechowski, Zbigniew Zaleski
Náhradník(ci) (čl. 178 odst. 2) přítomný(í) při závěrečném hlasování