RAPORT privind metoda EBA-GBA ca instrument de gestiune pentru alocarea resurselor bugetare

25.2.2009 - (2008/2053(INI))

Comisia pentru bugete
Raportor: Kyösti Virrankoski

PROPUNERE DE REZOLUȚIE A PARLAMENTULUI EUROPEAN

privind metoda EBA-GBA ca instrument de gestiune pentru alocarea resurselor bugetare

(2008/2053(INI))

Parlamentul European,

–   având în vedere articolul 45 din Regulamentul său de procedură,

–   având în vedere raportul Comisiei pentru bugete (A6-0104/2009),

A.  întrucât gestiunea bazată pe activități (GBA), elaborarea bugetului pe activități (EBA) și ciclul de planificare strategică și programare (PSP) au fost adoptate de instituțiile UE după adoptarea în 2000 a Cărții albe privind reforma, („reformele Kinnock”), în cadrul unui nou efort pentru o gestionare orientată mai mult spre performanță a Comisiei și a programelor UE în general;

B.  întrucât, în practică, aceste concepte au fost astfel introduse în perioada Comisiei Prodi și a obiectivelor sale strategice cincinale pentru 2000-2005, cuprinzând atât un ciclu PSP anual, cât și un ciclu EBA/GBA corespunzător în partea de resurse;

C.  întrucât scopul fundamental al acestora a fost, fără îndoială, de a se asigura că resursele limitate provenite de la contribuabil sunt utilizate în modul cel mai eficient pentru a îndeplini o serie de priorități politice , printr-o mai bună corelare a politicilor cu procesul de alocare a resurselor, ceea ce a însemnat crearea de către instituțiile europene a unor mecanisme pentru realizarea acestui obiectiv într-un mod nebirocratic și eficace;

D.  întrucât, în același timp, reforma urmărea o gestionare și o implementare mai eficiente, o libertate mai mare de acțiune și o definire mai clară a răspunderii și responsabilităților individuale;

E.  întrucât autoritatea bugetară a pus pe primul plan, în mod firesc, utilizarea cât mai eficientă a resurselor limitate și acum consideră că este momentul să facă bilanțul realizărilor de până în prezent și dea un nou impuls progreselor viitoare, care ar putea înzestra instituțiile UE cu sisteme de înaltă calitate orientate spre performanță;

F.  întrucât au avut loc schimbări pozitive semnificative în ceea ce privește abordarea generală și „mentalitatea” față de aceste aspecte, însă, în același timp, încă există posibilități semnificative de a îmbunătăți în continuare gestionarea resurselor existente,

Generalități

1.  consideră că punerea în aplicare a EBA/GBA a reprezentat o reușită și a determinat o schimbare culturală importantă în cadrul Comisiei, contribuind în același timp la clarificarea răspunderii și responsabilităților individuale și la realizarea unei gestiuni mai eficiente, orientate spre rezultate și transparente;

2   subliniază că există încă un pericol real de birocratizare a Comisiei prin proliferarea unor reglementări împovărătoare și a unor proceduri greoaie; prin urmare, solicită dezvoltarea în continuare a unor proceduri și a unui management la toate nivelurile în cadrul Comisiei;

3. consideră că obiectivele strategice cincinale ale Comisiei, care reprezintă baza politică fundamentală pentru programarea sa în ansamblu, precum și transpunerea acestora în strategia politică anuală (SPA) ar trebui corelate mult mai bine cu cadrele financiare multianuale (CFM), în scopul de a organiza sincronizarea și adoptarea acestora într-o strategie coerentă cu resurse corespunzătoare și, prin urmare, consideră că, la rândul său, CFM ar trebui să fie elaborat pe cinci ani;

4.  este de părere că, în prezent, programele UE sunt verificate minuțios în privința controlului și a legalității, însă, din păcate, nu se acordă aceeași atenție rezultatelor efective obținute în perioada stabilită pentru acestea; consideră că ar trebui să se acorde mai multă atenție rezultatelor obținute, atunci când se evaluează performanța anuală generală a Comisiei, inclusiv în cadrul procedurii de descărcare de gestiune;

Responsabilități

5.  subliniază faptul că identificarea și împărțirea clară a responsabilităților sunt de o importanță crucială pentru obținerea unor rezultate bune în politicile UE și pentru întocmirea unui buget pentru rezultate; subliniază că responsabilitatea politică revine membrilor Comisiei; subliniază, de asemenea, că spre deosebire de Parlament, aceștia sunt în totalitate responsabili de punerea în aplicare a unei gestiuni corespunzătoare și eficiente la nivelul departamentelor respective ale acestora și la nivelul Comisiei în ansamblu; subliniază că bunele relații dintre instituții în spiritul încrederii reciproce și al transparenței sunt elemente cruciale pentru reușită;

6.  consideră de o importanță maximă faptul că, în calitate de organ executiv responsabil de implementare, Comisia dispune de suficiente mijloace și spațiu de acțiune, dar că aceasta ar trebui să comunice în mod foarte clar obiectivele atinse și modul de utilizare a resurselor financiare și umane; consideră mai puțin importantă, din punctul de vedere al unei autorități bugetare, descrierea riguroasă a procesului prin care au fost atinse obiectivele și a procedurii interne de lucru a Comisiei; de aceea, recomandă un grad de libertate corespunzător mai mare în acest sens; solicită Comisiei să analizeze ciclul EBA/PSP actual pentru a asigura conformitatea acestuia din acest punct de vedere și pentru a prezenta eventuale propuneri de modificare relevante;

7.  consideră că Comisia ar trebui să stabilească indicatori clari, cantitativi și calitativi, pentru a măsura realizarea obiectivelor politice și administrative și ar trebui să asigure comparabilitatea în timp a acestor indicatori;

8.  reamintește că nivelul responsabilităților de gestionare și administrare, astfel cum sunt definite de dispozițiile relevante din Statutul funcționarilor și de principiul bunei gestionări financiare din Regulamentul financiar, aparține de asemenea directorilor generali ai DG ale Comisiei (ordonatori de credite delegați), în ceea ce privește implementarea eficientă, eficace și, bineînțeles, corectă din punct de vedere juridic a programelor și politicilor;

9.  consideră că, în majoritatea domeniilor, stabilirea unui lanț de responsabilități bine conturat, care să nu aibă prea multe niveluri și să nu fie prea birocratic, poate constitui în continuare motivul pentru „neasumarea” unor aspecte specifice în cadrul Comisiei și ar dori elaborarea unor linii directoare clare în acest sens, în ceea ce privește execuția programelor/bugetului și modul în care GBA și SBA influențează acest subiect;

10. în acest sens, salută eforturile suplimentare de a clarifica responsabilitatea actorilor individuali și de a stimula responsabilizarea în cadrul organizației; de asemenea consideră, în acest sens, că utilizarea eficientă și integrarea EBA/GBA ca „instrument de reușită”, nu ca o constrângere administrativă, poate avea o importanță crucială; solicită Comisiei să continue acest proces și să prezinte eventualele propuneri relevante de îmbunătățire;

Feedback

11. consideră că prezentarea practică și sinteza rezultatelor și a resurselor alocate din rapoartele anuale de activitate (RAA) sunt încă în întârziere, comparativ cu timpul acordat sarcinilor administrative de prezentare a obiectivelor și a resurselor necesare în stadiile pregătitoare, respectiv SPA, planurile anuale de gestiune și rapoartele de activitate; în acest sens, consideră că sunt necesare măsuri suplimentare, prin care serviciile colective ale Comisei să își „asume” acest proces într-un mod pozitiv;

12. subliniază necesitatea reală de a primi rapoarte îmbunătățite și ușor accesibile privind rezultatele Parlamentului în realizarea sarcinilor bugetare, legislative și de audit; consideră că ar trebui pusă la dispoziția Parlamentului și a Consiliului, în cadrul procedurii bugetare anuale, o versiune mai concisă a rapoartelor de activitate anuale relevante și a raportului de sinteză al acestora, inclusiv rezultatele și costurile;

13. consideră o deficiență importantă faptul că, până în acest moment, SPA și informațiile bugetare paralele furnizate pentru PPB au introdus noi priorități fără a identifica „priorități negative” și că, în consecință, întregul ciclu tinde să adauge tot mai multe priorități, fără a lua nicio decizie politică privind aspecte care, date fiind resursele limitate obținute de la contribuabil, trebuie să fie minimalizate pentru a face loc priorităților cruciale; subliniază că acest lucru este, în mod clar, în contradicție cu principiile de bază ale reformei; remarcă cu îngrijorare că limitele stricte ale CFM nu lasă mult spațiu de manevră;

14. ia act de propunerile de îmbunătățire a coerenței dintre Planurile anuale de gestiune și Rapoartele de activitate publicate cu PPB, reducându-se astfel sarcina administrativă a procesului PSP, dar menținând totuși legătura dintre obiective și „randamentul” măsurat; consideră că planul anual de gestiune trebuie să fie revizuit și solicită Comisiei să acționeze rapid;

15. astfel, încă nu are convingerea că procesul PSP/GBA ia în considerare în mod suficient „lecțiile învățate” și rezultatele anterioare și are nelămuriri cu privire la modul în care acestea sunt reintroduse în sistem pentru anii următori; atrage atenția că acest lucru are legătură, de asemenea, cu modul în care ansamblul vast de studii și evaluări realizate de Comisie sunt luate în considerare și influențează, așa cum ar trebui, pe bună dreptate, procesul de alocare a resurselor; propune, prin urmare, să se solicite o legătură mai clară cu revizuirea programelor și procesul bugetar în cadrul specificațiilor pentru evaluări; propune, de asemenea, ca RAA să includă un capitol privind „lecțiile învățate”;

16. consideră că ciclul PSP/GBA ar trebui să includă, de asemenea, o evaluare a riscurilor legate de realizarea obiectivelor politice;

17. ca propunere practică pentru îmbunătățirea performanței programelor UE, consideră necesară utilizarea mai eficientă a metodelor de gestionare și a ciclurilor bugetare actuale în întocmirea noului buget; în termeni tehnici, acest lucru înseamnă că pentru procedura actuală (bugetul pentru 2010), rapoartele anuale de activitate și sinteza acestora pentru anul 2008, cuprinzând date privind măsura în care obiectivele au fost sau nu îndeplinite, trebuie puse la dispoziție la timp și utilizate în mai mare măsură în cadrul propunerilor Comisiei din anul 2009; subliniază că ar trebui să existe „efecte sistematice” ale modului în care sunt urmărite prioritățile și obiectivele stabilite anterior; critică faptul că, de la un an la altul, nu se pune suficient accentul pe ceea ce s-a realizat în acest sens și pe cum trebuie acest lucru să se reflecte în anii următori;

18. salută anumite îmbunătățiri ale rapoartelor de activitate furnizate cu PPB pentru a justifica resursele necesare; deplânge, totuși, faptul că uneori informațiile nu sunt la nivelul de calitate cerut pentru a motiva, de exemplu, o creștere a bugetului și, de asemenea, regretă faptul că, până în acest moment, autoritatea bugetară nu a considerat într-adevăr de cuviință să recompenseze „performanțele” sau, dimpotrivă, să mențină sau chiar să reducă bugetele acelor departamente care prezintă rezultate necorespunzătoare;

În cadrul Comisiei

19. consideră că obiectivele și planurile pe termen lung, respectiv CFM și obiectivele strategice cincinale, precum și SPA, trebuie, de asemenea, să fie mai bine explicate și corelate cu activitatea fiecărei DG și serviciu, înțelegându-le ca având un rol important în a motiva personalul și a inspira acestuia sentimentul că participă la obiectivele primordiale ale organizației în ansamblu; solicită, prin urmare, Comisiei să stabilească o legătură mai clară între prioritățile pozitive și negative din planurile anuale de gestiune și din rapoartele anuale de activitate, pe de o parte, și obiectivele multianuale și strategice, pe de altă parte;

20. de asemenea consideră că, la modul general, aceste obiective strategice nu fac, din păcate, obiectul unui efort veritabil de evaluare, din punctul de vedere al progreselor realizate; consideră că, de exemplu, ar putea fi pusă în aplicare o revizie intermediară a modului în care sunt îndeplinite obiectivele strategice și că fiecare DG ar putea să participe la acest proces prin indicarea măsurilor întreprinse, a resurselor utilizate și a modului în care aceasta a contribuit la îndeplinirea obiectivelor generale; subliniază că, pentru a realiza acest lucru în mod practic, obiectivele și indicatorii utilizați pentru măsurarea performanței trebuie, la rândul lor, să fie definiți într-o măsură cât mai mare în respectivul context strategic;

21. atrage atenția că, în ultimă instanță, această implicare este esențială pentru gestionarea responsabilă a resurselor la nivel operațional și că aceasta are, de exemplu, un rol esențial în motivarea unităților de a găsi practici de lucru eficiente, de a identifica posibile moduri de economisire, de a coopera cu celelalte departamente etc.;

22. consideră că EBA/GBA trebuie elaborate astfel încât să ofere o mai mare transparență și mai multe explicații privind împărțirea responsabilităților între funcțiile centrale și descentralizate din cadrul Comisiei și, ceea ce este important, să furnizeze recomandări clare în ceea ce privește numărul și costul personalului/resurselor alocate asistenței administrative și funcțiilor de coordonare, inclusiv asistenței pentru ciclul EBA/GBA în sine, contribuind în acest fel la găsirea unui echilibru corect între abordarea centralizată și cea descentralizată;

Observații finale

23. solicită Comisiei să integreze și să organizeze mai bine ciclul PSP-GBA, astfel încât rezultatele efective ale implementării politicilor și activităților să poată fi luate în considerare la alocarea resurselor umane și financiare; accentuează că acest lucru ar trebui de asemenea să aibă ca rezultat identificarea eventualelor „priorități negative”;

24. consideră că ar trebui să se analizeze posibilitatea de a transforma elaborarea strategiei politice anuale într-un proces în care să se țină cont în mod sistematic de rezultatele din exercițiile anterioare, contribuind astfel la reducerea sarcinilor administrative ale Comisiei;

25. subliniază că simplificări și îmbunătățiri în materie de prezentare trebuie aduse și conținutului documentelor-cheie PSP-GBA, precum rapoartele de activitate anuale și cele de sinteză ale Comisiei, pentru ca acestea să corespundă mai bine nevoilor autorității bugetare și de descărcare de gestiune;

26. insistă că această măsură nu trebuie să aibă ca rezultat creșterea volumului de muncă administrativă; de aceea, solicită Comisiei să efectueze o analiză detaliată a costurilor administrative ale ciclului PSP/GBA, pentru a identifica posibile simplificări administrative și pentru a monitoriza îndeaproape oportunitatea alocării de resurse umane, în special pentru activitățile de programare și bugetare;

27. solicită Comisiei să prezinte Parlamentului rezultatele acestor analize în următorul raport de analiză, precum și acțiunile întreprinse și progresele realizate în ceea ce privește propunerile din prezentul raport înainte de prima lectură a bugetului pentru 2010 în Parlament;

28. consideră că ar trebui să se acorde mai multă atenție stabilirii unor criterii de calitate pe care să le respecte informațiile privind performanțele;

29. solicită de asemenea Comisiei să informeze Parlamentul în legătură cu măsurile luate pentru evaluarea și îmbunătățirea eficienței și eficacității organizaționale, în special cu privire la distribuirea activităților administrative și a funcțiilor de coordonare între nivelurile centrale și operaționale din cadrul Comisiei;

30. subliniază că ar trebui să existe o legătură mai clară între RAA, SPA și PPB al Comisiei și că alinierea activităților de programare și cele de stabilire a bugetului ar trebui promovată dintr-o perspectivă multianuală, printr-o mai bună corelare între CFM, planul strategic al Comisiei și SPA;

31. consideră că aceste îmbunătățiri ar face din EBA-GBA un instrument eficient în vederea întocmirii unui buget pentru rezultate și ar încuraja o cultură a responsabilității și obligației de justificare în cadrul Comisiei;

32. consideră că Parlamentul ar trebui să revizuiască modul în care utilizează informațiile privind performanțele din documentele aferente PSP/GBA pentru a-și consolida dialogul cu Comisia;

o

o        o

33. încredințează Președintelui sarcina de a transmite prezenta rezoluție Comisiei și Consiliului.

EXPUNERE DE MOTIVE

"La Société a le droit de demander des comptes à tout agent public de son administration"

(Articolul 15 din Declarația privind drepturile omului și cetățeanului din 27 august 1789)

Timp de mulți ani, sistemul UE de gestiune și elaborare a bugetului a plecat de la o abordare centralizată, bazată pe „intrări”, în care nici rezultatele ulterioare, nici resursele globale necesare pentru obținerea lor, nu erau foarte clare nimănui.

Resursele financiare și umane necesare pentru realizarea obiectivelor stabilite au fost fragmentate în diferite părți ale bugetului UE. În mod evident, costurile operaționale erau înscrise într-o parte a bugetului, în timp ce costurile administrative, inclusiv costurile de personal și cheltuielile generale, erau înscrise într-o altă parte. Prin urmare, cetățenilor sau politicienilor le era aproape imposibil să afle costurile totale ale unei anumite politici fără ajutorul unor specialiști.

Acest lucru este, de asemenea, valabil în ceea privește realizarea sau nu a obiectivelor politice stabilite prin intermediul politicilor/acțiunilor respective. Se acorda (și, într-o oarecare măsură, încă se mai acordă) mult prea multă atenție „intrărilor”, și nu „ieșirilor”.

Sistemul de programare strategică și de planificare (PSP) și gestiunea bazată pe activități (GBA), precum și elaborarea bugetului pe activități (EBA), care au fost introdusă să adoptarea Cărții albe privind așa-numita reformă Kinnock în 2000, aveau ca scop să contribuie la remedierea acestei situații schimbând fundamental modul în care instituțiile UE identifică, ierarhizează și evaluează diversele politici (obiectivele politice de realizat) și identifică precis resursele generale (operaționale și administrative) necesare. În mare, îmbunătățirile avute în vedere pot fi rezumate după cum urmează:

- o identificare mai bună a priorităților și a impactului dorit;

- o mai bună integrare a priorităților politice stabilite cu procesul bugetar (asigurarea corespondenței dintre priorități și procesul de alocare a resurselor);

- o mai bună informare cu privire la rezultate;

- o mai bună informare cu privire la resursele utilizate pentru obținerea rezultatelor respective;

o mai bună identificare a responsabilității și răspunderii;

- creșterea eficienței;

- simplificarea procedurilor.

Raportul prezentat acum Parlamentului dorește să treacă în revistă procesul, care include astfel aspecte legate atât de reforma gestiunii, cât și reforma bugetară, cele două trebuind să fie inexorabil corelate dacă se dorește obținerea de progrese reale spre o garanție că resursele limitate sunt utilizate eficient și transparent pentru transpunerea în realitate a priorităților convenite pe cale democratică.

Nu este nici o îndoială că EBA/GBA sunt pietre de temelie pentru acest proces de reformă și că ar trebui să se îndrepte, de asemenea, spre un sistem care să permită o mai mare libertate de mișcare, în limite mai bine definite pentru responsabilitate și răspundere.

Acest raport se bazează pe diverse studii solicitate de PE. Cele mai semnificative sunt:

- „Studiu privind reformele administrative ale Comisiei cu privire la EBA/GBA”

(17.1.2008 – Parlamentul European)

- Studiu privind stadiul aplicării gestiunii bazate pe activități la Comisia Europeană (28.4.2008 – Comisia Europeană)

- „Răspunderea Comunității și răspunderea actorilor din Regulamentul financiar”

(11.7.2008 – Parlamentul European)

- „Descentralizarea în urma reformei Comisiei Europene: evaluare și percepție (25.7.2008 – Parlamentul European)

Deoarece întregul ciclu de evenimente care formează procesul bugetar și de planificare anual în cadrul UE este foarte complex la prima vedere, raportorul dorește să clarifice pentru toată lumea diversele sale etape.

.

Rezoluția îndeamnă Comisia să își intensifice eforturile pentru a depăși obstacolele foarte dificile în calea schimbării care par să împiedice progresele rapide în orice mare organizație. Cu toate acestea, raportorul este convins că întregul proces de reformă, în special GBA/EBA, a contribuit deja și va contribui în continuare semnificativ la schimbarea de cultură atât de necesară pentru a ne concentra, în final. asupra rezultatelor reale ale politicilor, acestea fiind aspectele cu adevărat important pentru cetățeni.

REZULTATUL VOTULUI FINAL ÎN COMISIE

Data adoptării	24.2.2009
Rezultatul votului final	+: –: 0:	38
Membri titulari prezenți la votul final	Laima Liucija Andrikienė, Richard James Ashworth, Glenn Bedingfield, Reimer Böge, Costas Botopoulos, Daniel Dăianu, Vasilica Viorica Dăncilă, Valdis Dombrovskis, Szabolcs Fazakas, Vicente Miguel Garcés Ramón, Salvador Garriga Polledo, Catherine Guy-Quint, Jutta Haug, Anne E. Jensen, Wiesław Stefan Kuc, Zbigniew Krzysztof Kuźmiuk, Janusz Lewandowski, Vladimír Maňka, Mario Mauro, Alexandru Nazare, Gérard Onesta, Esko Seppänen, Nina Škottová, Theodor Dumitru Stolojan, László Surján, Kyösti Virrankoski, Ralf Walter
Membri supleanți prezenți la votul final	Juan Fraile Cantón, Vytautas Landsbergis, Manolis Mavrommatis, Juan Andrés Naranjo Escobar, Paul Rübig, Jacek Saryusz-Wolski, György Schöpflin, Margarita Starkevičiūtė, Peter Šťastný, Janusz Wojciechowski, Zbigniew Zaleski
Membri supleanți (articolul 178 alineatul (2)) prezenți la votul final