RELAZIONE sul Libro bianco in materia di azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie

9.3.2009 - (2008/2154(INI))

Commissione per i problemi economici e monetari
Relatore: Klaus-Heiner Lehne

Procedura : 2008/2154(INI)
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A6-0123/2009
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A6-0123/2009
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PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sul Libro bianco in materia di azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie

(2008/2154(INI))

Il Parlamento europeo,

–   visto il Libro bianco della Commissione, del 2 aprile 2008, in materia di “azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie” (COM(2008)0165), (in appresso il Libro bianco),

–   vista la sua risoluzione del 25 aprile 2007 sul Libro verde in materia di azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie[1],

–   vista la comunicazione della Commissione, del 30 marzo 2007, dal titolo “Strategia per la politica dei consumatori dell’UE 2007-2013. Maggiori poteri per i consumatori, più benessere e tutela più efficace (COM(2007)0099),

–   visti il regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l'applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato[2], il regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 e 82 del trattato CE[3] e il regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese ("regolamento comunitario sulle concentrazioni")[4],

–   visti la comunicazione della Commissione relativa all'immunità dalle ammende o alla riduzione del loro importo nei casi di cartelli tra imprese[5] e il regolamento (CE) n. 622/2008 della Commissione, del 30 giugno 2008, che modifica il regolamento (CE) n. 773/2004 per quanto riguarda la transazione nei procedimenti relativi ai cartelli[6],

–   visto l’articolo 45 del suo regolamento,

–   visti la relazione della commissione per i problemi economici e monetari e i pareri della commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori e della commissione giuridica (A6-0123/2009),

A. considerando che la politica di concorrenza incrementa l’efficienza economica dell’Unione europea e offre un contributo rilevante per il raggiungimento degli obiettivi della strategia di Lisbona,

B.  considerando che la Corte di giustizia delle Comunità europee ha stabilito che, per garantire la piena efficacia dell'articolo 81 del trattato CE, soggetti e imprese possano adire un giudice per il danno causato da una violazione delle norme comunitarie che regolano la concorrenza,

C. considerando che le azioni risarcitorie sono soltanto uno degli elementi di un sistema efficace di applicazione delle norme da parte dei privati e che meccanismi di risoluzione alternativa sono, in circostanze adeguate, una valida opzione al risarcimento collettivo, forniscono transazioni extragiudiziali eque e rapide e il loro utilizzo deve essere sostenuto,

D. considerando che le questioni affrontate nel Libro bianco riguardano tutte le categorie di vittime, tutti i tipi di infrazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE e tutti i settori dell'economia,

E.  considerando che ogni proposta per l'introduzione di meccanismi di risarcimento collettivo per violazione delle norme comunitarie antitrust dovrebbe affiancarsi, e non sostituirsi, alle forme alternative di tutela già presenti in alcuni Stati membri (come ad esempio le azioni rappresentative e i cd. test case),

F.  considerando che l'obiettivo delle domande di risarcimento a titolo del diritto privato è di risarcire pienamente le vittime per il danno subito e che devono essere rispettati i principi di responsabilità extracontrattuale che vietano un arricchimento illecito e il duplice risarcimento e impediscono danni punitivi,

G. considerando che l'applicazione della normativa in materia di concorrenza, da parte della Commissione e delle autorità competenti degli Stati membri avviene attraverso i canali del diritto pubblico e che sono relativamente esigui i ricorsi privati presentati presso i tribunali nazionali, benché numerosi Stati membri abbiano adottato, o intendano adottare, provvedimenti volti ad agevolare le richieste di risarcimento dei privati in caso di violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza,

H. considerando che l'avvio di un'azione privata dovrebbe completare e favorire, ma non sostituire, l’applicazione delle norme antitrust da parte delle autorità e che pertanto occorre incrementare le capacità delle autorità garanti della concorrenza, affinché possano efficacemente perseguire le violazioni delle norme in materia di concorrenza,

I.   considerando che, indipendentemente dalle modalità di risoluzione della controversia, è essenziale che siano previste delle procedure e dei meccanismi di tutela perché tutte le parti possano godere di un trattamento equo e che, al contempo, il sistema non dia luogo ad abusi, come verificatosi in altri ordinamenti giuridici, in particolare, negli Stati Uniti,

J.   considerando che per ogni proposta riguardante un settore che non è di competenza esclusiva della Comunità, la Commissione deve tenere conto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità,

1.  accoglie con favore il Libro bianco e sottolinea che le norme comunitarie in materia di concorrenza e, in particolare, la loro effettiva applicazione richiedono che le vittime delle violazioni delle norme comunitarie antitrust abbiano il diritto di chiedere un risarcimento per i danni subiti;

2.  rileva che fino a questo momento la Commissione non ha specificato qual è la base giuridica delle misure proposte e che occorre esaminare ulteriormente la questione di una base per gli interventi previsti a livello di procedure nazionali per danni extracontrattuali e diritto processuale nazionale,

3.  è del parere che alcuni ostacoli a una efficace rivalsa delle vittime delle violazioni delle norme comunitarie antitrust, come i danni di massa e i danni diffusi, le asimmetrie informative e gli altri problemi relativi all’esercizio del diritto a un’azione risarcitoria, non riguardino soltanto le procedure relative al diritto comunitario in materia di concorrenza ma anche altri settori, come ad esempio quello della responsabilità per danno da prodotti difettosi e altre questioni concernenti i consumatori;

4.  ricorda che i singoli consumatori, ma anche le piccole imprese, in particolare quelle che hanno subito un danno diffuso e di valore relativamente basso, sono spesso scoraggiati dall'intentare azioni individuali per danni a causa dei costi, ritardi, incertezze, rischi ed oneri che ne possono derivare; sottolinea, in questo contesto, che le azioni risarcitorie collettive, che consentono l'aggregazione di singole istanze per danni imputabili a violazioni delle norme comunitarie antitrust e accrescono la capacità delle vittime di accedere alla giustizia, rappresentano un importante deterrente; accoglie in tal senso con favore la proposta della Commissione di istituire dei meccanismi per migliorare le azioni risarcitorie collettive evitando al contempo un eccesso di contenzioso;

5.  sottolinea che alla fine del 2008 la Direzione generale per la salute e i consumatori, della Commissione ha pubblicato i risultati di due studi sui meccanismi di ricorso collettivi negli Stati membri e sugli eventuali ostacoli per il mercato interno derivanti dalle divergenze legislative nei singoli Stati membri; rileva altresì che la Commissione ha pubblicato un Libro verde sulle possibili opzioni strategiche della Comunità nel quadro della normativa in materia di tutela dei consumatori e ha annunciato la pubblicazione di un documento programmatico nel 2009; sottolinea inoltre che i provvedimenti comunitari non possono determinare un'arbitraria e inutile frammentazione del diritto processuale nazionale e che, pertanto, occorre valutare attentamente se e in quale misura sia opportuno scegliere un approccio orizzontale o integrato al fine di agevolare la composizione extragiudiziale e l'applicazione del diritto a chiedere un risarcimento; esorta a tal fine la Commissione ad avviare un’analisi riguardo alle basi giuridiche possibili e a come procedere in modo orizzontale o integrato, seppure non necessariamente con un solo strumento orizzontale, e a non presentare, per il momento, alcun meccanismo collettivo di ricorso per le vittime di violazioni del diritto comunitario in materia di concorrenza senza permettere al Parlamento di partecipare alla sua adozione tramite la procedura di codecisione;

6.  osserva che richieste di risarcimento per violazioni della normativa comunitaria in materia di concorrenza dovrebbero essere considerate, per quanto possibile, alla stregua di altre richieste extracontrattuali; è del parere che un approccio orizzontale o integrato potrebbe coprire norme procedurali comuni e meccanismi di ricorso collettivi in vari ambiti del diritto e sottolinea che tale approccio non deve ritardare né impedire lo sviluppo di proposte e misure ritenute necessarie per la piena applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza; osserva inoltre la maggiore profondità dell'analisi della tutela risarcitoria civile (contro le violazioni delle norme sulla concorrenza) e il quadro avanzato offerto dalle autorità garanti della concorrenza, compresa la Rete europea della concorrenza, e che, almeno per quanto riguarda talune questioni, ciò giustifica una veloce evoluzione, tenendo conto del fatto che talune delle misure previste potrebbero essere estese ad aree non riguardanti la concorrenza; è del parere che tali norme settoriali potrebbero essere già proposte nel caso delle complessità e delle difficoltà incontrate da vittime di violazioni della normativa in materia di concorrenza;

7.   osserva che è preferibile una "risoluzione definitiva" per i convenuti, al fine di ridurre le incertezze e gli effetti economici sproporzionati che possono avere ripercussioni sui dipendenti, sui fornitori, sui subappaltatori e su altri soggetti estranei; chiede l'eventuale introduzione di una procedura di composizione per i risarcimenti collettivi che possa essere avviata sia dalle parti, prima dell'avvio dell'azione legale, sia in seguito a un invito da parte del tribunale dinanzi al quale l'azione è stata proposta, e ciò al fine di portare la controversia in ambito extragiudiziale mediante l'approvazione giudiziale di un accordo di transizione che possa essere dichiarato vincolante nei confronti di tutte le vittime che hanno optato per tale procedura; sottolinea che un obbligo di questo tipo non deve comportare un allungamento indebito dei tempi delle procedure né fornire richieste inique di risarcimento; invita la commissione a trovare i mezzi per conseguire una migliore certezza, compresa una valutazione dell'eventualità che ciascun ricorrente successivo approfitti normalmente dei risultati di non più di una composizione per risarcimenti collettivi;

8.  è del parere che gli acquirenti diretti e indiretti che intendano esercitare il loro diritto, sia nell’ambito di cause di risarcimento autonome che di cause instaurate con riferimento a un precedente accertamento da parte dell’autorità pubblica, debbano avere la possibilità di ricorrere ad azioni individuali, rappresentative o collettive, che possono essere intraprese anche nella forma di "test case", ma che, onde evitare azioni multiple, intentate da una stessa parte e per lo stesso oggetto, la selezione di una causa dell'azione non dovrebbe impedire a una parte di ricorrere ad altre cause dell'azione, nello stesso tempo o susseguentemente; reputa che, qualora parti diverse avviino procedimenti distinti, è opportuno far sì che essi siano combinati o susseguenti;

9.  è del parere che, onde evitare un abuso delle controversie, gli Stati membri dovrebbero concedere la facoltà di ricorrere all'azione rappresentativa ad organi statali, come il difensore civico, o ad enti legittimati, come le associazioni dei consumatori, ai sensi dell’articolo 3 della direttiva 98/27/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 maggio 1998, relativa a provvedimenti inibitori a tutela degli interessi dei consumatori[7], e che un’abilitazione ad hoc debba essere presa in considerazione, soprattutto per le associazioni commerciali che intentano azioni di composizione a fini risarcitori a nome delle imprese;

10. chiede che solo una cerchia chiaramente delimitata di persone debba partecipare all’azione collettiva e che l'identificazione dei membri di tale cerchia nel caso di richieste collettive di consenso preliminare e l'identificazione nel caso di azioni rappresentative intentate da enti qualificati designati in precedenza o abilitati ad hoc devono avvenire entro un determinato periodo di tempo, senza ritardi inutili e nel rispetto della normativa vigente che stabilisce un termine successivo; sottolinea che dovrebbero essere risarciti soltanto i danni realmente subiti; chiede che, in caso di esito positivo del ricorso, il risarcimento richiesto sia versato al gruppo di ricorrenti identificato, o a persone da loro designate, e che l’ente legittimato possa al massimo ricevere il rimborso delle spese che ha dovuto sostenere per far valere l’azione e possa non essere direttamente o indirettamente una persona designata per la riscossione del risarcimento;

11. sottolinea che in caso di esito positivo di un’azione individuale , non è da escludere un successivo ricorso in merito alla violazione delle norme comunitarie antitrust da parte delle autorità; ribadisce che, onde incoraggiare le imprese a risarcire le vittime dei loro comportamenti illeciti, nel modo quanto più rapido ed efficace possibile, alle autorità garanti della concorrenza viene richiesto di tener conto del risarcimento versato o da versarsi in sede di determinazione dell'ammenda da imporre all'impresa accusata; osserva tuttavia che ciò non deve inficiare il diritto della vittima ad essere pienamente risarcita per il danno subito o la necessità di conservare il potere deterrente dell'ammenda e che per le imprese ciò non deve comportare lungaggini e incertezze riguardo alla definitività della transizione; invita il Consiglio e la Commissione a inserire esplicitamente nel regolamento (CE) n. 1/2003 tali principi relativi alle ammende e a migliorarli ulteriormente, specificandoli, affinché siano conformi ai criteri dei principi giuridici generati;

12. osserva che una valutazione prima facie del merito di un'azione dovrebbe costituire una fase preliminare e sottolinea che i ricorrenti di azioni collettive non possono godere di una posizione di vantaggio o di svantaggio rispetto ai ricorrenti individuali; chiede che, nel quadro di meccanismi collettivi di ricorso, sia fatto valere il principio in base al quale l’onere della prova spetta alla parte ricorrente, nella misura in cui il diritto nazionale vigente applicabile non preveda alleggerimenti dell’onere probatorio o agevoli l'accesso all'informazione e alle prove detenute dall'accusato;

13. chiede che, nell'esame di verifica, la Commissione sia tenuta a concedere alle vittime delle violazioni delle norme antitrust l'accesso alle informazioni necessarie per l'esercizio di azioni di risarcimento e sottolinea che l'articolo 255 del trattato CE e il regolamento (CE) n. 1049/2001 stabiliscono il diritto di accesso solo a titolo delle condizioni stabilite da detto regolamento in particolare all'articolo 4 dello stesso; reputa pertanto che la Commissione debba interpretare il regolamento (CE) n. 1049/2001 di conseguenza o proporre una modifica dello stesso; sottolinea che, quando le autorità assicurano l'accesso ai documenti, occorre attribuire un'attenzione specifica alla tutela del segreto professionale societario dell'accusato o di terzi e constata la necessità di orientamenti relativamente alle richieste di trattamento favorevole;

14. è del parere che un tribunale nazionale non debba essere vincolato dalla decisione di un'autorità nazionale garante della concorrenza di un altro Stato membro, fatte salvo le disposizioni che prevedono un effetto vincolante di decisioni adottate da un membro della Rete europea della concorrenza, in applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato e in relazione al medesimo oggetto; constata che i programmi di formazione e di scambio dovrebbero portare alla convergenza delle decisioni, affinché accettare le decisioni dell'autorità garante della concorrenza diventi la norma;

15. sottolinea che, in linea di principio, la premessa per intentare un’azione a fini risarcitori debba essere un atto intenzionale e che pertanto la violazione delle norme comunitarie antitrust debba essere avvenuta quantomeno per negligenza, a meno che non si possa supporre una presunzione o una presunzione confutabile di colpa nella normativa nazionale nel caso di violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza, assicurando un'applicazione armoniosa e coerente di tale normativa;

16. si compiace del fatto che il risarcimento miri a compensare le perdite e il mancato profitto, compresi le spese e gli interessi addizionali, e chiede che tale concetto del danno sia fissato a livello comunitario nell'ambito dei meccanismi collettivi di ricorso;

17. accoglie con favore le attività della Commissione a favore di un quadro di indicazioni non vincolanti per la quantificazione dei danni che potrebbe proficuamente contenere indicazioni sulle informazioni necessarie per stabilire il calcolo e la loro applicazione in meccanismi di risoluzione delle controversie, ogniqualvolta possibile;

18. prende atto dell'opportunità di adottare un approccio comunitario comune sul trasferimento ed è favorevole a considerare legittimo il diritto di invocare a propria difesa il trasferimento, del fatto che l’onere della prova per tale argomentazione spetta alla persona lesa e che i tribunali possono ricorrere alle norme consolidate a livello nazionale in relazione al nesso di causalità e al nesso di imputabilità, al fine di conseguire la giustizia nel caso singolo; suggerisce che siano proposti degli orientamenti relativi alla misura in cui l'acquirente diretto, e in particolare l'ultimo acquirente diretto, possa fare affidamento sulla presunzione confutabile che il sovrapprezzo illegale è stato totalmente trasferito al suo livello;

19. si compiace del fatto che in caso di infrazione continuata o ripetuta delle norme antitrust, i termini di prescrizione debbano decorrere dal giorno in cui l'infrazione cessa o dal momento in cui si possa ragionevolmente presumere che la vittima sia a conoscenza dell’infrazione, se successiva; sottolinea che i termini di prescrizione sono utili anche per garantire la certezza del diritto e che, pertanto, in caso di qualsiasi azione pubblica o privata o di inconsapevolezza dell’infrazione, vada applicato un termine di prescrizione assoluto di cinque anni; si compiace altresì del fatto che la durata dei termini di prescrizione per le cause di risarcimento autonome vada definita in base al diritto dei singoli Stati membri e chiede che tale criterio riguardi anche le cause instaurate con riferimento a un precedente accertamento dell'infrazione da parte dell'autorità pubblica; constata che le normative nazionali che disciplinano la sospensione o l'interruzione del termine di prescrizione non ne sono interessate;

20. si compiace del fatto che siano gli Stati membri a dover stabilire le norme di ripartizione delle spese; lascia che siano gli Stati membri a valutare se assicurare o meno che l'asimmetria di risorse fra il denunciante e il convenuto non sia un deterrente dall'intentare azioni ben fondate per danni e osserva che l'accesso alla giustizia deve essere equilibrato mediante misure rigorose, volte a prevenire abusi, fra l'altro con azioni frivole, moleste o di pressione;

21. sottolinea che l'applicazione del programma di clemenza contribuisce in modo decisivo a far emergere amministrazioni fiduciarie, consentendo in tal modo soprattutto l’avvio di azioni su iniziativa dei privati, e chiede l’elaborazione di strumenti tesi a garantire l'attrattiva dell'applicazione dei programmi di clemenza da esaminarsi; sottolinea che , a prescindere dall'applicazione del programma di clemenza, un'esenzione totale di testimoni cooperativi dalla responsabilità solidale è contraria al sistema e impedisce categoricamente tale esecuzione, in quanto pregiudizievole a molti danneggiati;

22. invita la Commissione, onde non metterlo a repentaglio, ad agevolare l'esercizio del diritto delle vittime ad avviare azioni per il risarcimento, come priorità per evitare che le procedure nei confronti di istituti di credito e in materia di concorrenza siano abbandonate nonché a portare le procedure importanti a una conclusione adeguata e con una chiara decisione;

23. ribadisce la necessità di coinvolgere il Parlamento europeo, nel quadro della procedura di codecisione, in relazione a qualsiasi progetto legislativo concernente i ricorsi collettivi;

24. chiede che qualsiasi proposta legislativa sia preceduta da un'analisi indipendente dei costi e dei benefici;

25. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati membri e alle parti sociali a livello comunitario.

  • [1] 1 GU C E del 20.3.2008, pag. 653
  • [2]  GU L 1 del 4.1.2003, pag. 1.
  • [3]  GU L 123 del 27.4.2004, pag. 18.
  • [4]  GU L 24 del 29.1.2004, pag. 1.
  • [5]  GU C 298 dell’8.12.2006, pag. 17.
  • [6]  GU L 171 dell’1.7.2008, pag. 3.
  • [7]  GU L 166 dell’11.6.1998, pag. 51.

MOTIVAZIONE

Il relatore si compiace del fatto che nel Libro bianco la Commissione abbia preso le distanze da numerose proposte contenute nel suo Libro verde del 2005, che avrebbero altrimenti determinato una “americanizzazione dell'esercizio del diritto ad avviare un'azione privata. Nella fase di stesura della presente relazione, il relatore ha preso le mosse da una premessa: la parte lesa deve avere il diritto di ottenere un risarcimento per i danni subiti; in linea di principio, però, i ricorrenti collettivi non possono risultare in una posizione di vantaggio rispetto ai ricorrenti individuali.

Il relatore dubita che i meccanismi di applicazione delle norme di diritto privato non siano adeguatamente sviluppati negli Stati membri, poiché in seguito alla giurisprudenza della Corte dei conti europea in materia, numerosi Stati membri hanno rafforzato il “private enforcement”. È tuttavia opportuno che l’applicazione delle norme comunitarie in materia di concorrenza ad opera delle autorità pubbliche mantenga un posizione di rilievo, dal momento che le autorità antitrust dispongono di strumenti di indagine nell’ambito del diritto pubblico che non possono essere conferiti ai privati. L’applicazione delle norme su iniziativa dei privati assume pertanto un ruolo complementare.

Inoltre, il relatore solleva alcuni dubbi sulle competenze della Commissione riguardo a tali proposte. Per le misure riguardanti la legislazione nazionale in materia di responsabilità civile per danni e diritto processuale, la Commissione non può di certo indicare come base giuridica l’articolo 83 del trattato. Occorre inoltre procedere a un esame più approfondito per stabilire se e fino a che punto sia possibile ricorrere all’articolo 95 o all’articolo 65 del trattato.

La questione della competenza emerge anche in relazione allo strumento orizzontale. Il relatore propone di attendere la comunicazione della DG Sanco sui meccanismi collettivi di applicazione delle norme, per poi avviare una discussione su uno strumento orizzontale in riferimento a tali meccanismi. La comunicazione si baserà su due studi che dovrebbero fornire informazioni sugli attuali meccanismi collettivi di applicazione delle norme negli Stati membri e sui possibili ostacoli al mercato interno derivanti dalle divergenze in materia di applicazione delle normative nei singoli Stati membri. I problemi illustrati dalla Commissione in materia di diritto della concorrenza si manifestano anche in altri settori, così da rendere inopportuna l’introduzione di disposizioni settoriali. Meglio sarebbe valutare con attenzione se è fino a che punto sia necessario scegliere un approccio orizzontale al fine di migliorare le opportunità di applicazione delle norme a livello europeo. Obiettivo di tutte le misure da adottare a livello europeo deve essere quello di evitare la frammentazione del diritto processuale.

Il relatore desume dalla giurisprudenza della Corte dei conti che anche gli acquirenti diretti devono essere legittimati a intentare un’azione. L’esercizio del ricorso può avvenire tramite azioni rappresentative e/o collettive in forma di azione individuale (stand-alone) o di causa intentata con riferimento a un precedente accertamento da parte delle autorità (follow-on).

Le azioni rappresentative possono essere intentate da enti legittimati. Il relatore è del parere che la definizione di “ente legittimato a proporre ricorsi e azioni” andrebbe desunta dall’articolo 3 della direttiva 98/27/CE relativa a provvedimenti inibitori a tutela degli interessi dei consumatori. Si tratta di un elemento fondamentale per escludere l'avvio di azioni ingiustificate. Andrebbero inoltre previste delle abilitazioni ad hoc soprattutto per le associazioni che intentano azioni a fini risarcitori a nome di imprese vittime di violazioni delle norme antitrust. Le piccole e medie imprese sono vittime delle violazioni delle norme comunitarie sulla concorrenza esattamente quanto i consumatori.

Il relatore chiede, però, che possa partecipare all’azione rappresentativa solo una cerchia chiaramente identificata di persone, ritenendo insufficiente il criterio della loro identificabilità. È inoltre necessario chiarire che all’avvio dell’azione risarcitoria, l’identificazione si deve essere conclusa. Il Libro bianco propone di organizzare le azioni collettive in base a modalità opt-in, ma tale ipotesi risulterebbe costituzionalmente inammissibile in numerosi Stati membri. L’identificazione è indispensabile in relazione all’entità del risarcimento da chiedere e alla ripartizione dello stesso.

Devono essere risarcite solo le perdite realmente subite. Il criterio derivante dalla common law della cosiddetta cy-pres doctrine (che prevede una ripartizione il più possibile vicina all’intendimento originario), contraddice tale principio poiché non vengono risarciti i danni realmente subiti. Non è neanche possibile destinare una parte del risarcimento richiesto all’associazione che ha intentato l'azione, poiché ciò potrebbe costituire per l’associazione un incentivo ad avviare azioni ingiustificate, oltre a contraddire l’idea stessa di compensazione.

È comunque possibile rimborsare i costi sostenuti per l’azione legale.

Il relatore si esprime anche a favore della legittimità di un’azione collettiva con modalità opt-in. La Commissione deve tuttavia ancora precisare alcuni criteri, come, ad esempio, il fatto che la modalità opt-in si deve realizzare prima dell’avvio dell’azione risarcitoria. Inoltre, la scelta del mezzo di ricorso deve impedire l'accesso agli altri strumenti, onde escludere la possibilità di azioni multiple a carico del convenuto.

La proposta della Commissione intende anche discostarsi dal principio stabilito all’articolo 2 del regolamento 1/2003, dove si afferma che l’onere della prova di un’infrazione incombe alla parte che asserisce tale infrazione. Un convenuto non può tuttavia essere obbligato a fornire elementi di prova a vantaggio del ricorrente. Un’asimmetria informativa fra ricorrente e convenuto è senz’altro innegabile, anzi addirittura tipica delle relazioni in materia di diritto processuale. É proprio in relazione alla questione dell’accesso agli elementi di prova che risulta decisivo il fatto che i ricorrenti collettivi non possono avere una posizione di vantaggio rispetto ai ricorrenti individuali. Anziché introdurre inusitati obblighi di divulgazione a livello europeo, si dovrebbe continuare a fare in modo che siano gli Stati membri a stabilire l’accesso agli elementi di prova in base alle disposizioni del diritto nazionale. Tale approccio allontana anche il rischio di “forum shopping”, poiché obblighi di divulgazione molto ampi determinano un considerevole aumento dei costi delle controversie e possono dissuadere dall’intentare un’azione. Nel caso di azioni instaurate con riferimento a un precedente accertamento da parte delle autorità, la vittima deve essere inoltre autorizzata a visionare gli atti in possesso della Commissione, sempre che ciò non metta a rischio interessi preminenti e legittimi. Il relatore è del parere che tale diritto derivi dall’articolo 255 del trattato CE e dal regolamento (CE) n. 1049/2001 sulla trasparenza e non subisca restrizioni a causa della proposta di modifica COM (2008) 229.

Il relatore rileva che l’effetto vincolante delle decisioni delle autorità nazionali di concorrenza (NCA) riguarda soltanto la constatazione di un’infrazione delle norme comunitarie antitrust. Spetta al tribunale adito stabilire la presenza di causalità, e così via. L’effetto vincolante delle decisioni della Commissione è stabilito all’articolo 16 del regolamento (CE) n. 1/2003. Anche la Commissione, nella sua proposta concernente il regolamento (CE) n. 1/2003 (COM 2000 (582)) riconosce che “le decisioni adottate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza non hanno effetto legale al di fuori del territorio del loro Stato membro”. Non si intravedono motivi per derogare al principio per cui la decisione amministrativa di uno Stato membro può avere effetto legale solo all’interno del suo territorio. Le decisioni delle NCA possono dunque avere un effetto vincolante solo a livello nazionale. Gli Stati membri sono però liberi di riconoscere l’effetto vincolante delle decisioni delle NCA straniere.

Il relatore chiede che la violazione delle norme antitrust avvenga almeno per negligenza. Non vi sono giustificati motivi per deviare dal requisito della colpa, che è per altro il presupposto per imporre un’ammenda ai sensi dell’articolo 23 del regolamento (CE) n. 1/2003.

Il relatore condivide il parere della Commissione in merito alla necessità di compensare le perdite e il mancato profitto, compresi gli interessi. Non è tuttavia ammissibile una sovracompensazione, né ci si può limitare a una norma minima, che occorre stabilire a livello comunitario al fine di evitare il forum shopping. Di fatto, nella causa Manfredi la Corte di giustizia europea ha riconosciuto l’ammissibilità delle disposizioni nazionali in materia di risarcimento punitivo. Tale criterio è però applicabile soltanto “in mancanza di una disciplina comunitaria”. Il legislatore comunitario può pertanto escludere i risarcimenti punitivi in caso di violazione delle norme antitrust comunitarie.

Per la quantificazione dei danni sarebbe utile poter disporre di un quadro di indicazioni non vincolanti. Nondimeno, tale quantificazione crea da un punto di vista pratico notevoli problemi, poiché è necessario ricorrere a complessi modelli economici.

La questione concernente l’ammissibilità del trasferimento del sovrapprezzo non valutabile a livello globale, poiché data la scarsa conoscenza della catena di distribuzione, le parti in causa hanno difficoltà a fornire la prova del trasferimento del danno. Se da un lato, il relatore è favorevole a riconoscere la legittimità di invocare il trasferimento, dall’altro respinge però la proposta della Commissione riguardo alla presunzione semplice, in base alla quale il danno deve essere trasferito nella sua interezza sugli acquirenti indiretti. L’alleggerimento dell’onere probatorio può essere previsto solo in casi eccezionali, in base a presupposti che la Commissione non ha comunque potuto illustrare. Piuttosto, non esiste alcuna prova scientifica del fatto che nella norma il danno venga trasferito sull’acquirente indiretto. Inoltre, laddove risulti impossibile fornire mezzi probatori a dimostrazione del trasferimento, si corre il rischio di azioni multiple a carico del convenuto, visto che quest’ultimo si vedrebbe costretto a risarcire l'acquirente indiretto, in virtù della presunzione semplice, e l’acquirente diretto, data l’assenza di elementi probatori in relazione al trasferimento del danno. Ma il doppio risarcimento è una sanzione che può essere comminata solo dall’autorità pubblica. Pertanto, occorre ribadire il principio in base al quale l’obbligo di illustrare i presupposti che giustificano il ricorso spetta al ricorrente. Tale soluzione tiene conto della giurisprudenza della Corte dei conti europea, che stabilisce che chiunque deve avere il diritto di chiedere un risarcimento per danni. Il termine “in linea di principio” garantisce che i tribunali nazionali mantengano uno spazio di manovra per affrontare i singoli casi in cui si profili un reale trasferimento del danno (ad esempio nel caso dei cosiddetti contratti cost-plus). Inoltre, come illustra la Commissione nel suo documento di lavoro ricorrendo al termine “remoteness” (punto 205), i tribunali hanno la facoltà, in virtù di norme nazionali consolidate in materia di responsabilità civile da atto illecito, di regolare nel dettaglio la ripartizione degli elementi del danno.

Il relatore concorda con la Commissione sul fatto che in caso di infrazione continuata o ripetuta delle norme antitrust, il termine di prescrizione decorra dal giorno in cui l'infrazione cessa o dal momento in cui si possa ragionevolmente presumere che la vittima sia a conoscenza dell’infrazione. Si potrebbe però intendere che se la vittima non giunge a conoscenza dell’infrazione, non scatta alcuna prescrizione. Tale ipotesi non è auspicabile perché la prescrizione è intesa a fornire certezza giuridica. Pertanto, occorre fissare un termine di prescrizione assoluto di 10 anni. Il relatore è favorevole a che il termine di prescrizione per le azioni individuali si conformi al diritto nazionale. Nel caso di azioni follow-on non si profilano motivi per stabilire un termine di prescrizione di almeno due anni, per cui anche in questo caso il termine andrebbe fissato in conformità del diritto nazionale. Infine, la possibilità di sospendere il termine di prescrizione durante il procedimento pubblico risulta adeguata e non giustifica l’ipotesi di un nuovo avvio, visto che la sospensione non determina la decadenza dei diritti delle vittime ma di fatto favorisce la certezza e la pace giuridica.

Il relatore, di concerto con la Commissione, non intende modificare le disposizioni nazionali che regolano la ripartizione delle spese, dal momento che il principio consolidato negli Stati membri in base al quale l’obbligo di sostenere i costi è a carico della parte soccombente, scoraggia l’avvio di azioni infondate. Di conseguenza, la Commissione dovrebbe anche evitare di incoraggiare gli Stati membri a ricorrere a strumenti di soft law per adeguare le proprie norme in materia di ripartizione delle spese. La Commissione dovrebbe altresì astenersi dal fornire indicazioni sul finanziamento delle azioni di risarcimento del danno, onde evitare di promuovere un'industria delle azioni legali del tutto indesiderata.

Il relatore riconosce che il programma di clemenza contribuisce in modo decisivo a far emergere le violazioni delle norme antitrust, consentendo in tal modo soprattutto l’avvio delle azioni su iniziativa dei privati. Conseguentemente, occorre formulare criteri tesi a garantire che i programmi di clemenza, nell’ottica del principio di compensazione, risultino attraenti. La complessità della questione impedisce soluzioni precipitose. Rimane inoltre aperta la questione di come armonizzare i suggerimenti illustrati nel Libro bianco con la proposta di una nuova procedura di transazione.

PARERE DELLA COMMISSIONE PER IL MERCATO INTERNO E LA PROTEZIONE DEI CONSUMATORI (3.12.2008)

destinato alla commissione per i problemi economici e monetari

sul Libro bianco in materia di azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie
(2008/2154(INI))

Relatrice per parere: Gabriela Creţu

SUGGERIMENTI

La commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori invita la commissione per i problemi economici e monetari, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti:

1.  invita la Commissione, con l’obiettivo di ottenere un maggior grado di certezza del diritto e una maggiore protezione dei consumatori, a prendere in considerazione la possibilità di proporre un'adeguata combinazione di misure legislative e non legislative, con norme e meccanismi comuni che consentano il risarcimento completo per qualsiasi danno individuale subito in seguito a una violazione della normativa sulla concorrenza;

2.  accoglie con favore la combinazione di proposte della Commissione in merito ad azioni rappresentative intentate da soggetti qualificati, come associazioni di consumatori, organismi pubblici o associazioni professionali, insieme alla possibilità di azioni collettive con modalità opt-in che dovrebbero contribuire ad assicurare il risarcimento di gran parte delle vittime; ritiene comunque che occorra valutare ulteriormente le azioni collettive, il cui merito è di produrre una "risoluzione definitiva" per i convenuti, riducendo così le incertezze;

3.  appoggia la posizione secondo cui le azioni rappresentative e le azioni collettive con modalità opt-in dovrebbero completarsi reciprocamente in modo tale da consentire il raggiungimento di un chiaro equilibrio fra la tutela degli interessi dei singoli consumatori e di gruppi di consumatori;

4.  sostiene il ricorso ad azioni collettive con modalità opt-in ma sottolinea l'esigenza di garantire che la scelta del consumatore di ricorrere o meno a tale modalità rimanga sempre libera e priva da interferenze esterne non richieste;

5.  invita la Commissione a fornire ulteriori indicazioni a livello comunitario per la quantificazione dei danni; esclude i cosiddetti danni punitivi, dal momento che i risarcimenti non devono essere superiori ai danni effettivamente subiti;

6.  ritiene che, nel rispetto delle azioni collettive, l'avvio di simili azioni dovrebbe essere subordinato all'esistenza di due chiare condizioni:

(a)  dovrebbe esistere una forma di valutazione o di verifica del merito applicata da un appropriato organismo di autorizzazione nazionale (giudice, difensore civico o figura simile a livello nazionale);

(b)  dovrebbero essere stati compiuti tentativi preliminari o essere state effettuate raccomandazioni alle parti al fine di raggiungere accordi attraverso la risoluzione alternativa delle controversie;

     è del parere che nessuna di tali condizioni debba ritardare indebitamente le procedure né arrecare pregiudizio alle parti;

7.  sostiene che le spese per le procedure legali non debbano dissuadere i reclamanti dal presentare azioni fondate e, di conseguenza, invita gli Stati membri a prendere i necessari provvedimenti, introducendo ad esempio eccezioni o limitando il livello delle spese processuali, in modo da ridurre le spese riguardanti azioni per il risarcimento del danno antitrust; ritiene tuttavia opportuno che la Commissione continui i lavori di valutazione delle esatte modalità di finanziamento di tali azioni da parte dei reclamanti ed effettui ulteriori studi in merito a diversi modelli di finanziamento affinché l'accesso alla giustizia sia garantito;

8.  ritiene necessario rafforzare le norme in materia di accesso alle prove da parte dei reclamanti affinché possano accedere adeguatamente e in maniera efficace ai documenti detenuti dalle autorità di concorrenza, per poter valutare i danni nel modo più accurato possibile, nella misura in cui tale accesso non reca pregiudizio alle indagini delle autorità;

9.  ritiene che la Commissione dovrebbe favorire accordi per la risoluzione extragiudiziale delle controversie, al fine di velocizzare i procedimenti arbitrali e ridurre i costi;

10. è favorevole alla proposta di invertire l’onere della prova a vantaggio degli acquirenti indiretti, sulla base del fatto che questi sostengono tutti i sovrapprezzi generati dalle pratiche illecite in questione;

11. ritiene che, una volta accertata una violazione dell’articolo 81 o 82 del trattato CE, il criterio relativo alla colpa generi difficoltà per le vittime e impedisca loro di ottenere un equo risarcimento per il danno subito; appoggia pertanto la proposta di conferire un effetto vincolante in tutta l'Unione alle decisioni prese in via definitiva dalle autorità nazionali di concorrenza;

12. invita la Commissione ad adottare una strategia coerente tra le norme relative ad azioni collettive per quanto riguarda il diritto della concorrenza e le norme previste nel quadro generale della protezione del consumatore.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione

2.12.2008

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

19

1

14

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Gabriela Creţu, Mia De Vits, Janelly Fourtou, Evelyne Gebhardt, Martí Grau i Segú, Małgorzata Handzlik, Malcolm Harbour, Christopher Heaton-Harris, Anna Hedh, Edit Herczog, Eija-Riitta Korhola, Alexander Graf Lambsdorff, Lasse Lehtinen, Toine Manders, Catiuscia Marini, Arlene McCarthy, Catherine Neris, Bill Newton Dunn, Zita Pleštinská, Zuzana Roithová, Heide Rühle, Leopold Józef Rutowicz, Salvador Domingo Sanz Palacio, Christel Schaldemose, Andreas Schwab, Eva-Britt Svensson, Marianne Thyssen, Jacques Toubon, Barbara Weiler

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Emmanouil Angelakas, Wolfgang Bulfon, Brigitte Fouré, Joel Hasse Ferreira, Anja Weisgerber

Supplenti (art. 178, par. 2) presenti al momento della votazione finale

Maddalena Calia

PARERE DELLA COMMISSIONE GIURIDICA (22.1.2009)

destinato alla commissione per i problemi economici e monetari

sul Libro bianco in materia di azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie
(2008/2154(INI))

Relatore per parere: Francesco Enrico Speroni

SUGGERIMENTI

La commissione giuridica invita la commissione per i problemi economici e monetari, competente per il merito, ad includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti:

1.   apprezza la predisposizione di un Libro Bianco che offre una soluzione, a livello comunitario, al problema di garantire l'accesso alla giustizia alle parti, perseguendo in tal modo obiettivi di politica generale (nella fattispecie, assicurare un più ampio accesso alla giustizia dando attuazione alla politica della concorrenza e scoraggiando pratiche abusive da parte delle imprese), ma al tempo stesso impedendo liti pretestuose e temerarie;

2.   considera che ogni proposta per l'introduzione di meccanismi di risarcimento collettivo per violazione delle norme antitrust comunitarie dovrebbe:

a) prevedere che le vittime di violazioni di tali norme siano risarcite per il danno subito;  

b) affiancarsi e non sostituirsi alle forme alternative di tutela già presenti in alcuni Stati membri (come ad esempio le azioni rappresentative ed i c.d. test cases);

c) essere basata su uno schema applicabile anche ad altri tipi di controversie, in modo da fornire tutela giurisdizionale ai consumatori per analoghe fattispecie; ritiene a tale riguardo che la Commissione dovrebbe esaminare l'opportunità di un approccio orizzontale che renda più facile la richiesta di risarcimento;

d) contenere norme atte ad evitare quegli effetti negativi che si sono avuti in altri contesti giuridici, in particolare negli Stati Uniti d’America;

3.   stima opportuno che ogni meccanismo di azione risarcitoria collettiva debba:

         a)   escludere ogni ipotesi di un risarcimento con finalità punitive o di risarcimenti sproporzionati al danno effettivamente subito;

         b)   particolarmente nel caso di azioni collettive del tipo suggerito dalla Commissione e senza dilazionare indebitamente il procedimento, chiedere che il merito delle azioni sia valutato dall'autorità regolamentare nazionale (giudice nazionale, mediatore o simili) prima che le azioni stesse possano essere avviate;

         c)   particolarmente nel caso di azioni collettive del tipo suggerito dalla Commissione e senza dilazionare inutilmente il procedimento né recare pregiudizio alle parti, chiedere o raccomandare che le parti, prima di avviare un’azione, cerchino di trovare un accordo tramite modalità alternative di risoluzione dei conflitti;

         d)   mantenere il principio secondo cui la parte ricorrente deve apportare la prova a sostegno della propria richiesta, così da evitare la ricerca di prove non preventivamente identificate (c.d. fishing expeditions), a meno che gli Stati membri provvedano a un alleggerimento dell'onere della prova;

         e)   mantenere il principio fondamentale secondo cui i costi sono a carico della parte soccombente, a meno che uno Stato membro abbia stabilito regole diverse in materia di imputazione dei costi;

  f)    obbligare coloro che assumono la difesa sulla base di un patto di quota lite ad informare chiaramente gli assistiti circa l’addebito delle spese in caso di soccombenza, qualora lo Stato membro in cui ha luogo l'azione preveda la possibilità di tale patto;

  g)   consentire la possibilità di intervento successivo (opt-in) e di azioni rappresentative intentate da entità qualificate;

4.   ritiene che l'autorità giurisdizionale adita debba essere investita di ampi poteri in limine litis, allo scopo di pronunciarsi preventivamente sull'ammissibilità o l'inammissibilità della causa e che, più in generale, la stessa autorità giurisdizionale debba disporre di ampi poteri al fine di gestire il procedimento in modo flessibile e dinamico e potersi così adeguare alle circostanze del caso concreto;

5.   reputa appropriato consentire alle associazioni di consumatori o ai rappresentanti di organizzazioni di tutela degli stessi di partecipare ai procedimenti antitrust promossi dalle autorità competenti in materia;

6.   ritiene che la concessione di uno sconto sull'ammenda da versare per l'infrazione commessa, a vantaggio dell'impresa che offra un'equa transazione ai cittadini danneggiati, potrebbe per questi ultimi tradursi in un beneficio procedurale e sostanziale, ma che una transazione obbligatoria non deve costituire una maniera per dissuadere le parti da un'azione in giudizio;

7.  si aspetta che qualsiasi proposta legislativa sia preceduta da un'analisi indipendente dei costi e dei benefici.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione

20.1.2009

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

21

0

0

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Carlo Casini, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Neena Gill, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Antonio López-Istúriz White, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Eva-Riitta Siitonen, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Brian Crowley, Eva Lichtenberger, József Szájer, Jacques Toubon

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione

2.3.2009

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

27

0

0

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Mariela Velichkova Baeva, Paolo Bartolozzi, Zsolt László Becsey, Pervenche Berès, Sharon Bowles, Manuel António dos Santos, Elisa Ferreira, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Donata Gottardi, Gunnar Hökmark, Karsten Friedrich Hoppenstedt, Sophia in ‘t Veld, Gay Mitchell, Sirpa Pietikäinen, John Purvis, Eoin Ryan, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Margarita Starkevičiūtė

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Mia De Vits, Harald Ettl, Werner Langen, Klaus-Heiner Lehne, Gianni Pittella

Supplenti (art. 178, par. 2) presenti al momento della votazione finale

Françoise Castex, Hans-Peter Mayer