ZPRÁVA o dopadu Lisabonské smlouvy na rozvoj institucionální rovnováhy Evropské unie

17. 3. 2009 - (2008/2073(INI))

Výbor pro ústavní záležitosti
Zpravodaj: Jean-Luc Dehaene

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o dopadu Lisabonské smlouvy na rozvoj institucionální rovnováhy Evropské unie

(2008/2073(INI))

Evropský parlament,

–   s ohledem na rozhodnutí Konference předsedů ze dne 6. března 2008,

–   s ohledem na Lisabonskou smlouvu pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, podepsanou dne 13. prosince 2007[1],

–   s ohledem na své usnesení ze dne 20. února 2008 o Lisabonské smlouvě[2],

–   s ohledem na závěry zasedání Evropské rady konaného ve dnech 11. a 12. prosince 2008,

–   s ohledem na článek 45 jednacího řádu,

–   s ohledem na zprávu Výboru pro ústavní záležitosti a stanovisko Výboru pro rozvoj (A6‑0142/2009),

A. vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva upevňuje institucionální rovnováhu Unie, neboť posiluje klíčové funkce každého z politických orgánů, čímž dochází k posílení jejich příslušných rolí v institucionálním rámci, v němž je pro úspěch integračního procesu Unie ústředním prvkem spolupráce mezi orgány,

B.  vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva mění posílením a přizpůsobením bývalou „metodu Společenství“ na „metodu Unie“, ve které v podstatě:

–  Evropská rada definuje obecné politické směry a priority,

–  Komise prosazuje obecný zájem Unie a za tímto účelem provádí náležité iniciativy,

–  Evropský parlament a Rada společně plní legislativní a rozpočtové funkce na základě návrhů Komise,

C. vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva rozšiřuje užití tohoto specifického rozhodovacího postupu Unie i na nové oblasti svých legislativních a rozpočtových činností,

D. vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva stanoví, že Evropská rada může jednomyslným rozhodnutím a se souhlasem Evropského parlamentu rozšířit hlasování kvalifikovanou většinou a řádný legislativní postup, čímž se posílí „metoda Unie“,

E.  vzhledem k tomu, že přestože je cílem Lisabonské smlouvy zjednodušit a posílit soudržnost předsednictví Evropské rady a Rady, je pravděpodobné, že souběžná existence odděleného předsednictví Evropské rady a Rady pro zahraniční věci (a Euroskupiny), společně s pokračujícím systémem rotujícího předsednictví ostatních složení Rady, funkčnost Unie přinejmenším zpočátku zkomplikuje,

F.  vzhledem k tomu, že v souladu se zásadou rovnosti žen a mužů má být rovné zastoupení žen a mužů ve veřejném životě zajištěno i v rámci postupu jmenování do nejvýznamnějších politických funkcí Evropské unie,

G. vzhledem k tomu, že nový prostup volby předsedy Komise vyžaduje zohlednění výsledků voleb a náležité konzultace mezi zástupci Evropské rady a Evropského parlamentu ještě před tím, než Evropská rada navrhne svého kandidáta,

H. vzhledem k tomu, že organizace spolupráce mezi jednotlivými orgány v rámci rozhodovacího procesu bude klíčem k úspěchu činnosti Unie,

I.   vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva uznává rostoucí význam, jež má strategické víceleté a operační roční plánování pro zajištění bezproblémových vztahů mezi jednotlivými orgány a pro účinné uplatňování rozhodovacích postupů, a zdůrazňuje úlohu Komise jako iniciátora hlavních činností plánování,

J.   vzhledem k tomu, že stávající sedmileté finanční plánování znamená, že čas od času dojde k tomu, že Evropský parlament a Komise nebudou během celého mandátu přijímat žádná zásadní politická finanční rozhodnutí, neboť budou „spoutány“ rámcem, který přijali jejich předchůdci a který bude trvat až do konce jejich mandátu, což by však bylo možné vyřešit využitím možnosti, kterou nabízí Lisabonská smlouva, tedy zavedením pětiletého finančního plánování, které by mohlo odpovídat mandátu Parlamentu a Komise,

K. vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva zavádí nový, komplexní přístup k vnější činnosti Unie, i když se specifickými mechanismy pro rozhodování v záležitostech týkajících se společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP), a vytváří zdvojenou funkci místopředsedy Komise / vysokého představitele, který se opírá o speciální vnější služby a který je klíčovým prvkem účinnosti tohoto nového, integrovaného přístupu,

L.  vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva zavádí nový systém zastupování Unie navenek, které je v podstatě, na různých úrovních, svěřeno předsedovi Evropské rady, předsedovi Komise a místopředsedovi Komise (vysokému představiteli), což si žádá pečlivé vyjadřování a úzkou koordinaci mezi jednotlivými stranami pověřenými tímto zastupováním, aby se předešlo škodlivým sporům o příslušnost a zbytečnému zdvojování,

M. vzhledem k tomu, že se Evropská rada na svém zasedání konaném ve dnech 11. a 12. prosince 2008 dohodla na tom, že vstoupí-li Lisabonská smlouva v platnost do konce roku, podnikne nezbytné právní kroky k tomu, aby zůstala zachována stávající podoba složení Komise, tj. jeden člen z každého členského státu,

Obecné posouzení

1.  vítá institucionální inovace obsažené v Lisabonské smlouvě, které vytvářejí podmínky pro obnovení a posílení institucionální rovnováhy v Unii, což umožní jejím orgánům fungovat účinněji, otevřeněji a demokratičtěji a také to, aby Unie dosahovala lepších výsledků, které od ní její občané očekávají, a aby naplňovala svou úlohu globálního činitele na mezinárodním poli;

2.  zdůrazňuje, že se posilují základní funkce každého z orgánů, což jim umožňuje, aby účinněji rozvíjely svou úlohu, nicméně upozorňuje na to, že nový institucionální rámec vyžaduje, aby každý orgán plnil své úkoly za stálé spolupráce s ostatními orgány, má-li být dosaženo pozitivních výsledků Unie jako celku;

Posílení „metody Unie“ v oblasti rozhodování jako základ rovnováhy mezi orgány

3.  vítá skutečnost, že základní prvky „metody Společenství“, tedy právo Komise předkládat návrhy a společné rozhodování Evropského parlamentu a Rady, byly Lisabonskou smlouvou zachovány a posíleny, a to následovně:

–  Evropská rada se stává orgánem, jehož specifická úloha při poskytování podnětů a definování orientace Unie je posílena, takže určuje strategické cíle a priority Unie, aniž by zasahovala do běžného výkonu legislativních a rozpočtových pravomocí Unie;

–  je potvrzena úloha Komise jako „motoru“, který žene evropské činnosti kupředu, čímž je zajištěno, že monopol v oblasti předkládání legislativních návrhů zůstává nedotčen (a je dokonce posílen), zejména v rozpočtovém procesu;

–  pravomoci Evropského parlamentu jako jedné ze složek legislativního orgánu jsou posíleny, neboť řádný legislativní postup (dosud nazývaný postup spolurozhodování) se stává obecným pravidlem (pokud Smlouvy výslovně nestanoví, že je třeba uplatnit zvláštní legislativní postup) a je rozšířen na téměř všechny oblasti evropské legislativy, včetně oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí;

–  úloha Rady jako druhé složky legislativního orgánu je potvrzena a zachována, ačkoli s jistou převahou v několika významných oblastech, zejména s ohledem na upřesnění obsažené v Lisabonské smlouvě, že Evropská rada nevykonává legislativní funkce;

–  nový rozpočtový proces bude také založen na postupu společného rozhodování, jež bude na rovnoprávném základě provádět Evropský parlament a Rada, přičemž bude pokrývat všechny typy výdajů, a Evropský parlament a Rada budou rovněž společně rozhodovat o víceletém finančním rámci, a to v obou případech na návrh Komise;

–  rozlišení mezi legislativními akty a akty v přenesené pravomoci a uznání zvláštní výkonné role Komise podléhající rovnocenné kontrole obou složek legislativního orgánu zlepší kvalitu evropských právních předpisů; Evropský parlament má novou úlohu při svěřování přenesených pravomocí Komisi a při výkonu dohledu nad akty v přenesené pravomoci;

–  pokud jde o pravomoci Unie uzavírat mezinárodní smlouvy, uznává se role Komise (v úzké součinnosti s místopředsedou Komise (vysokým představitelem)), pokud jde o pravomoc vést jednání, a u téměř všech mezinárodních dohod uzavíraných Radou bude třeba souhlas Evropského parlamentu;

4.  vítá skutečnost, že Lisabonská smlouva stanoví, že Evropská rada může jednomyslně, a se souhlasem Evropského parlamentu, pokud se parlament některého z členských států nepostaví proti, rozšířit rozhodování kvalifikovanou většinou a řádný legislativní postup na oblasti, v nichž dosud nejsou uplatňovány;

5.  zdůrazňuje, že celkově tyto „překlenovací“ doložky odhalují skutečnou tendenci k co nejširšímu používání „metody Unie“, a vyzývá proto Evropskou radu, aby těchto možností upravených Smlouvou maximálně využívala;

6.  zastává názor, že plné využití všech institucionálních a procesních inovací, které Lisabonská smlouva zavádí, vyžaduje trvalou úzkou spolupráci mezi orgány, jež jsou různých postupů účastny, při které plně využijí všech výhod nových mechanismů stanovených ve Smlouvě, zejména interinstitucionálních dohod;

Evropský parlament

7.  velmi vítá skutečnost, že Lisabonská smlouva plně uznává, že Evropský parlament je jednou ze dvou složek legislativního a rozpočtového orgánu Unie, přičemž je uznána i role Parlamentu při přijímání mnoha politických rozhodnutí, která mají význam pro život Unie, a dochází k posílení jeho funkcí v oblasti politické kontroly, a dokonce i k jejich rozšíření, třebaže v menší míře, i na oblast SZBP;

8.  zdůrazňuje, že toto uznání úlohy Evropského parlamentu si žádá plnou spolupráci ostatních orgánů, zejména pokud jde o včasné poskytování dokumentů, které Parlament potřebuje k plnění svých funkcí, a to v míře rovnocenné s Radou, a stejný přístup Parlamentu do příslušných pracovních skupin a na příslušné schůze v jiných orgánech a jeho stejnou účast v těchto skupinách a na těchto schůzích, jako mají ostatní účastníci rozhodovacího procesu; vyzývá všechny tři orgány, aby zvážily uzavření interinstitucionálních dohod, které budou uvádět osvědčené postupy pro tyto oblasti, aby se tak vzájemná spolupráce těchto orgánů optimalizovala;

9.  zastává názor, že Evropský parlament musí sám provést nezbytné vnitřní reformy, aby přizpůsobil své struktury, svá jednání a pracovní metody novým pravomocím a posíleným požadavkům v oblasti plánování a spolupráce mezi jednotlivými orgány, které vyplývají z Lisabonské smlouvy[3]; se zájmem očekává závěry pracovní skupiny pro parlamentní reformu a připomíná, že příslušný parlamentní výbor v současnosti pracuje na reformě jednacího řádu, aby jej přizpůsobil Lisabonské smlouvě[4];

10. vítá skutečnost, že Lisabonská smlouva poskytuje také Evropskému parlamentu právo předkládat návrhy v souvislosti s revizí Smluv, uznává, že Parlament má právo účastnit se Konventu, a že je zapotřebí jeho souhlasu v případě, že se Evropská rada domnívá, že ke svolání Konventu není důvod; domnívá se, že toto uznání dává důvod k tomu, aby bylo uznáno právo Evropského parlamentu na plnou účast na mezivládní konferenci za podobných podmínek, jaké má Komise; domnívá se, že na základě zkušeností ze dvou předchozích mezivládních konferencí by zásady organizace mezivládních konferencí, zejména pokud jde o účast Evropského parlamentu a otázky transparentnosti, mohla v budoucnu vymezovat interinstitucionální úmluva;

11. bere na vědomí přechodná ujednání týkající se složení Evropského parlamentu; domnívá se, že provádění takových ujednání bude vyžadovat úpravu primárního práva; vyzývá členské státy, aby na vnitrostátní úrovni podnikly veškeré nezbytné právní kroky, které umožní zvolení 18 doplňujících poslanců Evropského parlamentu v předstihu v červnu 2009, aby mohli od data vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zasedat v Parlamentu jako pozorovatelé; připomíná však, že tito doplňující poslanci se ujmou svých pravomocí v plném rozsahu až ke stanovenému datu a současně, a to poté, co budou dokončeny všechny postupy ratifikace změny primárního práva; připomíná Radě, že Parlament na základě Lisabonské smlouvy (čl. 14 odst. 2 Smlouvy o EU) získává významná práva v oblasti předkládání návrhů a vydávání souhlasu, pokud jde o složení Parlamentu, která zamýšlí beze zbytku uplatňovat;

Úloha Evropské rady

12. domnívá se, že oficiální uznání Evropské rady jako odděleného autonomního orgánu, jehož specifické kompetence jsou jednoznačně definovány ve Smlouvách, vyžaduje, aby se role Evropské rady nově zaměřila na základní úkol, kterým je poskytování nezbytných politických podnětů a definování obecných směrů a cílů činnosti Unie;

13. vítá také ustanovení Lisabonské smlouvy, pokud jde o vymezení zásadní úlohy Evropské rady v souvislosti s revizemi Smluv a jistými rozhodnutími, jež mají klíčový význam pro politický život Unie, v záležitostech, jako je jmenování do nejvyšších politických funkcí, řešení politických blokád v různých rozhodovacích procesech a využití mechanismů flexibility, které jsou schvalovány Evropskou radou či za její účasti;

14. zdůrazňuje specifickou vedoucí úlohu, kterou má Evropská rada hrát v oblasti vnější činnosti, zejména pokud jde o SZBP, v níž má zásadní význam určování strategických zájmů, stanovování cílů a definice obecných směrů této politiky; zdůrazňuje v tomto ohledu potřebu úzkého zapojení Rady, předsedy Komise a místopředsedy Komise (vysokého představitele) do přípravy činnosti Evropské rady v této oblasti;

15. zastává názor, že nutnost zlepšit interinstitucionální spolupráci mezi Evropským parlamentem a Evropskou radou dává důvod k tomu, aby byly optimalizovány podmínky, za nichž se předseda Evropského parlamentu účastní jednání Evropské rady, čímž by se mohla případně zabývat politická dohoda o vztazích mezi těmito dvěma orgány; domnívá se, že by bylo účelné, kdyby Evropská rada tyto podmínky formálně upravila ve svém vnitřním jednacím řádu;

Stálé předsednictví Evropské rady

16. vítá vytvoření stálého dlouhodobého předsednictví Evropské rady, které přispěje k zajištění větší kontinuity, efektivity a soudržnosti práce tohoto orgánu, a tudíž i činnosti Unie; zdůrazňuje, že by ke jmenování předsedy Evropské rady mělo dojít co nejdříve po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, aby zůstala zachována vazba mezi volebním obdobím nově zvoleného Parlamentu a obdobím mandátu nové Komise;

17. zdůrazňuje zásadní roli, kterou bude hrát předseda Evropské rady v institucionálním životě Unie, a to nikoliv jako prezident Evropské unie, kterým ani nebude, ale jako předseda Evropské rady, který je odpovědný za pokrok v její práci a za zajištění přípravy a kontinuity její činnosti, přičemž napomáhá dosažení konsensu mezi jejími členy, podává zprávy Evropskému parlamentu a zastupuje, na své úrovni a aniž jsou dotčeny funkce místopředsedy Komise (vysokého představitele), Unii navenek v souvislosti se SZBP;

18. připomíná, že přípravu zasedání Evropské rady a kontinuitu její práce zajišťuje předseda Evropské rady ve spolupráci s předsedou Komise a v návaznosti na činnost Rady pro všeobecné záležitosti, což si žádá vzájemný kontakt a úzkou spolupráci mezi předsedou Evropské rady a předsednictvím Rady pro všeobecné záležitosti;

19. domnívá se v této souvislosti, že je naprosto nezbytné, aby existoval vyvážený vztah a spolupráce mezi předsedou Evropské rady a předsedou Komise, rotujícím předsednictvím a, pokud jde o vnější zastupování Unie v oblasti SZBP, místopředsedou Komise (vysokým představitelem);

20. připomíná, že ačkoli Lisabonská smlouva stanoví, že Evropské radě má poskytovat součinnost generální sekretariát Rady, vlastní výdaje Evropské rady musí být stanoveny ve zvláštní části rozpočtu a musí zahrnovat zvláštní položky pro předsedu Evropské rady, který bude potřebovat svůj vlastní aparát, jenž by měl být vytvořen za rozumných podmínek;

Rada

21. vítá kroky provedené v Lisabonské smlouvě směrem k tomu, aby byla Rada považována za druhou složku legislativního a rozpočtového orgánu Unie, která sdílí, i když v některých oblastech s jistou převahou, podstatnou část rozhodování s Evropským parlamentem, a to v rámci institucionálního systému, který se postupně vyvinul na základě dvoukomorové parlamentní logiky;

22. zdůrazňuje zásadní úlohu, kterou Lisabonská smlouva svěřila Radě pro všeobecné záležitosti, a tudíž jejímu předsedovi, pokud jde o zajištění soudržnosti a kontinuity činnosti Rady v různém složení a přípravu a kontinuitu činnosti Evropské rady (ve spolupráci s jejím předsedou a předsedou Komise);

23. zdůrazňuje, že zvláštní role Rady při přípravě, definování a provádění SZBP si žádá užší koordinaci mezi předsedou Rady pro všeobecné záležitosti a místopředsedou Komise (vysokým představitelem) jako předsedou Rady pro zahraniční věci a mezi nimi a předsedou Evropské rady;

24. vyjadřuje přesvědčení, že rozdělení rolí Rady pro všeobecné záležitosti a Rady pro zahraniční věci, které stanoví Lisabonská smlouva, si žádá rozdílné obsazení v těchto dvou složeních Rady, zejména proto, že širší pojetí vnějších vztahů Unie, jak je stanoveno ve Smlouvách ve znění Lisabonské smlouvy, velmi ztíží možnost kumulace mandátů v obou složeních Rady; domnívá se proto, že je žádoucí, aby se ministři zahraničních věcí soustředili zejména na činnosti Rady pro zahraniční věci;

25. v této souvislosti se domnívá, že může být nezbytné, aby předsedové vlád / hlavy členských států ujímajících se předsednictví Rady předsedali Radě pro obecné záležitosti osobně a zajistili její náležité fungování, neboť se jedná o orgán, který je odpovědný za koordinaci různých složení Rady a rozhoduje o prioritách a řešeních sporů, které jsou nyní až příliš pohotově přednášeny před Evropskou radu;

26. uznává, že kvůli novému systému předsednictví se mohou vyskytnout velké obtíže v souvislosti s koordinací různých složení Rady, a zdůrazňuje význam, který mají pro předcházení tomuto riziku „nové“ stálé trojky (skupiny tří předsednictví) tvořené na dobu 18 měsíců, jež se budou dělit o předsednictví různých složení Rady (mimo Rady pro zahraniční věci a Euroskupiny) a výboru COREPER, s cílem zajistit soudržnost, konsistenci a kontinuitu činnosti Rady jako celku a spolupráci mezi jednotlivými orgány potřebnou pro bezproblémové fungování legislativních a rozpočtových procesů při společném rozhodování s Evropským parlamentem;

27. domnívá se, že je nezbytné, aby po celou dobu svého společného mandátu trojky intenzivně spolupracovaly; zdůrazňuje význam, který má pro fungování Unie společný operační program každé z osmnáctiměsíčních trojek, o čemž se podrobněji hovoří v odstavci 51 tohoto usnesení; vyzývá trojky, aby svůj společný operační program, v němž uvedou především své návrhy harmonogramu projednávání právních předpisů, představily na plenárním zasedání Parlamentu na začátku svého společného mandátu;

28. domnívá se, že předseda vlády / hlava členského státu ujímajícího se předsednictví Rady bude hrát zásadní roli při zajišťování soudržnosti celé skupiny předsednictví a koherence činnosti Rady v různém složení a také při zajišťování nezbytné koordinace s Evropskou radou, zejména v souvislosti s přípravou a kontinuitou její činnosti;

29. zdůrazňuje také, že předseda vlády / hlava státu, který se ujímá rotujícího předsednictví Rady, musí mít v Evropském parlamentu v souvislosti s činností předsednictví postavení privilegovaného mluvčího; domnívá se, že by měl být pozván, aby vystoupil na plenárním zasedání  Parlamentu, na kterém by představil příslušný plán činnosti předsednictví a podal zprávu o vývoji a výsledcích zaznamenaných během šesti měsíců výkonu své funkce a také předložil k diskusi jakékoli jiné relevantní politické otázky, které vyvstaly v průběhu jeho předsednictví;

30. zdůrazňuje, že za stávajícího vývoje Unie jsou otázky bezpečnosti a obrany nadále nedílnou součástí SZBP, a domnívá se, že jako takové by měly i nadále spadat do pravomocí Rady pro zahraniční věci, které předsedá místopředseda Komise (vysoký představitel), přičemž v případě potřeby by se do jejich řešení navíc zapojili i ministři obrany;

Komise

31. vítá potvrzení základní role Komise jako „motoru“, který žene činnost Unie kupředu, a to pomocí:

–  uznání jejího kvazimonopolu v oblasti předkládání legislativních návrhů, který je rozšířen na všechny oblasti činnosti EU kromě SZBP a který je posílen zejména v oblasti finančních záležitostí;

–  posílení její role při zprostředkování dohody mezi oběma složkami legislativního a rozpočtového orgánu;

–  posílení její role jako „výkonné moci“ Unie, kdykoliv si provádění právních předpisů Evropské unie žádá společný přístup, přičemž Rada se ujímá této úlohy pouze v záležitostech SZBP a v náležitě odůvodněných případech stanovených v právních aktech;

32. dále vítá posílení postavení předsedy v rámci sboru komisařů, především pokud jde o institucionální odpovědnost, kterou vůči předsedovi komisaři nesou, a o vnitřní organizaci Komise, která vytváří podmínky nezbytné pro posílení vedoucí úlohy předsedy v Komisi a pro upevnění její soudržnosti; domnívá se, že toto posílení by mohlo být ještě výraznější s ohledem na dohodu mezi hlavami států či předsedů vlád o zachování poměru jednoho člena Komise z každého členského státu;

Volba předsedy Komise

33. zdůrazňuje, že volba předsedy Komise Evropským parlamentem na návrh Evropské rady dodá jeho jmenování větší politickou podstatu;

34. zdůrazňuje, že toto zvolení zvýší demokratickou legitimitu předsedy Komise a posílí jeho postavení jak v rámci Komise (pokud jde o vnitřní vztahy s ostatními komisaři), tak obecně ve vztazích mezi jednotlivými orgány;

35. domnívá se, že tato větší legitimita předsedy Komise bude přínosem také pro Komisi jako celek, neboť zlepší její schopnost prosazovat jako nezávislý orgán obecný zájem Unie a být vůdčí silou její činnosti;

36. v této souvislosti připomíná, že skutečnost, že kandidáta na funkci předsedy Komise může navrhnout kvalifikovanou většinou Evropská rada a že jeho zvolení Evropským parlamentem vyžaduje většinu hlasů všech poslanců, je další pobídkou pro všechny, kteří jsou do tohoto postupu zapojeni, aby rozvíjeli nezbytný dialog s cílem zajistit úspěšný výsledek celého procesu;

37. připomíná, že Evropská rada musí podle Lisabonské smlouvy jednat „s přihlédnutím k volbám do Evropského parlamentu“ a že před navržením kandidáta musí vést „náležité konzultace“, které nespočívají pouze ve formálních institucionálních kontaktech mezi oběma orgány; dále připomíná, že prohlášení č. 11 připojené k závěrečnému aktu mezivládní konference, která přijala Lisabonskou smlouvu[5], v této souvislosti vyzývá k vedení konzultací mezi zástupci Evropského parlamentu a Evropské rady, a to v takovém rámci, který bude považován za nejvhodnější;

38. navrhuje, aby byl řízením těchto konzultací pověřen předseda Evropské rady (ať již samotný, nebo v rámci delegace), a domnívá se, že předseda Evropské rady by měl konzultovat s předsedou Evropského parlamentu za účelem uspořádání nezbytných setkání s každým z předsedů politických skupin zastoupených v Evropském parlamentu; na těchto setkáních by mohl být předseda Evropské rady doprovázen čelnými představiteli (či delegací) evropských politických stran, přičemž by měl následně předložit Evropské radě zprávu o průběhu jednání;

Postup jmenování

39. domnívá se, že při výběru osob, které budou pověřeny výkonem funkce předsedy Evropské rady, předsedy Komise a místopředsedy Komise (vysokého představitele), by měla být zohledněna způsobilost jednotlivých kandidátů; uznává rovněž, že je třeba vzít v úvahu nutnost zohlednit zeměpisnou a demografickou různorodost Unie a jejích členských států;

40. dále se domnívá, že při jmenování do nejvýznamnějších politických funkcí v Evropské unii by členské státy a evropské politické frakce měly vzít v potaz nejen kritérium zeměpisné a demografické vyváženosti, ale také kritéria pro vyvážené zastoupení mužů a žen a pro politickou vyváženost;

41. v této souvislosti se domnívá, že postup nominace by měl proběhnout po volbách do Evropského parlamentu, neboť jejich výsledky hrají prvořadou úlohu při výběru předsedy Komise a je třeba je zohlednit; upozorňuje na skutečnost, že nezbytné vyváženosti bude možné dosáhnout teprve po volbě předsedy;

42. v této souvislosti navrhuje následující postup a časový harmonogram nominací jakožto možný model, na němž by se Evropský parlament a Evropská rada mohly shodnout:

–  první a druhý týden po volbách do Evropského parlamentu: vytváření politických skupin v Evropském parlamentu;

–  třetí týden po volbách: konzultace mezi předsedy Evropské rady a Evropského parlamentu, po nichž budou následovat samostatná setkání předsedy Evropské rady a předsedů politických skupin (případně za přítomnosti předsedů evropských politických skupin nebo menších delegací);

–  čtvrtý týden po volbách: Evropská rada oznámí kandidáta na předsedu Komise, přičemž přihlédne k výsledku konzultací uvedených v předchozí odrážce;

–  pátý a šestý týden po volbách: navázání vztahů mezi kandidátem na předsedu Komise a politickými skupinami; projevy tohoto kandidáta a představení jeho politických zásad Evropskému parlamentu; hlasování Evropského parlamentu o kandidátovi na předsedu Komise;

–  červenec / srpen / září: zvolený předseda Komise se s Evropskou radou dohodne na nominaci místopředsedy Komise (vysokého představitele) a navrhne seznam kandidátů na komisaře (včetně místopředsedy Komise (vysokého představitele));

–  září: Evropská rada přijme seznam kandidátů na komisaře (včetně místopředsedy Komise (vysokého představitele));

–  září / říjen: slyšení kandidátů na komisaře a na místopředsedu Komise (vysokého představitele) v Evropském parlamentu;

–  říjen: představení sboru komisařů a jejich programu Evropskému parlamentu; hlasování o celém sboru (včetně místopředsedy Komise (vysokého představitele)); Evropská rada schválí novou Komisi; nová Komise se ujme funkce;

–  listopad: Evropská rada jmenuje předsedu Evropské rady;

43. zdůrazňuje, že navrhovaný plán by měl být v každém případě uplatňován od roku 2014;

44. domnívá se, že s ohledem na možný vstup Lisabonské smlouvy v platnost do konce roku 2009 je třeba, aby došlo k politické dohodě mezi Evropskou radou a Evropským parlamentem s cílem zajistit, že postup pro výběr předsedy příští Komise a jmenování nové Komise bude v každém případě respektovat podstatu nových pravomocí, jež Lisabonská smlouva v této otázce přiznává Evropskému parlamentu;

45. domnívá se, že pokud by Evropská rada zahájila postup jmenování předsedy nové Komise ihned po volbách do EP v červnu 2009[6], měla by patřičně zohlednit časový rámec nezbytný k tomu, aby mohl být neformálně dokončen postup politických konzultací s nově zvolenými zástupci politických skupin podle Lisabonské smlouvy; domnívá se, že za těchto podmínek by podstata jejích nových výsad byla beze zbytku naplněna a Evropský parlament by mohl přistoupit ke schválení navrženého předsedy Komise;

46. zdůrazňuje, že pokud jde o jmenování nového sboru komisařů, celý postup by měl být v každém případě zahájen až poté, co budou známy výsledky druhého referenda v Irsku; zdůrazňuje, že takto by si orgány byly plně vědomy budoucího právního rámce, v němž by nová Komise vykonávala svůj mandát, a mohly by patřičně zohlednit své příslušné pravomoci v rámci tohoto postupu, stejně jako složení, strukturu a pravomoci nové Komise; v případě pozitivního výsledku referenda by se formální schválení nového sboru, včetně předsedy a místopředsedy Komise (vysokého představitele), ze strany Evropského parlamentu mělo uskutečnit až po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost;

47. připomíná, že pokud by druhé referendum v Irsku pozitivní výsledek nepřineslo, bude plně použitelná Niceská smlouva a příští Komise bude muset být vytvořena podle ustanovení, podle nichž bude počet členů Komise nižší než počet členských států; zdůrazňuje, že v tom případě bude muset Rada přijmout rozhodnutí o konkrétním počtu členů této redukované Komise; zdůrazňuje politickou vůli Evropského parlamentu zajistit důsledné dodržování těchto ustanovení;

Plánování

48. považuje strategické i operační plánování za zásadní, má-li být zaručena účinnost a soudržnost činnosti Unie;

49. vítá tudíž skutečnost, že Lisabonská smlouva výslovně vyzývá k plánování, které pokládá za prostředek k posílení schopnosti orgánů konat, a navrhuje, aby bylo současně uplatňováno několik úrovní plánování, a to podle následujícího klíče:

–  Evropský parlament, Rada a Komise by se měly dohodnout na „smlouvě“ či „programu“ pro volební období na základě širších strategických cílů a priorit, jež na počátku svého mandátu představí Komise a které budou předmětem společné diskuse s Evropským parlamentem a Radou s cílem dosáhnout dohody všech tří orgánů o společných cílech a prioritách na celé pětileté volební období, a to případně i prostřednictvím zvláštní interinstitucionální dohody, byť by nebyla právně závazná;

–  na základě této smlouvy či tohoto programu by Komise měla dále rozvíjet svou koncepci finančního plánování a do konce června roku následujícího po volbách představit své návrhy na pětiletý finanční rámec, společně se seznamem legislativních návrhů, které jsou pro naplnění příslušných programů nezbytné; tento rámec by měl být poté do konce daného roku (nebo nejpozději do konce prvního čtvrtletí následujícího roku) projednán a přijat Radou a Evropským parlamentem, a to postupem, který stanoví Smlouvy;

–  tak by Unie měla k dispozici pětiletý finanční rámec, který by mohl začít platit již na počátku roku N+2 (či N+3)[7], což by Evropskému parlamentu a Komisi v příslušném složení umožnilo rozhodovat o „svém vlastním“ plánování;

50. domnívá se, že přechod k tomuto systému pětiletého finančního a politického plánování bude vyžadovat prodloužení a úpravu současného finančního rámce, který je obsažen v interinstitucionální dohodě o rozpočtové kázni a řádném finančním řízení[8], do roku 2015/2016, přičemž následující finanční rámec by vstoupil v platnost v roce 2016/2017[9];

51. navrhuje, aby na základě smlouvy / programu zákonodárného sboru a při zohlednění víceletého finančního rámce:

–  Komise předložila svůj roční pracovní a legislativní program Evropskému parlamentu a Radě ke společnému projednání, což by Komisi umožnilo zapracovat do tohoto programu nezbytné změny;

–  Rada pro všeobecné záležitosti v součinnosti s Evropským parlamentem přijala společné operační plánování činností každé ze skupin tří předsednictví na celé osmnáctiměsíční trvání jejich mandátu; toto plánování by plnilo úlohu rámce pro příslušné programy činnosti každého šestiměsíčního předsednictví;

Vnější vztahy

52. vyzdvihuje význam nového rozměru, který Lisabonská smlouva dává vnější činnosti Unie jako celku, včetně SZBP, což by společně s právní subjektivitou Unie a s institucionálními inovacemi v této oblasti – zejména vytvořením zdvojené funkce místopředsedy Komise (vysokého představitele) a Evropské služby pro vnější činnost (EEAS) – mohlo být rozhodujícím faktorem pro soudržnost a účinnost činnosti Unie v této oblasti a což by mohlo významně posílit její viditelnost na celosvětové úrovni;

53. připomíná, že všechna rozhodnutí v oblasti vnější činnosti musí uvádět právní základ, z něhož vychází jejich přijetí, s cílem usnadnit určení postupu jejich přijímání a uplatňování;

Místopředseda Komise (vysoký představitel)

54. považuje vytvoření postu, který v sobě spojuje funkci místopředsedy Komise a vysokého představitele, za zásadní krok, jenž zajistí soudržnost, efektivitu a viditelnost celé vnější činnosti Unie;

55. zdůrazňuje, že místopředseda Komise (vysoký představitel) musí být nominován kvalifikovanou většinou členů Evropské rady se souhlasem předsedy Komise a že jakožto místopředseda Komise musí být též schválen Evropským parlamentem společně s celým sborem komisařů; vyzývá předsedu Komise, aby zajistil, že Komise bude v této souvislosti důsledně plnit své úkoly, se zřetelem na skutečnost, že vysoký představitel bude hrát z titulu funkce místopředsedy Komise zásadní úlohu při zajišťování soudržnosti a výkonnosti sboru komisařů a že politickou i institucionální povinností předsedy Komise je zajistit, aby byl vysoký představitel plně způsobilý pro přijetí do tohoto sboru; zdůrazňuje dále, že Evropská rada musí mít tento aspekt funkce místopředsedy Komise (vysokého představitele) na zřeteli a od samého počátku postupu musí vést nezbytné konzultace s předsedou Komise, aby se tak zaručilo úspěšné dokončení celého procesu; připomíná, že v rámci svých pravomocí týkajících se nominace nové Komise Parlament plně uplatní své právo hodnotit politickou a institucionální způsobilost kandidáta na místopředsedu Komise (vysokého představitele);

56. zdůrazňuje, že služba EEAS bude místopředsedovi Komise (vysokému představiteli) poskytovat významnou podporu a že je také zásadní pro úspěch nového integrovaného přístupu k vnější činnosti Unie; zdůrazňuje, že ustavení této nové služby bude vyžadovat formální návrh místopředsedy Komise (vysokého představitele), který však bude moci předložit teprve poté, co se ujme funkce, přičemž přijetí tohoto návrhu Radou následuje až po jeho schválení Komisí a přijetí stanoviska Evropským parlamentem; prohlašuje, že pokud jde o vytvoření služby EEAS, bude Parlament důsledně uplatňovat své rozpočtové pravomoci;

57. zdůrazňuje, že plnění úkolů místopředsedy Komise (vysokého představitele) bude velmi obtížné a bude vyžadovat značnou dávku koordinace s ostatními orgány, a především pak s předsedou Komise, jemuž bude místopředseda Komise (vysoký představitel) politicky odpovědný v oblasti vnějších vztahů spadajících do oblasti působnosti Komise, s rotujícím předsednictvím Rady a s předsedou Evropské rady;

58. vyzdvihuje skutečnost, že dosažení cílů, o něž Unie usiluje vytvořením postu místopředsedy Komise (vysokého představitele), bude do značné míry záležet na tom, zda bude mezi předsedou Komise a místopředsedou Komise (vysokým představitelem) panovat politická důvěra, a na schopnosti místopředsedy Komise (vysokého představitele) úspěšně spolupracovat s předsedou Evropské rady, s rotujícím předsednictvím Rady a s ostatními komisaři, kteří budou pověřeni výkonem konkrétních pravomocí v oblasti vnější činnosti Unie, přičemž místopředseda Komise (vysoký představitel) bude jejich činnost koordinovat;

59. vyzývá Komisi a místopředsedu Komise (vysokého představitele), aby plně využili možnosti předkládat společné iniciativy v oblasti zahraničních vztahů s cílem posílit soudržnost činnosti Unie v různých oblastech vnějších vztahů a zvýšit pravděpodobnost, že tyto iniciativy budou přijaty Radou, zejména pokud jde o SZBP; v této souvislosti poukazuje na nutnost parlamentní kontroly opatření v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky;

60. nadále zdůrazňuje, že je zásadní, aby byla přijata určitá praktická opatření s cílem usnadnit místopředsedovi Komise (vysokému představiteli) provádění jeho úkolů:

–  místopředseda Komise (vysoký představitel) by měl navrhnout nominaci zvláštních zástupců, kteří by měli jednoznačný mandát vymezený v souladu s článkem 33 Smlouvy o Evropské unii a kteří by podporovali jeho činnost v konkrétních oblastech SZBP, jež spadají do oblasti jeho působnosti, přičemž tito zvláštní zástupci, kteří by byli nominováni Radou, by se měli podrobit slyšení v Evropském parlamentu a měli by Evropský parlament také pravidelně informovat o svých aktivitách;

–  místopředseda Komise (vysoký představitel) by rovněž měl koordinovat svou činnost mimo rámec SZBP s komisaři odpovědnými za činnost v příslušných oblastech a v nezbytných případech by měl na příslušnou osobu delegovat výkon své funkce mezinárodního zastupování Evropské unie v této oblasti;

–  v případě své nepřítomnosti by měl místopředseda Komise (vysoký představitel) rozhodnout o tom, kdo jej bude zastupovat, s ohledem na aktuální situaci a na povinnosti, které je daném případě nutné vykonávat;

Zastupování Unie

61. domnívá se, že Lisabonská smlouva vytváří účinný – ač složitý – systém fungování zahraničního zastoupení Unie, a navrhuje, aby se tento systém řídil následujícími obecnými zásadami:

–  předseda Evropské rady zastupuje Unii na úrovni hlav států a předsedů vlád v oblastech týkajících se SZBP, nemá však pravomoc vést politická jednání jménem Unie, což je úkolem místopředsedy Komise (vysokého představitele); může být také požádán, aby zastupoval Evropskou radu na určitých mezinárodních akcích;

–  předseda Komise zastupuje Unii na nejvyšší úrovni, pokud jde o všechny aspekty vnějších vztahů Unie, s výjimkou otázek SZBP, či o konkrétní odvětvové politiky, jež spadají do oblasti působnosti vnější činnosti Unie (zahraniční obchod apod.); tuto úlohu mohou plnit také místopředseda Komise (vysoký představitel) nebo příslušný či pověřený komisař, a to na základě pověření Komise;

–  místopředseda Komise (vysoký představitel) zastupuje Unii na ministerské úrovni nebo v mezinárodních organizacích, jejichž působnost se týká obecně vnější činnosti Unie; jakožto předseda Rady pro zahraniční věci plní také funkci zahraničního zastupování;

62. domnívá se, že již nebude vhodné, aby byl o zajištění vnějšího zastupování Unie v rámci své funkce žádán předseda Rady pro všeobecné záležitosti (tedy především předseda vlády předsedajícího členského státu) nebo předseda Rady ve složení pro určitou konkrétní oblast;

63. vyzdvihuje význam koordinace a spolupráce mezi všemi stranami, kterým přísluší tyto jednotlivé úkoly v oblasti vnějšího zastupování Unie, aby se tak předešlo sporům o příslušnost a zajistila se soudržnost a viditelnost Unie v oblasti vnějších vztahů;

°

°         °

64. pověřuje svého předsedu, aby toto usnesení a zprávu Výboru pro ústavní záležitosti předal Radě, Komisi a vnitrostátním parlamentům členských států.

• [1]  Úř. věst. C 306, 17.12.2007, s. 1.
• [2]  Přijaté texty, P6_TA(2008)0055.
• [3]  Návrh zprávy Jo Leinena o nové úloze a úkolech Parlamentu podle Lisabonské smlouvy (PE 407.780v02-00).
• [4]  Návrh zprávy Richarda Corbetta o všeobecné revizi jednacího řádu Evropského parlamentu (PE 405.935v03-00).
• [5]  Prohlášení č. 11 k čl. 17 odst. 6 a 7 Smlouvy o Evropské unii.
• [6]  Jak je uvedeno v prohlášení o jmenování budoucí Komise, závěry ze zasedání Evropské rady konaného ve dnech 11. a 12. prosince 2008.
• [7]  Kde „N“ znamená „rok voleb do Evropského parlamentu“.
• [8]  Interinstitucionální dohoda ze dne 17. května 2006 mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o rozpočtové kázni a řádném finančním řízení (Úř. věst. C 139, 14.6.2006, s. 1).
• [9]  V souladu s Bögeho zprávou o přezkumu finančního rámce 2007–2013 v polovině období (2008/2055(INI)) a zprávou paní Guy-Quintové o finančních aspektech Lisabonské smlouvy (2008/2054(INI)).

VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ

Dopad Lisabonské smlouvy na vývoj institucionální rovnováhy Evropské unie

Politická analýza vývoje vztahů mezi Evropským parlamentem, Evropskou radou, Radou ministrů a Komisí

Lisabonská smlouva vytváří politickou unii, která má právní subjektivitu a jednotný institucionální rámec. Evropa potřebovala přepracování tohoto rámce po rozšíření, jež jí umožnilo opětovně se sjednotit, aby mohla řešit problémy 21. století, např. globalizaci. Do určité míry je možné se domnívat, že Evropa se prostřednictvím Lisabonské smlouvy snaží stejně, jako tomu bylo v případě Římské smlouvy po konci druhé světové války, čelit novému stavu, který nastal po ukončení studené války. Evropská unie vytrvale buduje mír a stabilit, upevňuje hospodářsko-sociální integraci, nabízí svým občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva a jako světový činitel přispívá ke spravedlivějšímu a udržitelnějšímu uspořádání světa. Aby tohoto cíle Evropská unie o 27 členech dosáhla, musí „se stát demokratičtější, transparentnější a účinnější“ (Laekenské prohlášení).

Za tímto účelem Lisabonská smlouva pozměňuje Smlouvu o Evropské unii (Maastrichtská smlouva) a Smlouvu o založení Evropského společenství (Římská smlouva, v platném znění), z nichž se stala Smlouva o Evropské unii a Smlouva o fungování Evropské unie. První z nich vymezuje ústavní rámec Unie a druhá její praktické fungování. Obě smlouvy mají stejný právní účinek. Do budoucna by bylo logičtější podřídit smlouvu o fungování základní smlouvě ustavující Evropskou unii, čímž by se, pro případný přezkum smlouvy o fungování, zajistil pružnější postup než v případě základní smlouvy.

Lisabonská smlouva může vstoupit v platnost až po ratifikaci všemi členskými státy. Připravovat její zavedení neznamená v žádném případě, že by o její ratifikaci bylo předem rozhodnuto. Naopak, pokud bychom tak nečinili, znamenalo by to, že jakmile bude smlouva ratifikována, její zavedení se zpozdí. Proto je oprávněné, aby každý orgán Unie ratifikaci smlouvy předjímal a zvážil, jakým způsobem ovlivní jeho fungování a jaké budou její důsledky pro interinstitucionální vztahy.

Tato zpráva je analýzou dopadu Lisabonské smlouvy na vývoj institucionální rovnováhy Evropské unie. Zdůrazňuje se v ní význam zavedení nových ustanovení a prvního jmenování do nejvyšších funkcí.

Zpráva se zaměřuje na vztahy mezi Evropským parlamentem, Evropskou radou, Radou ministrů a Komisí. Hodnotí celkovou rovnováhu mezi těmito orgány a neomezuje se pouze na vztahy uvedených orgánů s Evropským parlamentem. Jde o politickou analýzu, na jejímž základě se stanoví konkrétní doporučení.

Zpráva se nezabývá vnitřními organizačními opatřeními Parlamentu, jež si vynutí zavedení Lisabonské smlouvy. Tato opatření jsou předmětem jiných zpráv[1]. Předkládaná zpráva se věnuje organizaci vnější činnosti Unie, nezabývá se však Evropskou službou pro vnější činnost, o němž bude pojednávat zvláštní zpráva[2]. Nezkoumá ani vztahy s vnitrostátními parlamenty. Vnitrostátní parlamenty sice hrají velmi významnou úlohu – kterou posilují protokoly připojené ke Smlouvě – nepředstavují však samy o sobě orgány Evropské unie. Vztah k vnitrostátním parlamentům bude předmětem zvláštní zprávy[3].

Tato zpráva analyzuje očekávaný vývoj vztahů mezi politickými orgány Unie v rámci nové smlouvy. Po stručném shrnutí historie následuje první část, která analyzuje základní ustanovení Smlouvy týkající se jednotlivých orgánů. Zpráva dále pojednává o interinstitucionálních vztazích, (prvních) jmenováních do nejvyšších funkcí, interinstitucionálním plánování a plánování zahraniční činnosti Unie.

A. Vývoj institucionální rovnováhy

Evropský parlament, Rada a Komise jsou třemi politickými orgány, které ustavila Římská smlouva zároveň s vytvořením Evropského společenství.

Parlament měl především poradní funkci a skládal se z poslanců vnitrostátních parlamentů. Rada rozhodovala v zásadě na základě jednomyslnosti. Komise navrhovala a uskutečňovala evropské právní předpisy.

První přímé volby do Evropského parlamentu se konaly v roce 1979.

Jednotný evropský akt (1986) stanovil, že Rada může schvalovat většinu směrnic týkajících se harmonizace potřebné k zavedení jednotného trhu kvalifikovanou většinou. Zároveň byl pro tyto směrnice zaveden postup spolupráce s Evropským parlamentem.

Maastrichtská, Amsterodamská a Niceská smlouva systematicky rozšířily většinové rozhodování Rady a současně zavedly a posléze rozšířily postup spolurozhodování s Evropským parlamentem.

Maastrichtskou smlouvou bylo prodlouženo funkční období Komise ze čtyř na pět let tak, aby se časově shodovalo s volebním obdobím Evropského parlamentu. Následující smlouvy zdůraznily úlohu Evropského parlamentu při jmenování předsedy a členů Komise; smlouvy, a především praxe, rovněž posílily postavení předsedy Komise ve sboru komisařů.

Až do vstupu Maastrichtské smlouvy v platnost se evropská integrace zaměřovala především na hospodářskou a sociální oblast. Jednotný evropský akt, a zejména Maastrichtská smlouva, poskytly vytvořením Evropské unie, jež by se mohla zabývat otázkami zahraniční politiky, spravedlnosti a občanství, evropské integraci nový, politický rozměr. Tyto dva nové „pilíře“ činnosti však byly výhradně mezivládní povahy, čímž se do značné míry omezila úloha Komise a Evropského parlamentu. Amsterodamskou smlouvou byl vytvořen úřad vysokého zástupce pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. Tato smlouva byla prvním krokem k převedení otázek migrační politiky v rámci SVV na úroveň Společenství.

První evropská setkání na vrcholných schůzkách byla ve skutečnosti neformálními setkáními představitelů států a vlád. Od roku 1975 začala být tato setkání pravidelná, označovala se od nynějška jako Evropská rada a postupně nabývala formálnější povahy. Maastrichtská smlouva formálně uznala úlohu Evropské rady, kterou je dávat podněty a definovat hlavní směry všeobecné politiky. Evropská rada se však nestala orgánem v právním smyslu a není ani zvláštním útvarem Rady.

Lisabonská smlouva přebírá základní prvky návrhů Evropského konventu a znovu vymezuje rovnováhu mezi orgány Unie. Nová Smlouva o Evropské unii formálně ruší pilíře. Evropská unie jako taková získává právní subjektivitu. Z orgánů Společenství se stávají orgány Unie. Smlouva nově definuje úlohu a pravomoci jednotlivých orgánů. Mezi orgány Unie zařazuje Evropskou radu, která není totožná s Radou. (Až na výjimky) zobecňuje postup spolurozhodování jakožto standardní legislativní postup, který se vztahuje rovněž na schvalování rozpočtu, i když v tomto případě jde o zvláštní postup.

Lisabonská smlouva tímto způsobem posiluje takzvanou „metodu Společenství“ a přeměňuje ji na „metodu Unie“, jejíž podstatou je, že:

–  Evropská rada vymezuje obecné politické směry a priority (úloha dávat podněty);

–  Komise podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty (právo dávat podněty);

–  Evropský parlament a Rada vykonávají společně legislativní a rozpočtovou úlohu (princip dvoukomorového parlamentu).

Tato metoda je rozšířena zvláště na oblast rozpočtu, ale i na oblast, která se označovala jako spravedlnost a vnitřní věci (SVV), namísto níž má nová smlouva vytvořit prostor svobody, bezpečnosti a práva. Pouze společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) zůstává výhradně mezivládní oblastí.

B. analýza (nových) základních ustanovení v souvislosti s jednotlivými orgány

1.   Evropský parlament (článek 14 Smlouvy o EU)

1.1. Evropský parlament vykonává společně s Radou legislativní a rozpočtovou funkci. Vykonává funkce politické kontroly a konzultace.

Smlouva o Evropské unii tak potvrzuje, že Unie funguje do značné míry na základě zásad parlamentního systému.

1.2. „Řádný legislativní postup“ je postup spolurozhodování Evropského parlamentu a Rady o návrhu Komise. Tento postup se s určitými odlišnostmi uplatňuje také u rozpočtu, a to v oblasti výdajů.

Lisabonská smlouva tak potvrzuje a posiluje „metodu Společenství“, a zejména upevňuje „dvoukomorový systém“ Evropský parlament – Rada.

1.3. Zrušením pilířů se rovněž rozšiřují pravomoci Evropského parlamentu. Co se týče prostoru svobody, bezpečnosti a práva, uplatňuje se v zásadě standardní legislativní postup (přestože jsou zde určité zvláštnosti).

Lisabonská smlouva také jasně stanoví pravomoci Unie v oblasti energetiky.

Evropský parlament by měl hrát významnou úlohu i ve SBZP, která zůstává do velké míry na mezivládní úrovni.

Pravomoci Parlamentu se rozšiřují také při přijímání mezinárodních smluv, neboť jeho souhlas bude nutný u všech smluv souvisejících s otázkami projednávaných na vnitřní úrovni v řádným legislativním postupem.

1.4. Potvrzuje se a přesně vymezuje zapojení Evropského parlamentu do kontroly výkonu pravomocí svěřených Komisi, jež má být plné a rovnoprávné s Radou. Lisabonská smlouva zavádí rozlišení mezi akty v přenesené pravomoci a akty prováděcími. Článkem 290 Smlouvy o fungování EU získává Parlament stejně jako Rada pravomoc vyslovit námitky proti aktům v přenesené pravomoci přijatým Komisí na základě řádného přenesení pravomoci. Podle článku 291 Smlouvy o fungování EU stanoví Rada a Evropský parlament řádným legislativním postupem formou nařízení pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí. Podle znění stávajícího článku 202 Smlouvy o ES toto rozhodnutí (tzv. postup projednávání ve výborech) přijímá pouze Rada po obdržení stanoviska Evropského parlamentu.

1.5. Parlament by měl rovněž udělovat souhlas s celou řadou rozhodnutí Evropské rady nebo Rady, která mají pro život Unie velký politický význam: rozhodnutí ohledně používání některých doložek umožňujících přejít od jednomyslného usnášení k rozhodování kvalifikovanou většinu (nebo od legislativních postupů pro výjimečné situace k řádnému legislativnímu postupu), rozhodnutí ohledně mechanismů flexibility atd.

Doporučení   Evropský parlament bude muset přizpůsobit své uspořádání a postupy rozšíření pravomocí. Připravuje se několik zpráv, v nichž budou uvedena doporučení v tomto směru.

1.6. Parlament volí předsedu Komise.

Tím se mění povaha jmenování předsedy Komise. Funkce předsedy voleného Evropským parlamentem tak získává významnou demokratickou legitimitu a je také posíleno jeho postavení v institucionálním celku Unie.

Smlouva stanoví, že Evropská rada navrhuje kandidáta na funkci předsedy Komise „s přihlédnutím k volbám do Evropského parlamentu a po náležitých konzultacích“ (čl. 17 odst. 7 Smlouvy o EU). Tímto ustanovením se potvrzuje a formálně zakotvuje postup, který byl de facto uplatněn při jmenování předsedy Komise v roce 2004.

11. prohlášení (k čl. 17 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU) uvádí: „Evropský parlament a Evropská rada [mají] společnou odpovědnost za hladký průběh postupu vedoucího k volbě předsedy Evropské komise. Před rozhodnutím Evropské rady povedou tedy zástupci Evropského parlamentu a Evropské rady nezbytné konzultace v rámci, který považují za nejvhodnější. Tyto konzultace se zaměří na profil kandidátů na funkci předsedy Komise, přičemž se přihlédne k volbám do Evropského parlamentu v souladu s čl. 17 odst. 7 prvním pododstavcem. Podrobnosti těchto konzultací mohou být ve vhodnou dobu blíže určeny vzájemnou dohodou Evropského parlamentu a Evropské rady.“

Je tedy naléhavě nutné určit tyto podrobnosti. Některé z nich nastiňuje tato zpráva (srov. písmeno D).

1.7. Předseda Komise, vysoký představitel pro zahraniční a bezpečnostní politiku a ostatní členové Komise podléhají jako sbor schválení Evropským parlamentem.

Parlament ve své zprávě stanovil postupy slyšení s kandidáty na členy Komise s cílem harmonizovat tyto postupy[4].

1.8. Návrhy na zavedení posílené spolupráce musí schválit Parlament (článek 329 Smlouvy o fungování EU).

Doporučení   Úlohou Parlamentu při zahájení, a především při provádění posílené spolupráce, by se později mohla zabývat zpráva z vlastního podnětu, kterou by vypracoval Výbor pro ústavní záležitosti.

1.9. Lisabonská smlouva stanovuje právo Parlamentu předkládat návrhy na změnu Smluv.

Parlament může stejně jako Komise nebo kterýkoli členský stát předkládat Radě návrhy na změnu Smluv (čl. 48 odst. 2 Smlouvy o EU). Přijme-li Evropská rada kladné rozhodnutí ve vztahu k posouzení navrhovaných změn, svolá její předseda konvent. Evropský parlament se bude podílet na činnosti tohoto konventu.

Evropská rada může rozhodnout, že konvent nesvolá, musí však předem získat souhlas Parlamentu s tímto rozhodnutím.

Ve Smlouvě naopak není zmíněna úloha Parlamentu v konferenci zástupců vlád členských států. Bylo by možná vhodné, aby orgány stanovily zásady účasti Parlamentu v konferenci zástupců vlád členských států. Jeho účast by měla být samozřejmě zachována alespoň na takové úrovni, jako tomu bylo při poslední mezivládní konferenci.

Doporučení   Tento nový postup pro příjímání změn, díky kterému má Parlament větší pravomoci, by mohl být také později předmětem zprávy z vlastního podnětu, kterou by vypracoval Výbor pro ústavní záležitosti. Parlament by mohl navrhnout, aby byla příprava a průběh konference zástupců vlád členských států upřesněny v interinstitucionální dohodě, v níž by byla také stanovena úloha Parlamentu.

2.   Evropská rada (článek 15 Smlouvy o EU)

2.1. Evropská rada se na základě Lisabonské smlouvy stane orgánem

Podle stávající smlouvy tomu tak není. Někteří lidé považovali Evropskou radu za nadřazenou Radě. Evropská rada sice úzce spolupracovala s Radou – sekretariát Rady je zajišťován sekretariátem Evropské rady – avšak nebyla nikdy jejím útvarem.

Lisabonská smlouva stanoví, že Evropská rada je orgán EU, který nevykonává legislativní funkci, a tím potvrzuje a posiluje zvláštní postavení Evropské rady v rámci všech orgánů. To je ještě patrnější na úrovni předsednictví. V současné době se předsednictví Evropské rady shoduje s předsednictvím Rady. Smlouvou získává Evropská rada stabilní předsednictví odlišné od předsednictví Rady.

Je vhodné poskytnout novému orgánu vlastní rozpočet, jako je tomu u ostatních orgánů Unie. Návrhy v tomto směru se pravděpodobně promítnou do rozpočtu na rok 2010.

Smlouva stanoví, že její sekretariát bude zajišťovat sekretariát Rady (čl. 235 odst. 5 Smlouvy o fungování EU). Nebudou tedy zavedena nová správní oddělení. Je však třeba počítat v rozpočtu Evropské rady s kanceláří jejího předsedy, která by mohla být s potřebnými úpravami přičleněna ke kanceláři předsedy Evropského parlamentu.

Sekretariát Rady, který rovněž vykonává funkci sekretariátu Evropské rady, bude de facto hrát významnou úlohu ve vztahu mezi Evropskou radou a Radou. Půjde v podstatě o určité „rozhraní“.

2.2. Složení

Evropskou radu tvoří hlavy států nebo předsedové vlád společně s jejím předsedou a předsedou Komise. Jejího jednání se účastní vysoký představitel Unie pro zahraniční věci.

Lisabonskou smlouvou se pozměňuje složení Evropské rady. Podle stávající smlouvě jsou členům Evropské rady nápomocni jejich ministři zahraničních věcí. Lisabonská smlouva však stanoví, že členové Evropské rady mohou rozhodnout, že jim bude nápomocen některý ministr. Tento postup tedy není automatický (Evropská rada by samozřejmě mohla rozhodovat případ od případu).

Vzhledem ke zvýšení počtu členských států by bylo pro dobré fungování Evropské rady vhodné, aby k jednacímu stolu zasedali pouze její členové a přizvaní by seděli stranou.

2.3. Hlavní poslání

Posláním Evropské rady je dávat Unii nezbytné podněty pro její rozvoj a vymezovat její obecné politické směry a priority. Ve Smlouvě je stanoveno, že Evropská rada nevykonává legislativní funkci[5].

Hlavní poslání Evropské rady je vymezeno stejně ve stávající smlouvě. Upřesnění, že Evropská rada nemá legislativní funkci, připojil Konvent a poté i mezivládní konference, aby předešly jakýmkoli nejasnostem, co se týče funkce Evropské rady a funkce Rady.

2.4. Zvláštní pravomoci

Lisabonská smlouva svěřuje Evropské radě kromě hlavního poslání dávat podněty také významnou úlohu v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky, ale i důležité ústavní úkoly. Ty jsou ve stávající smlouvě často svěřeny „Radě zasedající na úrovni hlav států nebo předsedů vlád“. Tato formulace už v Lisabonské smlouvě obsažena není.

Evropská rada v zásadě rozhoduje konsensem, což je širší pojem než jednomyslnost. Pro zvláštní úkoly Lisabonské smlouva stanovuje, jakou většinou Evropská rada rozhoduje. V těchto případech se předseda Evropské rady a předseda Komise hlasování neúčastní.

2.4.1.  Evropská rada na základě Smlouvy přijímá rozhodnutí ústavního rázu:

2.4.1.1. jednomyslně, pokud jde o:

–    složení Evropského parlamentu (čl. 14 odst. 2 Smlouvy o EU)

–    rotační systém jmenování komisařů; od 1. listopadu 2014 složení Komise (čl. 16 odst. 9 Smlouvy o EU)

–    změny pravidel hlasování ve Správní radě Evropské centrální banky (čl. 40 odst. 2 protokolu)

–    vytvoření a rozšíření pravomocí Úřadu evropského veřejného žalobce (čl. 86 odst. 4 Smlouvy o fungování EU)

–    uplatňování tzv. překlenovacích doložek: přechod od jednomyslnosti ke kvalifikované většině (po obdržení souhlasu Evropského parlamentu) nebo od zvláštního legislativního postupu k řádnému legislativnímu postupu (po obdržení souhlasu Evropského parlamentu) (čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU)[6];

–    změnu všech nebo části ustanovení části třetí Smlouvy o fungování Evropské unie nazvané „Vnitřní politiky a činnosti Unie“ (po schválení členskými státy) (čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU)

2.4.1.2. kvalifikovanou většinou, pokud jde o:

–    složení Rady (článek 236 Smlouvy o fungování EU)

–    rotaci trojky tvořící předsednictví Rady (článek 236 Smlouvy o fungování EU)

2.4.2.  „Evropská rada [určuje] strategické zájmy a cíle Unie“ v oblasti vnější činnosti Unie (článek 22 Smlouvy o EU). „Evropská rada určuje strategické zájmy Unie, stanoví cíle a vymezuje obecné směry (...), včetně věcí souvisejících s obranou“ (článek 26 Smlouvy o EU). V těchto dvou případech může Evropská rada přijímat rozhodnutí, mezi nimiž však nesmí být legislativní akty.

Ustanovení Smlouvy týkající se vnější činnosti Unie jsou analyzovány v písmeni F níže.

2.4.3.  „Evropská rada vymezuje (konsensem) v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva strategické směry pro legislativní a operativní plánování“ (článek 68 Smlouvy o fungování EU).

Oproti společné zahraniční politice není v této oblasti stanoven striktní vztah mezi činností Evropské rady a Rady.

2.4.4.  Evropská rada může v rámci „bezpečnostní doložky“ pozastavit legislativní postup v oblasti sociálního zabezpečení (článek 48 Smlouvy o fungování EU) a spolupráce v oblasti trestního soudnictví (článek 82 a 83 Smlouvy o fungování EU).

V případě neshody v Evropské radě je postup fakticky zastaven. Je politováníhodné, že zde byla porušena zásada, podle které Evropská rada nemá legislativní pravomoc.

V případě článků 82 a 83 Smlouvy o fungování EU je možné ve věcech SVV zavést posílenou spolupráci se zjednodušeným postupem[7].

2.4.5.  Evropská rada rozhoduje kvalifikovanou většinou v záležitostech:

–  volby svého předsedy (čl. 16 odst. 5 Smlouvy o EU)

–  návrhu kandidáta na funkci předsedy Komise, jenž předloží Parlamentu (čl. 17 odst. 7 Smlouvy o EU)

–  jmenování Komise na základě seznamu komisařů, který Evropská rada předloží Evropskému parlamentu se souhlasem předsedy Komise (zvoleného Parlamentem) ke schválení (čl. 17 odst. 7 Smlouvy o EU)

–  jmenování vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, k němuž je potřebný souhlas předsedy Komise; toto jmenování schválí Parlament při schvalování seznamu navržených komisařů (čl. 18 odst. 1 Smlouvy o EU)

–  jmenování členů Výkonné rady Evropské centrální banky (čl. 283 odst. 2 Smlouvy o fungování EU)

2.4.6.  Evropská rada přijímá svůj jednací řád prostou většinou (čl. 235 odst. 3 Smlouvy o fungování EU).

Tento jednací řád stanoví rovněž vztah Evropské rady a Parlamentu, a zejména účast předsedy Parlamentu na zasedání Evropské rady.

2.5. Předsednictví

2.5.1.  Evropská rada volí svého předsedu kvalifikovanou většinou na dobu dva a půl roku s tím, že může být zvolen dvakrát po sobě.

Celková (možná) délka funkčního období předsedy se shoduje s funkčním obdobím předsedy Evropského parlamentu a předsedy Komise. Bylo by užitečné (vzhledem k nevyhnutelnému politickému propojení různých funkcí), aby se také shodovaly začátky funkčních období.

Předseda Evropské rady nesmí zastávat žádnou vnitrostátní funkci. Smlouva však nevylučuje možnost, že by vykonával jinou funkci v rámci evropských institucí. Konvent si tak výslovně přál, aby zde zůstala možnost, že by funkci předsedy Evropské rady zastával předseda Komise. Do Smlouvy oproti tomu nebyl zahrnut návrh předložený Konventem, aby bylo předsednictví Evropské rady vyhrazeno pro předsedu vlády, který se minimálně dva roky podílel na jednáních Evropské rady. Pole pro výběr kandidátů na funkci předsedy Evropské rady je proto velmi široké.

2.5.2.  Prvořadým posláním předsedy Evropské rady je předsedat Evropské radě a vést její jednání, zajišťovat přípravu a kontinuitu a usnadňovat soudržnost a konsensus uvnitř Evropské rady (čl. 15 odst. 6 Smlouvy o EU).

Podle Smlouvy je posláním předsedy předsedat (chair) Evropské radě. Není, jak by si někteří přáli, předsedou Unie. Ostatně, tím, že jej volí pouze Evropská rada, nemá demokratickou legitimitu, jakou by funkce předsedy Unie vyžadovala.

Jeho funkce je rovněž jasně odlišena od předsednictví Rady.

Příprava a kontinuita jednání Evropské rady budou vyžadovat pořádání pravidelných setkání předsedy Evropské rady s předsedou Komise a předsedou Rady ve složení pro obecné záležitosti. Těchto setkání by se měl účastnit rovněž vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Je žádoucí připravit pro tyto kontakty určitou strukturu.

2.5.3.  Předseda Evropské rady předkládá po každém zasedání Evropské rady zprávu Evropskému parlamentu (čl. 15 odst. 6 Smlouvy o EU).

Toto ustanovení potvrzuje tradiční praxi. Parlament nicméně bude muset brát v potaz skutečnost, že předsednictví Evropské rady není totožné s předsednictvím Rady. Jednání Rady, která je společně s Parlamentem zákonodárným orgánem, jsou pro Parlament přinejmenším stejně důležitá jako jednání Evropské rady. Ačkoli to Smlouva výslovně neuvádí, bude zcela na místě vyzvat předsednictví Rady, zastoupené předsedou vlády, aby Evropský parlament na začátku svého funkčního období seznámilo se svým konkrétním programem, a zhodnotit předsednictví na konci funkčního období.

2.5.4.  „Předseda Evropské rady zajišťuje na své úrovni a v této funkci vnější zastupování Unie v záležitostech týkajících se společné zahraniční a bezpečnostní politiky, aniž jsou dotčeny pravomoci vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku“ (čl. 15 odst. 6 Smlouvy o EU).

Toto ustanovení potvrzuje, v jiných souvislostech, stávající praxi. V současné době zastupuje Unii předseda vlády členského státu předsedajícího Radě a napomáhá mu ministr zahraničních věcí jeho vlády. Ani jeden z nich nebude v budoucnu mít žádnou úlohu spojenou s vnějším zastupováním.

Vnější zastupování, které převezme předseda Evropské rady, se omezuje na společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. V ostatních oblastech vnější činnosti Unie (spojených s pravomocemi Společenství) zastupuje Unii Komise.

Aby se zamezilo nedorozuměním, případně kompetenčním sporům, je vhodné v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky upřesnit, co znamená zastupování „na své úrovni a v této funkci“, kterým je pověřen předseda Evropské rady, aniž by tím byla dotčena odpovědnost vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, jemuž jsou na základě čl. 27 odst. 2 přisouzeny velmi rozsáhlé pravomoci při zastupování Unie.

2.5.5.  Předseda vlády členského státu, který předsedá Radě, podle Smlouvy nemá v rámci Evropské rady žádnou zvláštní úlohu, zatímco dříve bylo jeho základním úkolem předsedat Evropské radě. Objevují se návrhy, aby byla tato mezera překlenuta tím, že mu bude svěřen post předsedy Rady ve složení pro obecné záležitosti, který má podle Smlouvy významnou úlohu při zajišťování přípravy a kontinuity jednání Evropské rady. Díky tomu by předseda vlády země, která předsedá Radě, mohl po dohodě s předsedou Evropské rady a předsedou Komise zajišťovat přípravu zasedání Evropské rady a jejich kontinuitu.

2.5.6.  Na základě kladného rozhodnutí Evropské rady ve vztahu ke změně Smluv svolává předseda Evropské rady konvent a/nebo konferenci zástupců vlád členských států (čl. 48 odst. 2 Smlouvy o EU).

Smlouva neuvádí, zda má předseda Evropské rady nějakou zvláštní úlohu.

V minulosti byl předseda Konventu buď jmenován Konventem, nebo Evropskou radou. V obou případech byla úloha předsedy Evropské rady velmi důležitá a je žádoucí předsednictví ad hoc zachovat.

Mezivládní konferenci v současné době předsedá předsednictví Rady, které předsedá i Evropské radě. Ačkoli to Smlouva výslovně nestanoví, Evropské radě nic nebrání, aby předsedu Evropské rady pověřila předsednictvím konference zástupců vlád členských států. S novou Smlouvou však je slučitelná i možnost, aby předsednictví konference zástupců vlád členských států nadále zajišťovalo předsednictví Rady.

Doporučení   Parlament by mohl Evropské radě navrhnout, aby prostřednictvím interinstitucionální dohody formálně upřesnila úlohu Evropského parlamentu v konferenci zástupců vlád členských států. Bude však třeba zajistit, aby tato úloha nebyla méně významná než míra účasti Parlamentu při minulé mezivládní konferenci.

3.   Rada (článek 16 Smlouvy o EU)

3.1. Rada vykonává společně s Evropským parlamentem legislativní a rozpočtovou funkci.

Smlouva výslovně svěřuje Radě i Evropskému parlamentu roli zákonodárného orgánu. To je logickým důsledkem rozšíření postupu spolurozhodování.

Z této nové situace logicky vyplývá, že Parlament by měl mít stejné výsady jako Rada ve vztahu k činnosti Evropského parlamentu a Komise – máme na mysli mj. zapojení do určitých pracovních skupin a přístup k určitým dokumentům.

Stejně tak se ve Smlouvě stanoví, že Rada zasedá veřejně, pokud projednává návrh legislativního aktu a hlasuje o něm.

3.2. Nestanoví-li Smlouva jinak, rozhoduje Rada v zásadě kvalifikovanou většinou.

Smlouva obsahuje několik tzv. překlenovacích doložek, které Evropské radě umožňují (po jednomyslném schválením) povolit Radě v určitých oblastech přejít od jednomyslného rozhodování k rozhodování kvalifikovanou většinou a od zvláštního legislativního postupu ke standardnímu postupu. Překlenovací doložky sice byly využity málo nebo vůbec, avšak jejich existence naznačuje směr, jímž se členské státy v rámci mezivládní konference chtěly ubírat.

3.3. Rada zasedá v různých složeních. Seznam těchto složení přijímá Evropská rada.

Ve Smlouvě jsou však zmíněna dvě složení: Rada pro obecné záležitosti a Rada pro zahraniční věci (čl. 16 odst. 6 Smlouvy o EU). To není náhoda. Ve Smlouvě šlo o to zdůraznit, že tyto dva útvary mají zásadní úlohu pro fungování Rady. Smlouva stanoví zvláštní úkoly pro každé z těchto dvou složení.

V současné době tvoří Radu ve složení pro obecné záležitosti i Radu ve složení pro zahraniční věci ministři zahraničních věcí. Po zavedení společné zahraniční politiky Maastrichtskou smlouvou byla činnost Rady pro zahraniční věci odsunuta Radou pro obecné záležitosti na okraj. Konvent si přál v novém uspořádání orgánů zdůraznit hlavní úlohu Rady pro obecné záležitosti.

3.3.1.  Poslání Rady ve složení pro obecné záležitosti je pro novou institucionální rovnováhu zásadní. Má tři úkoly:

–  zajišťovat soudržnost prací jednotlivých složení Rady;

–  koordinovat jednání Rady s jednáními Komise a Evropského parlamentu;

–  ve spojení s předsedou Evropské rady a předsedou Komise připravovat zasedání Evropské rady a zajišťovat jejich návaznost.

Rada pro obecné záležitosti se zabývá také vlastními tématy: institucionálními otázkami, průřezovými tématy, která souvisejí s více politikami, jako je například rozšíření.

Rada pro obecné záležitosti by mohla být rovněž pověřena schvalováním rozpočtu a víceletého finančního výhledu.

Rada pro obecné záležitosti musí být na politické úrovni rovnocenná Výboru stálých zástupců. V rámci své koordinační funkce musí rozhodovat o sporných bodech, kterými se nyní příliš často musí zabývat Evropská rada, protože Radě ve složení pro obecné záležitosti se je nepodařilo vyřešit.

3.3.2.  Do působnosti Rady pro zahraniční věci spadá veškerá vnější činnost Unie, nikoli pouze SZBP.

Zvláštní problém představuje společná bezpečnostní politika. Smlouva stanoví, že společná bezpečnostní a obranná politika je nedílnou součástí SZBP (článek 42 Smlouvy o EU). Nehovoří se zde tedy o vytvoření zvláštního útvaru Rady pro bezpečnost a obranu. Je žádoucí, by na zasedání Rady pro zahraniční věci byli tak, jako je tomu v současné době, zváni ministři obrany, tím spíše, že v čele obou politik stojí vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Prohlášení 9 (k čl. 16 odst. 9) ostatně stanoví, že politickému a bezpečnostnímu výboru předsedá zástupce vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.

3.3.3.  Vzhledem k tomu, že Rada pro obecné záležitosti a Rada pro zahraniční věci mají rozdílné poslání, doporučuje se odlišit i jejich složení. Je sice samozřejmé, že ministři zahraničních věcí se účastní zasedání Rady pro zahraniční věci, méně samozřejmé však je, aby byli také členy Rady pro obecné záležitosti, jako tomu (z historických důvodů) v současné době je. Činnost Rady pro zahraniční záležitosti nabyla takového rozsahu, že není reálné obě rady slučovat. Lze očekávat, že vlády členských států z toho vyvodí důsledky.

Předseda vlády by mohl také mít svou úlohu v Radě pro obecné záležitosti, zejména při přípravě zasedání Evropské rady v době, kdy jeho země Radě předsedá. Mohl by také – stejně jako předseda Komise – spolupracovat na přípravě a kontinuitě jednání Evropské rady.

3.4. Předsednictví jednotlivých složení Rady (s výjimkou Rady ve složení pro zahraniční věci) zajišťují zástupci členských států na základě systému rovné rotace.

Na první pohled Lisabonská smlouva potvrzuje současný stav. Návrh rozhodnutí Evropské rady o provádění určitého počtu článků Smlouvy, zejména prohlášení 9 (k čl. 16 odst. 9), však obsahuje důležité upřesnění: předsednictví vykonávají předem určené skupiny tří členských států. Oproti stávající trojce, v níž se každých šest měsíců vymění jeden stát, se v Lisabonské smlouvě jedná o stálou skupinu na dobu 18 měsíců.

Rozhodnutí Evropské rady samozřejmě stanoví, že složení těchto skupin bude zohledňovat různorodost a zeměpisnou a demografickou rovnováhu.

Trojice členských států zajišťující předsednictví by mohla po dohodě s Komisí a Parlamentem v rámci víceletého plánování připravit společné operativní plánování na dobu 18 měsíců, čímž by se zajistila větší kontinuita činnosti (srov. písmeno E níže).

Doporučení   Parlament by měl vyzvat předsedy vlád členských zemí, které tvoří trojku, aby připravily společné osmnáctiměsíční operativní plánování. Během těchto osmnácti měsíců by předseda vlády země, která vykonává předsednictví, představil na začátku a na konci předsednictví Evropskému parlamentu činnost předsednictví.

3.5. Nový protokol se týká Euroskupiny, která má stálého předsedu voleného na dva a půl roku.

Předsedu volí skupina. Předsednictví Euroskupiny bude muset primárně dbát na informování a koordinaci s Radou ve složení pro hospodářství a finance. Je žádoucí, aby byl předseda Euroskupiny přizván na jednání Evropské rady v době, kdy se zabývá hospodářskou a měnovou politikou.

Přestože je v protokolu uvedena formulace „zvláštní ustanovení pro posílený dialog“, mohl by být tento protokol modelem v rámci posílené spolupráce. To platí také pro ustanovení týkající se států, jejichž měnou je euro. „Ustanovení týkající se států, jejichž měnou je euro“, jsou obsažena v hlavě VIII (Hospodářská a měnová politika) kapitole 4 (Smlouva o fungování EU). Tato ustanovení umožňují Euroskupině „přijmout vhodná opatření pro zajištění jednotného zastoupení v mezinárodních finančních institucích a konferencích“ (čl. 138 odst. 2 Smlouvy o fungování EU).

4.   Komise (článek 17 Smlouvy o EU)

4.1. Smlouva o Evropské unii (článek 17 Smlouvy o EU) potvrzuje poslání a úkoly Komise, přičemž je vymezuje podrobněji než stávající smlouva. Potvrzuje praxi v takové podobě, do jaké se vyvinula.

Velmi důležitá je skutečnost, že Smlouva výslovně přisuzuje Komisi úkol činit podněty k přijímání jednoletých a víceletých programů Unie s cílem dosáhnout interinstitucionálních dohod. Vzhledem k rozšíření pravomocí Společenství, zejména na poli SVV, bude zásadní, aby nová Komise ihned po svém jmenování připravila program volebního období. (viz bod E)

Smlouva Komisi rovněž pověřuje zajišťováním zastupování Unie v oblastech, které spadají do její kompetence. Společně s předsedou Evropské rady a vysokým představitelem Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku je to tedy třetí instancí, která zastupuje Unii. Je samozřejmé, že k tomu bude třeba určitá koordinace.

V čl. 17 odst. 2 Smlouvy o EU se potvrzuje právo Komise dávat podněty na legislativní úrovni, čímž se její téměř monopolní charakter zachovává prakticky v současném rozsahu.

4.2. Zásadní nové ustanovení Lisabonské smlouvy, pokud jde o Komisi, se týká jejího složení. Ode dne 1. listopadu 2014 by měl počet jejích členů odpovídat 2/3 počtu členských států.

Evropský parlament měl již v průběhu mezivládní konference v roce 2004 za to, že snížení počtu komisařů je zásadní reformou a vyslovil politování nad tím, že bude v platnosti až od počátku roku 2014.

Evropský parlament se totiž domníval, že snížení počtu členů Komise je nezbytné pro to, aby se zachovala povahy kolegia.

Evropská rada na svém zasedání v prosinci 2008 připomněla, že stávající smlouvy vyžadují, aby byl v roce 2009 snížen počet komisařů, shodla se však, že pokud Lisabonská smlouva vstoupí v platnost, bude v souladu s nezbytnými právními postupy přijato rozhodnutí, které umožní, aby mohla Komise nadále fungovat, přičemž v ní bude zastoupen jeden komisař za každý členský stát.

Závěry ze zasedání Evropské rady v prosinci 2008 tedy jasně připomínají, že pokud Lisabonská smlouva nebude ratifikována, zůstává nadále v platnosti článek 213 Niceské smlouvy.

4.3. Lisabonská smlouva posiluje úlohu předsedy Komise, který se postupným vývojem od jedné smlouvy k druhé stal z „prvního mezi rovnými“ skutečným „předsedou“ sboru. Dohoda, k níž dospěla na zasedání v prosinci 2008 Evropská rada a která stanoví, že bude zachováno složení v podobě jeden komisař z každého členského státu, dále přispěje k posílení úlohy předsedy. Jak Smlouva zdůrazňuje, právě předseda rozhoduje o vnitřní organizaci Komise. Musí dát svůj souhlas se jmenováním vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Na jeho žádost musí komisaři podat demisi. Lisabonská smlouva posiluje jeho legitimitu tím, že je volen Evropským parlamentem a že Evropská rada je povinna předtím, než jmenuje svého kandidáta, vzít v potaz výsledky voleb do Evropského parlamentu. Předseda Komise tak bude moci uplatňovat skutečně demokratickou legitimitu. Podle některých názorů by mohly politické strany tuto legitimitu dále podpořit tím, že oznámí svého kandidáta na předsedu během volební kampaně před volbami do Evropského parlamentu.

Závěr

V rámci Lisabonské smlouvy budou muset politické orgány Unie hledat nový model interinstitucionální rovnováhy.

Smlouva potvrzuje a zdůrazňuje, že Unie funguje na základě zásad parlamentního systému.

Evropský parlament se bude díky zobecnění postupu spolurozhodování plně účastnit legislativní činnosti. Jeho legislativní pravomoci se rovněž rozšíří na oblast SVV. Bude mít plnou rozpočtovou pravomoc, alespoň co se týče výdajů. Evropský parlament bude zapojen i do vnější činnosti Unie.

Evropská rada se stane orgánem. Bude muset nalézt své místo ve vztahu ke stávajícím orgánům v rámci institucionální rovnováhy, a to tím spíše, že se nebude podílet na legislativní činnosti, jež bude probíhat na základě návrhů Komise a bude výhradně v pravomoci Evropského parlamentu a Rady. Evropská rada bude mít důležitou úlohu dávat podněty a bude vymezovat zájmy a strategické cíle vnější činnosti Unie.

Rada bude stejně jako Evropský parlament zákonodárným orgánem; ve skutečnosti bude mít dokonce poněkud širší legislativní pravomoci než Evropský parlament, zejména pak v otázce rozpočtu, a bude hrát také zásadní úlohu v oblasti SZBP. Je zde třeba zdůraznit klíčovou koordinační úlohu Rady pro obecné záležitosti.

Zatímco cílem bylo dospět k větší stabilitě a zjednodušení předsednictví Rady, Smlouva vytváří ještě komplexnější situaci, kterou bude třeba řešit. V budoucnu budou tří stálá předsednictví (Evropská rada, Rada pro obecné záležitosti a Komise), k nimž je třeba počítat také předsedu Euroskupiny a skupiny tří členských států představujících rotující předsednictví Rady. Vztahy a porozumění mezi představiteli těchto funkcí budou rozhodující pro dobré fungování Unie. Je žádoucí, aby tato spolupráce byla do určité míry strukturovaná.

C. Interinstitucionální vztahy

1.   Pro dobré uspořádání vztahů mezi jednotlivými orgány Unie je důležité, aby Smlouva (článek 295 Smlouvy o fungování EU) stanovovala právní základ pro uzavírání interinstitucionálních dohod. Ve Smlouvě se uvádí, že dohody mohou mít závaznou povahu.

2.   Pro řádné interinstitucionální fungování mají víceleté a jednoleté programy legislativní a rozpočtové činnosti zásadní význam. Smlouva výslovně pověřuje Komisi dáváním podnětů k přijímání jednoletých a víceletých programů Unie. Smlouva navrhuje, aby se na přijímání programů vztahovala interinstitucionální dohoda. Ve zprávě doporučuje (viz bod E) uzavřít rámcovou dohodu mezi Komisí, Radou a Parlamentem tak, jak je stanoveno v čl. 17 odst. 1 Smlouvy o EU.

3.   Smlouva o Evropské unii vymezuje poslání Evropského parlamentu (článek 14) a Rady (článek 16) téměř stejným způsobem, čímž se zdůrazňuje „dvoukomorový“ ráz parlamentního systému Unie. Proto je třeba sladit ustanovení týkající se, mimo jiné, přístupu k informacím a zapojení do pracovních skupin.

4.   Vzhledem k tomu, že Evropská rada se stane zvláštním orgánem, změní se interinstitucionální vztahy zejména ve vztahu k Radě. Tento vztah byl výrazně ovlivněn tím, že Evropská rada a Rada měly totožné předsednictví. Lisabonskou smlouvou se zavádí zvláštní předsednictví pro každý z těchto orgánů.

4.1. Předsednictví Evropské rady volí samotná Evropská rada kvalifikovanou většinou na období dvou a půl let, které lze jednou prodloužit. Předseda Evropské rady ve spolupráci s předsedou Komise a na základě práce Rady pro obecné záležitosti zajišťuje přípravu a kontinuitu jednání Evropské rady.

4.2. Smlouva o Evropské unii stanoví nové uspořádání předsednictví Rady.

4.2.1.  Na základě článku 1 návrhu rozhodnutí Evropské rady (prohlášení 9) zajišťují předsednictví Rady, s výjimkou útvaru pro zahraniční věci, předem stanovené skupiny tří členských států (trojka) na období 18 měsíců. Každý z členů skupiny zajišťuje, po dobu šesti měsíců, předsednictví všech útvarů Rady (s výjimkou Rady pro zahraniční věci) a Výboru stálých zástupců.

Trojka je novým prvkem, který by mohl přispět k větší kontinuitě legislativní činnosti.

4.2.2.  Radě pro zahraniční věci předsedá vysoký představitel Unie pro zahraniční věci.

Závěr: Evropská rada, Komise a Rada pro obecné záležitosti mají po celé volební období stálé předsednictví. Předsednictví Rady je rotační.

5.   Rotační předsednictví Rady by se mohlo oproti třem stálým předsednictvím ocitnout v oslabeném postavení. To není úmyslem Smlouvy, avšak mohlo to být jejím důsledkem. Oslabení předsednictví může také znamenat oslabení Rady. Úloha předsednictví Rady je významná jak pro koordinaci činnosti Rady, ale i pro spolupráci a spolurozhodování s Parlamentem a při přípravě jednání Evropské rady. Vzhledem k obecnému zavedení spolurozhodování je v zájmu Parlamentu, aby byla Rada dobře uspořádána.

6.   Smlouva klade důraz na zásadní úlohu Rady pro obecné záležitosti a jejího předsednictví při koordinaci jednání Rady. Rada pro obecné záležitosti má rovněž zásadní úlohu pro vnitřní koordinaci Rady, ale i pro její vztah s ostatními orgány. Je politickým ekvivalentem Výboru stálých zástupců. Musí se rovněž znovu stát instancí, která řeší spory v rámci Rady, a vyhnout se přitom zavedenému zvyku předkládat řadu těchto sporů Evropské radě, což zbytečně zatěžuje její program.

Ve Smlouvě se rovněž klade důraz na úlohu Rady pro obecné záležitosti ve vztahu Rady s ostatními orgány, a zejména co se týče přípravy a kontinuity jednání Evropské rady.

Vzhledem k rozsahu jednání Rady pro zahraniční věci byla v posledních letech agenda Rady pro obecné záležitosti, která má stejné složení jako Rada pro zahraniční věci, odsunuta na okraj. Je třeba doufat, že vlády členských zemí porozumí, že podmínkou pro to, aby úloha Rady pro obecné záležitosti opět nabyla svého významu, je změna složení oproti Radě pro zahraniční věci.

Parlament musí vyzvat každé předsednictví Rady, aby na plenárním zasedání představilo a zhodnotilo svůj program. Rovněž musí být zachovány a prohloubeny kontakty předsednictví s parlamentními výbory. Rada je společně s Komisí partnerem Parlamentu v rámci spolurozhodování.

7.   V prohlášení 6 je kladen důraz na nutnost brát při výběru osob do tří stálých předsednictví v úvahu „zeměpisnou a demografickou rozmanitost Unie a jejích členských států“. Ačkoli to v prohlášení není uvedeno, bude rovněž třeba brát v potaz politickou rovnováhu, ale i vyrovnané zastoupení žen a mužů. V níže uvedeném bodu D je navržen harmonogram a postup pro dosažení této rovnováhy.

Doporučení   1.  Smlouva poskytuje „ústavní“ základ pro interinstitucionální dohody, které se tak stanou právním základem pro dohody mezi orgány. V souladu se Smlouvou je vhodné sjednat řadu rámcových dohod, jež by udávaly hlavní směry pro základní vztahy mezi orgány.   2.  Evropský parlament, Rada a Komise by se měly dohodnout na způsobu přípravy víceletého (volební období Parlamentu) a jednoletého programu a na harmonogramu pro jmenování do nejvyšších funkcí na začátku volebního období (viz body D a E).   3.  Parlament by měl mít jakožto spolutvůrce právních předpisů společně s Radou stejná práva, mj. co se týče přístupu k určitým dokumentům a účasti v určitých pracovních skupinách.   4.  Parlament má za to, že sekretariát Rady, který na základě Smlouvy zajišťuje sekretariát Evropské rady, by měl zahrnovat zvláštní útvar asistující Evropské radě. Navíc se doporučuje zahrnout do rozpočtu Evropské rady financování kanceláře předsedy Evropské rady, která bude napojena na kancelář předsedy Evropského parlamentu.   5.  Jednací řád Evropské rady by měl definovat vztahy Evropské rady s Parlamentem, včetně účasti předsedy Parlamentu na jednáních Evropské rady. Předseda Evropské rady a předseda Evropského parlamentu uzavřou za tím účelem ujednání.   6.  V jednacím řádu Parlamentu musí být stanoveno, že předseda vlády členského státu zajišťujícího předsednictví Rady představí na začátku svého funkčního období program předsednictví a na konci funkčního období zhodnotí jeho výsledky. Skupina tří členských států předsedající Radě rovněž představí svůj společný pracovní program na následujících 18 měsíců.   7.  Je nutné posílit vztahy mezi předsednictvím Rady a parlamentními výbory.   8.  Evropský parlament zdůrazňuje významnou úlohu, kterou má na základě Smlouvy Rada pro obecné záležitosti a její předsednictví v rámci nové rovnováhy orgánů. Rada pro obecné záležitosti je politickým protějškem Výboru stálých zástupců. Její úloha je zásadní pro vnitřní koordinaci jednání Rady, ale i pro koordinaci s ostatními orgány.     Rada pro obecné záležitosti bude muset v budoucnu plnit zásadní funkci spočívající v koordinaci činností jednotlivých složení Rady a v řešení případných sporů, které mezi těmito složeními vyvstanou a které již nemají být automaticky předávány Evropské radě. Evropský parlament se domnívá, že je důležité zapojit předsedy vlád, zejména v době, kdy šestiměsíčního předsednictví jejich země v Radě. Bylo by vhodné, aby předseda vlády členského státu, který zajišťuje předsednictví, předsedal Radě pro obecné záležitosti a zabezpečoval soulad jednotlivých složení Rady a koordinaci s Evropskou radou. Měl by být rovněž výsadním partnerem Evropského parlamentu.   Evropský parlament trvá na tom, aby se v souladu se Smlouvou složení Rady pro obecné záležitosti lišilo od složení Rady pro zahraniční věci. Jedná se o dvě klíčové Rady, které mají velmi odlišná poslání a dvě různá předsednictví, což vyžaduje, aby měly i odlišné složení. V rámci nového uspořádání orgánu již souběžná účast v obou Radách neumožňuje řádné fungování, neboť účast v jedné z nich bude vždy na úkor druhé. Parlament naléhavě žádá členské státy, aby si uvědomily nutnost navrátit Radě pro obecné záležitosti její význam a aby přijaly k tomuto účelu nezbytná opatření.   9.  Parlament zdůrazňuje významnou úlohu Komise, která připravuje víceleté a jednoleté programy Unie, a to na úrovni legislativní, finanční i rozpočtové.   Parlament klade důraz na pravidelných a strukturovaných jednání mezi Parlamentem, Radou (pro obecné záležitosti) a Komisí ohledně organizace legislativní a rozpočtové činnosti.

D. (První) Jmenování do nejvyšších funkcí

1.   V prohlášení 6 se uvádí, že „při výběru osob vyzvaných k vykonávání funkcí předsedy Evropské rady, předsedy Komise a vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku se vezme náležitě v úvahu nezbytnost respektování zeměpisné a demografické rozmanitosti Unie a jejích členských států“. K tomu lze dodat: „a politické rozmanitosti stejně jako rovného zastoupení žen a mužů“.

Vzhledem k tomu, že v článku 18 (Smlouva o EU) se stanoví, že kandidáta na funkci předsedy Komise navrhuje Evropská rada „s přihlédnutím k volbám do Evropského parlamentu“, zdá se, že postup jmenování do nejvyšších funkcí by měl být zahájen až po volbách do Evropského parlamentu, aby byly k dispozici všechny údaje potřebné k dosažení rovnováhy požadované v prohlášení 6.

Po zvolení předsedy Komise (v červenci) bude nejprve následovat jmenování Komise, včetně vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který je zároveň místopředsedou Komise (říjen). Cyklus bude ukončen volbou předsedy Evropské rady (listopad).

Na tomto pořadí je výhodné to, že od začátku procesu budou známy výsledky voleb do Evropského parlamentu. Na druhou stranu odstupující předseda Evropské rady (jehož jmenování nelze prodloužit, pokud je již jmenován podruhé) je nejvhodnější osobou pro uspořádání potřebných jednání mezi Parlamentem a Evropskou radou před předložením návrhů kandidátů na funkci předsedy Komise, vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a dalších komisařů. V souladu s tímto časovým uspořádáním vede odstupující předseda Evropské rady konzultace s Parlamentem před rozhodnutím Evropské rady o jmenování kandidáta, o němž bude Evropský parlament hlasovat.

Z výše uvedeného doporučení by vyplýval následující harmonogram:

První týden v červnu: volby do Evropského parlamentu

–    1. a 2. týden: vytvoření politických skupin

–    3. týden: konzultace předsedy Evropské rady s předsedy politických skupin ve věci funkce předsedy Komise

–    4. a 5. týden: Evropská rada navrhne kvalifikovanou většinou kandidáta na funkci předsedy Komise

Polovina července: volba předsedy Komise Evropským parlamentem v návaznosti na slyšení

–    Červenec – srpen – září: zvolený předseda Komise předloží seznam komisařů Evropské radě ke schválení Evropská rada se souhlasem předsedy Komise navrhne kandidáta na funkci vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku

–    Do poloviny října: schválení složení Komise, včetně předsedy a vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku Evropským parlamentem

Polovina října: jmenování Komise Evropskou radou

Listopad: volba nového předsedy Evropské rady

Připomeňme, že Evropský parlament v jednom ze svých usnesení[8] žádal, aby bylo datum voleb posunuto o jeden měsíc, na polovinu května, aby se usnadnil výše navržený postup. Bylo by tak k dispozici více času pro konzultace při přípravě volby předsedy Komise.

Doporučení   Je vhodné, aby byla mezi Evropským parlamentem a Evropskou radou uzavřena dohoda ohledně harmonogramu a postupu pro jmenování do nejvyšších funkcí. Evropský parlament by mohl navrhnout začít volbami do Evropského parlamentu, jak je navrženo výše.

2.   Článek 17 Smlouvy o EU se stanoví, že předsedu Komise volí Evropský parlament. Jeho kandidaturu navrhuje Evropská rada „s přihlédnutím k volbám do Evropského parlamentu a po náležitých konzultacích“. Ve Smlouvě se tedy oprávněně nehovoří o formální konzultaci Parlamentu. V prohlášení 11 se také jasně hovoří o zapojení Evropského parlamentu do tohoto postupu: „Evropský parlament a Evropská rada (mají) společnou odpovědnost za hladký průběh postupu vedoucího k volbě předsedy Evropské komise. Před rozhodnutím Evropské rady povedou tedy zástupci Evropského parlamentu a Evropské rady nezbytné konzultace v rámci, který považují za nejvhodnější. Tyto konzultace se zaměří na profil kandidátů na funkci předsedy Komise, přičemž se přihlédne k volbám do Evropského parlamentu v souladu s čl. 17 odst. 7 prvním pododstavcem. Podrobnosti těchto konzultací mohou být ve vhodnou dobu blíže určeny vzájemnou dohodou Evropského parlamentu a Evropské rady.“

Evropský parlament a Evropská rada by se mohly dohodnout na následujícím postupu. Evropská rada se setká s odstupujícím předsedou Evropského parlamentu a jednotlivě s předsedy politických skupin (které může doprovázet předseda strany nebo nepříliš početná delegace). Tato konzultace proběhne ve třetím týdnu po volbách, což umožní politickým skupinám, aby se v prvním a druhém týdnu věnovaly své organizaci. Evropská rada by mohla pověřit svého předsedu vedením těchto konzultací a vypracováním zprávy, kterou jí předloží. Při tomto postupu nebude Evropský parlament zaujímat formální stanovisko, což by odporovalo Smlouvě, a Evropská rada bude plně informována o postoji politických skupin v Parlamentu.

Uvedený postup bude probíhat ve velké časové tísni. Je samozřejmé, že pokud by volby do Evropského parlamentu proběhly v polovině května, jak si Evropský parlament přeje – namísto poloviny června, což je současný stav – proběhl by tento postup podle méně stísněného harmonogramu.

Doporučení   Pro „nezbytné konzultace“ (čl. 17 odst. 7 Smlouvy o EU), které budou probíhat po volbách s cílem jmenovat kandidáta na funkci předsedy Komise Evropskou radou, se navrhují následující kroky: nechat Parlamentu po volbách do Parlamentu dva týdny na ustavení politických skupin. V průběhu třetího týdne Evropská rada (její předseda) uskuteční kromě konzultací s odstupujícím předsedou Evropského parlamentu také konzultace s jednotlivými předsedy politických skupin (kteří mohou být doprovázeni předsedou skupiny nebo nepříliš početnou delegací).

3.   Komise

Připomeňme, že na základě Duffovy zprávy[9] o pravidlech pro schvalování Evropské komise byl změněn jednací řád Evropského parlamentu, pokud jde o schvalování Komise[10].

4.   První jmenování do nejvyšších funkcí

Nyní je již zřejmé, že i v případě, že ratifikační proces v Irsku bude nakonec uzavřen s kladným výsledkem, nestane se tak před evropskými volbami v červnu 2009. Lisabonská smlouva tak v nejlepším případě vstoupí v platnost teprve po evropských volbách v červnu 2009, tedy již v novém volebním období Evropského parlamentu. Vyvstává tak mimo jiné otázka, jaké to bude mít dopady pro samotný Parlament a pro jmenování příští Komise.

Závěry ze zasedání Evropské rady v prosinci 2008 o obnovení ratifikačního procesu v Irsku poskytly nové orientační body, na základě kterých je možné přizpůsobit rámec tohoto přechodu, pokud Lisabonská smlouva vstoupí v platnost koncem tohoto roku nebo na samém počátku roku 2010.

4.1. Pokud jde o Evropský parlament

Tato zpráva se v zásadě nezabývá složením Evropského parlamentu. Může však být užitečné stručně ověřit, zda závěry ze zasedání Evropské rady v prosinci 2008 respektují postoj Evropského parlamentu vyjádřený v Lamassourově-Séverinově zprávě. Připomeňme, že na zasedání Evropské rady v Lisabonu byl schválen politický návrh, který Evropský parlament v této zprávě formuloval a který byl doplněn pouze o jediného poslance („...sedm set padesát, nepočítaje předsedu...“[11]). Evropská rada logicky stanovila, že volby mají v každém případě proběhnout podle Niceské smlouvy (která stanoví 736 poslanců, přičemž největší počet (99) připadá Německu a nejmenší (5) Maltě). To znamená, že pokud Smlouva vstoupí v platnost po volbách, bude třeba zvýšit počet poslanců některých členských států v souladu s návrhem Evropského parlamentu[12]. Přitom však nelze snížit počet německých poslanců v průběhu jejich mandátu. Jediné rozumné řešení tedy je to, které stanovila Evropská rada, tedy dočasně (do voleb v roce 2014) stanovit, že počet poslanců se zvýší na 754 (+3). To je možné stanovit například formou protokolu obsahujícího přechodnou úpravu, jehož ratifikace by neměla představovat problém[13].

Bylo by možné postup rozdělit do tří fází. V období mezi volbami do Evropského parlamentu a vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, by pro tyto dodatečné poslance byly připraveny virtuální mandáty. Po ratifikaci Smlouvy by se tito poslanci mohli stát pozorovateli bez práva hlasovat, a to až do doby, než bude ratifikována přechodná úprava povolující zvýšit celkový počet poslanců. Dodateční poslanci by se tedy stali plnoprávnými až po provedení příslušné úpravy předpisů primárního práva.

4.2. Pokud jde o postup jmenování Komise

4.2.1.  Závěry zasedání Evropské rady v prosinci 2008 stanovují, že postup jmenování příští Komise a zejména jejího předsedy bude zahájen bezprostředně po zvolení Evropského parlamentu, k němuž dojde v červnu 2009.

To v zásadě znamená, že by postup jmenování příští Komise byl zahájen v souladu s ustanoveními Niceské smlouvy. Jelikož rozhodnutí Evropské rady z prosince 2008 zmiňuje výslovně pouze jmenování předsedy Komise, vyvstává otázka, zda je úmyslem Evropské rady, aby podle týchž pravidel proběhnul celý postup.

Je tedy třeba vyjasnit, čím se má postup jmenování příští Komise řídit, a to zejména vzhledem k harmonogramu a odlišným důsledkům jednotlivých fází postupu podle Niceské a Lisabonské smlouvy.

4.2.2.  Pokud bude postup jmenování příští Komise, a to zejména, pokud jde o jmenování jejího předsedy, zahájen bezprostředně po volbách do Evropského parlamentu v červnu 2009, bude se tak dít v době, kdy ještě nebude ratifikována Lisabonská smlouva; pravomoci Evropského parlamentu v postupu jmenování předsedy Komise jsou však Lisabonskou smlouvou významně posíleny.

Podle Niceské smlouvy totiž předsedu Komise určí „Rada, která se sejde na úrovni hlav států a předsedů vlád (...); toto určení schvaluje Evropský parlament“. Lisabonská smlouva však stanoví, že „po náležitých konzultacích navrhne Evropská rada (...) kandidáta na funkci předsedy Komise. Tohoto kandidáta zvolí Evropský parlament....“

V důsledku toho musí Parlament obzvláště dbát, aby nebyly zpochybněny jeho pravomoci a aby nedošlo k situaci, v níž by byl předseda Komise jmenován „postupem podle Niceské smlouvy“ a posléze vykonával „pravomoci podle Lisabonské smlouvy“.

Pokud Evropská rada zachová své rozhodnutí z prosince 2008, musí Parlament trvat na tom, aby představitelé států či vlád (neformálně) zohlednili nové pravomoci, které Evropský parlament získává podle Lisabonské smlouvy, pokud jde o jmenování předsedy Komise. Zejména by měly být zohledněny výsledky voleb a měly by proběhnout konzultace s hlavními evropskými politickými skupinami zastoupenými v Evropském parlamentu. Pokud bude chtít Evropská rada jednat tímto způsobem, bude muset po zvolení Evropského parlamentu vyhradit dostatečný čas na konzultace, než Parlamentu navrhne kandidáta na funkci předsedy Komise. Tento postup by měl tu výhodu, že by byl v zásadě v souladu s novými pravidly obsaženými v Lisabonské smlouvě, aniž by znamenal porušení platné Niceské smlouvy[14]. Nesmíme ostatně zapomínat na skutečnost, že aniž Niceská smlouva počítala s tím, že předsedu Komise bude volit Evropský parlament, stanovila, že osobu, kterou zamýšlí Evropská rada zamýšlí jmenovat předsedou Komise, schvaluje Evropský parlament, jehož rozhodnutí je nejen politické, ale rovněž právně závazné. Byl zde však významný rozdíl: zatímco Lisabonská smlouva vyžaduje pro jeho zvolení nadpoloviční většinu, podle Niceské smlouvy postačovala pro jeho schválení prostá většina.

4.2.3.  Pokud jde o Komisi, je situace odlišná, neboť Niceská smlouva počítala se snížením počtu členů Komise tak, aby byl nižší než počet členských států (čemuž by tak podle prohlášení Evropské rady z prosince 2008 již nebylo, pokud by Lisabonská smlouva vstoupila v platnost); Niceská smlouva navíc na rozdíl od Lisabonské smlouvy nestanoví funkci místopředsedy / vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.

Pokud bude Lisabonská smlouva ratifikována v návaznosti na nové referendum v Irsku, bylo by nelogické, aby Komise byla jmenována podle Niceské smlouvy. Komise by měla být řádně jmenována a ujmout se funkce ve složení a s pravomocemi stanovenými Lisabonskou smlouvou po vstupu této smlouvy v platnost. Podle nejoptimističtější verze, která předpokládá uspořádání irského referenda nejpozději v říjnu 2009, tato situace nastane na počátku roku 2010.

4.2.4.  Podle Smlouvy z Nice[15] však mandát stávající Komise končí dnem 31. října 2009. Jedinou možností, jak toto ustanovení změnit, by byla změna primárního práva (protokol atd.), což se nezdá být pro 27 členských států prioritou. Naproti tomu, pokud by k tomuto datu ještě nebyla nová Komise jmenována, stávající Komise by musela nadále vykonávat své funkce, avšak její pravomoci by byly se vší pravděpodobností omezeny na správu běžných záležitostí. Lze akceptovat, aby takový stav trval několik týdnů či jeden až dva měsíce, avšak nikoli déle.

V tomto kontextu bude úkolem nově zvoleného Parlamentu, aby v součinnosti s Evropskou radou co nejlépe zvládl proces jmenování nové Komise s cílem umožnit, aby se tento proces odehrál s ohledem na nové složení a nové pravomoci Komise, jakož i na nové pravomoci Evropského parlamentu, jak je stanoví Lisabonská smlouva.

4.2.5.  Je také nutno zvážit možnost, že výsledek referenda bude negativní a že Lisabonská smlouva na počátku roku 2010 v platnost nevstoupí. Je třeba mít na paměti, že by se nadále používala pravidla podle Smlouvy z Nice a že by pak bylo třeba, aby Rada přijala rozhodnutí o počtu členů příští Komise (který musí být nižší než počet členských států Unie) a podmínky, podle nichž bude organizována rovná rotace, jak stanoví Protokol o rozšíření Evropské unie.

Doporučení   Volby do Evropského parlamentu proběhnou podle pravidel stanovených v Niceské smlouvě, přičemž po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost k novým volbám nedojde. V souladu se zásadou kontinuity orgánů však bude Parlament vykonávat pravomoci stanovené v Lisabonské smlouvě.   Setrvá-li Evropská rada ve svém úmyslu zahájit bezprostředně po volbách do Evropského parlamentu proces jmenování Komise, a zejména jmenování jejího předsedy, bude tento proces zahájen podle ustanovení Niceské smlouvy.   Přesto by však bylo vhodné, aby Evropská rada neformálně uplatnila postup předběžné konzultace, jak stanoví Lisabonská smlouva.   Pokud by navrženého kandidáta Evropský parlament schválil, mohla by Evropská rada přikročit ke jmenování předsedy Komise. V souladu s uvedenou zásadou kontinuity by předseda Komise mohl vykonávat svou funkci i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost.   Poté, co je předseda jmenován, je povinen předložit návrh složení nové Komise. Tento návrh by měl být formálně předložen až po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Složení sboru musí poté Parlament schválit hlasováním.

5.   Pokud jde o předsednictví v Evropské radě, k závěrům ze zasedání Evropské rady v prosinci 2008 bylo připojeno prohlášení, které stanovilo následující přechodná opatření:

Za předpokladu, že by Lisabonská smlouva vstoupila v platnost k datu, kdy by již bylo zahájeno půlroční předsednictví v Radě, shoduje se Evropská rada na tom, že přechodně za účelem zohlednění přípravných prací a zajištění řádné kontinuity práce:

−  budou příslušné orgány členského státu, který k tomuto datu bude vykonávat půlroční předsednictví v Radě, nadále předsedat všem zbývajícím zasedáním, pokud jde o Radu a Evropskou radu, jakož i schůze se třetími zeměmi, a to až do konce pololetí;

−  následující šestiměsíční předsednictví Rady bude mít v souladu se Smlouvou za úkol během daného pololetí přijímat nezbytná konkrétní opatření týkající se organizačních a věcných prvků výkonu předsednictví Evropské rady a Rady pro zahraniční věci. Tyto otázky budou předmětem úzké konzultace mezi daným předsednictvím, (zvoleným) předsedou Evropské rady a (navrženým) vysokým představitelem Evropské unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.

E. K interinstitucionálnímu plánování funkčního období

Až dosud jsme byli svědky spíše samostatného vytváření strategického a operativního plánování orgánů EU. Komise sice vede dialog o strategickém a legislativním plánování s Evropským parlamentem a s Radou zároveň, tyto dvě složky legislativní pravomoci však nikdy nejsou zahrnuty do důkladného dialogu o politických prioritách a operativním plánování jejich činností. K zavedení takového interinstitucionálního plánování vybízí zobecnění spolurozhodování a nová ustanovení Lisabonské smlouvy.

1.   Nové prvky pramenící z Lisabonské smlouvy

Změny týkající se plánování, které přináší Lisabonská smlouva, umožňují zlepšit daný stav, bude-li k tomu politická vůle.

1.1. Pokud jde o Komisi, orgán, který především disponuje právem legislativní iniciativy, článek 17 stanoví, že „Činí podněty k přijímání jednoletých a víceletých programů Unie s cílem dosáhnout interinstitucionálních dohod.“

1.2. Pokud jde o Evropskou radu, článek 15 Smlouvy o EU stanoví, že: "1. Evropská rada dává Unii nezbytné podněty pro její rozvoj a vymezuje její obecné politické směry a priority. Nevykonává legislativní funkci.“

Toto obecné poslání doplňuje zvláštní poslání v souvislosti s prostorem svobody, bezpečnosti a práva: na základě článku 68 Smlouvy o fungování EU „Evropská rada vymezuje v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva strategické směry pro legislativní a operativní plánování.“

1.3. Pokud jde o Radu, stanoví článek 16 Smlouvy o EU, že „Vykonává funkce vymezování politik a koordinace v souladu s podmínkami stanovenými Smlouvami.“

V 9. prohlášení je obsažen návrh rozhodnutí Evropské rady o vykonávání předsednictví Rady, jehož čl. 1 odst. 2 stanoví, že: „Každý člen skupiny postupně předsedá po dobu šesti měsíců všem složením Rady, s výjimkou složení pro zahraniční záležitosti. Ostatní členové skupiny jsou předsedajícímu členovi nápomocni ve všech jeho funkcích na základě společného programu. Členové skupiny mohou mezi sebou dohodnout jinou úpravu.“

Článek 3 daného návrhu rozhodnutí stanoví, že „Rada pro obecné záležitosti zajišťuje ve spolupráci s Komisí soudržnost a pokračování prací jednotlivých složení Rady v rámci víceletých programů. Členské státy vykonávající předsednictví přijmou s pomocí generálního sekretariátu Rady veškerá účelná opatření pro organizaci a hladký chod prací Rady.“

1.4. Lisabonská smlouva také poskytuje právní základ víceletému finančnímu plánování (srov. bod 3 níže). Prosazuje se zde vztah mezi politickým a legislativním plánováním, přestože není ve Smlouvě výslovně stanoven.

2.   Několik poznámek k rozsahu a obsahu plánování

2.1. Plánování je ze své podstaty nezbytnou interinstitucionální činností: pokud by každý orgán Unie prováděl politický program zcela samostatně bez dohody s ostatními orgány a stanovil by si vlastní harmonogram na základě svých priorit, byla by komunikace mezi těmito orgány velmi obtížná a utrpěla by tím soudržnost politik Unie, ale i průběh postupů. Plánování je tedy v praxi nutné a potřebné ke koordinaci činností různých orgánů, pokud jde o určité společně definované cíle. Nemá však v žádném případě za cíl zpochybnit zvláštní pravomoci každého orgánu ani rozhodovací postupy vymezené ve Smlouvách, zejména co se týče lhůt stanovených ve Smlouvách, které jsou závazné.

2.2. To je dobře vyjádřeno zněním článku 17. Komise činí podněty k přijímání programů Unie, jež mohou, ale nemusí vést k interinstitucionálním dohodám.

Připomeňme, že interinstitucionální dohody jsou formálně uznány v článku 295 Smlouvy o fungování EU: „Evropský parlament, Rada a Komise se navzájem konzultují a vzájemnou dohodou upravují způsoby své spolupráce. Za tímto účelem mohou v souladu se Smlouvami uzavírat interinstitucionální dohody, které mohou mít závaznou povahu.“

Ze znění tohoto ustanovení lze snadno odvodit, že interinstitucionální dohody mohou i nemusí být závazné povahy, podle vůle stran. To je zcela zřejmé jako zásada, na základě níž interinstitucionální dohody, dokonce i v případech, kdy mají být uznány jako závazné, nemohou omezovat pravomoci orgánů, jak jsou vymezeny ve Smlouvách.

2.3. Pokud jde o rozsah a obsah plánování, lze rovněž rozlišovat mezi:

a) podněty strategického plánování se spíše politickým obsahem vymezujícími politické priority a cíle Unie na danou dobu;

b) podněty zaměřenými spíše na operativní plánování činností (organizace jednání, stanovení harmonogramů, výměny informací ohledně průběhu postupů atd.). Tato zpráva se zaměřuje na potřeby prvního typu plánování, avšak neopomíjí význam, jaký má typ druhý pro úspěšné splnění cílů vymezených v rámci strategického plánování.

2.4. 9. prohlášení může být matoucí v tom smyslu, že odkazuje v článku 3 na „víceleté programy“ ve vztahu k úloze Rady pro obecné záležitosti a v čl. 1 odst. 2 na „společné programy“ (na 18 měsíců) skupin tří předsednictví. Zdá se, že jasným výkladem je, že víceleté plánování odkazuje na plánování z podnětu Komise (čl. 17 odst. 1 Smlouvy o EU) a společné programy trojek předsednictví se mají do víceletého plánování zapojit. Bylo by užitečné, aby Rada upřesnila vztah mezi těmito dvěma typy plánování.

2.5. Hovoříme-li o plánování, máme na mysli především trojici Komise – Parlament – Rada. Je však třeba brát v potaz další dva činitele: jednak Evropskou radu, vzhledem k její úloze dávat politické podněty, jednak vysokého představitele, jakožto předsedu Rady pro zahraniční věci.

3.   Vztah mezi strategickým plánováním a finančním plánováním (Víceletý finanční rámec)

3.1. Dále je zásadní stanovit vztah mezi strategickým plánováním a finančním plánováním, které je poprvé ve Smlouvách výslovně uznáno. Tím nabývá rovněž právní závaznosti ve vztahu k ročnímu rozpočtu. Smlouva skutečně stanoví, že Rada se schválením Evropského parlamentu přijme jednací řád, který zahrnuje víceletý finanční rámec na dobu minimálně pěti let. Víceleté finanční plánování tak má jasný politický a legislativní ráz. Stanoví politické priority Unie (v oblastech činnosti, které vyžadují finanční podporu), ale i prostředky, jak jich dosáhnout. Vymezení víceletého finančního rámce je ostatně vždy doprovázeno legislativním návrhem, v němž Komise specifikuje podněty potřebné k tomu, aby Unie získala operační programy, na něž jsou vyhrazeny prostředky.

3.2. Legislativa s finančním účinkem však nevyčerpává legislativní činnost Unie v daném období. Lze mít za to, že polovina evropské legislativy nenese finanční důsledky, například pokud jde o značnou část legislativy týkající se zavedení vnitřního trhu, legislativu spojenou s přibližováním/harmonizací vnitrostátních legislativ v různých oblastech, legislativu v daňové oblasti, legislativu týkající se oblasti občanské a trestní justiční spolupráce atd., z čehož také vyplývá význam toho, že se v rámci strategického plánování bere také náležitě v potaz tento typ legislativy. Ostatně si je třeba také uvědomit, že v případě některých velkých legislativních návrhů tohoto druhu doba postupu často do značné míry překročí trvání funkčního období Komise a Parlamentu (například status společnosti podle evropského práva) a podléhá zvláštnímu doprovodnému opatření. Několik funkčních období mimo jiné zahrnují dlouhodobé politické programy týkající se budoucnosti Unie, jako je „Lisabonská strategie“.

4.   Hledisko smlouvy/programu funkčního období

4.1. V těchto souvislostech se doporučuje specifikovat plánování orgánů ve skutečné „smlouvě“ nebo „programu funkčního období“, které by obsahovaly strategické plánování funkčního období, na němž se orgány dohodly. Za tímto účelem Komise musí při vstupu do funkce představit politické priority a strategické cíle na své pětileté funkční období.

Při představování, které by se mělo konat před koncem roku, kdy Komise nastoupí do funkce, by měla Komise také uvést první body týkající se rozvoje evropských financí potřebného k podpoře jejích strategických cílů.

Na základě priorit a cílů, jež Komise představí, by se mohly orgány – Komise, Parlament a Rada – dohodnout na skutečném „programu“ či „smlouvě pro funkční období“, podle kterého by Unie po tuto dobu řídila svoji činnost.

Tato „smlouva“ nebo „program“ by mohly mít případně podobu „společného programu“, určitého druhu „společného prohlášení“.

Je možné takovému dokumentu přisuzovat závazný charakter? Přestože ho lze považovat za podobu interinstitucionální dohody, zdá se logičtější ho spíše pokládat za politický závazek, jehož zpochybnění by vedlo pouze k narušení politické důvěry mezi orgány. Je-li však tento vztah důvěry institucionalizován, jako je tomu v případě vztahu mezi Evropským parlamentem a Komisí, může mít takové narušení vztahu logicky významné politické důsledky.

4.2. Na základě této společné „smlouvy“ nebo společného „programu“ by tedy Komise mohla, do konce měsíce června v roce následujícím po nástupu do funkce (podle vzorce N+1, kde N znamená rok, ve kterém se konají volby do Evropského parlamentu), představit své návrhy víceletého finančního rámce společně se seznamem legislativních podnětů nezbytných k zavedení zvláštních programů realizace finančního rámce. Tak by se mohla vyjednávání týkající se víceletého finančního rámce rozšířit do druhého pololetí roku N+1 a případně do začátku roku N+2 tak, aby byl přijat před koncem roku N+1, nebo nejpozději před koncem prvního čtvrtletí roku N+2 a aby vstoupil v platnost na začátku následujícího roku (N+2, případně N+3)[16].

Vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva stanoví finanční rámec na období minimálně pěti let, bylo by výhodou tohoto harmonogramu, že doba pokrytá víceletým finančním rámcem odpovídá ve značné míře mandátu Evropského parlamentu a Komise.

Aby k tomu však došlo, je třeba změnit stávající systém finančních programů ze 7 let na 5 let, z čehož vyplývá přechodná fáze: nejrozumnějším řešením by tak bylo naplánovat prodloužení stávajícího finančního rámce o další dva roky, aby zahrnoval období do roku 2015[17], neboť v současné době je ukončení programu naplánováno na konec roku 2013.

To by bylo možné jednoduše uskutečnit, protože se v Lisabonské smlouvě požaduje přejít ze stávajícího systému „ad hoc“ založeného na interinstitucionálních dohodách k legislativnímu aktu (nařízení) přijatému na základě zvláštního legislativního postupu. Tato změna musí v každém případě proběhnout, jakmile Smlouva vstoupí v platnost. Tento okamžik by byl vhodný pro dosažení dohody o navrhovaném prodloužení. Mohlo by k tomu dojít společně s hodnocením stanoveným ve stávající interinstitucionální dohodě.

4.3. „Smlouva“ či „program“ funkčního období by představovala společně s víceletým finančním rámcem zásadní obsah víceletého plánování zakotveného v čl. 1 odst. 2 a 3 návrhu rozhodnutí obsaženého v 9. prohlášení, pokud jde o Komisi a Radu pro obecné záležitosti.

Takto sestavené dokumenty by tak sloužily jako rámec pro další provádění plánování, které je uvedeno v Lisabonské smlouvě, jmenovitě:

–  společné programy nebo společná operativní plánování každé skupiny tří předsednictví na jejich osmnáctiměsíční funkční období (jež zahrnují jak návrh harmonogramu zákonodárné činnosti, tak jednotlivé programy činnosti každého ze tří předsednictví na půlroční období)[18]; s ohledem na tento bod, který by již potvrzoval „smlouvu“ nebo „program funkčního období“ a víceletý finanční rámec, by bylo, z hlediska Evropského parlamentu, vhodné prohloubit dialog s předsednictvím Rady pro obecné záležitosti / trojicí po sobě jdoucích předsednictví, aby mohl v rámci příprav tohoto plánování dostatečně uplatnit svůj názor; Evropský parlament by mohl případně pořádat diskuse (v rámci výborů a na plenárním zasedání) a zaujmout postoj (např. prostřednictvím usnesení) ke každému z těchto programů;

–  roční plánování, předložené v rámci prezentace pracovního a legislativního programu Komise; v tomto ohledu musí Evropský parlament trvat na upevnění mechanismů dialogu, pokud jde o prezentaci pracovního programu Komise, které jsou v současné době stanoveny v rámcové dohodě Parlamentu a Komise; Komise o svém programu vede rovněž podrobnou diskusi s Radou. Bylo by možné vzít v úvahu skutečně interinstitucionální povahu tohoto postupu, aby byl program na konci výsledkem zapojení tří orgánů nebo aby tyto tři orgány zaujaly ohledně ročního plánování společný postoj.

4.4. Tyto různé realizace strategického plánování musí doprovázet nezbytné mechanismy spojené se stávajícím operativním plánováním a legislativní koordinací, které by měly být rovněž posíleny, aby se zajistil intenzivnější dialog mezi Evropským parlamentem a různými subjekty. To by mohlo proběhnout na úrovni plenárního zasedání nebo také na konferenci předsedů politických skupin a parlamentních výborů. Další hypotézou, kterou by bylo možné prozkoumat, by bylo vytvoření institucionální skupiny na vysoké úrovni (například místopředseda Parlamentu a/nebo předseda Konference předsedů výborů a předsednictví Rady pro obecné záležitosti a místopředseda Komise), jejíž členové by mohli zasedat pravidelně, aby se zajistilo operativní plánování, výměna informací ohledně prioritních témat atd.

Ještě jednou zdůrazněme význam Rady pro obecné záležitosti a jejího předsednictví v rámci této dohody. Tato úloha by byla podpořena, kdyby, jak je výše v této zprávě navrženo, Rada pro obecné záležitosti měla zodpovědnost za schválení rozpočtu a víceletého finančního rámce.

Doporučení   1. Plánovací činnosti by mohly být probíhat tímto způsobem:   –  jakmile nová Komise vstoupí do funkce, představí do konce roku své politické priority a strategické cíle v rámci pětiletého funkčního období, ale i obecnou prognózu zamýšlených legislativních iniciativ, a rozvoje financí Unie potřebných k realizaci navržených cílů;   –  tento plán je předmětem diskuse s Evropským parlamentem a Radou a je obsažen ve „smlouvě pro funkční období“, kterou schválí všechny tři orgány;   –  Komise tak do konce prvního pololetí v roce následujícím po nástupu do funkce (podle vzorce N+1, kde N znamená rok, ve kterém se konají volby do Evropského parlamentu) představí své návrhy víceletého finančního rámce, který má trvat 5 let. Tyto návrhy jsou spojeny s návrhem, v němž jsou určeny legislativní iniciativy potřebné ke specifikaci programů zavedení finančních rozhodnutí. Víceletý finanční rámec tak mají Evropský parlament a Rada přijmout do konce tohoto roku (N+1), nebo nejpozději před koncem prvního čtvrtletí následujícího roku (N+2), aby vstoupil v platnost na začátku následujícího roku (N+2, případně N+3).   –  to předpokládá přechodnou fázi, během níž se přejde ze stávajícího finančního plánování prostřednictvím interinstitucionálních dohod ze sedmiletého období na pětileté právně závazné plánování; za tímto účelem se musí orgány do konce roku 2015 dohodnout na přeměně finančního rámce zahrnutého ve stávající interinstitucionální dohodě v nařízení obsahující finanční rámec a na prodloužení lhůty stávajícího finančního rámce (2007–2013) tak, aby následující víceletý finanční rámec mohl vstoupit v platnost na začátku roku 2016 a zahrnoval lhůtu do konce roku 2020.   –  na základě „smlouvy pro funkční období“ a víceletého finančního rámce:   –  skupiny tří předsednictví vypracují, ve spolupráci s Komisí a v rámci dialogu s Evropským parlamentem, společný program, nebo společné operativní plánování na osmnáctiměsíční období jejich činnosti; na základě tohoto společného programu každé ze tří předsednictví vypracuje individuální program na dobu půl roku, po kterou bude vykonávat činnosti předsednictví, ve spolupráci s Komisí a v rámci dialogu s evropským parlamentem;   –  Komise na základě intenzivního dialogu s Radou a Evropským parlamentem vypracuje vlastní roční pracovní a legislativní program;   –  Evropský parlament a Rada přijmou roční rozpočet;   –  trojice orgánů vede intenzivní interinstitucionální dialog za účelem koordinace operativního plánování a jednotlivých harmonogramů, zejména pokud jde o harmonogram legislativní činnosti.   2. Orgány vypracují rámcovou dohodu, v níž budou vymezeny hlavní směry jejich různých plánovacích činností.

F. Vnější činnost Unie

1.   Narozdíl od ústavní smlouvy Lisabonská smlouva neobsahuje všechna ustanovení týkající se vnější činnosti v jediné kapitole. V ústavní smlouvě jsou ve třetí části hlavy V (která v zásadě odpovídá Smlouvě o fungování Evropské unie) obsažena všechna ustanovení spojená s vnější činností Unie. Tím chtěl Konvent zdůraznit celistvost vnější činnosti.

Mezivládní konference v roce 2007 převzala ustanovení týkající se společné zahraniční a bezpečnostní politiky ve smlouvě o Unii (hlava V Smlouvy o EU[19]) a ustanovení týkající se „vnější činnosti v oblastech jiných než SZBP“ v páté části Smlouvy o fungování EU, čímž chtěla jasně odlišit jednu oblast od druhé. Kromě toho článek 40 Smlouvy o EU stanoví, že provádění každé z těchto dvou politik nemůže zasahovat do postupů a příslušného rozsahu pravomocí každé z nich.

Rozdíl mezi nimi je sice v podstatě symbolický a nemá významné dopady v praxi – zejména proto, že Unie získává právní subjektivitu, odstraňují se pilíře a v čl. 1 odst. 2 Smlouvy o fungování EU se jasně potvrzuje, že tyto dvě smlouvy mají přísně tutéž právní sílu – svědčí však o rozdílných přístupech a citlivosti.

Cílem je však jednoznačně celková soudržnost vnější činnosti, což je v Lisabonské smlouvě výslovně zdůrazněno v článku 21 Smlouvy o EU, kdy obě části týkající se zahraniční politiky (článek 23 Smlouvy o EU a článek 205 Smlouvy o fungování EU) vycházejí ze stejného úvodního článku: „Činnost Unie na mezinárodní scéně podle této části spočívá na zásadách, sleduje cíle a je prováděna v souladu s obecnými ustanoveními, která jsou obsažena v hlavě V kapitole 1 Smlouvy o Evropské unii.“ (článek 21–22 Smlouvy o EU).

Zásadním opatřením pro zajištění soudržnosti veškeré vnější činnosti Unie je bezesporu zřízení postu vysokého představitele pro SZBP, ale i vytvoření společné služby pro vnější činnost (Evropská služba pro vnější činnost), která má jeho činnost podporovat. Cílem Smlouvy tak bylo vytvořit, na politické úrovni, ale i na úrovni její administrativní podpory, strukturální vztah mezi jednotlivými oblastmi vnější činnosti Unie s cílem zajistit jejich soudržnost.

2.   Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku

2.1. V současné době je (oficiálně) vysokým představitelem Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku generální tajemník Rady. Tuto funkci ve skutečnosti neplní a soustřeďuje svou činnost na funkci vysokého představitele, kterou zavedla Amsterodamská smlouva. Díky činnosti vysokého představitele se rozšířila zahraniční a bezpečnostní politika Unie. S ohledem na tuto skutečnost Konvent usoudil, že je třeba dát této funkci nový rozměr.

První nové opatření: vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku předsedá Radě pro zahraniční věci.

Cílem je, aby měl program Rady větší kontinuitu a soudržnost, která v rámci rotačního předsednictví chybí, což je dáno nadměrným vlivem vlastního programu předsedajícího členského státu. Je třeba zdůraznit, že Lisabonská smlouva upřesňuje, že vysoký představitel nemá při hlasování v Radě pro zahraniční věci právo hlasovat.

Zástupce vysokého představitele bude předsedat Politickému a bezpečnostnímu výboru a zástupci vysokého představitele mohou také předsedat pracovním skupinám pověřeným přípravou jednání Rady pro zahraniční věci.

Druhé nové opatření: vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku bude zároveň místopředsedou Komise.

Zamýšleným účelem je soudržnost vnější činnosti Unie a mobilizace veškerých dostupných prostředků a nástrojů pro realizaci cílů Unie. Je vhodné zamezit rozporům mezi společnou zahraniční politikou mezivládní povahy a jejím protějškem na úrovni Společenství. Rovněž je třeba podpořit společnou zahraniční a bezpečnostní politiku mobilizací iniciativ a prostředků na úrovni Společenství.

Tato dvojí funkce předpokládá, že vysoký představitel bude mít zároveň politickou důvěru Rady a, jakožto místopředseda Komise, také předsedy Komise a Evropského parlamentu. To jasně vyplývá z postupu vedoucího k jeho jmenování: jmenuje jej Evropská rada kvalifikovanou většinou se souhlasem předsedy Komise (čl. 18 odst. 1) a podléhá schválení celé Komise (a postupu slyšení jako všichni ostatní komisaři) (čl. 17 odst. 7 Smlouvy o EU).

Na základě téhož postupu jej může Evropská rada odvolat, z čehož vyplývá, že v případě, že Evropský parlament vysloví Komisi nedůvěru, a vysoký představitel tak odstoupí z funkce místopředsedy Komise, je rovněž k jeho odstoupení požadováno rozhodnutí Evropské rady kvalifikovanou většinou.

Význam vztahu politické důvěry mezi jednotlivými orgány a vysokým představitelem je zjevné. Je třeba zdůraznit především význam důvěry mezi předsedou Komise a vysokým představitelem k dobrému chodu vnější činnosti Unie.

Třetí nové opatření: vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku se bude moci opírat o Evropskou službu pro vnější činnost.

To je základním principem nové institucionální struktury, pokud jde o vnější činnost Unie. Ve zprávě, kterou vypracuje Výbor pro ústavní záležitosti, bude popsána představa Evropského parlamentu ohledně Evropské služby pro vnější činnost.

Čtvrté nové opatření je spojeno se zastupováním, za které vysoký představitel na základě Lisabonské smlouvy přímo odpovídá, zatímco na základě stávající smlouvy pouze pomáhá předsednictví Rady.

Z výše uvedeného je jasně patrné, že Smlouva od základu mění funkci vysokého představitele. Bude mít totiž za úkol řídit společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (včetně společné bezpečnostní a obranné politiky) Unie, k jejímuž vypracovávání přispívá svými návrhy, stejně jako k její realizaci jakožto pověřenec Rady. Dále musí zajišťovat soudržnost vnější činnosti Unie. Proto má v rámci Komise zodpovědnost v oblasti vnějších vztahů a koordinace dalších hledisek vnější činnosti.

Z titulu své dvojí funkce a za podpory jednotné služby pro vnější činnost má zajišťovat soudržnost, kontinuitu, účinnost a efektivitu veškeré vnější činnosti Unie.

2.2. Na základě stávající smlouvy vysoký představitel nemá právo iniciativy. Tento nedostatek je v budoucí Smlouvě o EU vyřešen. Při vytváření SZBP se mohou členské státy, ale i vysoký představitel nebo vysoký představitel s podporou Komise obrátit na Radu a předložit vlastní iniciativy či návrhy. Dále je třeba si povšimnout, že článek 22 stanoví, že vysoký představitel a Komise mohou představit společné návrhy v rámci vnější činnosti Unie. V některých případech uvedených ve Smlouvách jsou tyto společné návrhy dokonce povinné: přijetí omezujících opatření (čl. 215 odst. 2) a způsob provádění doložky solidarity (čl. 222 odst. 3 Smlouvy o fungování EU).

Ze Smlouvy tedy vyplývá, že vysoký představitel co nejvíce slaďuje svou činnost s Komisí. Vysoký představitel a Komise jsou Lisabonskou smlouvou podněcováni k tomu, aby jednali na základě vzájemné dohody a vytvářeli společné návrhy – to platí jak pro oblast SZBP, tak pro činnost, která je převáděna na úroveň Společenství – a podporovali tak soudržnost veškeré vnější činnosti EU, a tím i usnadňovali přijetí navržených aktů.

2.3. Vysoký představitel bude mít dosti náročný program, jak o tom svědčí počet zasedání, jichž se má na základě svých pravomocí definovaných ve Smlouvě účastnit: má předsedat Radě pro zahraniční věci, být místopředsedou Komise, zastupovat Unii v oblasti SZBP, hájit vnější činnost Unie v Evropském parlamentu, podílet se na jednáních Evropské rady atd. K usnadnění jeho úkolů se prosazují praktická opatření. Mezi ně patří:

–  na žádost vysokého představitele by mohl v jeho nepřítomnosti předsedat Radě pro zahraniční věci ministr zahraničních věcí země, která předsedá Radě; podobně by mohl vysoký představitel pověřit ministry zahraničních věcí skupiny tří členských států předsedajících Radě některými úkoly SZBP, nevyjímaje zastupování;

–  na zasedáních Rady by se mohli podílet další komisaři a mohli by být zodpovědní za hájení postoje Komise (v koordinaci s vysokým představitelem), čímž by se usnadnilo vykonávání předsednictví. Další komisaři by mohli být pověřeni vnějším zastupováním v otázkách Společenství;

–  pokud jde o SZBP, stanoví Lisabonská smlouva, že Rada může na návrh vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku jmenovat zvláštní zástupce (článek 33 Smlouvy o EU). V současné době mají tito zástupci regionální poslání. Nová Smlouva pojímá jejich úlohu jako „mandát pro zvláštní otázky“. S ohledem na vytvoření velvyslanectví Unie už není potřeba zvláštních regionálních zástupců tak výrazná; naopak se zdá být vhodné pověřit je posláním na stejné úrovni. V rámci toho by mohli mít rovněž zodpovědnost za některé úkoly spojené s vnějším zastupováním, které mají v popisu funkce. Tito zvláštní zástupci budou pracovat pod vedením vysokého představitele a budou také moci vystupovat před Parlamentem. Bylo by možné dát prostor jejich slyšení v Evropském parlamentu v okamžiku jejich jmenování.

Doporučení   Evropský parlament klade důraz na to, že k tomu, aby vysoký představitel vykonával svou funkci úspěšně, je zásadní vztah politické důvěry mezi vysokým představitelem a předsedou Komise.   Vysoký představitel a Komise musí v co nejvyšší míře předkládat společné podněty, ať už se to týká vnější činnosti nebo vyhraněnější oblasti SZBP, aby se tak podpořila soudržnost vnější činnosti EU v souvislosti se společným všeobecným evropským zájmem.   Jsou prosazována opatření, která by v praxi odlehčila úkolům vysokého představitele.

3.   Posílení úlohy Evropského parlamentu v otázkách vnější činnosti

Článek 36 Smlouvy o EU stanoví úlohu Parlamentu v otázkách SZBP. Vysoký představitel musí Parlament konzultovat ohledně zásadních hledisek a základních voleb v souvislosti se SZBP a SBOP a informovat jej o vývoji těchto politik. Zajišťuje, aby názory Evropského parlamentu „byly náležitě brány v úvahu“. Do informování Evropského parlamentu musí být také zapojeni zvláštní zástupci. Evropský parlament může rovněž podávat doporučení Radě a vysokému představiteli v souvislosti s otázkami SZBP a SBOP. Evropský parlament dvakrát ročně koná rozpravu o dosaženém pokroku.

Dále Evropský parlament schvaluje rozpočet Unie v souvislosti se správními a operativními výdaji na SZBP, vzhledem k tomu, že rozdíly mezi povinnými a nepovinnými výdaji byly odstraněny.

V průběhu celého postupu musí být informován o uzavírání mezinárodních dohod spojených se SZBP.

V případě ostatních oblastí vnější činnosti uplatňuje Evropský parlament své obvyklé výsady. Podílí se na přijímání legislativních aktů na základě podmínek stanovených ve Smlouvách (obvykle řádný legislativní postup, který se uplatňuje i v souvislosti se zahraničním obchodem). Přijímá rozpočet Unie. Pokud jde o mezinárodní dohody, před tím, než Rada přijme rozhodnutí o jejich uzavření, Evropský parlament vydá souhlas v případě: i) dohod o přidružení, ii) dohody o přistoupení EU k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv, iii) dohod vytvářejících zvláštní institucionální rámec zavedením postupů spolupráce, iv) dohod majících významný dopad na rozpočet Unie a v) dohod v oblastech, na něž se vztahuje řádný legislativní postup (nebo zvláštní legislativní postup, v němž je vyžadován souhlas Evropského parlamentu).

Zdá se být vhodné vytvořit úzký vztah mezi Evropským parlamentem a vysokým představitelem, který musí být pravidelně vyzýván k účasti nejen na rozpravách v plénu – kromě dvou každoročních rozprav o vývoji SZBP a SBOP – ale i na schůzích příslušných parlamentních výborů. Tento postup by se měl rozšířit i na zvláštní zástupce a na příslušné komisaře zodpovědné za konkrétní oblasti vnější činnosti EU a dále na určité zástupce Evropské služby pro vnější činnost, jejichž funkce má jednoznačně politický význam. Evropský parlament se ostatně musí přizpůsobovat potřebám důvěrnosti ve vztahu k nakládání s určitými citlivými informacemi spojenými se SZBP, zejména s otázkami obrany[20], a může zároveň zaujmout novou úlohu v otázkách vnější činnosti tím, že bude pořádat v souvislosti s vnějšími vztahy nový typ „veřejných slyšení“, za účasti zástupců různých orgánů nebo Evropské služby pro vnější činnost, zástupců třetích zemí, mezinárodních organizací atd.

4.   Smlouva vymezuje tři kategorie rozhodnutí v rámci vnější činnosti Unie:

–  rozhodnutí v rámci veškeré vnější činnosti (článek 22 Smlouvy o EU),

–  rozhodnutí v rámci SZBP (článek 26 Smlouvy o EU),

–  rozhodnutí v otázkách vnější činnosti mimo SZBP.

4.1. Rozhodnutí v rámci veškeré vnější činnosti (článek 22 Smlouvy o EU)

Evropská rada přijímá rozhodnutí týkající se vymezení strategických zájmů a cílů EU v otázkách veškeré vnější činnosti (čl. 22 odst. 1 Smlouvy o EU), které se mohou vztahovat na SZBP nebo ostatní oblasti vnější činnosti. Rozhoduje jednomyslně na doporučení Rady, které Rada přijímá způsobem stanoveným pro každou oblast.

4.2. Rozhodnutí v rámci SZBP (článek 26 Smlouvy o EU)

Evropská rada přijímá rozhodnutí určující strategické zájmy, ale i cíle a obecné směry SZBP (čl. 26 odst. 1 Smlouvy o EU). Rada vypracovává SZBP a přijímá rozhodnutí nezbytná k vymezení a provádění této politiky. Tato rozhodnutí se přijímají jednomyslně (čl. 26 odst. 2).

Dále Rada přijímá rozhodnutí týkající se akcí, které má Unie provést (čl. 28 odst. 1), a rozhodnutí spojená s přístupem Unie ke konkrétním otázkám zeměpisné nebo tématické povahy (čl. 29 odst. 1). Tato rozhodnutí Rada také přijímá jednomyslně (čl. 31 odst. 1), vyjma těch, která jsou založena na rozhodnutí Evropské rady týkajícím se strategických zájmů a cílů Unie podle čl. 22 odst. 1, těch, jež jsou přijata na základě návrhu vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku v návaznosti na zvláštní žádost Evropské rady (z vlastního podnětu nebo z podnětu vysokého představitele), nebo těch, která zavádějí rozhodnutí vymezující akci či postoj Unie (čl. 31 odst. 2). Evropská rada může jednomyslně přijmout rozhodnutí, jímž stanoví, že výše zmíněné typy rozhodnutí budou přijaty kvalifikovanou většinou. Neuplatní se však žádná z těchto výjimek, pokud daná rozhodnutí souvisejí s vojenstvím nebo obranou.

Kvalifikovanou většinou se rovněž přijímají rozhodnutí o jmenování zvláštního zástupce (článek 33).

Rozhodnutí vytvořit Evropskou službu pro vnější činnost přijímá Rada jednomyslně na návrh vysokého představitele, po obdržení souhlasu Komise a v souladu se stanoviskem Evropského parlamentu (čl. 27 odst. 3) (viz dále).

Rada také přijímá jednomyslně (po konzultaci s Evropským parlamentem) rozhodnutí, kterým stanoví postupy pro zajištění rychlého přístupu k prostředkům rozpočtu EU určeným k naléhavému financování iniciativ v rámci SZBP. Naopak rozhodnutí, která stanoví postupy vytvoření a financování fondu pro zahájení operace, postupy správy tohoto fondu a postupy finanční kontroly, jsou přijímány kvalifikovanou většinou (článek 41 Smlouvy o EU).

Rozhodnutí, na základě kterých Rada přijímá mezinárodní dohody v oblasti SZBP, také zpravidla podléhají jednomyslnosti.

4.3. Rozhodnutí v otázkách vnější činnosti mimo SZBP

Pro otázky vnější činnosti mimo SZBP se rovněž obecně uplatňuje ustanovení čl. 22 odst. 1, v souladu s nímž Evropská rada přijímá jednomyslně rozhodnutí vymezující strategické zájmy a cíle Unie. Na základě vymezení a provádění politiky EU v souvislosti s těmito otázkami se však do rámce běžných postupů na úrovni Společenství vrací: legislativní akty přijaté řádným nebo zvláštním legislativním postupem, v závislosti na tom, co stanoví Smlouva, a uzavírání mezinárodních dohod, v souvislosti s nimiž Rada zpravidla rozhoduje kvalifikovanou většinou po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Jednomyslně jsou však obvykle přijímána rozhodnutí v otázkách určitých dohod v oblasti společné obchodní politiky: obchod službami, obchodních aspektů duševního vlastnictví a přímých zahraničních investic, obsahují-li tyto dohody ustanovení, pro která je při přijímání vnitřních předpisů vyžadována jednomyslnost (čl. 207 odst. 4 Smlouvy o fungování EU), obchod kulturními a audiovizuálními službami, pokud by tyto dohody mohly ohrozit kulturní a jazykovou rozmanitost Unie, a za určitých podmínek dohody v oblasti sociálních, vzdělávacích a zdravotnických služeb (čl. 207 odst. 4 písm. b) Smlouvy o fungování EU). Jednomyslně se také přijímají dohody o přidružení, dohody o hospodářské, finanční a technické spolupráci s kandidátskými zeměmi a dohody související s otázkami, pro které je vyžadována v souladu s vnitřními pravidly jednomyslnost. Totéž platí v případě dohody o přistoupení k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv (jejíž vstup v platnost je podmíněn tím, že rozhodnutí o schválení rovněž schválí všechny členské státy v souladu se svými ústavními předpisy) – viz čl. 218 odst. 8 Smlouvy o fungování EU.

Doporučení   V případě každého rozhodnutí týkajícího se zahraniční politiky musí být jasně stanoveno, v jakém rámci (a na základě kterého článku Smlouvy) se přijímá, aby tak byl jasně stanoven postup pro vypracování i provádění tohoto rozhodnutí.

5.   Vnější zastupování Unie má, podle ustanovení Smlouvy, tři úrovně:

–  předseda Evropské rady zajišťuje „na své úrovni a v této funkci“ vnější zastupování Unie v záležitostech týkajících se SZBP, „aniž jsou dotčeny pravomoci vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku“ (čl. 15 odst. 6 Smlouvy o EU);

–  vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku „zastupuje Unii v záležitostech společné zahraniční a bezpečnostní politiky“. „Jménem Unie vede politický dialog se třetími stranami a vyjadřuje postoj Unie v mezinárodních organizacích a na mezinárodních konferencích.“ (čl. 27 odst. 2 Smlouvy o EU);

–  Komise zajišťuje vnější zastupování Unie „s výjimkou společné zahraniční a bezpečnostní politiky a dalších případů uvedených ve Smlouvách“ (článek 17 Smlouvy o EU). Konkrétněji je Komise zodpovědná za vnější zastupování v oblasti pravomocí Společenství;

–  pokud jde o euro, Smlouva stanoví, že Rada může na návrh Komise přijmout vhodná opatření pro zajištění jednotného zastoupení v mezinárodních finančních institucích a na konferencích. Rada rozhoduje po konzultaci s Evropskou centrální bankou. Právě proto Komise nedávno trvala ve svém sdělení[21] na tom, že ke sladění vlivu a hospodářského významu eura na mezinárodní úrovni je třeba vymezit společná stanoviska a konsolidovat zastoupení eurozóny, což by v konečném důsledku vedlo k zajištění jediného zastoupení v příslušných mezinárodních finančních institucích a na relevantních fórech.

Smlouva na první pohled zcela neobjasňuje poněkud zmatenou situaci, která souvisí se slavnou otázkou přisuzovanou Henrymu Kissingerovi: „Komu zavolat, chceme-li mluvit s Evropou?“. Takový dojem však musíme upřesnit – je třeba připomenout, že ve všech členských státech existuje několik politických funkcí se zastupitelskou zodpovědností na mezinárodní úrovni.

V tomto směru je nasnadě se domnívat, že předseda Evropské rady bude vykonávat spíše zastupitelskou funkci. Je třeba brát v potaz, jak je naznačeno ve formulaci „na své úrovni a v této funkci“, že bude, jakožto předseda Evropské rady, zajišťovat zastupování tohoto orgánu v oblasti SZBP. Bude tedy zastupovat Evropskou unii v oblasti SZBP v rámci kontaktů s hlavami zahraničních států nebo zajišťovat pořádání shromáždění na vysoké mezinárodní úrovni a/nebo zastupování Evropské rady na těchto akcích, jak to v současné době provádí předseda vlády členského státu, který předsedá Evropské radě. Nemá však mandát k tomu, aby mohl dávat podněty v rámci SZBP nebo být výsadním zastupitelem, pokud jde o přijímání politických rozhodnutí jménem Unie. Tato funkce je totiž v oblasti SZBP jasně přisouzena vysokému představiteli.

Kromě ustanovení zmíněných výše, zejména čl. 27 odst. 2 Smlouvy o EU, přiznává první odstavec tohoto článku vysokému představiteli funkci, v rámci níž „jako zmocněnec Rady“ přispívá svými návrhy k vypracovávání této politiky a jejímu provádění. Text dále uvádí, že vysoký představitel stejně jedná i v oblasti společné bezpečnostní a obranné politiky.

Tento bod lze uzavřít v tom smyslu, že vysokému představiteli přísluší zastupovat EU ve všech záležitostech, které souvisí s vypracováváním a prováděním SZBP – včetně obranné politiky – a v tom je tedy zahrnuto vedení dialogu se třetími stranami a vyjadřování stanoviska EU v mezinárodních organizacích.

Důsledkem vytvoření funkcí předsedy Evropské rady a vysokého představitele je, že Lisabonská smlouva již nepřisuzuje žádnou úlohu v rámci zastupování EU ani předsedovi vlády předsedajícího členského státu, ani ministrovi zahraničních věcí, který již předsedá pouze Radě pro zahraniční věci. To však nebrání tomu, aby předseda Evropské rady a vysoký představitel mohli pověřit předsedu vlády a ministra zahraničních věcí členského státu předsedajícího Radě některými zastupitelskými úkoly.

Tím se upřesňuje úloha vysokého představitele jako místopředsedy Komise. Komise má zodpovědnost zastupovat EU navenek, ovšem s výjimkou SZBP.

Pokud jde o úlohu vysokého představitele jakožto místopředsedy Komise, Smlouva stanoví, že „v rámci Komise odpovídá za úkoly, které jí přísluší v oblasti vnějších vztahů, a za koordinaci dalších hledisek vnější činnosti Unie.“ Organizace chodu Komise však zůstává výsadou předsedy Komise. Jako místopředseda Komise je vysoký představitel pod dohledem předsedy Komise a podléhá platným předpisům sboru. Předseda Komise tak může rozhodnout, že bude předsedat shromážděním komisařů pro otázky spojené s vnější činností sám.

Vnější zastupování Unie v oblastech relevantních pro tento orgán bude zajišťovat:

–  přímo předseda Komise – jmenovitě na úrovni předsedů vlády;

–  nebo místopředseda Komise (vysoký představitel), pověřený Komisí pro otázky vnějších vztahů a koordinace ostatních oblastí vnější činnosti Evropské unie. Je tedy přirozené, aby zastupoval Unii navenek na ministerské úrovni, pokud jde o vnější vztahy Unie z hlediska Společenství, a to tím spíše, že tyto hlediska mohou někdy souviset s otázkami týkajícími se SZBP;

–  nebo, pokud jde o specifická témata vnější úrovně, jeden z komisařů pro konkrétní odvětví (vysoký představitel totiž koordinuje ostatní hlediska vnějších vztahů Unie, nenahrazuje však komisaře zabývající se vnějšími vztahy, rozvojem atd.).

Tento výklad potvrzuje znění čl. 218 odst. 3 Smlouvy o fungování EU o mezinárodních dohodách: „3. Komise, nebo týká-li se zamýšlená dohoda výlučně nebo zejména společné zahraniční a bezpečnostní politiky, vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku podává Radě doporučení a Rada přijme rozhodnutí, kterým dá zmocnění k zahájení jednání a v závislosti na předmětu zamýšlené dohody jmenuje vyjednavače nebo vedoucího vyjednavačského týmu Unie.“

Zdá se být logické, že vyjednavačem dohod výhradně nebo především souvisejících se SZBP by byl přímo vysoký představitel nebo někdo jím pověřený nebo on společně s Komisí a že v ostatních případech by to byl on jakožto místopředseda Komise nebo Komise prostřednictvím komisaře zodpovědného za dané odvětví, na základě návrhu samotné Komise.

Vzhledem k výše uvedenému lze dojít k závěru poměrně podobnému předpokladu, jenž byl uveden na začátku této kapitoly.

Doporučení:   Evropský parlament má za to, že vnější zastupování EU musí probíhat podle následujících směrů:   – úlohou předsedy Evropské rady je zastupovat EU na úrovni SZBP, aniž by však měl pravomoc v oblasti politického řízení; k tomu se případně přidává zvláštní úloha spočívající v zastupování Evropské rady, konkrétně na úrovni kontaktů s představiteli třetích zemí;   – Komise – a především její předseda – musí mít úlohu spočívající v zastupování na úrovni vnějších vztahů jako celku a odvětvových politik spadajících pod vnější činnost EU (zahraniční obchod, rozvoj atd.);   – vysoký představitel musí mít zároveň úlohu spojenou s vedením (dávání podnětů a provádění) SZBP, konkrétně v tom smyslu, že zastupuje Unii ve stycích se třetími stranami a v mezinárodních organizacích; to zahrnuje i úlohu, kterou v současné době zastává předseda Rady pro zahraniční věci (v zásadě ministr zahraničních věcí předsedajícího členského státu); jeho úkolem je rovněž zastupovat na úrovni veškeré vnější činnosti nebo jejích odvětví kromě SZBP, ale bude tak podléhat předsedovi Komise a rozhodnutím sboru, pokud jde o ostatní hlediska vnější činnosti.

6.   Společná bezpečnostní a obranná politika (SBOP)

Na úrovni společné bezpečnostní a obranné politiky, zvláštního odvětví SZBP, Lisabonská smlouva rovněž přináší významný pokrok, zejména co se týče možnosti členských států, které k tomu mají politickou vůli a vojenské schopnosti, zahájit stálou strukturovanou spolupráci v oblasti obrany, na základě které se v budoucnosti bude moci vytvořit společná obrana.

Na úrovni orgánů, pomineme-li zapojení vysokého představitele a jeho nové funkce, však nejsou změny nijak zásadní.

Jedná se totiž stále o svrchovaně mezivládní oblast, v rámci níž rozhodují členské státy o většině otázek jednomyslně.

Evropská rada má za úkol vymezit strategické zájmy Unie, stanovit cíle a vymezit obecné směry SZBP, včetně otázek souvisejících s obranou, na základě obecných podmínek čl. 2 odst. 1 Smlouvy o EU. Rovněž jí přísluší rozhodnout v patřičný okamžik o přechodu ke skutečné společné obraně (čl. 42 odst. 2). Toto rozhodnutí musí být přijato jednomyslně a všemi členskými státy v souladu s jejich vnitřními ústavními předpisy, aby bylo dosáhnuto účinnosti.

Za všechna ostatní rozhodnutí spojená s vymezením a prováděním SBOP nese zodpovědnost Rada a tato rozhodnutí jsou téměř vždy přijímána jednomyslně (obvykle na základě návrhu nebo po konzultaci vysokého představitele). Výjimky jsou následující: rozhodnutí zahájit stálou strukturovanou spolupráci členských států, které k tomu mají politickou vůli a potřebné vojenské prostředky, v oblasti obrany; rozhodnutí spojené s vymezením statusu, sídla a podrobností ohledně fungování Evropské agentury pro zbrojení.

Se zásadní úlohou Rady v souvislosti se SBOP se však pojí zvláštní problém. Má být Rada pro zahraniční věci pověřena otázkami obrany, nebo je třeba naplánovat vytvoření zvláštního útvaru Rady s ministry obrany? Skutečnost, že SBOP je nedílnou součástí SZBP, v jejíž souvislosti Smlouva určuje, že příslušným subjektem je Rada pro zahraniční věci, s upřesněním, že jí předsedá vysoký představitel, a že vysoký představitel má rovněž pravomoc vykonávat SBOP a zajišťovat v této oblasti zastupování navenek, podporuje to, aby pravomoci Rady v otázkách SBOP měla Rada pro zahraniční věci, samozřejmě s účastí ministrů obrany při diskusi o specifických otázkách v této oblasti. Tatáž zásada by měla ostatně platit i pro vnitřní organizaci Evropského parlamentu v těchto záležitostech.

V této oblasti Evropský parlament nemá žádnou zvláštní úlohu, vysoký představitel je však povinen Parlament informovat o základním vývoji SZBP a zohledňovat jeho názory. I Komise má v oblasti SBOP pouze doplňkovou úlohu předkládat návrhy společně s vysokým představitelem, a to pokud jde o využití nástrojů Unie pro mise v této oblasti (čl. 42 odst. 4), a případně pro spolupráci s Evropskou obrannou agenturou (čl. 45 odst. 2).

Doporučení   V zájmu zajištění soudržnosti zahraniční politiky a její obranné složky se musí otázkami SBOP zabývat rovněž Rada pro zahraniční věci, na níž se musí podílet ministři obrany, jsou-li na pořadu jednání také specifické otázky spojené s touto oblastí.

• [1]  Leinenova zpráva o nové úloze a úkolech Parlamentu podle Lisabonské smlouvy a Corbettova zpráva o všeobecné revizi jednacího řádu Evropského parlamentu.
• [2]  Brokova zpráva o institucionálních aspektech vytvoření evropské služby pro zahraniční činnost, kterou vypracovává Výbor pro ústavní záležitosti.
• [3]  Brokova zpráva o vývoji vztahů mezi Evropským parlamentem a vnitrostátními parlamenty v rámci Lisabonské smlouvy
• [4]  A6 - 0179/2005: Zpráva o pravidlech pro schvalování Evropské komise (7. června 2005, Andrew Duff).
• [5]  Zasahování Evropské rady do vykonávání některých legislativních postupů (viz dále) nelze považovat za výkon legislativních funkcí, neboť se jedná pouze o rozhodování týkající se postupu ve zvláštních případech blokace, a nikoli o vměšování se do vymezení podstaty daného právního předpisu.
• [6]  Jsou zde také zvláštní doložky, jejichž smysl je stejný: např. čl. 312 odst.2 druhý pododstavec Smlouvy o fungování Evropské unie, týkající se přechodu ke kvalifikované většině při přijímání víceletého finančního rámce, nebo čl. 31 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii, týkající se přechodu ke kvalifikované většině při přijímání rozhodnutí ve vztahu ke SZBP.
• [7]  Totéž platí pro článek 86, co se týče rozšíření pravomocí budoucího Úřadu evropského veřejného žalobce. V případě tohoto zásahu Evropské rady jde však spíše o usměrňování, než o „bezpečnostní doložku“.
• [8]  Usnesení „o pravidlech pro schvalování Evropské komise“ (odstavec 3), o němž se hlasovalo dne 11. 12. 2005 na základě zprávy A. Duffa.
• [9]  A6 - 0179/2005: Zpráva o pravidlech pro schvalování Evropské komise (7. června 2005, Andrew Duff).
• [10]  A6 - 0198/2008: Zpráva o změnách jednacího řádu Parlamentu, pokud jde o schvalování Evropské komise (29. května 2008).
• [11]  Rozdělení mandátů mezi členské státy se řeší „poměrným sestupným způsobem", přičemž nejvyšší počet je 96 a nejmenší 6.
• [12]  A6 - 0351/2007: Zpráva o složení Evropského parlamentu (3. října 2007, Alain Lamassoure – Adrien Severin).
• [13]  Někteří vysocí evropští představitelé, jako např. prezident Sarkozy, uvádějí ve svých veřejných prohlášeních možnost učinit tak při podpisu smlouvy o přistoupení Chorvatska. To by bylo možné, pokud by tato smlouva byla podepsána a ratifikována v časovém horizontu, který by umožnil upravit složení Evropského parlamentu k datu blízkému vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Tato úprava by pak ovšem musela být v souladu s doplněním počtu poslanců, který bude přidělen Chorvatsku, čímž by se ještě ve volebním období 2009–2014 zvýšil počet členů Evropského parlamentu nad 754. To by bylo možné, pokud bude dosaženo neformální politické dohody s Evropským parlamentem (stejně jako před přijetím Lisabonské smlouvy), a to vzhledem ke skutečnosti, že po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost bude mít Evropskému parlamentu pravomoc rozhodovat ze svého podnětu a po schválení Evropskou radou o složení Evropského parlamentu a podle postupů a zásad stanovených v Lisabonské smlouvě bude moci zejména rozhodovat o novém rozdělení mandátů tak, aby se pro volby v roce 2014 dospělo zpět k počtu 751.
• [14]  To by totiž bylo víceméně pouze opakováním scénáře z roku 2004, který již neformálně v široké míře odpovídal tomu, co stanovila čerstvě uzavřená Ústavní smlouva a co bylo později potvrzeno v Lisabonské smlouvě. Evropská rada by tak prokázala politickou vůli, neboť by dala najevo přání zohlednit vůli evropských voličů.
• [15]  Ve znění pozměněném Aktem o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (čl. 45 písm. c)).
• [16]  V tomto ohledu viz zpráva pana Bögeho o politických výzvách a rozpočtových prostředcích rozšířené Unie – 2007–2013 a zpráva paní Guy-Quintové.
• [17]  Interinstitucionální dohoda o rozpočtové kázni a řádném finančním řízení ze dne 17. května 2006.
• [18]  V takovéto podobě úloha Komise ve vztahu k ročnímu plánování Rady pro obecné záležitosti odpovídá buď obsahu uvedeného prohlášení 9, nebo interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů.
• [19]  Přestože se tato hlava nazývá Obecná ustanovení o vnější činnosti Unie a zvláštní ustanovení o společné zahraniční a bezpečnostní politice, obsahuje pouze dva články, v nichž jsou obecně vymezeny zásady celé vnější činnosti EU a všechny ostatní se vztahují na SZBP.
• [20]  Vstup nové smlouvy v platnost bude dále vyžadovat přezkum interinstitucionální dohody týkající se přístupu Evropského parlamentu k citlivým informacím Rady v oblasti bezpečnostní a obranné politiky (Interinstitucionální dohoda ze dne 20. listopadu 2002 mezi Evropským parlamentem a Radou týkající se přístupu Evropského parlamentu k citlivým informacím Rady v oblasti bezpečnostní a obranné politiky).
• [21]  Sdělení Komise ze dne 7. května 2008 při příležitosti desátého výročí zavedení eura.

STANOVISKO Výboru pro rozvoj (17. 2. 2009)

pro Výbor pro ústavní záležitosti

o dopadu Lisabonské smlouvy na vývoj institucionální rovnováhy Evropské unie
(2008/2073(INI))

Navrhovatelka: Návrh doporučení

NÁVRHY

Výbor pro rozvoj vyzývá Výbor pro ústavní záležitosti jako příslušný výbor, aby do svého návrhu usnesení začlenil tyto návrhy:

1.   vítá skutečnost, že Lisabonská smlouva stanoví, že „politika rozvojové spolupráce Unie a politika, kterou v této oblasti vedou členské státy, se navzájem doplňují a posilují“, a že prvotním cílem této politiky je „snížení a výhledově i vymýcení chudoby“, a zdůrazňuje, že rozvojová spolupráce je autonomní a samostatně definovaná politika, pro niž jsou stanoveny specifické cíle;

2.   zdůrazňuje, že členské státy a Unie by měly usilovat o posílení koordinace dárců a lepší dělbu práce, což musí přispět k větší účinnosti pomoci, a vyzývá orgány EU, aby hrály při koordinaci významnější úlohu;

3.   vítá skutečnost, že Lisabonská smlouva zachovává postup spolurozhodování v oblasti rozvojové spolupráce; zdůrazňuje, že to znamená, že Parlament musí plně využívat svých pravomocí k utváření obsahu nařízení a svého práva demokratické kontroly nad veškerými aspekty politiky rozvojové spolupráce EU;

4.   podotýká, že Evropská rada během zasedání, které se konalo ve dnech 11. až 12. prosince 2008, přijala politické rozhodnutí zachovat jednoho komisaře na jeden členský stát a požaduje po novém předsedovi Komise, aby při rozdělování resortů respektoval nezbytnou specifičnost rozvojové spolupráce jako autonomní politické oblasti;

5.   vítá vytvoření nové významné pozice vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, ale konstatuje, že existuje riziko upřednostnění vnějších vztahů a bezpečnostních politik za cenu marginalizace priorit v oblasti rozvoje; připomíná, že Lisabonská smlouva staví rozvojovou politiku na stejnou úroveň s dalšími vnějšími politikami;

6.   zdůrazňuje, že mezi zaměstnance evropského útvaru pro vnější činnost by měl být zahrnut dostatečný počet odborníků v oblasti rozvoje;

7.   věří, že provádění Lisabonské smlouvy je příležitostí pro revizi institucionální struktury Evropské komise a zlepšení způsobu, jakým jsou rozděleny pravomoci mezi ředitelstvím pro rozvoj (GŘ DEV) a ředitelstvím pro vnější vztahy (GŘ RELEX), přičemž je třeba se soustředit na zvýšení účinnosti a soudržnosti, a to konkrétně tím, že se GŘ DEV udělí odpovědnost za veškeré politiky v oblasti rozvojové spolupráce a programy ve všech zeměpisných oblastech (nejen v rámci zemí AKT, ale také zemí, které využívají finančního nástroje pro rozvojovou spolupráci) a že se program EuropeAid začlení do GŘ DEV; v této souvislosti žádá o posílení spolupráce mezi ředitelstvími GŘ DEV a GŘ RELEX za účelem dosažení nejvyšších cílů v rámci vnější činnosti EU;

8.   zdůrazňuje, že na správní úrovni je v zájmu soudržnosti rozvojových politik i nadále zapotřebí vytvořit zvláštní generální ředitelství pro rozvoj, které by bylo odpovědné za vytváření politiky, poradenství a řízení rozvojové spolupráce EU.

VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí	17.2.2009
Výsledek závěrečného hlasování	+: –: 0:	20 0 3
Členové přítomní při závěrečném hlasování	Alessandro Battilocchio, Thijs Berman, Thierry Cornillet, Corina Creţu, Alexandra Dobolyi, Fernando Fernández Martín, Alain Hutchinson, Romana Jordan Cizelj, Filip Kaczmarek, Glenys Kinnock, Maria Martens, Gay Mitchell, Luisa Morgantini, José Javier Pomés Ruiz, José Ribeiro e Castro, Toomas Savi, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder, Feleknas Uca
Náhradník(ci) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Renate Weber, Gabriele Zimmer

VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí	9.3.2009
Výsledek závěrečného hlasování	+: –: 0:	19 1 1
Členové přítomní při závěrečném hlasování	Enrique Barón Crespo, Bastiaan Belder, Richard Corbett, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Martin Kastler, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Adrian Severin, József Szájer, Riccardo Ventre, Johannes Voggenhuber, Andrzej Wielowieyski
Náhradník(ci) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Costas Botopoulos, Catherine Boursier, Elmar Brok, Carlos Carnero González, Panayiotis Demetriou, Sirpa Pietikäinen