INFORME sobre las repercusiones del Tratado de Lisboa en la evolución del equilibrio institucional en la Unión Europea
17.3.2009 - (2008/2073(INI))
Comisión de Asuntos Constitucionales
Ponente: Jean-Luc Dehaene
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
sobre las repercusiones del Tratado de Lisboa en la evolución del equilibrio institucional en la Unión Europea
El Parlamento Europeo,
– Vista la Decisión de la Conferencia de Presidentes de 6 de marzo de 2008,
– Visto el Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado el 13 de diciembre de 2007,
– Vista su Resolución de 20 de febrero de 2008 sobre el Tratado de Lisboa[1],
– Vistas las conclusiones del Consejo Europeo de los días 11 y 12 de diciembre de 2008,
– Visto el artículo 45 de su Reglamento,
– Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Constitucionales y la opinión de la Comisión de Desarrollo (A6‑0142/2009),
A. Considerando que el Tratado de Lisboa consolida el equilibrio institucional de la Unión, en la medida en que refuerza las funciones clave de cada una de las instituciones políticas, fortaleciendo de este modo sus respectivos papeles en un contexto institucional en el que la cooperación entre las instituciones es un elemento clave para el éxito del proceso de integración de la Unión,
B. Considerando que el Tratado de Lisboa transforma el antiguo «método comunitario», adaptándolo y reforzándolo, en un «método de la Unión» en el que, en lo esencial:
– el Consejo Europeo define las directrices políticas y las prioridades generales,
– la Comisión promueve el interés general de la Unión y toma las iniciativas necesarias para ello,
– el Parlamento Europeo y el Consejo ejercen conjuntamente funciones legislativas y presupuestarias sobre la base de las propuestas de la Comisión,
C. Considerando que el Tratado de Lisboa amplía este método específico de toma de decisiones en la Unión a nuevos ámbitos de sus actividades legislativas y presupuestarias,
D. Considerando que el Tratado de Lisboa prevé que el Consejo Europeo puede, por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo, ampliar el voto por mayoría cualificada y el procedimiento legislativo ordinario, reforzando así el método de la Unión,
E. Considerando que, aunque el objetivo del Tratado de Lisboa es simplificar y reforzar la coherencia de la Presidencia del Consejo Europeo y del Consejo, la coexistencia por separado de la Presidencia del Consejo Europeo y del Consejo de Asuntos Exteriores (y del Eurogrupo), así como el mantenimiento de un sistema de rotación para la Presidencia de las demás formaciones del Consejo, es posible que, al menos en una primera fase, tenga como consecuencia un funcionamiento más complicado de la Unión,
F. Considerando que el principio de igualdad de género significa que también se observe una representación equitativa de mujeres y hombres en la vida pública en el marco del procedimiento de designación de los cargos políticos más importantes de la Unión Europea,
G. Considerando que el nuevo procedimiento para la elección del Presidente de la Comisión requiere tener en cuenta los resultados de las elecciones y consultas apropiadas entre representantes del Consejo Europeo y del Parlamento Europeo antes de que el Consejo Europeo proponga su candidato,
H. Considerando que la organización de la cooperación interinstitucional en el proceso de toma de decisiones será un elemento clave para el éxito de la acción de la Unión,
I. Considerando que el Tratado de Lisboa reconoce la creciente importancia de la programación estratégica plurianual y operativa anual para asegurar una relación fluida entre las instituciones y una aplicación eficaz de los procedimientos de toma de decisiones, y refuerza el papel de la Comisión como iniciadora de los principales ejercicios de programación,
J. Considerando que la actual programación financiera a siete años significa que, de vez en cuando, el Parlamento Europeo y la Comisión, durante una legislatura completa, no tendrán ninguna decisión fundamental de política financiera que adoptar durante su mandato, encontrándose así bloqueados en un contexto adoptado por sus predecesores que se mantendrá hasta el final de su mandato, algo que, sin embargo, podría evitarse con la aplicación de la posibilidad que ofrece el Tratado de Lisboa de una programación financiera de cinco años, que podría coincidir con el mandato del Parlamento y la Comisión,
K. Considerando que el Tratado de Lisboa introduce un enfoque nuevo y global para la acción exterior de la Unión – aunque con mecanismos específicos para la toma de decisiones en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) – así como la creación del doble puesto de Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante), que contará con el apoyo de un servicio especial para la acción exterior como elemento clave para que este nuevo enfoque integrado sea operativo,
L. Considerando que el Tratado de Lisboa establece un nuevo sistema de representación externa de la Unión, que se confía, en lo esencial y a diferentes niveles, al Presidente del Consejo Europeo, al Presidente de la Comisión y al Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante), y que requerirá una cuidadosa articulación y una estrecha coordinación entre las distintas partes responsables de esta representación con el fin de evitar conflictos de intereses perjudiciales y una costosa duplicación,
M. Considerando que el Consejo Europeo de los días 11 y 12 de diciembre de 2008 acordó que, si el Tratado de Lisboa entra en vigor a finales de año, adoptará las medidas jurídicas necesarias para mantener la composición de la Comisión en su forma actual, a saber, un Comisario por Estado miembro,
Evaluación general
1. Acoge favorablemente las innovaciones institucionales que contiene el Tratado de Lisboa, que crean las condiciones para un equilibrio institucional renovado y reforzado en el seno de la Unión, que permitirá a las instituciones funcionar de una forma más eficaz, abierta y democrática y que la Unión ofrezca mejores resultados, acercándose a las expectativas de los ciudadanos y desempeñando mejor su papel como actor global en el escenario internacional;
2. Subraya que el núcleo esencial de funciones de cada institución se refuerza, permitiéndoles realizar su función de manera más eficaz; señala sin embargo que el nuevo marco institucional requiere que cada institución desempeñe sus funciones en cooperación permanente con las demás instituciones con objeto de lograr resultados positivos para el conjunto de la Unión;
Refuerzo del «método específico de la Unión» para la toma de decisiones como base del equilibrio interinstitucional
3. Celebra que el Tratado de Lisboa mantenga y refuerce los elementos esenciales del «método comunitario», es decir, el derecho de iniciativa de la Comisión y la decisión conjunta por el Parlamento y el Consejo, ya que:
– el Consejo Europeo se convierte en una institución cuyo papel específico para impulsar la Unión y fijar orientaciones se refuerza, definiendo así sus objetivos y prioridades estratégicos sin interferir en el ejercicio normal de las competencias legislativas y presupuestarias de la Unión,
– se confirma la función de la Comisión como «motor» de la actividad europea, asegurando que se mantiene sin cambios (e incluso se refuerza) su monopolio de la iniciativa legislativa, en particular en el procedimiento presupuestario,
– las competencias del Parlamento Europeo como rama del poder legislativo se refuerzan, ya que el procedimiento legislativo ordinario (como se conocerá el actual procedimiento de codecisión) será la regla general (salvo que los Tratados establezcan la aplicación de un procedimiento legislativo especial) y se extenderá a casi todos los ámbitos de la legislación europea, incluidos la justicia y los asuntos de interior,
– se confirma y mantiene la función del Consejo como la otra rama de la autoridad legislativa, aunque con una cierta preponderancia en algunos ámbitos importantes debido, en particular, a la aclaración del Tratado de Lisboa de que el Consejo Europeo no ejercerá funciones legislativas,
– de forma similar, el nuevo procedimiento presupuestario se basará en un proceso de toma de decisiones conjunto, en pie de igualdad, del Parlamento Europeo y del Consejo, para todos los tipos de gasto, y el Parlamento Europeo y el Consejo también decidirán conjuntamente sobre el marco financiero plurianual, en ambos casos a iniciativa de la Comisión,
– la distinción entre actos legislativos y actos delegados y el reconocimiento de una función ejecutiva específica de la Comisión bajo el control por igual de las dos ramas de la autoridad legislativa mejorará la calidad de la legislación europea; el Parlamento Europeo desempeñará un nuevo papel en la concesión de competencias delegadas a la Comisión y en la supervisión de los actos delegados;
– por lo que se refiere a la capacidad de la Unión de celebrar Tratados, la función de la Comisión (en estrecha asociación con el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante)) se reconoce en cuanto a su capacidad de realizar negociaciones, y será necesaria la previa aprobación del Parlamento Europeo para que el Consejo pueda celebrar casi todos los acuerdos internacionales;
4. Acoge favorablemente que el Tratado de Lisboa estipule que el Consejo Europeo puede, por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo, siempre que no se oponga un Parlamento nacional, ampliar la decisión por mayoría cualificada y el procedimiento legislativo ordinario a ámbitos en que aún no se aplican;
5. Subraya que, en conjunto, estas cláusulas «pasarela» revelan una auténtica tendencia a aplicar lo más ampliamente posible el «método de la Unión» y, por tanto, pide al Consejo Europeo que haga el uso más completo posible de estas oportunidades que ofrece el Tratado;
6. Sostiene que la completa aplicación de todas las innovaciones institucionales y procedimentales del Tratado de Lisboa requiere una cooperación profunda y permanente entre las instituciones que participan en los distintos procedimientos, aprovechando plenamente los nuevos mecanismos previstos por el Tratado, en particular los acuerdos interinstitucionales;
El Parlamento Europeo
7. Celebra en particular que el Tratado de Lisboa reconozca plenamente al Parlamento Europeo como una de las dos ramas de los poderes legislativo y presupuestario de la Unión, que también se reconozca su función en la adopción de muchas decisiones políticas de importancia para la Unión, y que se refuercen e incluso extiendan, aunque en menor medida, sus funciones relacionadas con el control político al ámbito de la PESC;
8. Subraya que este reconocimiento del papel del Parlamento Europeo requiere la plena colaboración de las demás instituciones, en particular en lo que se refiere a facilitar al Parlamento con tiempo suficiente todos los documentos necesarios para el ejercicio de sus funciones, en pie de igualdad con el Consejo, así como el acceso a los grupos de trabajo y reuniones relevantes que se celebren en otras instituciones – y su participación en ellos –en los mismos términos que los demás participantes en el proceso de toma de decisiones; pide a las tres instituciones que prevean la celebración de acuerdos interinstitucionales para estructurar las mejores prácticas en estos ámbitos con el fin de optimizar la cooperación recíproca;
9. Sostiene que el Parlamento Europeo debe realizar por sí mismo las reformas internas necesarias para adaptar sus estructuras, procedimientos y métodos de trabajo a las nuevas competencias y a los requisitos más exigentes de programación y cooperación interinstitucional derivados del Tratado de Lisboa[2]; espera con interés las conclusiones del Grupo de trabajo sobre la Reforma del Parlamento y recuerda que su comisión competente trabaja en estos momentos en la reforma del Reglamento con el fin de adaptarlo al Tratado de Lisboa[3];
10. Celebra que el Tratado de Lisboa amplíe al Parlamento Europeo el derecho de iniciativa en lo que se refiere a la revisión de los Tratados, reconozca el derecho del Parlamento a participar en la Convención y que se requiera su aprobación en caso de que el Consejo Europeo considere que no hay motivos para convocar la Convención; considera que este reconocimiento aboga a favor de reconocer que el Parlamento Europeo tiene derecho a la plena participación en la Conferencia Intergubernamental (CIG) en términos similares a los de la Comisión; considera que, sobre la base de las dos anteriores CIG, en el futuro un acuerdo interinstitucional podría definir las directrices para la organización de nuevas CIG, en particular en lo que se refiere a la participación del Parlamento Europeo y en materia de transparencia;
11. Toma nota de las disposiciones transitorias sobre la composición del Parlamento Europeo; considera que para la aplicación de estas disposiciones será necesario modificar el Derecho primario; pide a los Estados miembros que adopten todas las disposiciones legales necesarias a nivel nacional para permitir que en junio de 2009 sean pre-elegidos 18 diputados más al Parlamento Europeo que puedan participar en el Parlamento en calidad de observadores a partir de la fecha de entrada en vigor del Tratado de Lisboa; recuerda, no obstante, que estos diputados adicionales asumirán sus plenas competencias en una fecha acordada y al mismo tiempo, una vez hayan concluido todos los procedimientos relativos a la ratificación del cambio del Derecho primario; recuerda al Consejo que el Parlamento obtendrá importantes derechos de iniciativa y de aprobación con arreglo al Tratado de Lisboa (artículo 14, apartado 2, del TUE) en cuanto a su propia composición y tiene la intención de hacerlos valer plenamente;
La función del Consejo Europeo
12. Considera que el reconocimiento oficial del Consejo Europeo como una institución autónoma, con sus competencias específicas definidas claramente en los Tratados, implica que el papel del Consejo Europeo debe volver a centrarse en la tarea fundamental de proporcionar el necesario impulso político y definir las orientaciones generales y los objetivos de la actividad de la Unión;
13. Acoge también favorablemente que en el Tratado de Lisboa se especifique el papel fundamental del Consejo Europeo en la revisión de los Tratados, así como en relación con determinadas decisiones de fundamental importancia para la vida política de la Unión – en relación con temas como la designación para los puestos políticos más importantes, la resolución de los bloqueos políticos en diversos procedimientos de toma de decisiones y el uso de mecanismos de flexibilidad –, que se adoptan por o con la participación del Consejo Europeo;
14. Subraya el especial papel de liderazgo que debe desempeñar el Consejo Europeo en el ámbito de las acciones exteriores, en particular en lo que se refiere a la PESC, en la que su tarea de identificar los intereses estratégicos, fijar los objetivos y definir las directrices generales de esta política es de crucial importancia; subraya en este contexto la necesidad de la estrecha participación del Consejo, el Presidente de la Comisión y el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) en la preparación de los trabajos del Consejo Europeo en este ámbito;
15. Sostiene que la necesidad de mejorar la cooperación interinstitucional entre el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo aboga a favor de optimizar las condiciones en las que el Presidente del Parlamento Europeo participa en los debates del Consejo Europeo, lo que podría quizás abordarse en un acuerdo político sobre las relaciones entre ambas instituciones; considera que también convendría que el Consejo Europeo oficializase estas condiciones en su Reglamento interno;
La Presidencia fija del Consejo Europeo
16. Acoge favorablemente la creación de una Presidencia fija a largo plazo del Consejo Europeo, que contribuirá a lograr una mayor continuidad, eficacia y coherencia en los trabajos de esta institución y, con ello, en la acción de la Unión; subraya que la designación del Presidente del Consejo Europeo debería hacerse tan pronto como sea posible después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa con el fin de mantener un vínculo entre la duración del nuevo Parlamento electo y el período del mandato de la nueva Comisión;
17. Subraya el papel esencial que tendrá el Presidente del Consejo Europeo en la vida institucional de la Unión, no como Presidente de la Unión Europea – que no será – sino como Presidente del Consejo Europeo encargado de impulsar sus trabajos, velar por la preparación y continuidad de los mismos, promover el consenso entre sus miembros, informar al Parlamento Europeo y asumir, en su rango y condición y sin perjuicio de las funciones del Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante), la representación exterior de la Unión en relación con la PESC;
18. Recuerda que el Presidente del Consejo Europeo velará por la preparación de las reuniones y la continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales, lo que requiere el contacto mutuo y la estrecha cooperación entre el Presidente del Consejo Europeo y el Presidente del Consejo de Asuntos Generales;
19. Considera, en este contexto, que es esencial que exista una relación equilibrada y de colaboración entre el Presidente del Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión, la Presidencia rotatoria y, en lo referente a la representación exterior de la Unión en el ámbito de la PESC, el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante);
20. Recuerda que, aunque el Tratado de Lisboa prevé que el Consejo Europeo esté asistido por la Secretaría General del Consejo, el gasto específico del Consejo Europeo debe constar por separado en el presupuesto y debe incluir créditos específicos para el Presidente del Consejo Europeo, que necesitará la asistencia de su propio gabinete, que deberá crearse en un plazo razonable;
El Consejo
21. Acoge favorablemente los pasos del Tratado de Lisboa hacia una consideración de la función del Consejo como una segunda rama de la autoridad legislativa y presupuestaria de la Unión, compartiendo – aunque con cierta preponderancia en algunos ámbitos – la mayor parte del proceso de toma de decisiones con el Parlamento Europeo, en el seno de un sistema institucional que ha evolucionado gradualmente siguiendo una lógica parlamentaria bicameral;
22. Subraya la función esencial que confiere el Tratado de Lisboa al Consejo de Asuntos Generales y, por ende, a su Presidente, con vistas a asegurar la coherencia y la continuidad de los trabajos de las distintas configuraciones del Consejo, así como la preparación y la continuidad de los trabajos del Consejo Europeo (en cooperación con su Presidente y el Presidente de la Comisión);
23. Subraya que la especial función del Consejo en la elaboración, definición y aplicación de la PESC requiere una coordinación reforzada entre el Presidente del Consejo de Asuntos Generales y el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante), en su calidad de Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores, así como entre ellos y el Presidente del Consejo Europeo;
24. Expresa su convicción de que la separación que prevé el Tratado de Lisboa entre las funciones del Consejo de Asuntos Generales y el Consejo de Asuntos Exteriores requiere un composición distinta de estas dos formaciones del Consejo, sobre todo porque, debido al concepto más amplio de las relaciones exteriores de la Unión previsto en los Tratados modificados por el Tratado de Lisboa, será cada vez más difícil que existan mandatos cumulativos en ambas configuraciones del Consejo; opina por tanto que conviene que los Ministros de Asuntos Exteriores se concentren fundamentalmente en las actividades del Consejo de Asuntos Exteriores;
25. Considera que puede ser necesario, en este contexto, que el Primer Ministro/Jefe de Estado del Estado miembro que ostente la Presidencia del Consejo presida personalmente y asegure el adecuado funcionamiento del Consejo de Asuntos Generales como órgano responsable de coordinar las distintas formaciones del Consejo y de arbitrar en materia de prioridades y resolución de conflictos, asuntos que en la actualidad se remiten con demasiada facilidad al Consejo Europeo;
26. Reconoce las grandes dificultades relativas a la coordinación entre las distintas formaciones del Consejo debido al nuevo sistema de Presidencias y subraya, con el fin de evitar este riesgo, la importancia de las «nuevas troikas» fijas de 18 meses (grupos de tres Presidencias) que compartirán las Presidencias de las distintas formaciones del Consejo (aparte del Consejo de Asuntos Exteriores y del Eurogrupo) y de COREPER para asegurar la coherencia y la continuidad de los trabajos del Consejo en su conjunto, así como la cooperación interinstitucional necesaria para el funcionamiento fluido de los procedimientos legislativo y presupuestario en los que decide conjuntamente con el Parlamento Europeo;
27. Considera de crucial importancia que las «troikas» desarrollen una cooperación intensa y permanente a lo largo de su mandato conjunto; subraya la importancia del programa operativo conjunto de cada «troika» de 18 meses para el funcionamiento de la Unión, como se expone con mayor detalle en el apartado 51 de la presente Resolución; pide a las «troikas» que presenten su programa operativo conjunto – que incluya, en particular, sus propuestas de calendario para las deliberaciones legislativas – al Pleno del Parlamento al inicio de su mandato conjunto;
28. Considera que el Primer Ministro/Jefe de Estado del Estado miembro que ostente la Presidencia del Consejo tendrá un papel fundamental para asegurar la cohesión de todo el grupo de Presidencias y la coherencia de los trabajos de las distintas formaciones del Consejo, así como para establecer la necesaria coordinación con el Consejo Europeo, en particular en relación con la preparación y continuidad de sus trabajos;
29. Subraya asimismo que el Primer Ministro/Jefe de Estado que ostente la Presidencia rotatoria del Consejo debe ser el interlocutor privilegiado del Parlamento Europeo en lo que se refiere a las actividades de la Presidencia; considera que se le debe invitar a dirigirse al Pleno para presentar el respectivo programa de actividades de la Presidencia y rendir cuentas sobre los acontecimientos y los resultados de los seis meses de mandato, así como para someter a debate cualquier otro tema político de relevancia que surja durante el ejercicio de su Presidencia;
30. Subraya que en la situación actual, en términos de desarrollo de la Unión, los temas relativos a la seguridad y la defensa siguen siendo parte integrante de la PESC y considera que, en cuanto tales, deben seguir en el ámbito de las competencias del Consejo de Asuntos Exteriores, presidido por el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante), con la participación adicional de los Ministros de Defensa cuando sea necesario;
La Comisión
31. Celebra que se reafirme el papel esencial de la Comisión como «motor» de la actividad de la Unión, a través:
– del reconocimiento de su cuasi monopolio en materia de iniciativa legislativa, que se amplía a todos los ámbitos de actividad de la Unión salvo la PESC, y que se refuerza en particular en asuntos financieros,
– del refuerzo de su papel para facilitar el acuerdo entre las dos ramas de la autoridad legislativa y presupuestaria,
– del refuerzo de su función como «ejecutivo» de la Unión siempre que la ejecución de las disposiciones del Derecho de la Unión Europea requiera un enfoque común, quedando en manos del Consejo esta actuación tan sólo en el ámbito de la PESC y en casos debidamente justificados que se especificarán en actos legislativos;
32. Acoge también favorablemente el refuerzo de la posición del Presidente en el seno del Colegio de Comisarios, en particular en lo que se refiere a la responsabilidad institucional de los Comisarios con respecto a él y a la organización interna de la Comisión, con lo que se crean las condiciones necesarias para reforzar su papel de liderazgo de la Comisión y fortalecer la cohesión; considera que este refuerzo puede incluso incrementarse con vistas al acuerdo entre los Jefes de Estado o de Gobierno por mantener un Comisario por Estado miembro;
Elección del Presidente de la Comisión
33. Subraya que la elección del Presidente de la Comisión por el Parlamento Europeo a propuesta del Consejo Europeo reforzará el carácter político de su designación;
34. Subraya que esta elección reforzará la legitimidad democrática del Presidente de la Comisión y fortalecerá su posición tanto en el seno de la Comisión (en lo que se refiere a su capacidad en las relaciones internas con otros Comisarios) como en las relaciones interinstitucionales en general;
35. Considera que esta legitimación reforzada del Presidente de la Comisión también beneficiará a la Comisión en su conjunto, incrementando su capacidad de actuar como promotor independiente del interés general europeo y como fuerza impulsora de la acción europea;
36. Recuerda, en este contexto, que el hecho de que el Consejo Europeo, actuando por mayoría cualificada, pueda proponer un candidato para el cargo de Presidente de la Comisión y que la elección de dicho candidato por el Parlamento Europeo requiera el voto de la mayoría de sus miembros, constituye un incentivo adicional para motivar a todos quienes participan en el proceso a desarrollar el diálogo necesario con vistas a asegurar un resultado satisfactorio del proceso;
37. Recuerda que el Consejo Europeo está obligado, en virtud del Tratado de Lisboa, a tener «en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo» y, antes de designar al candidato, a «mantener las consultas apropiadas», que no son contactos institucionales oficiales entre las dos instituciones; recuerda también que la Declaración 11 aneja al Acta final de la Conferencia Intergubernamental que adoptó el Tratado de Lisboa[4] pide en este contexto que se mantengan «las necesarias consultas entre representantes del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo, en el marco que se estime más oportuno»;
38. Propone que el Consejo Europeo otorgue mandato al Presidente del Consejo Europeo (solo o junto con una delegación) para que mantenga dichas consultas, que consulte con el Presidente del Parlamento Europeo con vistas a organizar las reuniones necesarias con cada uno de los presidentes de los grupos políticos en el Parlamento Europeo, posiblemente acompañado por los dirigentes (o por una delegación) de los partidos políticos europeos, y que posteriormente el Presidente del Consejo Europeo informe al Consejo Europeo;
Proceso de presentación de candidaturas
39. Considera que la elección de las personas que habrán de desempeñar los cargos de Presidente del Consejo Europeo, Presidente de la Comisión y Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante), debe tener en cuenta en primer lugar las competencias reales de los candidatos; reconoce además que, tal y como establece la Declaración 6 aneja al Acta final mencionada, debe tenerse debidamente en cuenta la necesidad de respetar la diversidad geográfica y demográfica de la Unión y de sus Estados miembros;
40. Considera, asimismo, que en las candidaturas para los puestos políticos más importantes de la Unión Europea, los Estados miembros y las familias políticas europeas deben tener en cuenta no solo los criterios de equilibrio geográfico y demográfico, sino también criterios basados en el equilibrio político y de género;
41. Considera, en este contexto, que sería preferible que el proceso de candidaturas tuviera lugar después de las elecciones al Parlamento Europeo, con el fin de tener en cuenta los resultados electorales, que serán un factor de primer orden en la elección del Presidente de la Comisión; señala que solo después de la elección de este último será posible asegurar el equilibrio necesario;
42. Propone en este contexto, como un posible modelo, el siguiente procedimiento y calendario para la presentación de candidaturas, que podrían acordar el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo:
– semanas 1 y 2 después de las elecciones europeas: instalación de los grupos políticos en el Parlamento Europeo;
– semana 3 después de las elecciones: consultas entre el Presidente del Consejo Europeo y el Presidente del Parlamento Europeo, seguidas por reuniones por separado entre el Presidente del Consejo Europeo y los Presidentes de los grupos políticos (y posiblemente también con los Presidentes de los partidos políticos europeos o con delegaciones restringidas);
– semana 4 después de las elecciones: comunicación por parte del Consejo Europeo, teniendo en cuenta los resultados de las consultas mencionadas en el guión anterior, del candidato a Presidente de la Comisión;
– semanas 5 y 6 después de las elecciones: contactos entre el candidato a Presidente de la Comisión y los grupos políticos; declaraciones de este candidato y presentación de sus orientaciones políticas al Parlamento Europeo; votación en el Parlamento Europeo sobre el candidato a Presidente de la Comisión;
– julio/agosto/septiembre: el Presidente de la Comisión elegido acuerda con el Consejo Europeo la candidatura para Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) y propone la lista de los Comisarios propuestos (incluido el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante));
– septiembre: el Consejo adopta la lista de los Comisarios propuestos (incluido el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante));
– septiembre/octubre: audiencias de los Comisarios propuestos y del Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) propuesto por el Parlamento Europeo;
– octubre: presentación del Colegio de Comisarios y de su programa al Parlamento Europeo; votación sobre el Colegio en su conjunto (incluido el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante)); el Consejo Europeo aprueba la nueva Comisión; la nueva Comisión entra en funciones;
– noviembre: el Consejo Europeo nombra al Presidente del Consejo Europeo;
43. Subraya que, en cualquier caso, la hipótesis propuesta debería aplicarse a partir de 2014 en adelante;
44. Considera que la posible entrada en vigor del Tratado de Lisboa a finales de 2009 requiere un acuerdo político entre el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo con vistas a garantizar que el procedimiento de elección del Presidente de la nueva Comisión y el de nombramiento de la futura Comisión respeten, en cualquier caso, el contenido de las nuevas competencias que el Tratado de Lisboa confiere al Parlamento Europeo en este ámbito;
45. Considera que el Consejo Europeo, en caso de que inicie el procedimiento de nombramiento del Presidente de la nueva Comisión sin demora tras las elecciones europeas de junio de 2009[5], debería tener debidamente en cuenta el plazo necesario para poder llevar a cabo el procedimiento político de consulta informal establecido por el Tratado de Lisboa; considera que, en ese caso, se habrá respetado plenamente la sustancia de sus nuevas competencias y el Parlamento Europeo podrá proceder a la aprobación del nombramiento del Presidente de la Comisión;
46. Subraya que de todos modos, por lo que se refiere al nombramiento del nuevo Colegio, el procedimiento sólo debería iniciarse tras conocerse los resultados del segundo referéndum en Irlanda; señala que, así, las instituciones serían plenamente conscientes del futuro marco jurídico en el que la nueva Comisión ejercerá su mandato, teniéndose debidamente en cuenta sus respectivas funciones en el procedimiento, así como la composición, estructura y competencias de la nueva Comisión; señala que, si el referéndum logra un resultado favorable, la aprobación oficial del nuevo Colegio, incluido el Presidente y Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante), por parte del Parlamento Europeo debería tener lugar tan solo después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa;
47. Recuerda que de todos modos, si el segundo referéndum en Irlanda no alcanza un resultado favorable, será plenamente aplicable el Tratado de Niza y la futura Comisión deberá constituirse con arreglo a las disposiciones en virtud de las cuales el número de Comisarios es inferior al número de Estados miembros; subraya que, en tal caso, el Consejo tendrá que tomar una decisión sobre el número real de miembros de esta Comisión reducida; señala la voluntad política del Parlamento Europeo de garantizar el estricto cumplimiento de estas disposiciones;
Programación
48. Considera que la programación, tanto a nivel estratégico como operativo, será esencial para asegurar la eficacia y la coherencia de la acción de la Unión;
49. Acoge por tanto favorablemente que el Tratado de Lisboa se refiera de forma específica a la programación como medio para reforzar la capacidad de actuación de las instituciones, y propone que se organicen varios ejercicios paralelos de programación de acuerdo con las líneas siguientes:
– el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión deberían acordar un «contrato» o «programa» de legislatura, basado en los objetivos estratégicos y prioridades generales, que presentaría la Comisión al inicio de su mandato y sería objeto de un debate conjunto con el Parlamento Europeo y el Consejo, con vistas a establecer un acuerdo (posiblemente en forma de acuerdo interinstitucional específico, aunque no sea jurídicamente vinculante) entre las tres instituciones sobre objetivos y prioridades comunes para el periodo legislativo de cinco años;
– sobre la base de este contrato o programa, la Comisión debería continuar desarrollando las ideas que contenga para la programación financiera y presentar para el final de junio del año siguiente a las elecciones, sus propuestas para un marco financiero plurianual de cinco años – acompañado de la lista de las propuestas legislativas necesarias para la ejecución de los respectivos programas –, que a continuación sería objeto de debate por el Consejo y el Parlamento Europeo, de acuerdo con el procedimiento establecido en los Tratados, antes del final del mismo año (o, a más tardar, al final del primer trimestre del año siguiente);
– esto permitiría a la Unión contar con un marco financiero plurianual de cinco años preparado para su entrada en vigor al principio del año N+2 (o N+3)[6], facilitando así a cada Parlamento Europeo y a cada Comisión la posibilidad de decidir sobre su «propia» programación;
50. Considera que el cambio a este sistema de programación financiera y política de cinco años requerirá la prórroga y ajuste del actual marco financiero fijado en el Acuerdo Interinstitucional sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera[7] hasta finales de 2015/2016, para que el siguiente entre en vigor a principios de 2016/2017[8];
51. Propone que, sobre la base del contrato/programa de legislatura y teniendo en cuenta el marco financiero plurianual:
– la Comisión presente su programa legislativo y de trabajo anual al Parlamento Europeo y al Consejo, con vistas a un debate conjunto que permita a la Comisión introducir las adaptaciones que sean necesarias;
– el Consejo de Asuntos Generales, en diálogo con el Parlamento Europeo, adopte el programa operativo conjunto de actividades de cada grupo de tres Presidencias para todo el periodo de 18 meses de sus mandatos, que servirá de marco de referencia para el respectivo programa de actividades de cada Presidencia durante su mandato de seis meses;
Relaciones exteriores
52. Subraya la importancia de la nueva dimensión que confiere el Tratado de Lisboa a la acción exterior de la Unión en su conjunto, incluida la PESC, que, junto con la personalidad jurídica de la Unión y las innovaciones institucionales relevantes en este ámbito (en particular la creación del Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) con doble función y del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE)), podría ser un factor decisivo para la coherencia y la eficacia de la acción de la Unión en este ámbito, así como reforzar de forma importante su visibilidad como actor en el escenario internacional;
53. Recuerda que todas las decisiones en materia de acción exterior deben especificar el fundamento jurídico en virtud del cual se adoptan, para facilitar la identificación del procedimiento seguido para su adopción y el procedimiento a seguir para su ejecución;
Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante)
54. Considera la creación del Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) con doble función como un paso fundamental para asegurar la coherencia, la eficacia y la visibilidad del conjunto de la acción exterior de la Unión;
55. Subraya que el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) debe ser nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión, y que también debe contar con la aprobación del Parlamento Europeo en su calidad de Vicepresidente de la Comisión, junto con todo el Colegio de Comisarios; pide al Presidente de la Comisión que vele por que la Comisión ejerza plenamente sus responsabilidades en este contexto, teniendo en cuenta que, en su calidad de Vicepresidente de la Comisión, el Alto Representante tendrá un papel fundamental para asegurar la cohesión y el buen funcionamiento del Colegio, y que el Presidente de la Comisión tiene el deber político e institucional de asegurar que reúne las capacidades necesarias para formar parte del Colegio; también subraya que el Consejo Europeo debe ser consciente de este aspecto de la función del Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) y debe efectuar, desde el inicio del procedimiento, las necesarias consultas con el Presidente de la Comisión para asegurar el éxito del mismo; recuerda que ejercerá plenamente su criterio en relación con las capacidades políticas e institucionales del candidato a Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) en el marco de sus competencias sobre el nombramiento de una nueva Comisión;
56. Subraya que el SEAE tendrá una función fundamental de apoyo al Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) y será un elemento esencial para el éxito del nuevo enfoque integrado de la acción exterior de la Unión; subraya que la creación del nuevo servicio requerirá una propuesta oficial del Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante), que solo podrá presentar una vez que haya asumido sus funciones, y que el Consejo solo podrá adoptar previo dictamen del Parlamento Europeo y aprobación de la Comisión; declara su intención de ejercer plenamente sus competencias presupuestarias en relación con la creación del SEAE;
57. Subraya que las tareas del Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) son sumamente onerosas y requerirán una fuerte coordinación con las demás instituciones, en particular con el Presidente de la Comisión, ante quien será políticamente responsable en los ámbitos de las relaciones exteriores que inciden en las competencias de la Comisión, con la Presidencia rotatoria del Consejo y con el Presidente del Consejo Europeo;
58. Subraya que la realización de los objetivos que han conducido a la creación del cargo de Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) dependerá en gran medida de una relación de confianza política entre el Presidente de la Comisión y el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante), así como de la capacidad de este último de cooperar de forma fructífera con el Presidente del Consejo Europeo, con la Presidencia rotatoria del Consejo y con los demás Comisarios encargados, bajo su coordinación, del ejercicio de determinadas competencias en relación con las acciones exteriores de la Unión;
59. Pide a la Comisión y al Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) que utilicen plenamente la posibilidad de presentar iniciativas comunes en el ámbito de las relaciones exteriores, con el fin de reforzar la cohesión de los distintos ámbitos de acción de la Unión en la esfera exterior y aumentar la posibilidad de que el Consejo adopte estas iniciativas, particularmente en relación con la PESC; destaca en este contexto la necesidad del control parlamentario sobre las medidas de política exterior y de seguridad;
60. Sostiene que es esencial adoptar determinadas medidas prácticas para aligerar las tareas del Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante):
– el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) deberá proponer el nombramiento de representantes especiales con un claro mandato definido de conformidad con el artículo 33 del Tratado de la Unión Europea, para que le asistan en ámbitos específicos de sus competencias relacionadas con la PESC (estos representantes especiales, nombrados por el Consejo, también serán oídos por el Parlamento Europeo y mantendrán al Parlamento Europeo regularmente informado sobre sus actividades);
– el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) deberá coordinar sus actividades en ámbitos distintos de la PESC con los Comisarios responsables de las carteras correspondientes a dichos ámbitos y, en caso necesario, deberá delegar en ellos sus funciones de representación internacional de la Unión Europea en estos ámbitos;
– en caso de ausencia, el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) deberá decidir caso por caso, según las funciones que deban desempeñarse en cada ocasión, quién le representará;
Representación
61. Considera que el Tratado de Lisboa establece un sistema operativo eficaz, aunque complejo, para la representación exterior de la Unión, y propone que se articule de acuerdo con las líneas siguientes:
– el Presidente del Consejo Europeo representará a la Unión a nivel de Jefes de Estado o de Gobierno en los asuntos relativos a la PESC, pero no asumirá la competencia de realizar negociaciones políticas en nombre de la Unión, que es función del Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante); también podrá ser llamado a desempeñar un papel específico de representación del Consejo Europeo en determinados eventos internacionales;
– el Presidente de la Comisión representará a la Unión al máximo nivel en todos los aspectos de las relaciones exteriores de la Unión, salvo en los asuntos relativos a la PESC, o cualquier política sectorial específica que corresponda al ámbito de la acción exterior de la Unión (comercio exterior, etc.); el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) o el Comisario competente o mandatado también podrán asumir esta función bajo la autoridad de la Comisión;
– el Vicepresidente de la Comisión (Alto Representante) representará a la Unión a nivel ministerial o en organizaciones internacionales en materias que correspondan a la acción exterior de la Unión en general, así como en otros sectores específicos de la acción exterior de la Unión; también desempeñará las funciones de representación exterior de la Unión, como Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores;
62. Considera que ya no será deseable que el Presidente del Consejo de Asuntos Generales (y especialmente, el Primer Ministro del Estado miembro que ostente la Presidencia), o el Presidente de una formación sectorial específica del Consejo, sean llamados para ejercer funciones de representación exterior de la Unión;
63. Subraya la importancia de la coordinación y la cooperación entre todas las partes responsables de estas distintas funciones relacionadas con la representación exterior de la Unión, con el fin de evitar conflictos de competencia y de asegurar la coherencia y la visibilidad de la Unión en la esfera exterior;
o
o o
64. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución y el correspondiente informe de la Comisión de Asuntos Constitucionales al Consejo y a la Comisión, así como a los Parlamentos nacionales de los Estados miembros.
- [1] Textos aprobados, P6_TA(2008)0055.
- [2] Proyecto de informe del Sr. Leinen sobre las nuevas competencias del Parlamento Europeo y sus responsabilidades en la aplicación del Tratado de Lisboa (PE 407.780, v02-00).
- [3] Proyecto de informe del Sr. Corbett sobre la revisión general del Reglamento del Parlamento (PE 405.935v03-00).
- [4] Declaración 11 relativa a los apartados 6 y 7 del artículo 17 del Tratado de la Unión Europea.
- [5] Tal como se afirma en la Declaración sobre el nombramiento de la futura Comisión, en las Conclusiones del Consejo Europeo de los días 11 y 12 de diciembre de 2008.
- [6] Donde N es el año de las elecciones europeas.
- [7] Acuerdo Interinstitucional de 17 de mayo de 2006 entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera (DO C 139, de 14.6.2006, p.1).
- [8] De acuerdo con el informe Böge sobre la revisión intermedia del marco financiero 2007-2013 (INI/2008/2055) y el informe Guy-Quint sobre los aspectos financieros del Tratado de Lisboa (INI/2008/2054).
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Repercusiones del Tratado de Lisboa sobre la evolución del equilibrio institucional en la Unión Europea
Análisis político de la evolución de las relaciones entre el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros y la Comisión
El Tratado de Lisboa crea una Unión Política dotada de personalidad jurídica y de un marco institucional único. Tras la ampliación, que le ha permitido conseguir su reunificación, Europa necesitaba de esta refundación para responder a los retos del siglo XXI, entre otros el de la globalización. En cierto modo, se puede considerar que, como sucedió con el Tratado de Roma después de la Segunda Guerra Mundial, Europa intenta, con el Tratado de Lisboa, hacer frente al nuevo entorno surgido tras el final de la guerra fría. La Unión Europea, al proseguir su proyecto de paz y estabilidad, al mismo tiempo que consolida su integración socioeconómica, brinda a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia y contribuye como actor global a la organización de un mundo más justo y sostenible. Para alcanzar este objetivo, la Unión Europea ampliada a 27 miembros debe «llegar a ser más democrática, transparente y eficaz» (Declaración de Laeken).
A tal fin, el Tratado de Lisboa modifica el Tratado de la Unión Europea (de Maastricht) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (de Roma, posteriormente modificado), que pasan a ser, respectivamente, Tratado de la Unión Europea (TUE) y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). El primero define el marco constitucional de la Unión y el segundo, su funcionamiento práctico. Los dos tienen el mismo valor jurídico. Con el tiempo, sería más coherente supeditar el Tratado de Funcionamiento al Tratado de base constitutivo de la Unión Europea, con lo que habrá que prever para su revisión un procedimiento más simple que para la revisión de éste.
El Tratado de Lisboa sólo puede entrar en vigor tras su ratificación por todos los Estados miembros. Preparar su aplicación no significa en absoluto prejuzgar su ratificación. Al contrario, no hacerlo tendría como consecuencia retrasar tal aplicación una vez que sea ratificado. Por ello está justificado que cada una de las Instituciones de la Unión se anticipe a la ratificación estudiando las repercusiones del Tratado sobre su funcionamiento, así como en las relaciones interinstitucionales.
En este informe se analizan las repercusiones del Tratado de Lisboa sobre la evolución del equilibrio institucional en la Unión Europea y se destaca la importancia de la aplicación de las nuevas disposiciones y los primeros nombramientos.
El informe se centra en las relaciones entre el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo y la Comisión, y en él se evalúa el equilibrio global entre estas Instituciones. No se examinan tan sólo las relaciones con el Parlamento. Se realiza un análisis político a través del cual se formulan recomendaciones concretas.
No se abordan las medidas organizativas internas del Parlamento requeridas por la aplicación del Tratado, que se examinarán en informes separados[1]. Si bien se trata la organización de la acción exterior de la Unión, en el informe no se aborda, por el contrario, la organización del Servicio Europeo de Acción Exterior, que se tratará asimismo en un informe aparte[2]. Por último, tampoco se expone la relación con los parlamentos nacionales. Aunque éstos tienen un papel muy importante que desempeñar — reforzado por los protocolos anejos al Tratado —, no son, como tales, una institución de la Unión Europea. La relación con ellos se abordará en un informe separado[3].
El informe analiza la evolución previsible de las relaciones entre las instituciones políticas de la Unión en el marco del nuevo Tratado. Tras una reseña histórica, en la primera parte se analizan las principales disposiciones de éste relativas a cada una de las instituciones. A continuación, se abordan las relaciones interinstitucionales, los (primeros) nombramientos, la programación interinstitucional y la acción exterior de la Unión.
A. Evolución del equilibrio institucional
El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión son las tres instituciones políticas que instituyó el Tratado de Roma al crearse la Comunidad Europea.
El Parlamento desempeñaba esencialmente una función consultiva y estaba integrado por diputados nacionales. El Consejo decidía en principio por unanimidad. La Comisión proponía y ejecutaba la legislación europea.
Las primeras elecciones directas al Parlamento Europeo se celebraron en 1979.
El Acta Única Europea (1986) permitió la aprobación por el Consejo, por mayoría cualificada, de la mayor parte de las directivas relativas a la armonización necesaria para la creación del mercado único. Al mismo tiempo se estableció, en relación con esas normas, un procedimiento de cooperación con el Parlamento Europeo.
Los Tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza ampliaron sistemáticamente la toma de decisiones por mayoría en el Consejo y de forma paralela establecieron, y después ampliaron, el procedimiento de codecisión con el Parlamento Europeo.
El Tratado de Maastricht amplió el mandato de la Comisión de cuatro a cinco años, para hacerlo coincidir con el del Parlamento Europeo. Los Tratados sucesivos ampliaron el papel del Parlamento Europeo en la designación del Presidente y de los miembros de la Comisión; del mismo modo los Tratados, y sobre todo la práctica, reforzaron la posición del Presidente de la Comisión dentro de este órgano colegiado.
Hasta el Tratado de Maastricht, la integración europea se centraba en el ámbito socioeconómico. El Acta Única Europea, y más aún el Tratado de Maastricht, con la creación de la Unión Europea en materia de asuntos de política exterior, justicia y ciudadanía, dieron a esa integración una nueva dimensión política. No obstante, los dos nuevos «pilares» de actividad tenían una dimensión esencialmente intergubernamental, lo que limitaba mucho el papel de la Comisión y del Parlamento Europeo. El Tratado de Amsterdam estableció la función de Alto Representante para la PESC y dio los primeros pasos para la comunitarización de la JAI en el ámbito de la política de inmigración.
Las primeras reuniones europeas en la Cumbre eran, de hecho, reuniones informales de los Jefes de Estado y de Gobierno. A partir de 1975 se hicieron periódicas, adoptaron el nombre de Consejo Europeo y en adelante adquirieron un carácter cada vez más formal. El Tratado de Maastricht formalizó su función de impulso y definición de las directrices de política general. Sin embargo, el Consejo Europeo no se convirtió por ello en una institución en sentido jurídico, ni se configuró como una formación especial del Consejo.
Recogiendo lo esencial de las propuestas de la Convención Europea, el Tratado de Lisboa redefine el equilibrio institucional de la Unión. El nuevo Tratado de la Unión Europea suprime formalmente los pilares. Se confiere a la Unión, como tal, personalidad jurídica. Las Instituciones de la Comunidad pasan a ser Instituciones de la Unión. El Tratado redefine la función y competencias de cada una de ellas y hace del Consejo Europeo una Institución de la Unión diferenciada del Consejo. Generaliza (salvo excepciones) la codecisión, que pasa a convertirse en el procedimiento legislativo normal, incluida la aprobación del presupuesto, aunque mediante un procedimiento especial.
De este modo, el Tratado de Lisboa transforma, reforzándolo, el denominado método «comunitario» en «método de la Unión», en virtud del cual, en esencia:
– el Consejo Europeo define las orientaciones y prioridades políticas generales (función de impulso);
– la Comisión promueve el interés general de la Unión y adopta las iniciativas pertinentes a tal fin (derecho de iniciativa);
– el Parlamento Europeo y el Consejo ejercen conjuntamente las funciones legislativas y presupuestarias (bicameralismo parlamentario).
Este método se hace extensivo al ámbito presupuestario, así como al antes denominado ámbito de justicia y asuntos de interior (JAI), que el nuevo Tratado pretende sustituir por un espacio de libertad, seguridad y justicia. Sólo el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) sigue siendo esencialmente intergubernamental.
B. Análisis de las (nuevas) disposiciones principales por instituciones
1. Parlamento Europeo (artículo 14 del TUE)
1.1. El PE ejercerá conjuntamente con el Consejo las funciones legislativa y presupuestaria, así como funciones de control político y consultivas.
El Tratado de la Unión Europea confirma así que la Unión funciona en gran medida conforme a los principios de un régimen parlamentario.
1.2. «El procedimiento legislativo ordinario» será el de codecisión del Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión. Este mismo procedimiento se aplicará, con algunas particularidades, al presupuesto por lo que respecta a los gastos.
El Tratado de Lisboa confirma y respalda así el método «comunitario» y refuerza, en particular, el «bicameralismo» Parlamento Europeo/Consejo.
1.3. También se amplían las competencias del Parlamento Europeo como resultado de la derogación de los pilares. En el espacio de libertad, seguridad y justicia se aplicará, en principio, el procedimiento legislativo ordinario (aun cuando se prevén algunas modalidades especiales).
El Tratado de Lisboa define asimismo las competencias de la Unión en materia de energía.
Incluso en materia de PESC, que sigue siendo en buena medida intergubernamental, el Parlamento Europeo está llamado a desempeñar un papel importante (véase el punto F más adelante).
En este contexto, se refuerzan las competencias del Parlamento en los que se refiere a la adopción de acuerdos internacionales, ya que se requiere su aprobación para todos los acuerdos relativos a materias que internamente estén sujetas al procedimiento legislativo ordinario.
1.4. Se confirma y precisa la plena participación del Parlamento Europeo, en un plano de igualdad con el Consejo, en el control del ejercicio por la Comisión de competencias delegadas. En efecto, el Tratado de Lisboa introduce una distinción entre actos delegados y actos ejecutivos. El artículo 290 del TFUE otorga al Parlamento, al igual que al Consejo, el poder de revocar actos delegados adoptados por la Comisión. El artículo 291 del TFUE establece que el Consejo y el Parlamento Europeo deberán definir, mediante reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las normas y principios generales relativos a las modalidades de control del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión. Con arreglo al artículo 202 del TCE actual, sólo el Consejo puede adoptar esta decisión (denominada de «comitología») previo dictamen del Parlamento Europeo.
1.5. El Parlamento ha de dar asimismo su aprobación a toda una serie de decisiones del Consejo Europeo o del Consejo de gran importancia política para la vida de la Unión: decisiones relativas al uso de determinadas cláusulas que permiten pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada (o de los procedimientos legislativos extraordinarios al procedimiento legislativo ordinario), decisiones relativas a los mecanismos de flexibilidad, etc.
Recomendación El Parlamento Europeo deberá adecuar su organización y procedimientos a la ampliación de sus competencias. Se encuentran en preparación varios informes que formularán recomendaciones al respecto. |
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1.6. El Parlamento elegirá al Presidente de la Comisión.
Esta elección modifica la naturaleza del nombramiento de este cargo. Su elección por el Parlamento Europeo otorga una gran legitimidad democrática al Presidente elegido y refuerza su posición en el conjunto institucional de la Unión.
El Tratado precisa que el Consejo Europeo propondrá un candidato a la presidencia de la Comisión «teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas» (apartado 7 del artículo 17, apartado 7, del TUE). Esta disposición confirma y formaliza el procedimiento que de hecho se siguió para el nombramiento del Presidente de la Comisión en 2004.
La Declaración 11 (sobre los apartados 6 y 7 del artículo 17 del TUE) precisa que «el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo son responsables conjuntamente de la buena marcha del proceso que conduce a la elección del Presidente de la Comisión Europea. Por consiguiente, antes de la decisión del Consejo Europeo, se mantendrán las necesarias consultas entre representantes del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo, en el marco que se estime más oportuno. Dichas consultas, conforme a lo dispuesto en el párrafo primero del apartado 7 del artículo 17, versarán sobre el perfil de los candidatos al cargo de Presidente de la Comisión, teniendo en cuenta las elecciones al Parlamento Europeo. Las condiciones de celebración de dichas consultas podrán precisarse en el momento oportuno, de común acuerdo entre el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo».
Es urgente, pues, precisar las mencionadas modalidades. En el presente informe se esbozan algunas de ellas (véase el punto D).
1.7. El Presidente, el Alto Representante y los demás Miembros de la Comisión están sujetos, colegiadamente, a la aprobación del Parlamento.
El Parlamento ha precisado en un informe los procedimientos para la audiencia de los Comisarios candidatos, con el fin de armonizarlos[4].
1.8. El Parlamento debe aprobar las propuestas de cooperación reforzada (artículo 329 del TFUE).
Recomendación La función del Parlamento en la puesta en marcha y, sobre todo, en el funcionamiento de las cooperaciones reforzadas podría recogerse, en una fase posterior, en un informe de propia iniciativa de la Comisión de Asuntos Constitucionales. |
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1.9. El Tratado de Lisboa concede al Parlamento un derecho de iniciativa en materia de revisión de los Tratados.
El Parlamento, al igual que la Comisión o que cualquier Estado miembro, podrá presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados (artículo 48, apartado 2, del TUE). Si se toma una decisión favorable al examen de las modificaciones propuestas, el Presidente del Consejo Europeo convocará una Convención, en la que participará el Parlamento.
El Consejo Europeo podrá decidir no convocar una Convención, pero, para ello, deberá recabar el acuerdo previo del Parlamento.
En cambio, el Tratado guarda silencio sobre el papel del Parlamento en el desarrollo de la CIG. Podría ser útil que las instituciones precisaran unos principios orientativos de tal participación, que evidentemente debería mantenerse por lo menos al nivel registrado en la última CIG.
Recomendación Este nuevo procedimiento de revisión, que amplía la función del Parlamento, podría recogerse también, en una fase posterior, en un informe de propia iniciativa de la Comisión de Asuntos Constitucionales. El Parlamento podría proponer que se precisara en un acuerdo interinstitucional la organización y el desarrollo de las CIG, definiéndose entre otras cosas la función que le corresponde. |
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2. Consejo Europeo (artículo 15 del TUE)
2.1. El Consejo Europeo se convierte en una Institución en virtud del Tratado de Lisboa
No es así en el Tratado actual. Aunque algunos consideran el Consejo Europeo actualmente una especie de «súper Consejo», y es cierto que trabaja en estrecha cooperación con el Consejo — su Secretaría es desempeñada por la de este último —, nunca ha sido una formación del mismo.
Al hacer del Consejo Europeo una Institución y precisar que no ejerce función legislativa alguna, el Tratado de Lisboa confirma y respalda su posición sui generis en el conjunto institucional, que se hace más nítida aún si se atiende a su Presidencia. Mientras que, actualmente, la Presidencia del Consejo Europeo se confía a la Presidencia del Consejo, el Tratado le dota de una Presidencia estable, distinta de esta última.
Habrá que dotar a la nueva Institución de un presupuesto específico, análogamente a lo que sucede con las demás instituciones de la Unión. Es probable que se presenten propuestas en el presupuesto para 2010.
El Tratado indica que el Consejo Europeo estará asistido por la Secretaría del Consejo (artículo 235, apartado 5, del TFUE). Por tanto, no habrá una nueva administración. No obstante, parece adecuado prever en el presupuesto del Consejo Europeo un gabinete al servicio de su Presidente, que podría corresponderse, con las adaptaciones necesarias, con el del Presidente del Parlamento Europeo.
La Secretaría del Consejo, que asume asimismo la secretaría del Consejo Europeo, desempeñará de facto un papel importante en la relación entre las dos instituciones. Actuará de algún modo como una «interfaz».
2.2. Composición
El Consejo Europeo estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Participará en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
El Tratado de Lisboa modifica la composición del Consejo Europeo. Según el Tratado actual, los miembros del Consejo Europeo contarán con la asistencia de sus Ministros de Asuntos Exteriores. El Tratado de Lisboa establece, por su parte, que podrán decidir contar con la asistencia de un ministro. No hay, pues, automatismo (el Consejo Europeo puede perfectamente decidir caso por caso).
Dado el aumento del número de Estados miembros, sería conveniente para el buen funcionamiento del Consejo Europeo que sólo sus miembros se sentaran en torno a la mesa de conferencias, situándose los invitados detrás.
2.3. Misión general
El Consejo Europeo tiene como misión dar a la Unión el impulso necesario para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales. El Tratado precisa que no ejercerá función legislativa alguna[5].
La definición de la misión general del Consejo Europeo es idéntica a la del Tratado actual. La precisión explícita de que no ejercerá función legislativa alguna fue añadida por la Convención y después por la CIG para evitar confusiones entre su función y la del Consejo.
2.4. Competencias específicas
Además de la misión general de impulso, el Tratado de Lisboa confía al Consejo Europeo un destacado papel en la política exterior y de seguridad común, así como tareas constitucionales importantes. En el Tratado actual, estas últimas se confían a menudo al «Consejo reunido a nivel de Jefes de Estado o de Gobierno». Esta instancia no aparece ya en el Tratado de Lisboa.
En principio, el Consejo Europeo decidirá por consenso, que es un concepto más amplio que el de unanimidad. Para las tareas específicas, el Tratado de Lisboa precisa puntualmente la mayoría necesaria. En esos casos, no participarán en la votación el Presidente del Consejo Europeo ni el de la Comisión.
2.4.1. En virtud del Tratado, el Consejo Europeo adoptará decisiones de carácter constitucional.
2.4.1.1. Decisiones por unanimidad
– composición del Parlamento Europeo (artículo 14, apartado 2, del TUE);
– sistema de rotación para el nombramiento de los Comisarios. Composición de la Comisión a partir del 1 de noviembre de 2014 (artículo 16, apartado 9, del TUE);
– modificación de las normas de votación en el Consejo de Administración del Banco Central Europeo (Protocolo, artículo 40, apartado 2);
– creación de la Fiscalía Europea y ampliación de sus competencias (artículo 86, apartado 4, del TFUE);
– aplicación de las cláusulas «pasarela»: paso de la unanimidad a la mayoría cualificada (aprobación del Parlamento Europeo) o del procedimiento legislativo especial al procedimiento legislativo ordinario (aprobación del Parlamento Europeo) (artículo 48, apartado 7, del TUE)[6];
– modificación, en su totalidad o en parte, de la tercera parte «políticas y acciones internas de la Unión» del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (aprobación por los Estados miembros) (artículo 48, apartado 6, del TUE).
2.4.1.2. Decisiones por mayoría cualificada
– formaciones del Consejo (artículo 236 del TFUE);
– rotación de la Troika que conforma la Presidencia del Consejo (artículo 236 del TFUE).
2.4.2. «El Consejo Europeo determinará los intereses y objetivos estratégicos de la Unión» (artículo 22 del TUE). «El Consejo Europeo determinará los intereses estratégicos de la Unión, fijará los objetivos y definirá las orientaciones generales, incluidos los asuntos que tengan repercusiones en materia de defensa» (artículo 26 del TUE). En ambos casos, podrá tomar decisiones, pero no adoptar actos legislativos.
Las disposiciones del Tratado relativas a la acción exterior de la Unión se analizan en el punto F siguiente.
2.4.3. «El Consejo Europeo definirá las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia» (por consenso) (artículo 68 del TFUE).
Contrariamente a lo que sucede con la política exterior común, no se establece una relación estricta entre el trabajo del Consejo Europeo y el del Consejo.
2.4.4. El Consejo Europeo podrá suspender el proceso legislativo mediante la aplicación de un «freno de emergencia» por razones de seguridad social (artículo 48 del TFUE) y de cooperación judicial en materia penal (artículos 82 y 83 del TFUE).
En caso de desacuerdo en el Consejo Europeo, el procedimiento se detendrá de facto. Es de lamentar que con ello se comprometa el principio de la inexistencia de competencias legislativas de esta institución.
En virtud de los artículos 82 y 83 del TFUE, es posible en materia de JAI emprender una cooperación reforzada con un procedimiento simplificado[7].
2.4.5. El Consejo Europeo decidirá por mayoría cualificada:
– la elección de su Presidente (artículo 16, apartado 5, del TUE);
– la propuesta al Parlamento de nombramiento del Presidente de la Comisión (artículo 17, apartado 7, del TUE);
– el nombramiento de la Comisión, previa aprobación por el Parlamento de la lista de Comisarios que el Consejo Europeo le proponga de acuerdo con el Presidente de la Comisión (elegido por el Parlamento) (artículo 17, apartado 7, del TUE);
– el nombramiento del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de acuerdo con el Presidente de la Comisión. Este nombramiento será aprobado por el Parlamento en el marco de la aprobación de la lista de Comisarios propuestos (artículo 18, apartado 1, del TUE);
– el nombramiento de los miembros del Directorio del Banco Central Europeo (artículo 283, apartado 2, del TFUE).
2.4.6. El Consejo Europeo adoptará su reglamento interno por mayoría simple (artículo 235, apartado 3, del TFUE).
Dicho reglamento establecerá asimismo las modalidades de la relación entre el Consejo Europeo y el Parlamento y, más concretamente, las modalidades de participación del Presidente del Parlamento en la reunión del Consejo Europeo.
2.5. Presidencia
2.5.1. El Consejo Europeo elegirá a su Presidente por mayoría cualificada por un período de dos años y medio, renovable una vez.
La duración total (posible) del mandato del Presidente coincide con el del Parlamento Europeo y la Comisión. Sería interesante (dada la inevitable vinculación política entre las distintas funciones) que también coincidiese el comienzo del mandato.
El Presidente del Consejo Europeo no podrá ejercer ningún mandato nacional. El Tratado no excluye, en cambio, que pueda ejercer otro mandato europeo. De este modo, la Convención quiso dejar explícitamente abierta la posibilidad de que el Presidente de la Comisión ocupara el cargo de Presidente del Consejo Europeo. En cambio, el Tratado no recoge la sugerencia hecha durante la Convención de que la Presidencia del Consejo Europeo fuera desempeñada por un Primer Ministro que hubiera participado durante al menos dos años en los trabajos del Consejo Europeo. Por consiguiente, hay un amplio campo para el reclutamiento de candidatos a la Presidencia del Consejo Europeo.
2.5.2. La principal misión del Presidente del Consejo Europeo es presidir e impulsar dicha institución, ocuparse de su preparación y continuidad y facilitar la cohesión y el consenso (artículo 15, apartado 6, del TUE).
Tal como se define en el Tratado, la misión del Presidente es presidir (to chair) el Consejo Europeo. No es el Presidente de la Unión, como algunos habrían deseado. Por lo demás, su elección únicamente por el Consejo Europeo no le otorga la legitimidad democrática que requeriría una Presidencia de la Unión.
Su función es también claramente diferente de la Presidencia del Consejo.
La preparación y la continuidad del Consejo Europeo requerirán la organización de reuniones periódicas de su Presidente con el Presidente de la Comisión y el Presidente del Consejo de Asuntos Generales. También habrá que vincular al Alto Representante. Convendría estructurar esas reuniones.
2.5.3. El Presidente del Consejo Europeo informará al Parlamento Europeo después de cada reunión del Consejo Europeo (artículo 15, apartado 6, del TUE).
Esta disposición confirma la tradición. No obstante, el Parlamento debe ser consciente en todo momento de que la Presidencia del Consejo Europeo es distinta de la del Consejo. Los trabajos del Consejo, que es, junto con el Parlamento, colegislador, tienen al menos tanta importancia para el Parlamento como los del Consejo Europeo. Aunque no se prevé explícitamente en el Tratado, es del todo procedente invitar a la Presidencia del Consejo, en la persona del Primer Ministro correspondiente, a que presente al Parlamento Europeo su programa específico al comienzo del mandato y a que evalúe la Presidencia al término del mismo.
2.5.4. «El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante» (artículo 15, apartado 6, del TUE).
Esta disposición confirma, en un contexto diferente, la práctica actual. Quien ejerce hoy esa representación es el Primer Ministro del Estado miembro que ocupa la Presidencia del Consejo, asistido por su Ministro de Asuntos Exteriores. Cabe señalar que ninguno de los dos desempeñará en el futuro ningún papel en la representación exterior.
La representación exterior asumida por el Presidente del Consejo Europeo se limitará a la política exterior y de seguridad común. La Comisión se ocupará de la representación en los demás ámbitos de la acción exterior de la Unión (relativos a las competencias comunitarias).
A fin de evitar malentendidos, incluso conflictos de competencia, procede precisar en el marco de la política exterior y de seguridad común cuáles son el «rango y condición» de la representación que asumirá el Presidente del Consejo Europeo, al margen de las atribuciones del Alto Representante, al que el artículo 27, apartado 2, confiere competencias de representación muy amplias.
2.5.5. Cabe señalar que el Primer Ministro del Estado miembro que ocupe la Presidencia del Consejo no desempeñará, en virtud del Tratado, ninguna función concreta en el Consejo Europeo, mientras que en la actualidad su tarea principal es la Presidencia de esta institución. Algunos entienden que esta laguna debería colmarse confiándole la Presidencia del Consejo de Asuntos Generales, al que el Tratado reconoce un importante papel en la preparación y la continuidad del Consejo Europeo. De esta forma, el mencionado Primer Ministro prepararía las reuniones del Consejo Europeo y su continuidad, de común acuerdo con el Presidente de esta institución y el Presidente de la Comisión.
2.5.6. El Presidente del Consejo Europeo convocará, previa decisión de esta institución y con vistas a una modificación de los Tratados, una Convención y/o una CIG (artículo 48, apartado 2, del TUE).
El Tratado no precisa si el Presidente del Consejo Europeo tendrá algún papel que desempeñar en ella.
Hasta ahora, el Presidente de la Convención ha sido nombrado por la propia Convención o por el Consejo Europeo. En todas las ocasiones, su función ha sido muy importante. Sería deseable mantener una Presidencia ad hoc.
Hasta ahora, las CIG han sido presididas por la Presidencia del Consejo, que preside también el Consejo Europeo. El Tratado no lo dice, pero nada impedirá al Consejo Europeo pedir a su Presidente que presida una CIG. Del mismo modo, no es incompatible con el nuevo Tratado que la CIG sea presidida por el Presidente del Consejo.
Recomendación El Parlamento podría proponer al Consejo Europeo que formalizara en un acuerdo interinstitucional el papel del Parlamento Europeo en las CIG. No obstante, habrá que velar por que tal papel no esté por debajo del nivel de participación alcanzado por el Parlamento Europeo en la última CIG. |
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3. Consejo (artículo 16 del TUE)
3.1. El Consejo ejercerá conjuntamente con el Parlamento Europeo las funciones legislativa y presupuestaria.
El Tratado atribuye explícitamente al Consejo el papel de cámara legislativa en las mismas condiciones que al Parlamento Europeo. Es el resultado lógico de la generalización de la codecisión.
La consecuencia razonable de esta nueva situación es que el Parlamento debería tener los mismos privilegios que actualmente tiene el Consejo en relación con los trabajos del Parlamento Europeo y de la Comisión; pensemos, entre otras cosas, en la participación en determinados grupos de trabajo y en el acceso a determinados documentos.
Siguiendo la misma lógica, el Tratado establece que el Consejo se reunirá en público cuando delibere y vote un proyecto legislativo.
3.2. El Consejo decidirá en principio por mayoría cualificada, salvo en los casos en que el Tratado disponga otra cosa.
El Tratado incluye varias cláusulas «pasarela» mediante las cuales el Consejo Europeo (por unanimidad) puede autorizar al Consejo a pasar, en determinados ámbitos, de la unanimidad a la mayoría cualificada y del procedimiento legislativo especial al procedimiento normal. Aunque las cláusulas pasarela se han utilizado poco o nada, su existencia indica el sentido de la evolución deseada por los Estados miembros en la CIG.
3.3. El Consejo se reunirá en diferentes formaciones, cuya lista adoptará el Consejo Europeo.
No obstante, el Tratado menciona dos: el Consejo de Asuntos Generales y el Consejo de Asuntos Exteriores (artículo 16, apartado 6, del TUE). No es casualidad. El Tratado quiere resaltar que estas dos formaciones desempeñan un papel clave en el funcionamiento del Consejo. Así, confiere una misión específica a cada una de ellas.
Actualmente, tanto el Consejo de Asuntos Generales como el Consejo de Asuntos Exteriores están integrados por ministros de asuntos exteriores. Desde la introducción de la política exterior común por el Tratado de Maastricht, la actividad del primero de esos Consejos ha marginado a la del segundo. La Convención ha querido destacar el papel fundamental desempeñado por el Consejo de Asuntos Generales en la nueva constelación institucional.
3.3.1. La misión del Consejo de Asuntos Generales es esencial para el nuevo equilibrio institucional. Se le encomiendan tres tareas:
– velar por la coherencia de los trabajos y de la actividad del Consejo en sus distintas formaciones;
– coordinar los trabajos del Consejo con los de la Comisión y el Parlamento Europeo;
– preparar y dar continuidad al Consejo Europeo en conexión con los presidentes respectivos del Consejo Europeo y de la Comisión.
Por otra parte, el Consejo de Asuntos Generales tiene asuntos propios de los que ocuparse: cuestiones institucionales o expedientes horizontales que afectan a varias políticas, como la de ampliación.
Cabría pensar, por lo demás, en encomendarle la aprobación del presupuesto y las perspectivas financieras plurianuales.
De hecho, el Consejo de Asuntos Generales debe ser el equivalente del Coreper en el plano político. En el marco de su función de coordinación, debe zanjar puntos que sean objeto de discusión y que se remiten demasiado fácilmente al Consejo Europeo.
3.3.2. El Consejo de Asuntos Exteriores se encargará de toda la acción exterior de la Unión y no sólo de la PESC.
La política de seguridad común plantea un problema específico. El Tratado precisa (artículo 42 del TUE) que forma parte integrante de la PESC la política de seguridad y defensa común. Por consiguiente, no es indicado crear una formación específica del Consejo para ocuparse de la seguridad y la defensa. Es preferible, como se hace actualmente, invitar a los Ministros de Defensa al Consejo de Asuntos Exteriores, tanto más cuanto que el Alto Representante se ocupa de una y otra política. Por otra parte, la Declaración 9 (artículo 16, apartado 9) precisa que la Presidencia del Comité Político y de Seguridad será desempeñada por un representante del Alto Representante.
3.3.3. En la medida en que el Consejo de Asuntos Generales y el Consejo de Asuntos Exteriores tienen misiones bastante distintas, conviene diferenciar su composición. Mientras que es lógico que los Ministros de Asuntos Exteriores integren el primero de esos Consejos, lo es menos que sean también miembros del segundo, como sucede actualmente (por razones históricas). La actividad del Consejo de Asuntos Exteriores ha adquirido una magnitud tal que no es realista asignar ambos Consejos a las mismas personas. Cabe esperar que los gobiernos de los Estados miembros saquen las consecuencias de ello.
El propio Primer Ministro del Estado miembro que ejerza la Presidencia del Consejo podría desempeñar un papel en el Consejo de Asuntos Generales, más concretamente en la preparación del Consejo Europeo. Así, podría cooperar —del mismo modo que el Presidente de la Comisión— en la preparación y la continuidad de los trabajos del Consejo Europeo.
3.4. La Presidencia de las formaciones del Consejo (con excepción del Consejo de Asuntos Exteriores) será desempeñada por los representantes de los Estados miembros en el Consejo mediante un sistema de rotación igual.
A primera vista, el Tratado de Lisboa confirma la situación existente. No obstante, el proyecto de Decisión del Consejo Europeo relativa a la aplicación de cierto número de artículos del Tratado, y en particular la Declaración 9 (artículo 16, apartado 9), contiene una especificación importante: la Presidencia será desempeñada por grupos predeterminados de tres Estados miembros. Contrariamente a la Troika actual, en la que cada seis meses entra un Estado miembro y otro sale, el Tratado de Lisboa establece un grupo estable para un período de 18 meses.
Naturalmente, la Decisión de Consejo Europeo establece que esos grupos se formarán atendiendo a su diversidad y a los equilibrios geográficos y demográficos.
La Troika podría elaborar, de común acuerdo con la Comisión y el Parlamento en el marco de la programación plurianual, una programación operativa conjunta para un período de 18 meses, lo que daría una mayor continuidad a los trabajos (véase el punto E más adelante).
Recomendación El Parlamento debería invitar a los Primeros Ministros de los Estados miembros que integren la Troika a presentar su programación operativa conjunta para 18 meses. Durante esos 18 meses, el Primer Ministro del país que ocupe la Presidencia del Consejo presentaría al Parlamento Europeo la actuación de su Presidencia al comienzo y al final de la misma. |
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3.5. Un nuevo Protocolo consagra la existencia del Eurogrupo, dotado de una Presidencia estable de dos años y medio.
El Presidente, elegido por el Eurogrupo, deberá velar prioritariamente por la información y la coordinación con el Consejo ECOFIN. Es conveniente que sea invitado al Consejo Europeo cuando éste aborde asuntos de política económica y monetaria.
Aunque utiliza los términos «disposiciones especiales para el mantenimiento de un diálogo reforzado», el Protocolo mencionado podría ser un modelo en el marco de la cooperación reforzada. Lo mismo se aplica a las disposiciones específicas para los Estados miembros cuya moneda es el euro. Las «disposiciones específicas para los Estados miembros cuya moneda es el euro» se agrupan en el Capítulo 4 del Título VIII (TFUE): «Política Económica y Monetaria».
Cabe señalar que dichas disposiciones permiten al Eurogrupo adoptar «las medidas adecuadas para contar con una representación única en las instituciones y conferencias financieras internacionales» (artículo 138, apartado 2, del TFUE).
4. Comisión (artículo 17 del TUE)
4.1. El Tratado de la Unión Europea (artículo 17 del TUE) confirma y hace más explícitas que el Tratado actual la misión y las tareas de la Comisión. Confirma y explica la práctica tal como ha evolucionado.
Es muy importante que el Tratado confíe expresamente a la Comisión la tarea de iniciar la programación anual y plurianual de la Unión y sugiera que ésta sea objeto de acuerdos interinstitucionales. Dada la ampliación de las competencias comunitarias, especialmente en materia de JAI, será crucial que la nueva Comisión ofrezca desde su nombramiento un programa de legislatura (véase el punto E)
El Tratado confía también a la Comisión una misión de representación en las materias de su competencia. Es, pues, la tercera instancia que debe representar a la Unión, junto con el Presidente del Consejo Europeo y el Alto Representante. Está claro que será necesaria una coordinación.
El artículo 17, apartado 2, del TUE confirma el derecho de iniciativa de la Comisión en el ámbito legislativo, de modo que mantiene su cuasi monopolio prácticamente en los términos actuales.
4.2. La más importante de las disposiciones nuevas del Tratado de Lisboa relativa a la Comisión se refiere a su composición. A partir del 1 de noviembre de 2014, la Comisión debería estar formada por un número de miembros equivalente a dos tercios del número de Estados miembros.
Desde la CIG de 2004, el Parlamento Europeo considera que la reducción del número de Comisarios representa una reforma esencial, y lamentaría incluso que su aplicación tuviera que esperar hasta 2014.
En efecto, el Parlamento Europeo consideraba que la reducción del número de miembros de la Comisión era necesaria para salvaguardar el carácter colegiado de la Institución.
No obstante, el Consejo Europeo de diciembre de 2008, recordando que los Tratados en vigor exigen la reducción del número de miembros de la Comisión en 2009, acordó que, a condición de que el Tratado de Lisboa entre en vigor, se adoptaría una decisión de conformidad con los procedimientos jurídicos necesarios para que la Comisión pueda seguir contando con un nacional de cada Estado miembro.
Por consiguiente, las conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2008 recuerdan claramente que, si no se ratifica el Tratado de Lisboa, seguirá aplicándose el artículo 213 de Tratado de Niza.
4.3. El Tratado de Lisboa refuerza el papel del Presidente de la Comisión, que de Tratado en Tratado ha evolucionado de un «primus inter pares» hasta el auténtico «Presidente» del Colegio. El acuerdo del Consejo Europeo de diciembre de 2008, en el sentido de mantener un Comisario por Estado miembro, contribuirá a reforzar todavía más el papel del Presidente. Así, el Tratado subraya que el Presidente determinará la organización interna de la Comisión y deberá dar su acuerdo al nombramiento del Alto Representante. Los Comisarios habrán de dimitir a petición suya. El Tratado de Lisboa refuerza su legitimidad mediante la elección por el Parlamento Europeo y mediante la exigencia de que el Consejo Europeo, antes de nombrar a su candidato, tenga en cuenta los resultados de las elecciones al Parlamento. Por consiguiente, el Presidente de la Comisión podrá hacer valer una auténtica legitimidad democrática. Algunos consideran que los partidos políticos podrían reforzar esta legitimidad presentando a su candidato a Presidente durante la campaña para las elecciones al Parlamento Europeo.
Conclusión
En el marco del Tratado de Lisboa, las instituciones políticas de la Unión deberán buscar un nuevo equilibrio interinstitucional.
El Tratado confirma y destaca que la Unión funcionará con arreglo a los principios de un régimen parlamentario.
El Parlamento Europeo participará plenamente en el trabajo legislativo, debido a la generalización del procedimiento de codecisión. Sus competencias legislativas se extienden además al ámbito de la JAI. Se le asignan plenas competencias presupuestarias, al menos por lo que se refiere a los gastos. El Parlamento participará asimismo en la acción exterior de la Unión.
El Consejo Europeo se convertirá en una Institución, la cual deberá encontrar su lugar en el equilibrio institucional global, tanto más cuanto que no participará en el trabajo legislativo, que será competencia exclusiva del Parlamento Europeo y del Consejo, a propuesta de la Comisión. El Consejo Europeo desempeñará un importante papel de impulso y definirá los intereses y objetivos estratégicos de la acción exterior de la Unión.
El Consejo será, al igual que el Parlamento Europeo, una cámara legislativa; de hecho, detentará competencias legislativas incluso algo más amplias que las del Parlamento Europeo, por ejemplo en materia presupuestaria, y desempeñará un papel esencial en el ámbito de la PESC. Es de destacar el papel crucial de coordinación previsto para el Consejo de Asuntos Generales.
Si bien se buscaba estabilizar y simplificar la Presidencia del Consejo, el Tratado ha dado lugar a una mayor complejidad, que habrá que gestionar. En el futuro, habrá tres Presidencias estables (Consejo Europeo, Consejo de Asuntos Exteriores y Comisión), a las que hay que añadir el Presidente del Eurogrupo y una Troika presidencial rotatoria en el Consejo. La relación y el entendimiento entre los responsables de estos cargos serán decisivos para el buen funcionamiento de la Unión. Sería deseable que esa colaboración estuviera más o menos estructurada.
C. Relaciones interinstitucionales
1. Para la buena organización de las relaciones entre las distintas instituciones de la Unión, es importante que el Tratado (artículo 295 del TFUE) brinde un fundamento jurídico para la celebración de acuerdos interinstitucionales. El Tratado establece que dichos acuerdos pueden tener incluso carácter vinculante.
2. La programación plurianual y anual de los trabajos legislativos y presupuestarios es esencial para el buen funcionamiento interinstitucional. El Tratado encarga explícitamente a la Comisión que tome la iniciativa de la programación anual y plurianual, y sugiere que ésta dé lugar a un acuerdo interinstitucional. El informe propone (véase el punto E) que se celebre un acuerdo marco entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento, tal como se prevé en el artículo 17, apartado 1, del TUE.
3. El Tratado de la Unión Europea define la misión del Parlamento Europeo (artículo 14) y del Consejo (artículo 16) casi en los mismos términos, resaltando así el «bicameralismo» del sistema parlamentario de la Unión. En consecuencia, habría que alinear las disposiciones relativas, entre otras cosas, al acceso a la información y a la participación en los grupos de trabajo.
4. El reconocimiento del Consejo Europeo como Institución independiente modifica las relaciones interinstitucionales, en especial con el Consejo. La relación entre uno y otro ha estado hasta ahora muy influida por el hecho de que ambos compartan la Presidencia. El Tratado de Lisboa instaura una Presidencia distinta para cada uno de ellos.
4.1. El Consejo Europeo elegirá a su Presidente por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, que podrá renovarse una sola vez. Su Presidente se encargará de la preparación y la continuidad de los trabajos de la institución en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales.
4.2. El Tratado de la Unión Europea reorganiza la Presidencia del Consejo.
4.2.1. En virtud del artículo 1 del proyecto de Decisión del Consejo Europeo (Declaración 9), la Presidencia del Consejo será desempeñada, salvo en lo que respecta a la formación de Asuntos Exteriores, por grupos predeterminados de tres Estados miembros (Troika) durante un período de 18 meses. Cada miembro del grupo ejercerá, durante un período de seis meses, la Presidencia de todas las formaciones del Consejo (excepto la de Asuntos Exteriores) y del Coreper.
La Troika es un elemento nuevo que puede contribuir a dar mayor continuidad al trabajo legislativo.
4.2.2. El Consejo de Asuntos Exteriores será presidido por el Alto Representante de la Unión para los Asuntos Exteriores.
Conclusión: el Consejo Europeo, la Comisión y el Consejo de Asuntos Generales tendrán una Presidencia estable para toda la legislatura. El Consejo tendrá una Presidencia rotatoria.
5. La Presidencia rotatoria del Consejo puede encontrarse en una posición débil frente a tres Presidencias estables. No es la intención del Tratado, pero podría ser su consecuencia. El debilitamiento de su Presidencia podría dar lugar a un debilitamiento del Consejo en sí. La función de la Presidencia del Consejo es importante tanto para la coordinación de los trabajos de esta institución como para la cooperación y la codecisión con el Parlamento y la preparación del Consejo Europeo. Dada la generalización de la codecisión, va en interés del Parlamento que el Consejo esté bien organizado.
6. El Tratado resalta el papel crucial que desempeñarán el Consejo de Asuntos Generales y su Presidencia en la coordinación de los trabajos del Consejo. El Consejo de Asuntos Generales asumirá un papel esencial tanto para la coordinación interna del Consejo como para su relación con las demás instituciones. Es el equivalente político del Coreper. Y debe recuperar también la función de órgano de solución de conflictos en el Consejo, para corregir la costumbre que se ha instalado de remitir al Consejo Europeo muchos de esos conflictos, lo que recarga inútilmente su orden del día.
El Tratado resalta asimismo el papel del Consejo de Asuntos Generales en la relación del Consejo con las demás instituciones y, más concretamente, en la preparación y la continuidad del Consejo Europeo.
En los últimos años, el Consejo de Asuntos Generales, que tiene la misma composición que el Consejo de Asuntos Exteriores, ha quedado marginado por la relevancia de las tareas de este último. Es de esperar que los gobiernos de los Estados miembros comprendan que la revalorización del papel del Consejo de Asuntos Generales pasa por darle una composición diferente de la que tiene el Consejo de Asuntos Exteriores.
El Parlamento debe invitar a cada Presidencia del Consejo a que presente y evalúe su programa específico ante el Pleno. También deben mantenerse, e incluso intensificarse, sus contactos con las comisiones parlamentarias. El Consejo es, con la Comisión, la otra parte del Parlamento en la codecisión.
7. La Declaración 6 insiste en la necesidad de respetar «la diversidad geográfica y demográfica de la Unión y de sus Estados miembros» al elegir a los candidatos a las tres Presidencias estables. Aunque no lo menciona, también habrá que tener en cuenta el equilibrio político, así como el equilibrio entre hombres y mujeres. En el punto D siguiente se propone un calendario y un procedimiento para optimizar tal equilibrio.
Recomendación 1. El Tratado ofrece una base «constitucional» a los acuerdos interinstitucionales, que constituye así el fundamento jurídico de éstos. Es conveniente negociar, en aplicación del Tratado, una serie de acuerdos marco sobre los que basar las relaciones entre las instituciones.
2. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión deberían ponerse de acuerdo sobre la organización de la programación plurianual (legislatura parlamentaria) y anual, así como sobre el calendario de nombramientos al comienzo de la legislatura (véanse los puntos D y E).
3. Como colegislador con el Consejo, el Parlamento debería tener los mismos derechos que éste, entre otras cosas en lo concerniente al acceso a determinados documentos y a la participación en determinados grupos de trabajo.
4. El Parlamento considera que la Secretaría del Consejo, que en virtud del Tratado ha de actuar como Secretaría del Consejo Europeo, debería incluir un servicio específico para asistir al Consejo Europeo. Además, es conveniente prever en el presupuesto de esta última institución la financiación de un gabinete al servicio de su Presidente, que se corresponda con el del Presidente del Parlamento Europeo.
5. El Reglamento interno del Consejo Europeo debería contemplar las modalidades de la relación de esta institución con el Parlamento, incluidas las modalidades de participación del Presidente del Parlamento en sus reuniones. Los Presidentes de ambas instituciones deberían ponerse de acuerdo a tal fin.
6. El Reglamento del Parlamento Europeo debe prever que el Primer Ministro del Estado miembro que ocupe la Presidencia del Consejo presente al Parlamento su programa específico al comienzo de su mandato y evalúe sus resultados al final del mismo. También la Troika presidencial debe presentar su programación operativa conjunta para los 18 meses siguientes.
7. Deberían intensificarse los contactos entre la Presidencia del Consejo y las comisiones parlamentarias.
8. El Parlamento Europeo desea resaltar la función clave desempeñada, en virtud del Tratado, por el Consejo de Asuntos Generales y su Presidencia en el nuevo equilibrio interinstitucional. Es el equivalente político del Coreper. Su papel es esencial tanto para la coordinación interna de los trabajos del Consejo como para la coordinación con las demás instituciones.
El Consejo de Asuntos Generales debería desempeñar en el futuro la función esencial de coordinación de la actividad de las distintas formaciones del Consejo y resolver los posibles conflictos que surjan entre dichas formaciones, que ya no deben remitirse sistemáticamente al Consejo Europeo. El Parlamento Europeo subraya la importancia de la participación de los Primeros Ministros, principalmente cuando su país ostenta la Presidencia semestral del Consejo. Sería conveniente que el Primer Ministro del Estado que ejerce la Presidencia presida el Consejo de Asuntos Generales y garantice la cohesión de las diversas formaciones del Consejo, así como la coordinación con el Consejo Europeo. También debería convertirse en el interlocutor privilegiado del Parlamento Europeo.
El Parlamento Europeo insiste en que, conforme al Tratado, el Consejo de Asuntos Generales debe ser una formación distinta del Consejo de Asuntos Exteriores. Son dos Consejos clave, que tienen misiones completamente diferentes y dos Presidencias diferentes, lo que requiere una composición diferente. En la nueva constelación institucional, ya no es operativa la participación en ambos Consejos, pues la participación en uno se hace siempre a expensas del otro. El Parlamento insta a los Estados miembros a que tomen conciencia de la necesidad de revalorizar el Consejo de Asuntos Generales y adopten las disposiciones necesarias a tal fin.
9. El Parlamento resalta el importante papel de la Comisión como iniciadora de la programación plurianual y anual, tanto en el plano legislativo como financiero y presupuestario.
10. El Parlamento desea destacar la importancia de una concertación periódica y estructurada entre el Parlamento, el Consejo (Asuntos Generales) y la Comisión para la organización de los trabajos legislativos y presupuestarios. |
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D. (Primeros) Nombramientos
1. La Declaración 6 especifica que «en la elección de las personas que habrán de desempeñar los cargos de Presidente del Consejo Europeo, Presidente de la Comisión y Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad deberá tenerse debidamente en cuenta la necesidad de respetar la diversidad geográfica y demográfica de la Unión y de sus Estados miembros.» Cabe añadir: «y la diversidad política y el equilibrio entre hombres y mujeres».
Dado que el artículo 18 (TUE) establece que el Consejo Europeo propondrá la candidatura a la Presidencia de la Comisión «teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo», parece indicado no iniciar el proceso de nombramiento hasta que tengan lugar estas elecciones, a fin de disponer de todos los datos necesarios para respetar el equilibrio propugnado en la Declaración 6.
La elección del Presidente de la Comisión (en julio) iría seguida en primer lugar del nombramiento de la Comisión, incluido el Alto Representante - Vicepresidente de la Comisión (octubre). El ciclo concluiría con la elección del Presidente del Consejo Europeo (noviembre).
Este orden presenta la ventaja de que, al comienzo del proceso, se conocen los resultados de las elecciones al Parlamento Europeo. Por otra parte, el Presidente del Consejo Europeo saliente (cuyo nombramiento no es renovable si se encuentra en su segundo mandato) es el mejor situado para organizar las concertaciones necesarias entre el Parlamento y el Consejo Europeo previas a la presentación de las candidaturas a la Presidencia de la Comisión, el Alto Representante y los Comisarios. Gracias a esta cronología, corresponde al Presidente saliente del Consejo Europeo llevar a cabo las consultas con el Parlamento previamente a la decisión del Consejo Europeo sobre la presentación de un candidato que se someterá a la elección del Parlamento Europeo.
Estas recomendaciones conducirían al siguiente calendario:
Primera semana de junio: elecciones al Parlamento Europeo
– semanas 1 y 2: constitución de los grupos políticos;
– semana 3: el Presidente del Consejo Europeo consulta a los presidentes de los grupos políticos sobre la Presidencia de la Comisión;
– semanas 4 y 5: presentación por el Consejo Europeo por mayoría cualificada del candidato a la Presidencia de la Comisión.
Mediados de junio: elección del Presidente de la Comisión por el Parlamento Europeo, precedida de una audiencia.
– Julio-agosto-septiembre: presentación por el Presidente elegido de la Comisión de la lista de Comisarios para su aprobación por el Consejo Europeo. Propuesta de Alto Representante por el Consejo Europeo, con la aprobación del Presidente de la Comisión.
– Antes de mediados de octubre: aprobación de la composición de la Comisión por el Parlamento Europeo, incluidos el Presidente y el Alto Representante.
Mediados de octubre: nombramiento de la Comisión por el Consejo Europeo.
Noviembre: elección del nuevo Presidente del Consejo Europeo.
Recuérdese que el Parlamento Europeo abogó en una resolución[8] por que la fecha de las elecciones se adelantara un mes, a mediados de mayo, con el fin de facilitar el procedimiento sugerido. Así, dispondría de más tiempo para las consultas preparatorias para la elección del Presidente de la Comisión.
Recomendación Es conveniente que el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo celebren un acuerdo sobre el calendario y el procedimiento de nombramientos. El Parlamento Europeo podría proponer tomar como punto de partida las elecciones al Parlamento Europeo, tal como se ha expuesto antes. |
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2. El artículo 17 del TUE establece que el Presidente de la Comisión será elegido por el Parlamento Europeo y que su candidatura será propuesta por el Consejo Europeo «teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas». Por tanto, el Tratado no habla de una consulta formal al Parlamento. No obstante, la Declaración 11 indica con claridad que el Parlamento Europeo es parte en el proceso: «El Parlamento Europeo y el Consejo Europeo son responsables conjuntamente de la buena marcha del proceso que conduce a la elección del Presidente de la Comisión Europea. Por consiguiente, antes de la decisión del Consejo Europeo, se mantendrán las necesarias consultas entre representantes del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo, en el marco que se estime más oportuno. Dichas consultas, conforme a lo dispuesto en el artículo 17, apartado 7, párrafo primero, versarán sobre el perfil de los candidatos al cargo de Presidente de la Comisión, teniendo en cuenta las elecciones al Parlamento Europeo. Las condiciones de celebración de dichas consultas podrán precisarse en el momento oportuno, de común acuerdo entre el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo.»
El Parlamento Europeo y el Consejo Europeo podrían acordar el procedimiento siguiente. El Consejo Europeo se reuniría con el Presidente saliente del Parlamento Europeo y por separado con cada uno de los presidentes de grupos políticos (acompañados o no por el presidente del partido o por una delegación reducida). Esta consulta tendría lugar durante la tercera semana siguiente a las elecciones, de modo que los grupos pudieran organizarse en las semanas primera y segunda. El Consejo Europeo podría otorgar a su Presidente un mandato para llevar a cabo dichas consultas e informarle después. Este procedimiento evitaría una toma de posición formal del Parlamento Europeo, que sería contraria al Tratado, pero permitiría al Consejo Europeo estar plenamente informado de la posición de los grupos políticos del Parlamento.
Todo el proceso se desarrollaría bajo una gran presión de tiempo. Es evidente que, si las elecciones al Parlamento Europeo se celebrasen a mediados de mayo, como desea el Parlamento Europeo —en vez de a mediados de junio, como sucede actualmente—, el desarrollo del procedimiento seguiría un calendario menos apresurado.
Recomendación
Se propone el régimen siguiente para la celebración de «las consultas apropiadas» (artículo 17, apartado 7, del TUE) después de las elecciones, con vistas a la presentación de un candidato a la Presidencia de la Comisión por el Consejo Europeo: ante todo, dejar al Parlamento un margen de dos semanas después de las elecciones para la constitución de los grupos políticos. Luego, durante la tercera semana, el (Presidente del) Consejo Europeo consultaría por separado al Presidente saliente del Parlamento Europeo y a los presidentes de los grupos políticos (acompañados o no por el presidente del partido o por una delegación reducida). |
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3. Comisión
Cabe recordar que, a raíz del informe Duff[9] sobre el procedimiento de aprobación de la Comisión Europea, se ha modificado el Reglamento del Parlamento relativo a la aprobación de la Comisión[10].
4. Primeros nombramientos
Es evidente que, incluso si el procedimiento de ratificación en Irlanda concluyera con éxito, ello no se producirá antes de las elecciones europeas de junio de 2009. Por consiguiente, incluso en la hipótesis más optimista, el Tratado de Lisboa no podrá entrar en vigor hasta después de las elecciones europeas de junio de 2009, cuando ya haya entrado en funciones el próximo Parlamento. En este contexto se plantea, entre otras cuestiones, la de saber qué consecuencias tendrá esta situación para el propio Parlamento y para el nombramiento de la próxima Comisión.
Las conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2008 sobre la reconducción del proceso de ratificación en Irlanda ofrecen una serie de puntos de referencia que permiten situar la transición en el contexto apropiado, con miras a la probable entrada en vigor del Tratado de Lisboa hacia finales de 2009 o principios de 2010.
4.1. Por lo que se refiere al Parlamento Europeo
Este informe no aborda, en principio, la cuestión de la composición del Parlamento Europeo. No obstante, puede ser útil comprobar rápidamente si las conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2008 respetan la posición definida por el Parlamento en el informe Lamassoure-Séverin. Cabe recordar que el Consejo Europeo de Lisboa aprobó, con el único añadido de un miembro (setecientos cincuenta más el Presidente)[11], la propuesta política formulada por el Parlamento Europeo en su informe. Lógicamente, el Consejo Europeo toma nota de que las elecciones deberán realizarse en cualquier caso de acuerdo con el Tratado de Niza (que prevé 736 miembros, con un máximo de 99 para Alemania y un mínimo de cinco para Malta). Esto significa que si el Tratado entre en vigor algún tiempo después de las elecciones, será necesario aumentar el número de diputados de determinados Estados miembros, de acuerdo con la propuesta del Parlamento Europeo[12]. No obstante, no podrá reducirse el número de diputados alemanes durante el mandato. Así pues, la única solución razonable sería, en efecto, la contemplada por el Consejo Europeo, a saber, establecer provisionalmente (hasta las elecciones de 2014) que el número de diputados aumente a 754 (+3). Ello podría realizarse, por ejemplo, integrando en un Protocolo una norma transitoria cuya ratificación no debería plantea ningún problema[13].
De esta manera, se podrían prever tres fases. Entre las elecciones europeas y la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, estos diputados adicionales serían miembros virtuales. Una vez ratificado el Tratado, podrían convertirse en observadores sin derecho de voto, a la espera de la ratificación de la disposición transitoria por la que se autoriza el aumento del número total de diputados. Estos diputados pasarían a ser miembros de pleno derecho una vez aprobada la modificación del Derecho primario.
4.2. Por lo que se refiere al procedimiento de nombramiento de la Comisión
4.2.1. En las conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2008 se prevé que el procedimiento de nombramiento de la futura Comisión, y en particular la designación de su Presidente, se iniciará sin demora después de la elección del Parlamento Europeo, que tendrá lugar en junio de 2009.
En principio, esto significa que el procedimiento de nombramiento de la futura Comisión tendrá lugar de conformidad con las disposiciones del Tratado de Niza. La decisión del Consejo Europeo de diciembre de 2008 sólo menciona explícitamente la designación del Presidente de la Comisión; cabe preguntarse si la intención del Consejo Europeo es que el conjunto del procedimiento se desarrolle de acuerdo con las mismas normas.
Por consiguiente, debe aclararse la cuestión de saber cómo se gestionará el procedimiento de nombramiento de la próxima Comisión, teniendo en cuenta especialmente el calendario y las diferentes implicaciones de las diversas fases del procedimiento según si se sigue el Tratado de Niza o el Tratado de Lisboa.
4.2.2. Si el procedimiento de nombramiento de la próxima Comisión, en particular en lo que se refiere a la designación de su Presidente, se inicia sin demora después de las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2009, dicho procedimiento empezará en un momento en que el Tratado de Lisboa no habrá sido ratificado todavía; ahora bien, hay que tener en cuenta que las competencias del Parlamento Europeo en el procedimiento de nombramiento del Presidente de la Comisión se han visto ampliamente reforzadas por el Tratado de Lisboa.
En efecto, de acuerdo con el Tratado de Niza, el Presidente de la Comisión será designado por el Consejo reunido a nivel de los Jefes de Estado o de Gobierno con la aprobación del Parlamento. El Tratado de Lisboa establece, por su parte, que el Presidente sea elegido por el Parlamento a propuesta del Consejo Europeo después de haberse realizado las consultas apropiadas.
Por consiguiente, el Parlamento debe estar particularmente atento a que no se comprometan sus prerrogativas y no se llegue a una situación en la que se nombre a un Presidente «de acuerdo con el procedimiento de Niza» para que ejerza «las competencias que le otorgue el Tratado de Lisboa».
Si el Consejo Europeo se atiene a su decisión de diciembre de 2008, el Parlamento Europeo debe insistir para que los Jefes de Estado o de Gobierno tengan en cuenta (informalmente) las nuevas competencias que asumirá el Parlamento Europeo en virtud del Tratado de Lisboa en lo que se refiere a la designación del Presidente de la Comisión. En particular, deberían tenerse en cuenta los resultados electorales y llevarse a cabo consultas con las principales familias políticas europeas representadas en el Parlamento Europeo. Si el Consejo Europeo pretende actuar de esta forma, deberá prever el tiempo necesario para la consulta después de la elección del Parlamento antes de presentar a éste una candidatura para la presidencia de la Comisión. Este procedimiento tendría la ventaja de ser sustancialmente conforme con las nuevas normas del Tratado de Lisboa sin cometer ninguna ilegalidad con respecto al Tratado de Niza en vigor[14]. Por otra parte, no puede olvidarse que, incluso sin prever que el Presidente de la Comisión sea elegido por el Parlamento Europeo, el Tratado de Niza establece ya que el candidato nombrado por el Consejo Europeo sea aprobado por el Parlamento, cuya decisión no es sólo política, sino que tiene un valor jurídico vinculante. A ello hay que añadir otra diferencia importante: mientras que el Tratado de Lisboa exige la mayoría absoluta para su elección, según el Tratado de Niza la mayoría simple es suficiente para su aprobación.
4.2.3. La situación es distinta en lo que se refiere a la Comisión, en la medida en que el Tratado de Niza establece que el número de Comisarios será inferior al número de Estados miembros (lo que dejaría de ser el caso si entrara en vigor el Tratado de Lisboa, de acuerdo con la declaración del Consejo Europeo de diciembre de 2008); por otra parte, el Tratado de Niza no prevé, contrariamente al Tratado de Lisboa, el nombramiento de un Vicepresidente/Alto Representante.
En la hipótesis de una ratificación del Tratado de Lisboa por los irlandeses en un nuevo referéndum, no parece evidente la posibilidad de nombrar una nueva Comisión aplicando el Tratado de Niza. La Comisión debería nombrarse formalmente y entrar en funciones en la configuración y con las competencias previstas por el Tratado de Lisboa después de la entrada en vigor de este último. Esto quiere decir, de acuerdo con el escenario más optimista —que cuenta con la organización del referéndum irlandés en octubre de 2009 como muy tarde—, a principios del año 2010.
4.2.4. Ahora bien, de acuerdo con el Tratado de Niza[15], el mandato de la Comisión en ejercicio expira el 31 de octubre de 2009. La única forma de cambiar esta disposición sería introducir una modificación en el Derecho primario (en forma de protocolo, etc.), lo que no parece ser una prioridad de los 27. Por el contrario, si no se hubiera nombrado todavía una nueva Comisión en esta fecha, la Comisión actual debería permanecer en funciones, si bien sus competencias se reducirían probablemente a la gestión de los asuntos corrientes. Es previsible que una situación de este tipo se prolongara algunas semanas, tal vez uno o dos meses, pero no más tiempo.
En este contexto, correspondería al Parlamento gestionar de la mejor forma posible, en concertación con el Consejo Europeo, el procedimiento de nombramiento de la nueva Comisión, de forma que pudiera desarrollarse teniendo en cuenta la nueva configuración y las nuevas competencias de la Comisión, así como las nuevas competencias del Parlamento Europeo previstas por el Tratado de Lisboa.
4.2.5. Asimismo, debe preverse la posibilidad de que el referéndum no tenga un resultado positivo y el Tratado de Lisboa no pueda entrar en vigor a principios del año 2010. Hay que tener en cuenta en esta tesitura que las normas del Tratado de Niza continuarían en vigor y sería necesario, por tanto, que el Consejo adoptara, de acuerdo con el Protocolo de ampliación de la Unión Europea, la decisión relativa al número de miembros de la próxima Comisión (que debe ser imperativamente inferior al de Estados miembros de la Unión), así como las condiciones de la rotación igualitaria prevista en dicho Protocolo.
Recomendación
El Parlamento Europeo será elegido según las normas del Tratado de Niza y no se procederá a ninguna reelección cuando entre en vigor el Tratado de Lisboa. No obstante, el Parlamento ejercerá las competencias que le otorgue el Tratado de Lisboa en aplicación del principio de continuidad de las instituciones.
Si el Consejo Europeo se atiene a su decisión de iniciar sin demora tras las elecciones al Parlamento Europeo el proceso de nombramiento de la Comisión, y en particular la designación de su Presidente, dicho proceso se iniciará con arreglo a las disposiciones del Tratado de Niza.
Sin embargo, es conveniente que el Consejo Europeo aplique de manera informal el procedimiento de consulta previa previsto en el Tratado de Lisboa.
Si el candidato propuesto es aprobado posteriormente por el Parlamento, el Consejo Europeo podrá nombrar al Presidente de la Comisión. En virtud del mismo principio de continuidad, el Presidente de la Comisión podrá permanecer en funciones tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
Una vez nombrado, el Presidente habrá de proponer la composición de la nueva Comisión. Es conveniente que dicha propuesta no se presente oficialmente hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. A continuación, el Parlamento deberá aprobar mediante votación la composición del Colegio.
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5. En lo que se refiere a la Presidencia del Consejo Europeo, una declaración aneja a las conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2008 prevé las medidas transitorias siguientes.
En la hipótesis de que el Tratado de Lisboa entrara en vigor en una fecha en la que haya empezado ya la presidencia semestral del Consejo, el Consejo Europeo ha convenido en que, de forma transitoria, y con el fin de tener en cuenta los trabajos preparatorios y garantizar la correcta continuidad de los mismos:
– las autoridades competentes del Estado miembro que ejerza la Presidencia semestral del Consejo en esta fecha continuará asumiendo la presidencia de todas las reuniones restantes por lo que se refiere al Consejo y al Consejo Europeo, así como las reuniones con terceros países, hasta el final del semestre;
– la Presidencia semestral siguiente del Consejo se encargará de tomar las medidas concretas necesarias relativas a los aspectos organizativos y materiales para el ejercicio de la Presidencia del Consejo Europeo y del Consejo de Asuntos Exteriores a lo largo del semestre que le corresponda, de conformidad con las disposiciones del Tratado. En relación con estos asuntos, se llevarán a cabo estrechas consultas entre dicha Presidencia, el Presidente (elegido) del Consejo Europeo y el Alto Representante (designado) de la Unión para los asuntos exteriores y la política de seguridad.
E. Hacia una programación interinstitucional de la legislatura
Hasta ahora, hemos asistido a varios ejercicios, más bien independientes, de programación estratégica y operativa de las instituciones. En efecto, la Comisión mantiene un diálogo sobre la programación estratégica y legislativa con el Parlamento Europeo y, de forma paralela, con el Consejo. En cambio, las dos ramas del poder legislativo nunca han entablado un diálogo sustancial sobre sus prioridades políticas y la programación operativa de sus actividades respectivas. La generalización de la codecisión y las nuevas disposiciones del Tratado de Lisboa sugieren que se fije este tipo de programación interinstitucional.
1. Innovaciones introducidas por el Tratado de Lisboa
Las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa en lo relativo a la programación en espera de la aprobación del tratado de Lisboa permiten, si existe voluntad política, mejorar esta situación.
1.1. Por lo que respecta a la Comisión, la institución titular fundamentalmente del derecho de iniciativa legislativa, el artículo 17 establece que «adoptará las iniciativas de la programación anual y plurianual de la Unión el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales.»
1.2. Por lo que respecta al Consejo Europeo, el artículo 15 del TUE establece que: «1. El Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejercerá función legislativa alguna.»
Esta misión general se completará con una misión específica: según el artículo 68 del TFUE, «el Consejo Europeo definirá las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia.»
1.3. Por lo que respecta al Consejo, el artículo 16 del TUE especifica que «ejercerá funciones de definición de políticas y de coordinación, en las condiciones establecidas en los Tratados».
La Declaración 9 contiene un proyecto de Decisión del Consejo Europeo relativa al ejercicio de la Presidencia del Consejo, con respecto a la cual el artículo 1, apartado 2, establece lo siguiente: «2. Cada miembro del grupo ejercerá por rotación, durante un período de seis meses, la presidencia de todas las formaciones del Consejo, con excepción de la formación de Asuntos Exteriores. Los demás miembros del grupo asistirán a la Presidencia en todas sus responsabilidades con arreglo a un programa común. Los miembros del grupo podrán convenir entre sí otros sistemas.»
El artículo 3 del mismo proyecto de Decisión señala que «el Consejo de Asuntos Generales velará, en cooperación con la Comisión, por la coherencia y la continuidad de los trabajos de las diferentes formaciones del Consejo en el marco de una programación plurianual. Los Estados miembros que ejerzan la presidencia adoptarán, con la ayuda de la Secretaría General del Consejo, todas las disposiciones necesarias para la organización y la buena marcha de los trabajos del Consejo.»
1.4. El Tratado de Lisboa brinda asimismo un fundamento jurídico a la programación financiera plurianual (véase el punto 3 más adelante). Se impone incluso una vinculación con la programación política y legislativa, aun cuando no esté explícitamente prevista en el Tratado.
2. Algunas cuestiones sobre el alcance y el contenido de la programación
2.1. La programación es, por su propia naturaleza, un ejercicio interinstitucional necesario: si cada institución de la Unión siguiera un temario político completamente autónomo sin concertación con las demás instituciones y definiera un calendario propio en función de sus prioridades, la articulación entre ellas sería muy difícil, lo que repercutiría en la coherencia de las políticas de la Unión y en el desarrollo de los procedimientos. La programación es, pues, una necesidad práctica, una necesidad de coordinación de la actividad de las distintas instituciones en torno a determinados objetivos acordados en común. Por supuesto, no pretende poner en entredicho las competencias específicas de cada Institución, ni los procedimientos de decisión definidos en los Tratados, en especial los plazos prescritos, que son imperativos.
2.2. Esta circunstancia se traduce perfectamente en la fórmula del artículo 17. La Comisión tiene la iniciativa de la programación, la cual puede conducir (sin que sea obligatorio) a la celebración de acuerdos interinstitucionales.
Recordemos que por fin se reconocen formalmente los acuerdos interinstitucionales en el artículo 295 del TFUE: «El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión llevarán a cabo consultas recíprocas y organizarán de común acuerdo la forma de su cooperación. A tal efecto y dentro del respeto de los Tratados, podrán celebrar acuerdos interinstitucionales que podrán tener carácter vinculante.»
De la lectura de esta disposición se deduce fácilmente que los acuerdos interinstitucionales pueden tener o no carácter vinculante, dependiendo de la voluntad expresada por las partes. Es algo tan evidente como el principio de que los acuerdos interinstitucionales, incluso en los casos en que se les reconozca carácter vinculante, no pueden restringir las competencias de las instituciones, tal como se definen en los Tratados.
2.3. En cuanto al alcance y el contenido de la programación, cabe distinguir entre:
a) las iniciativas de programación estratégica, de contenido más bien político, que definen las prioridades y los objetivos políticos de la Unión para un período determinado;
b) las iniciativas que tienden, más bien, a una programación operativa de las actividades (organización del trabajo, definición de los calendarios, intercambio de información sobre el desarrollo de los procedimientos, etc.). El presente informe se centra en las necesidades del primer tipo de programación, sin ignorar la importancia que revestirá la segunda para alcanzar los objetivos definidos en ella.
2.4. La Declaración 9 puede inducir a confusión, en la medida en que en su artículo 3 hace referencia a una «programación plurianual» en relación con los trabajos del Consejo de Asuntos Generales, y en el apartado 2 de su artículo 1 a un «programa común» (para 18 meses) de los grupos de tres Presidencias. La interpretación evidente parece ser que la programación plurianual se refiere a la que inicia la Comisión (apartado 1 del artículo 17 del TUE), debiéndose integrar en ella los programas comunes de las troikas presidenciales. Sería útil que el Consejo precisara la relación entre estos dos tipos de programación.
2.5. Cuando se habla de programación se piensa, sobre todo, en el trío Comisión/Parlamento/Consejo. No obstante, hay que tener en cuenta también a los otros dos actores: el Consejo Europeo, dado su papel de impulso político, y el Alto Representante, como Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores.
3. Vinculación entre la programación estratégica y la programación financiera (marco financiero plurianual)
3.1. Por otra parte, es esencial establecer una vinculación entre la programación estratégica y la programación financiera, que por primera vez se reconoce explícitamente en los Tratados y a la que incluso se le atribuye un carácter jurídicamente vinculante con respecto al presupuesto anual. En concreto, el Tratado prevé la adopción por el Consejo, previa aprobación por el Parlamento Europeo, de un reglamento que recoja el marco financiero plurianual, que deberá tener una duración de al menos cinco años. De hecho, la programación financiera plurianual adquiere un carácter político y legislativo evidente: define las prioridades políticas de la Unión (en los sectores de actividad que deben recibir apoyo financiero), así como los medios para alcanzarlas. Además, la definición de un marco financiero plurianual va acompañada siempre de un paquete legislativo en el que la Comisión concreta las iniciativas necesarias para dotar a la Unión de los programas operativos para los que se prevén créditos.
3.2. No obstante, la legislación dotada de efecto financiero no agota la actividad legislativa de la Unión durante el período de que se trate. Puede estimarse que la mitad de la legislación europea no tiene repercusiones financieras, por ejemplo en lo que se refiere a buena parte de la legislación sobre la aplicación del mercado interior, con la referente a la aproximación/armonización de las legislaciones nacionales en diversos sectores, con la adoptada en materia fiscal, con la relativa a los ámbitos de la cooperación judicial civil y penal, etc. De ahí la importancia de sea tenida debidamente en cuenta en la programación estratégica. Por otra parte, hay que tener presente que, en algunos grandes paquetes legislativos de este tipo, la duración del procedimiento rebasa a veces con mucho la duración del mandato de la Comisión y del Parlamento (por ejemplo: Estatuto de la sociedad europea) y es objeto de un acompañamiento especial. Por otra parte, los programas políticos a largo plazo relativos al futuro de la Unión, como la «Estrategia de Lisboa», abarcan varias legislaturas.
4. ¿Hacia un contrato/programa de legislatura?
4.1. En este contexto, es recomendable inscribir la programación entre las instituciones en un verdadero «contrato» o «programa de legislatura» que recoja la programación estratégica acordada entre ellas para ese período. A tal fin, la Comisión debe presentar, en el momento de su entrada en funciones, las prioridades políticas y los objetivos estratégicos para sus cinco años de mandato.
En esta presentación, que debería tener lugar antes de que finalice el año de su entrada en funciones, la Comisión debería incluir también los primeros datos sobre la evolución necesaria de las finanzas europeas para sostener sus objetivos estratégicos.
Sobre la base de las prioridades y objetivos presentados por la Comisión, las instituciones — Comisión, Parlamento y Consejo — podrían ponerse de acuerdo sobre un auténtico «programa» o «contrato de legislatura» que guíe la acción de la Unión durante ese período.
Este «contrato» o «programa» podría adoptar, en su caso, la forma de un «programa común», un tipo especial de «declaración común».
¿Cabe pensar en otorgarle carácter vinculante? Aun cuando quepa considerarlo una forma de acuerdo interinstitucional, parece más lógico concebirlo como un compromiso político cuyo incumplimiento dé lugar tan sólo a la ruptura de la relación de confianza política entre las instituciones. Ello sin perjuicio de que, cuando esa relación de confianza esté institucionalizada, como sucede entre el Parlamento Europeo y la Comisión, su ruptura pueda tener, lógicamente, consecuencias políticas importantes.
4.2. Sobre la base de ese «contrato» o «programa» común, la Comisión debería presentar, antes de finales del mes de junio del año siguiente a su entrada en funciones (N+1, siendo N el año de las elecciones al Parlamento Europeo) sus propuestas para el marco financiero plurianual, acompañadas de la lista de iniciativas legislativas necesarias para aplicar los correspondientes programas específicos de ejecución. Así, las negociaciones relativas al marco financiero plurianual podrían desarrollarse durante el segundo semestre del año N+1 y, en su caso, a comienzos del año N+2, para su adopción antes de finales del año N+1 o, a más tardar, antes del final del primer trimestre del año N+2, y su entrada en vigor a principios del año siguiente (N+2 o, en su caso, N+3[16]).
Puesto que el Tratado de Lisboa prevé un marco financiero de al menos 5 años de duración, este calendario tendría la ventaja de que el período abarcado por el marco financiero plurianual se correspondería en gran medida con el mandato del Parlamento Europeo y de la Comisión.
Para ello, lógicamente, habría que pasar de la lógica actual de programas financieros de 7 años a los 5 años mediante la fijación de una fase transitoria: la solución más razonable sería prever una prórroga de dos años del actual marco financiero, para que abarcase hasta finales de 2015[17], mientras que actualmente está previsto que concluya a finales de 2013.
Todo eso sería fácilmente realizable, en la medida en que el Tratado de Lisboa exige pasar del actual sistema ad hoc, basado en acuerdos interinstitucionales, a un sistema distinto, basado en la adopción de un acto legislativo (un reglamento) en virtud de un procedimiento legislativo especial. En todo caso, esta «transformación» deberá producirse tras la entrada en vigor del Tratado. Sería un momento excelente para alcanzar un acuerdo sobre la prórroga propuesta, que podría producirse paralelamente a la evaluación prevista en el acuerdo interinstitucional en vigor.
4.3. El «contrato» o «programa» de legislatura constituiría, junto con el marco financiero plurianual, el contenido esencial de la programación plurianual prevista en el artículo 1, apartados 2 y 3, del proyecto de Decisión contenido en la Declaración 9 por lo que respecta a la Comisión y el Consejo de Asuntos Generales.
Así concebidos, servirían de marco a los demás ejercicios de programación previstos en el Tratado de Lisboa, en particular:
– los programas comunes, o programaciones operativas conjuntas, de cada grupo de tres Presidencias para los 18 meses de su mandato (que, a su vez, contienen entre otros el proyecto de calendario para las deliberaciones legislativas y enmarcan los programas específicos de cada una de ellas para su semestre de actividad)[18]; a este respecto, desde el punto de vista del Parlamento Europeo, que ya habría ratificado el «contrato» o «programa de legislatura» y el marco financiero plurianual, convendría reforzar el diálogo con la Presidencia del Consejo de Asuntos Generales/el trío de Presidencias sucesivas para que pudiera expresarse suficientemente durante la preparación de esta programación. En su caso, el Parlamento Europeo podría organizar debates (comisiones + Pleno) y tomar posición (¿mediante una resolución?) sobre cada uno de estos programas;
– la programación anual, traducida en la presentación del programa de trabajo y legislativo de la Comisión; a este respecto, el Parlamento Europeo debe insistir en el reforzamiento de los mecanismos de diálogo actualmente previstos sobre este punto en el acuerdo marco Parlamento-Comisión. La Comisión, por otra parte, también ha de debatir su programa en detalle con el Consejo. Se podría pensar en reforzar el carácter realmente interinstitucional de este procedimiento, para lograr que el programa sea, al final, el resultado de un compromiso de las tres instituciones, o de que las tres asuman una posición común al respecto.
4.4. Todos estos ejercicios de programación estratégica deberán ir acompañados de los necesarios mecanismos de programación operativa y coordinación legislativa, que deberían reforzarse a fin de garantizar un diálogo más intenso entre el Parlamento Europeo y los distintos actores. Este diálogo podría tener lugar en el Pleno, en la Conferencia de Presidentes de grupos políticos o en las comisiones parlamentarias. Una hipótesis que convendría estudiar sería la creación de un grupo institucional de alto nivel (por ejemplo: un Vicepresidente del Parlamento y/o el Presidente de la Conferencia de Presidentes + la Presidencia del Consejo de Asuntos Generales + un Vicepresidente de la Comisión), que se reúna periódicamente para ocuparse de la planificación operativa, el intercambio de información sobre asuntos prioritarios, etc.
Destaquemos una vez más la importancia del Consejo de Asuntos Generales y de su Presidencia en el marco de esta concertación. Su papel se reforzaría si, como se ha sugerido anteriormente, el citado Consejo se ocupara de la aprobación del presupuesto y del marco financiero plurianual.
Recomendación 1. Las actividades de programación podrían concebirse del siguiente modo: – una vez entrada en funciones, la nueva Comisión presentará, antes de finales de año, sus prioridades políticas y objetivos estratégicos para los cinco años de su mandato, acompañados de una previsión general de las iniciativas legislativas que piensa tomar y de la evolución de las finanzas de la Unión necesaria para la realización de los objetivos propuestos; – este programa se debatirá con el Parlamento Europeo y el Consejo y será objeto de un «contrato de legislatura» aprobado por las tres instituciones; – la Comisión presentará entonces, antes de finales del primer semestre del año siguiente a su entrada en funciones (N+1, siendo N el año de las elecciones al Parlamento Europeo), sus propuestas para el marco financiero plurianual, que deberá tener una duración de 5 años. Dichas propuestas deberían ir acompañadas de un paquete que especifique las iniciativas legislativas necesarias para aplicar los programas de ejecución de las decisiones financieras. El marco financiero plurianual deberá ser adoptado antes de finales de ese año (N+1 o, a más tardar, antes del final del primer trimestre del año siguiente (N+2)) por el Parlamento Europeo y el Consejo, de forma que pudiera entrar en vigor a comienzos del año siguiente (N+2 o, en su caso, N+3); – para ello hay que prever una fase transitoria, mediante la cual se pase de la programación financiera actual, basada en acuerdos interinstitucionales de 7 años de duración, a la programación jurídicamente vinculante de 5 años; a tal fin, las instituciones tendrían que ponerse de acuerdo para transformar el marco financiero contenido en el Acuerdo interinstitucional actual en un reglamento que recoja el marco financiero y en prorrogar la duración del actual marco financiero (2007-2013) hasta finales de 2015, para que el próximo marco financiero plurianual pueda entrar en vigor a principios de 2016 y abarque hasta finales de 2020; – sobre la base del «contrato de legislatura» y del marco financiero plurianual: – los grupos de tres Presidencias elaborarán, en cooperación con la Comisión y en diálogo con el Parlamento Europeo, el programa común o la programación operativa conjunta para sus 18 meses de actividad; basándose en ese programa común, cada una de las tres Presidencias elaboraría el programa específico para su semestre de actividad en la Presidencia, en cooperación con la Comisión y en diálogo con el Parlamento Europeo; – la Comisión elaborará su programa anual de trabajo y legislativo, manteniendo un estrecho diálogo con el Consejo y el Parlamento Europeo; – el Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán el presupuesto anual; – las tres instituciones intensificarán el diálogo interinstitucional para coordinar su programación operativa y sus calendarios respectivos, especialmente por lo que respecta al calendario legislativo. 2. Las instituciones deberán elaborar un acuerdo marco que defina las líneas generales de las distintas actividades de programación. |
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F. Acción exterior de la Unión
1. A diferencia del Tratado Constitucional, el Tratado de Lisboa no agrupa todas las disposiciones relativas a la acción exterior de la Unión en un único capítulo. En efecto, el Tratado Constitucional recogía todas esas disposiciones en el Título V de la Tercera Parte (que se corresponde globalmente con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Con ello, la Convención quería subrayar la unidad de la acción exterior.
Al recoger las disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común en el Tratado de la Unión (Título V del TUE)[19] y las relativas a la «acción exterior en los ámbitos distintos de la PESC» en la Quinta Parte del TFUE, la CIG de 2007 expresó su voluntad de distinguir claramente la una de la otra. Además, el artículo 40 del TUE especifica que la ejecución de cada una de las dos políticas no afectará a la aplicación de los procedimientos y al alcance respectivo de las atribuciones de cada una de ellas.
Aunque la diferencia es esencialmente simbólica y no tiene grandes consecuencias prácticas —en particular porque la Unión adquiere personalidad jurídica, los pilares se suprimen y el artículo 1, apartado 2, del TFUE afirma claramente que los dos Tratados tienen rigurosamente la misma fuerza jurídica—, refleja un enfoque y una sensibilidad diferentes.
En todo caso, el objetivo sigue siendo claramente la coherencia global de la acción exterior, lo que subraya explícitamente el Tratado de Lisboa en el artículo 21 del TUE al recoger el mismo artículo introductorio en las dos partes que tratan de la política exterior (artículo 23 del TUE y artículo 205 del TFEU): «La acción de la Unión en la escena internacional, en virtud de la presente parte, se basará en los principios, perseguirá los objetivos y se realizará de conformidad con las disposiciones generales contempladas en el capítulo 1 » (artículo 21-22 del TUE) (del Título V del Tratado de la Unión).
La principal medida para garantizar la coherencia del conjunto de la acción exterior de la Unión es ciertamente la creación del puesto de Alto Representante para la PESC, junto con la implantación de un servicio común de acción exterior (el Servicio Europeo de Acción Exterior - SEAE), destinado a apoyar su acción. De este modo, el Tratado quiere crear, tanto desde el punto de vista político como en el plano de su apoyo administrativo, un vínculo estructural entre los distintos ámbitos de la acción exterior de la Unión para garantizar su coherencia.
2. Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
2.1. En la actualidad, el Alto Representante es (oficialmente) el Secretario General del Consejo. De hecho, no desempeña esta última función y concentra su actividad en la función de Alto Representante, creada por el Tratado de Amsterdam. A través de su actividad, la política exterior y de seguridad de la Unión ha adquirido magnitud, razón por la que la Convención consideró precisamente que había que darle una nueva dimensión.
Primera novedad: el Alto Representante presidirá el Consejo de Asuntos Exteriores.
El objetivo es dar más continuidad y coherencia a la agenda del Consejo, que con la Presidencia rotatoria carecía de ella, pues estaba demasiado influida por la agenda propia del Estado miembro que ejercía la Presidencia. Subrayemos que el Tratado de Lisboa precisa que, en las votaciones en el Consejo de Asuntos Exteriores, el Alto Representante no tiene derecho de voto.
Un representante del Alto Representante presidirá asimismo el Comité de Política y Seguridad (COPS) y otros representantes suyos pueden presidir grupos de trabajo encargados de preparar el Consejo de Asuntos Exteriores.
Segunda novedad: el Alto Representante será al mismo tiempo Vicepresidente de la Comisión.
El objetivo que se persigue es la coherencia de la acción exterior de la Unión, así como la movilización de todos los medios e instrumentos disponibles para la realización de los objetivos de la Unión. Conviene, por una parte, evitar divergencias entre la política exterior común de carácter intergubernamental y su equivalente comunitario. Por otra parte, hay que reforzar la política exterior y de seguridad común mediante la movilización de las iniciativas y medios de carácter comunitario.
Esta doble función presupone que el Alto Representante gozará, al mismo tiempo, de la confianza política del Consejo y, como Vicepresidente de la Comisión, del Presidente de la Comisión y del Parlamento Europeo. Así resulta claramente del procedimiento que conduce a su nombramiento: nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada con el acuerdo del Presidente de la Comisión (artículo 18, apartado 1), debe someterse a la aprobación de la Comisión en su conjunto (y al procedimiento de audiencias como cualquier otro Comisario) (artículo 17, apartado 7, del TUE).
Puede ser cesado por el Consejo Europeo con arreglo al mismo procedimiento (lo que significa que, si pierde su cargo de Vicepresidente de la Comisión debido a una moción de censura de la Comisión por parte del Parlamento Europeo, también se necesitará una decisión por mayoría cualificada del Consejo Europeo para conseguir su dimisión).
La importancia de unas relaciones de confianza política entre las distintas instituciones y el Alto Representante es evidente. Cabe resaltar la importancia de la relación que éste debe mantener con el Presidente de la Comisión para la buena marcha de la acción exterior de la Unión.
La tercera novedad: el Alto Representante contará con un Servicio Europeo de Acción Exterior.
Este Servicio será la pieza clave del nuevo edificio institucional en materia de acción exterior de la Unión. El informe en preparación en la Comisión de Asuntos Constitucionales expondrá la visión del Parlamento Europeo sobre el SEAE.
La cuarta novedad: el Tratado confiere directamente al Alto Representante funciones de representación, mientras que en la actualidad se limita a asistir a la Presidencia del Consejo.
De aquí se infiere claramente que el Tratado transforma de forma esencial la función de Alto Representante. Se le confía la tarea de conducir la política exterior y de seguridad común (incluida la política de seguridad y defensa común) de la Unión, a cuya elaboración contribuirá con sus propuestas, del mismo modo que contribuirá a su ejecución como mandatario del Consejo. Por otra parte, debe velar por la coherencia de la acción exterior de la Unión. Por esta razón, asume, en la Comisión, las responsabilidades de ésta en materia de relaciones exteriores y la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior.
Su doble función y el apoyo de un servicio único de acción exterior deben ayudarle a garantizar la coherencia, continuidad, eficiencia y eficacia de toda la acción exterior de la Unión.
2.2. El Tratado actual no concede al Alto Representante derecho de iniciativa. El TUE colma esta laguna. Para la elaboración de la PESC, tanto los Estados miembros como el Alto Representante, o éste con el apoyo de la Comisión, podrán consultar al Consejo y presentar iniciativas o propuestas. Por otra parte, el artículo 22 establece que el Alto Representante y la Comisión podrán presentar propuestas conjuntas en el marco de la acción exterior de la Unión. En algunos casos previstos en los Tratados, la presentación de propuestas conjuntas será incluso obligatoria: adopción de medidas restrictivas (apartado 2 del artículo 215), modalidades de aplicación de la cláusula de solidaridad (apartado 3 del artículo 222 del TFUE)
Por tanto, el espíritu del Tratado requiere que el Alto Representante armonice su actuación, en la medida de lo posible, con la de la Comisión. El Tratado de Lisboa incita a ambos a actuar de común acuerdo y formular propuestas conjuntas, incluso comunes —tanto en el capítulo PESC como en el capítulo «comunitarizado»—, a fin de reforzar la coherencia de toda la acción exterior de la UE y, al hacerlo, facilitar la adopción de los actos propuestos.
2.3. El Alto Representante tendrá una agenda sobrecargada, como demuestra el número de reuniones a las que debe asistir en virtud de las prerrogativas establecidas por el Tratado: presidir el Consejo de Asuntos Exteriores, desempeñar la Vicepresidente de la Comisión, representar a la Unión en el marco de la PESC, defender la acción exterior de la Unión en el Parlamento Europeo, participar en el Consejo Europeo, etc. Habrá que adoptar medidas prácticas para aligerar su tarea. Entre otras:
– a petición del Alto Representante, el Ministro de Asuntos Exteriores del país que ejerza la Presidencia del Consejo podría presidir en su ausencia el Consejo de Asuntos Exteriores; del mismo modo, el Alto Representante podría encargar a los Ministros de Asuntos Exteriores de la Troika presidencial determinadas misiones de PESC, incluso de representación;
– puede encomendarse a otros Comisarios la participación en las reuniones del Consejo y la defensa de las posiciones de la Comisión (de forma coordinada con el Alto Representante), para facilitar el ejercicio de la Presidencia. Del mismo modo, otros Comisarios pueden asumir la representación exterior en los ámbitos comunitarios;
– por lo que se refiere a la PESC, el Tratado de Lisboa señala que el Consejo, a propuesta del Alto Representante, podrá nombrar representantes especiales (artículo 33 del TUE). En la actualidad, estos representantes tienen una misión regional. El nuevo Tratado concibe su papel con «un mandato en relación con cuestiones políticas concretas». Dada la creación de embajadas de la Unión, se hará sentir menos la necesidad de disponer de representantes especiales regionales; en cambio, es deseable encargarles de las misiones horizontales. En este marco, también podrán desempeñar determinadas tareas de representación exterior relacionadas con su mandato. Los representantes especiales trabajarán bajo la autoridad del Alto Representante y también podrán ser oídos por el Parlamento. Se podría prever una audiencia en el Parlamento Europeo con ocasión de su nombramiento.
Recomendación
El Parlamento Europeo destaca que es fundamental establecer una relación de confianza política entre el Presidente de la Comisión y el Alto Representante para que este último pueda desempeñar sus funciones con éxito.
El Alto Representante y la Comisión deberán presentar, en la medida de lo posible, iniciativas comunes, ya sea en el ámbito de la acción exterior o en el más restringido de la PESC, a fin de reforzar la coherencia de la acción exterior de la UE en función del interés general común europeo.
Será necesario adoptar medidas para aligerar en la práctica la tarea del Alto Representante. |
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3. Se refuerza asimismo el papel del Parlamento Europeo en la acción exterior
El artículo 36 del TUE precisa el papel del Parlamento en la PESC. El Alto Representante deberá consultarle sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la política exterior y de seguridad común y de la política común de seguridad y defensa y le informará de la evolución de dichas políticas. Deberá velar «por que se tengan debidamente en cuenta las opiniones del Parlamento Europeo». Además los representantes especiales podrán estar asociados a la información del Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo podrá formular recomendaciones al Consejo y al Alto Representante, tanto en el ámbito de la PESC como de la PSDC, y deberá organizar dos veces al año un debate sobre los progresos realizados.
El Parlamento Europeo deberá aprobar asimismo el presupuesto de la Unión, que recogerá los gastos administrativos y operativos de la PESC, al haber desaparecido la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios.
También deberá ser informado a lo largo de todo el proceso de celebración de acuerdos internacionales en el ámbito de la PESC.
Por lo que respecta a los demás ámbitos de la acción exterior, el Parlamento Europeo ejercerá sus prerrogativas habituales: participará en la adopción de los actos legislativos conforme a lo dispuesto en los Tratados (normalmente, el procedimiento legislativo ordinario, que también será de aplicación para el comercio exterior) y adoptará el presupuesto de la Unión. Por lo que respecta a los acuerdos internacionales, deberá dar su aprobación antes de la adopción por el Consejo i) de los acuerdos de asociación, ii) del acuerdo de adhesión de la UE al Convenio Europeo de Derechos Humanos, iii) de los acuerdos que creen un marco institucional específico al organizar procedimientos de cooperación, iv) de los acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias importantes para la Unión y v) de los acuerdos que se refieran a ámbitos a los que se aplique el procedimiento legislativo ordinario (o el procedimiento legislativo especial, cuando se requiera).
Parece oportuno establecer una estrecha relación entre el Parlamento Europeo y el Alto Representante, que deberá ser periódicamente invitado a participar no sólo en los debates en el Pleno —además de los dos debates anuales sobre la evolución de la PESC y de la PSDC—, sino también en las comisiones parlamentarias competentes. Esta práctica debería hacerse extensiva a los representantes especiales y los Comisarios competentes en ámbitos específicos de la acción exterior de la UE, así como a determinados responsables del SEAE (Servicio Europeo de Acción Exterior) que ocupen puestos de importancia política evidente. Por otra parte, si el Parlamento Europeo debe adaptarse, como es lógico, a las necesidades de discreción que requiere el tratamiento de determinada información sensible en el ámbito de la PESC, especialmente en el ámbito de la defensa[20], paralelamente puede asumir un nuevo papel en materia de acción exterior organizando un nuevo tipo de «audiencias públicas» relativas a las relaciones exteriores, con la participación de responsables de las distintas instituciones o del SEAE, de representantes de terceros países o de organizaciones internacionales, etc.
4. El Tratado define tres categorías de decisiones en el marco de la acción exterior de la Unión:
– – decisiones en el marco de la acción exterior en su conjunto (artículo 22 del TUE),
– – decisiones en el marco de la PESC (artículo 26 del TUE),
– – decisiones en ámbitos de la acción exterior distintos de la PESC.
4.1. Decisiones en el marco de la acción exterior en su conjunto (artículo 22 del TUE)
El Consejo Europeo adoptará las decisiones relativas a la definición de los intereses y objetivos estratégicos de la UE en materia de acción exterior en su conjunto (artículo 22, apartado 1, del TUE), referida a la PESC o a los demás ámbitos de la acción exterior. Se pronunciará por unanimidad, basándose en una recomendación del Consejo adoptada por éste según las modalidades previstas para cada ámbito.
4.2. Decisiones en el marco de la PESC (artículo 26 del TUE)
El Consejo Europeo adoptará las decisiones relativas a los intereses estratégicos y los objetivos y orientaciones generales de la PESC (artículo 26, apartado 1, del TUE). El Consejo elaborará la PESC y adoptará las decisiones necesarias para definir y aplicar dicha política. También estas decisiones se tomarán por unanimidad (artículo 26, apartado 2).
El Consejo adoptará asimismo las decisiones relativas a las acciones que sea necesario llevar a cabo (artículo 28, apartado 1) y las relativas a la posición de la Unión sobre asuntos concretos de carácter geográfico o temático (artículo 29, apartado 1). También estas decisiones se adoptarán por unanimidad (artículo 31, apartado 1), salvo que se basen en una decisión del Consejo Europeo relativa a los intereses y objetivos estratégicos de la Unión contemplada en el artículo 22, apartado 1,que se tomen a propuesta del Alto Representante en respuesta a una petición específica que le haya dirigido el Consejo Europeo (bien por propia iniciativa, bien por iniciativa del Alto Representante), o que apliquen una decisión que establezca una acción o una posición de la UE (artículo 31, apartado 2). El Consejo Europeo podrá decidir, por unanimidad, que tales decisiones se adopten por mayoría cualificada. No obstante, no se aplicará ninguna de estas excepciones si las decisiones de que se trate tienen repercusiones en materia militar o de defensa.
También las decisiones de nombramiento de un representante especial se adoptarán por mayoría cualificada (artículo 33).
La decisión de crear el Servicio Europeo de Acción Exterior será adoptada por el Consejo por unanimidad, a propuesta del Alto Representante, previa aprobación de la Comisión y consulta al Parlamento Europeo (artículo 27, apartado 3) (véase más adelante).
El Consejo adoptará también por unanimidad (previa consulta al Parlamento Europeo) la decisión por la que se establezcan los procedimientos específicos para garantizar el acceso rápido a los créditos del presupuesto de la Unión destinados a la financiación urgente de iniciativas en el marco de la PESC. En cambio, las decisiones relativas a las modalidades de institución y financiación del fondo inicial, así como a su gestión y control financiero, se tomarán por mayoría cualificada (artículo 41 del TUE)
Las decisiones mediante las cuales el Consejo adopte acuerdos internacionales en el ámbito de la PESC también estarán sujetas, por norma general, a la regla de unanimidad.
4.3. Decisiones en ámbitos de la acción exterior distintos de la PESC
La norma general del artículo 22, apartado 1, según la cual el Consejo Europeo adoptará por unanimidad las decisiones que identifiquen los intereses y objetivos estratégicos de la Unión también es de aplicación en los sectores de la acción exterior distintos de la PESC. No obstante, la definición y aplicación de la política de la Unión en estos ámbitos entra en el marco de los procedimientos «comunitarizados» corrientes: los actos legislativos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario o especial, dependiendo de lo que prevea el Tratado; la celebración de los acuerdos internacionales cuando así lo decida el Consejo, en general por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo, sin olvidar que la unanimidad es la norma en determinados acuerdos en materia de política comercial común. Es lo que ocurre con el comercio de servicios, con los aspectos comerciales de la propiedad intelectual y con las inversiones extranjeras directas, cuando los acuerdos correspondientes contengan disposiciones en las que se requiera la unanimidad para la adopción de normas internas (artículo 207, apartado 4, del TFUE); con el comercio de servicios culturales y audiovisuales, cuando los acuerdos puedan perjudicar a la diversidad cultural y lingüística de la Unión, y con los servicios sociales, educativos y sanitarios en determinadas condiciones (artículo 207, apartado 4, letra b, del TFUE). También se adoptarán por unanimidad los acuerdos de asociación, los acuerdos de cooperación económica, financiera y técnica con los países candidatos a la adhesión y los acuerdos sobre ámbitos en los que se requiera la unanimidad para la adopción de normas internas. Lo mismo se aplica al acuerdo de adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos (cuya decisión de celebración deberá ser aprobada por todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales antes de su entrada en vigor): véase el artículo 218, apartado 8, del TFUE.
Recomendación
Cada decisión en materia de política exterior deberá indicar claramente en qué marco (y en virtud de qué artículo del Tratado) se ha adoptado, a fin de dejar claro el procedimiento que debe seguirse tanto para su elaboración como para su ejecución. |
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5. La representación exterior de la Unión tiene, según las disposiciones de los Tratados, tres dimensiones:
– El Presidente del Consejo Europeo asumirá, «en su rango y condición», la representación exterior de la Unión en los asuntos correspondientes a la PESC, «sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante» (artículo 15, apartado 6, del TUE);
– el Alto Representante para la PESC «representará a la Unión en las materias concernientes a la política exterior y de seguridad común. Dirigirá el diálogo político con terceros en nombre de la Unión y expresará la posición de la Unión en las organizaciones internacionales y en las conferencias internacionales» (artículo 27, apartado 2, del TUE);
– la Comisión asumirá la representación exterior de la Unión «con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados» (artículo 17 del TUE). Más concretamente, será responsable de la representación exterior en las materias relativas a las competencias comunitarias;
– por lo que respecta al euro, el Tratado dispone que el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá adoptar las medidas adecuadas para garantizar una representación unificada en las instituciones y conferencias financieras internacionales. El Consejo decidirá previa consulta al Banco Central Europeo. Con razón, la Comisión ha insistido recientemente en una comunicación[21] en que, para que el papel del euro a escala internacional se corresponda con su importancia económica, habrá que «desarrollar posiciones comunes y consolidar su representación, consiguiendo en última instancia un escaño único en las instituciones y foros financieros internacionales».
A primera vista, el Tratado no aclara del todo la situación algo confusa que dio lugar a la famosa pregunta atribuida a Henry Kissinger: «¿Europa? ¿Cuál es su número de teléfono?». No obstante, hay que matizar esta impresión: también en los Estados miembros hay una pluralidad de cargos políticos con responsabilidades de representación internacional.
Desde esta perspectiva, debemos considerar que el Presidente del Consejo Europeo ejercerá más bien funciones de representación. Como indica la expresión «... en su rango y condición...», se encargará de la representación del Consejo Europeo en el ámbito de la PESC. Por tanto, podrá representar a la Unión Europea en los contactos en el ámbito de la PESC con Jefes de Estado extranjeros o encargarse de la organización o representación del Consejo Europeo en reuniones de alto nivel internacional, como hace actualmente el Primer Ministro del Estado miembro que preside el Consejo Europeo. Pero esto no le otorga un estatuto de iniciador de la PESC o de interlocutor privilegiado para la toma de decisiones políticas en nombre de la Unión, ya que esta función se atribuye claramente, en lo que concierne a la PESC, al Alto Representante.
De hecho, más allá de las disposiciones indicadas anteriormente, en especial del artículo 27, apartado 2, del TUE, el apartado 1 de ese mismo artículo atribuye al Alto Representante la función de contribuir con sus propuestas a la elaboración de dicha política y a su ejecución «como mandatario del Consejo». El texto añade que el Alto Representante actuará del mismo modo por lo que respecta a la política de seguridad y defensa común.
Cabe concluir, pues, que corresponde al Alto Representante representar a la UE en todo lo relativo a la preparación y la ejecución de la PESC — incluida la política de defensa — y, por tanto, la conducción del diálogo con terceros y la expresión de la opinión de la UE en las organizaciones internacionales.
La consecuencia de la creación de los cargos de Presidente del Consejo Europeo y de Alto Representante es que el Tratado de Lisboa no atribuye ya ninguna función de representación de la UE ni al Primer Ministro del Estado miembro que ejerza la Presidencia, ni a su Ministro de Asuntos Exteriores, que ya no preside el Consejo de Asuntos Exteriores. Ello no impide que el Presidente del Consejo Europeo y el Alto Representante puedan encargar al Primer Ministro o al Ministro de Asuntos Exteriores del Estado miembro que ejerza la Presidencia del Consejo determinadas misiones de representación.
Ello precisa, por tanto, el cometido del Alto Representante como Vicepresidente de la Comisión. Ésta tiene, en general la responsabilidad de representar a la UE en el exterior, salvo en el ámbito de la PESC.
Por lo que se refiere al cometido del Alto Representante como Vicepresidente de la Comisión, el Tratado establece que «se encargará… de las responsabilidades que incumben a la misma en el ámbito de las relaciones exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de la Unión.» No obstante, la organización de la Comisión sigue siendo una prerrogativa de su Presidente. Como Vicepresidente de la Comisión, el Alto Representante depende del Presidente de la misma y ha de atenerse a las normas que regulen el Colegio. Por consiguiente, el Presidente de la Comisión puede decidir presidir él mismo las reuniones de los Comisarios encargados de las materias relacionadas con la acción exterior.
En suma, la representación exterior de la Unión en los ámbitos correspondientes a esta institución correrá a cargo:
– bien directamente del Presidente de la Comisión, en particular en las relaciones con Primeros Ministros;
– bien del Vicepresidente de la Comisión(Alto Representante) encargado de las responsabilidades de la Comisión en materia de relaciones exteriores y de la coordinación de los demás ámbitos de la acción exterior de la Unión Europea: Por lo tanto, es normal que represente también a la Unión en lo que respecta al aspecto «comunitario» de las relaciones exteriores, a escala ministerial, tanto más cuanto que a veces esos aspectos pueden ir parejos con asuntos correspondientes a la PESC;
– bien, en lo que concierne a las carteras específicas dotadas de una dimensión exterior, de uno de los Comisarios sectoriales (el Alto Representante coordina los demás aspectos de las relaciones exteriores de la Unión, pero no sustituye a los Comisarios que se ocupan del comercio exterior, el desarrollo, etc.).
Esta interpretación resulta confirmada por la lectura del artículo 218, apartado 3, del TFUE sobre la negociación de los acuerdos internacionales: «3. La Comisión, o el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad cuando el acuerdo previsto se refiera exclusiva o principalmente a la política exterior y de seguridad común, presentará recomendaciones al Consejo, que adoptará una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones y se designe, en función de la materia del acuerdo previsto, al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión.»
Parece lógico que el negociador de loa acuerdos exclusiva o principalmente relativos a la PESC sea o bien directamente el Alto Representante o alguien situado bajo su responsabilidad, o bien él y la Comisión juntos, y que, en los demás casos, lo sea él en su calidad de Vicepresidente de la Comisión o la propia Comisión a través del Comisario responsable del ámbito de que se trate, a propuesta de la propia Comisión.
A la vista de lo que precede, se puede llegar a una conclusión bastante cercana a la hipótesis expuesta al comienzo de este capítulo.
Recomendación:
El Parlamento Europeo considera que la representación exterior de la UE debe articularse en torno a los siguientes ejes:
– el Presidente del Consejo Europeo desempeñará la representación de la UE en materia de PESC, pero no dispondrá por ello de competencias de dirección política; a eso se añadirá, en su caso, una función específica de representación del Consejo Europeo, en particular en los contactos con Jefes de Estado de terceros países;
– la Comisión, y en particular su Presidente, desempeñarán un papel de representación en el ámbito de las relaciones exteriores en su conjunto y de las políticas sectoriales incluidas en la acción exterior de la UE (comercio exterior, desarrollo, etc.);
– el Alto Representante ejercerá asimismo una función de dirección (iniciativa y ejecución) de la PESC, por lo que representará en especial a la Unión en los contactos con terceros y en las organizaciones internacionales, asumiendo en este sentido la función que actualmente desempeña el Presidente en ejercicio del Consejo de Asuntos Exteriores (en principio, el Ministro de Asuntos Exteriores del Estado miembro que ejerza la Presidencia); además, desempeñará una función de representación en el conjunto de la acción exterior o en los sectores de la misma distintos de la PESC, si bien en este caso bajo la autoridad del Presidente de la Comisión y sometiéndose a las decisiones del Colegio en lo que respecta a los demás aspectos de la acción exterior.
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6. Política de Seguridad y Defensa Común (PSDC)
Por lo que se refiere a la política de seguridad y defensa común, sector específico de la PESC, el Tratado de Lisboa supone importantes progresos, en especial porque ofrece, a los Estados miembros que tengan la voluntad política y las capacidades militares para ello, la posibilidad de establecer una cooperación estructurada permanente en materia de defensa, que pueda conducir a plazo a una defensa común.
Ahora bien, en el plano institucional, al margen de la entrada en juego del Alto Representante con sus nuevas funciones, las modificaciones no son sustanciales.
De hecho, sigue tratándose de un ámbito eminentemente intergubernamental, en el que los Estados miembros deciden por unanimidad en la mayoría de los asuntos.
Corresponde al Consejo Europeo definir los intereses estratégicos de la Unión, fijar los objetivos y definir las orientaciones generales de la PESC, incluidos los asuntos que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa, en los términos generales del artículo 2, apartado 1, del TUE. Además, le corresponde, llegado el momento, la decisión de pasar a una auténtica defensa común (artículo 42, apartado 2). Esta decisión deberá adoptarse por unanimidad y, para surtir efecto, habrá de ser aprobada por todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
Todas las demás decisiones de definición y aplicación de la PSDC corresponden al Consejo, que decidirá casi siempre por unanimidad (normalmente a propuesta del Alto Representante o previa consulta al mismo). Excepciones: la decisión de creación de una cooperación estructurada permanente en materia de defensa entre los Estados miembros que tengan la voluntad política y los medios militares necesarios para ello; la decisión relativa a la definición del estatuto, la sede y las modalidades de funcionamiento de la Agencia Europea de Defensa.
El fundamental papel desempeñado por el Consejo en materia de PSDC plantea un problema específico: ¿debe encargarse el Consejo de Asuntos Exteriores de los asuntos de defensa o hay que prever una formación específica del Consejo con los Ministros de Defensa? El hecho de que la PSDC sea parte integrante de la PESC, que, con arreglo al Tratado, es competencia del Consejo de Asuntos Exteriores, con la peculiaridad de que está presidido por el Alto Representante, y de que este último sea competente también para la ejecución de la PSCD y la representación exterior en este ámbito, aboga por que sea el Consejo de Asuntos Exteriores quien asuma las competencias del Consejo en materia de PSCD, naturalmente con la participación de los Ministros de Defensa cuando se trate de debatir cuestiones específicas en este ámbito. El mismo principio debería valer para la organización interna del Parlamento Europeo en la materia.
En este ámbito, el Parlamento Europeo no desempeña ninguna función específica. No obstante, al Alto Representante incumbe el deber general de mantener al Parlamento Europeo informado de las principales evoluciones de la PESC y de tener en cuenta sus opiniones. También el papel de la Comisión en este ámbito es meramente accesorio, esto es, de propuesta, con el Alto Representante (para la utilización de instrumentos de la Unión en misiones en este ámbito (artículo 42, apartado 4), y de cooperación, en caso necesario, con la Agencia Europea de Defensa (artículo 45, apartado 2).
Recomendación
Para garantizar la coherencia de la política exterior y su capítulo de defensa, los asuntos relativos a la PSDC deberán tratarse asimismo en el Consejo de Asuntos Exteriores, con la participación de los Ministros de Defensa cuando se incluyan en el orden del día cuestiones específicas en este ámbito. |
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- [1] Informe Leinen sobre las nuevas competencias del Parlamento Europeo y sus responsabilidades en la aplicación del Tratado de Lisboa e informe Corbett sobre la revisión general del Reglamento del Parlamento Europeo.
- [2] Informe Brok sobre los aspectos institucionales de la creación de un Servicio Europeo de Acción Exterior, en curso de elaboración en la Comisión de Asuntos Constitucionales.
- [3] Informe Brok sobre el desarrollo de las relaciones entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales con arreglo al Tratado de Lisboa.
- [4] A6 - 0179/2005: Informe sobre el procedimiento de aprobación de la Comisión Europea por el Parlamento Europeo (7 de junio de 2005, Andrew Duff).
- [5] La interferencia del Consejo Europeo en el desarrollo de determinados procedimientos legislativos (véase más adelante) no puede considerarse como ejercicio de funciones legislativas, pues sólo se trata de tomar una decisión relativa al desarrollo del procedimiento en casos concretos de bloqueo, y no de inmiscuirse en la definición del contenido sustancial de la legislación de que se trate.
- [6] Hay también cláusulas específicas que van en el mismo sentido: por ejemplo, el artículo 312, apartado 2, párrafo segundo del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, relativo al paso a la mayoría cualificada para la adopción del marco financiero plurianual o el artículo 31, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea relativo al paso a la mayoría cualificada para la adopción de las decisiones en materia de PESC.
- [7] Lo mismo sucede de conformidad con el artículo 86 por lo que se refiere a la ampliación de las competencias de la futura Fiscalía Europea. Sin embargo, en este caso, la intervención del Consejo Europeo tiene más el sentido de un catalizador que de un «freno de emergencia».
- [8] Resolución sobre el procedimiento de aprobación de la Comisión por el Parlamento Europeo (apartado 3), votada el 1.12.2005 sobre la base del informe Duff.
- [9] A6 - 0179/2005: Informe sobre el procedimiento de aprobación de la Comisión Europea por el Parlamento Europeo (7 de junio de 2005, Andrew Duff).
- [10] A6 - 0198/2008: Informe sobre la modificación del Reglamento del Parlamento Europeo por lo que se refiere al procedimiento de aprobación de la Comisión (29 de mayo de 2008).
- [11] Con un máximo de 96 y un mínimo de seis por Estado miembro; la distribución de escaños entre Estados miembros se realizaría de forma degresivamente proporcional.
- [12] A6 - 0351/2007: Informe sobre la composición del Parlamento Europeo (3 de octubre de 2007, Alain Lamassoure - Adrien Séverin).
- [13] Algunas declaraciones públicas de dirigentes europeos, por ejemplo del Presidente Sarkozy, sugieren la posibilidad de hacerlo en el momento de la firma del Tratado de adhesión de Croacia. Esta posibilidad sería viable si el Tratado se firmara y ratificara a tiempo para permitir la adaptación de la composición del Parlamento Europeo en una fecha próxima a la de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. No obstante, esta adaptación debería tener lugar de forma paralela a la adición de los miembros que correspondan a Croacia, lo que llevaría el número de diputados del Parlamento Europeo a una cifra superior a 754, incluso durante la legislatura 2009-2014. Podría contemplarse esta posibilidad, a condición de llegar a un acuerdo político informal con el Parlamento Europeo (tal como se hizo antes de la aprobación del Tratado de Lisboa), teniendo en cuenta que, después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, corresponderá al Parlamento Europeo, por iniciativa propia y con la aprobación del Consejo Europeo, decidir sobre la composición del Parlamento, y en particular de la nueva redistribución de forma que se vuelva a la cifra de 751 diputados para las elecciones de 2014, de acuerdo con los principios y el procedimiento previstos en el Tratado de Lisboa.
- [14] En realidad, se reproduciría el escenario de 2004, que correspondía ya informalmente, en gran medida, a lo que disponía el Tratado Constitucional, que acababa de celebrarse, y que confirmado luego por el Tratado de Lisboa. El Consejo Europeo daría prueba de voluntad política si expresara su deseo de tener en cuenta la voluntad de los electores europeos.
- [15] En su versión modificada por el acto relativo a las condiciones de adhesión a la Unión Europea de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República de Eslovaquia, así como por las adaptaciones correspondientes de los Tratados fundacionales de la Unión Europea (artículo 45, apartado c)).
- [16] Véanse a este respecto el informe Böge sobre los retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada 2007-2013 y el informe Guy-Quint.
- [17] Acuerdo interinstitucional sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera, de 17 de mayo de 2006.
- [18] Así concebida, la función de la Comisión por lo que respecta a la programación anual del Consejo de Asuntos generales se corresponde con lo previsto en la Declaración 9 citada, es decir, en el Acuerdo interinstitucional «Legislar mejor».
- [19] A pesar de que se denomina «Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común», sólo contiene dos artículos que definen de forma general los principios que guían el conjunto de la acción exterior de la UE; todos los demás se refieren a la PESC.
- [20] La entrada en vigor del nuevo Tratado exigirá, además, una revisión del Acuerdo interinstitucional relativo al acceso del Parlamento Europeo a la información sensible del Consejo en el ámbito de la política de seguridad y de defensa (Acuerdo interinstitucional, de 20 de noviembre de 2002, entre el Parlamento Europeo y el Consejo relativo al acceso del Parlamento Europeo a la información sensible del Consejo en el ámbito de la política de seguridad y de defensa).
- [21] Comunicación de la Comisión, de 7 de mayo de 2008, con ocasión del décimo aniversario de la introducción del euro.
OPINIÓN de la Comisión de Desarrollo (17.2.2009)
para la Comisión de Asuntos Constitucionales
sobre las repercusiones del Tratado de Lisboa en la evolución del equilibrio interinstitucional en la Unión Europea
(2008/2073(INI))
Ponente de opinión: Renate Weber
SUGERENCIAS
La Comisión de Desarrollo pide a la Comisión de Asuntos Constitucionales, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de resolución que apruebe:
1. Observa con satisfacción que el Tratado de Lisboa establece que «las políticas de cooperación para el desarrollo de la Unión y de los Estados miembros se complementarán y reforzarán mutuamente», y que el objetivo primordial de estas políticas es «la reducción y, finalmente, la erradicación de la pobreza», al tiempo que destaca que la cooperación para el desarrollo es una política autónoma y diferenciada con objetivos específicos definidos;
2. Subraya que los Estados miembros y la Unión Europea deben esforzarse por conseguir una mejor coordinación entre los donantes y una división del trabajo más adecuada, de forma que contribuyan a dar mayor eficacia a la ayuda, e invita a las instituciones de la UE a desempeñar un mayor papel de coordinación;
3. Acoge con satisfacción el hecho de que el Tratado de Lisboa mantenga el procedimiento de codecisión en el ámbito de la cooperación para el desarrollo; hace hincapié en que esto significa que el Parlamento debe hacer pleno uso de sus poderes para configurar el contenido de las normas, así como de sus prerrogativas de control democrático sobre todos los aspectos de la política de cooperación para el desarrollo de la UE;
4. Toma nota de que el Consejo Europeo de los días 11 y 12 de diciembre de 2008 adoptó la decisión política de mantener el número de Comisarios en uno por Estado miembro y pide que el nuevo Presidente de la Comisión respete, en la asignación de carteras, la especificidad necesaria de la cooperación para el desarrollo como ámbito político autónomo;
5. Se congratula por la creación de la nueva función de alto nivel encarnada por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, si bien señala que existe el riesgo de que se conceda un carácter preferencial a las relaciones exteriores y a las políticas de seguridad, en detrimento de las prioridades del desarrollo; recuerda que el Tratado de Lisboa sitúa la política de desarrollo al mismo nivel que otras políticas exteriores;
6. Destaca que el Servicio Europeo de Acción Exterior debería contar entre su personal con un número suficiente de expertos en desarrollo;
7. Considera que la aplicación del Tratado de Lisboa ofrece la oportunidad de revisar la arquitectura institucional de la Comisión Europea y de mejorar el reparto de competencias entre la Dirección General de Desarrollo (DG DEV) y la Dirección General de Relaciones Exteriores (DG RELEX), con el fin de mejorar la eficiencia y la coherencia, en particular asignando a la DG DEV la responsabilidad de todas las políticas y programas de cooperación para el desarrollo en todas las regiones geográficas (esto es, no sólo en los países ACP, sino también en los países beneficiarios del Instrumento de Cooperación para el Desarrollo) e incorporando EuropeAid a la DG DEV; pide, en este mismo contexto, que se refuerce la cooperación entre la DG DEV y la DG RELEX, con miras a alcanzar los objetivos globales de la acción exterior de la UE;
8. Insiste en que, para garantizar la coherencia política en el ámbito del desarrollo, es necesaria la continuidad de una dirección general específica encargada del desarrollo al nivel administrativo, responsable de determinar, asesorar y gestionar a nivel político la cooperación para el desarrollo de la UE.
RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN
Fecha de aprobación |
17.2.2009 |
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Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
20 0 3 |
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Miembros presentes en la votación final |
Alessandro Battilocchio, Thijs Berman, Thierry Cornillet, Corina Creţu, Alexandra Dobolyi, Fernando Fernández Martín, Alain Hutchinson, Romana Jordan Cizelj, Filip Kaczmarek, Glenys Kinnock, Maria Martens, Gay Mitchell, Luisa Morgantini, José Javier Pomés Ruiz, José Ribeiro e Castro, Toomas Savi, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder, Feleknas Uca |
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Suplentes presentes en la votación final |
Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Renate Weber, Gabriele Zimmer |
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RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN
Fecha de aprobación |
9.3.2009 |
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Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
19 1 1 |
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Miembros presentes en la votación final |
Enrique Barón Crespo, Bastiaan Belder, Richard Corbett, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Martin Kastler, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Adrian Severin, József Szájer, Riccardo Ventre, Johannes Voggenhuber, Andrzej Wielowieyski |
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Suplente(s) presente(s) en la votación final |
Costas Botopoulos, Catherine Boursier, Elmar Brok, Carlos Carnero González, Panayiotis Demetriou, Sirpa Pietikäinen |
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