VERSLAG over de gevolgen van het Verdrag van Lissabon op de ontwikkeling van het institutioneel evenwicht van de Europese Unie

17.3.2009 - (2008/2073(INI)

Commissie constitutionele zaken
Rapporteur: Jean-Luc Dehaene

ONTWERPRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT

over de gevolgen van het Verdrag van Lissabon op de ontwikkeling van het institutioneel evenwicht van de Europese Unie

(2008/2073(INI))

Het Europees Parlement,

–   naar aanleiding van het besluit van de Conferentie van Voorzitters van 6 maart 2008,

–   gelet op het Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, van 13 december 2007,

–   naar aanleiding van de resolutie van 20 februari 2008 over het Verdrag van Lissabon[1],

–   gezien de conclusies van de Europese Raad van 11 en 12 december 2008,

–   gelet op artikel 45 van het Reglement,

–   naar aanleiding van het verslag van de Commissie Constitutionele Zaken en het advies van de Commissie ontwikkelingssamenwerking (A6-0142/2009),

A. overwegende dat het Verdrag van Lissabon het interinstitutionele evenwicht van de Unie versterkt, voor zover het de centrale bevoegdheden van elk der politieke instellingen vergroot, en hun rol binnen een interinstitutioneel kader, waarin samenwerking tussen de instellingen een kernelement is van het succes van het integratieproces van de Unie, wordt versterkt,

B.  overwegende dat het Verdrag van Lissabon de voormalige "Communautaire methode" aanpast en versterkt tot een "Uniemethode", waarvan de essentie is dat:

–  de Europese Raad de algemene beleidslijnen en -prioriteiten vaststelt,

–  de Commissie het algemeen belang van de Unie behartigt en de daartoe strekkende initiatieven neemt,

–  Het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk de wetgevings- en begrotingsbevoegdheden uitoefenen op grond van voorstellen van de Commissie,

C. overwegende dat het Verdrag van Lissabon deze specifieke methode van besluitvorming door de Unie uitbreidt tot nieuwe terreinen van wetgevende en begrotingsactiviteiten,

D. overwegende dat in het Verdrag van Lissabon wordt bepaald dat de Europese Raad, met eenparigheid van stemmen en de instemming van het Europees Parlement, de stemming bij gekwalificeerde meerderheid en de gebruikelijke wetgevingsprocedure mag uitbreiden, waarbij de Uniemethode wordt versterkt,

E.  overwegende dat, hoewel het doel van het Verdrag van Lissabon is de coherentie van het voorzitterschap van de Europese Raad en van de Raad te vereenvoudigen en te verbeteren, het naast-elkaar-bestaan van een afzonderlijk voorzitterschap van de Europese Raad en de Raad Buitenlandse Zaken (en van de Eurogroep) plus de voortzetting van het rotatiesysteem bij het voorzitterschap van de andere Raadsconfiguraties, het functioneren van de Unie waarschijnlijk ingewikkelder zal maken, tenminste in de beginfase,

F.  overwegende dat het beginsel van gelijkheid van vrouwen en mannen impliceert dat ook bij de procedure voor het invullen van de belangrijkste politieke functies van de Europese Unie vrouwen en mannen gelijk moeten zijn vertegenwoordigd,

G. overwegende dat de nieuwe procedure voor de verkiezing van de Voorzitter van de Commissie het meewegen van de resultaten van de verkiezingen en intensief overleg tussen vertegenwoordigers van de Europese Raad en het Europees Parlement noodzakelijk maakt, alvorens de Raad zijn kandidaat voorstelt,

H. overwegende dat de organisatie van de interinstitutionele samenwerking bij het besluitvormingsproces de sleutel is tot het welslagen van het optreden van de Unie,

I.   overwegende dat in het Verdrag van Lissabon het toenemende belang wordt erkend van een strategische meerjarenplanning en een strategisch jaarlijks beleidsprogramma voor de totstandbrenging van soepele betrekkingen tussen de instellingen en een doeltreffende uitvoering van de besluitvormingsprocedures, en beklemtoont de rol van de Commissie als initiatiefneemster van de belangrijkste programmeringswerkzaamheden,

J.   overwegende dat het huidige financiële zevenjarenprogramma inhoudt dat het van tijd tot tijd kan voorkomen dat het Europees Parlement en de Commissie in hun gehele zittingsperiode geen ingrijpende financiële beleidsbesluiten kunnen nemen tijdens hun mandaat en gebonden zijn aan een kader dat door hun voorgangers werd goedgekeurd en zal gelden tot aan het eind van hun mandaat, dat hieraan evenwel het hoofd geboden kan worden indien de in het Verdrag van Lissabon opgenomen mogelijkheid tot een vijfjarige begrotingsplanning, waarvan de periode zou kunnen samenvallen met het mandaat van het Parlement en de Commissie, wordt verwezenlijkt,

K. overwegende dat het Verdrag van Lissabon een nieuwe en alomvattende aanpak invoert van het externe optreden van de Unie - weliswaar met specifieke instrumenten voor de besluitvorming in zaken die betrekking hebben op het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) - en tevens de dubbelpost creëert van Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) die ondersteund wordt door een speciale externe dienst en het kernelement is van het in de praktijk brengen van deze nieuwe integrale aanpak,

L.  overwegende dat het Verdrag van Lissabon een nieuw systeem van externe vertegenwoordiging invoert, dat op verschillende niveaus vooral in handen komt van de Voorzitter van de Europese Raad, de Voorzitter van de Commissie en de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger), wat een nauwkeurige taakverdeling en een krachtige coördinatie vereist tussen de diverse partijen die voor de vertegenwoordiging verantwoordelijk zijn, zodat schadelijke competentiegeschillen en nutteloze overlapping worden vermeden,

M. overwegende dat de Europese Raad van 11 en 12 december 2008 is overeengekomen dat in het geval het Verdrag van Lissabon tegen het einde van het jaar in werking treedt, hij de nodige wettelijke maatregelen zou nemen om de Commissie in haar huidige samenstelling van één commissaris per lidstaat te handhaven,

Algemene evaluatie

1.  Is ingenomen met de institutionele vernieuwingen in het Verdrag van Lissabon die de voorwaarden scheppen voor een nieuw en sterker institutioneel evenwicht in de Unie, zodat haar instellingen doeltreffender, democratischer en met meer openheid kunnen functioneren en de Unie betere resultaten kan laten zien die meer voldoen aan de verwachtingen van haar burgers en haar rol als volwaardige speler op het wereldtoneel kan vervullen;

2.  Beklemtoont dat de kernelementen van de taken van de instellingen worden versterkt, zodat iedere instelling doeltreffender vorm kan geven aan haar rol, maar wijst er met klem op het nieuwe institutionele kader van iedere instelling vergt dat zij haar rol speelt in permanent overleg met de andere instellingen, zodat gunstige resultaten kunnen worden geboekt voor de Unie als geheel,

Versterking van de specifieke "Uniemethode" voor besluitvorming als basis voor het interinstitutionele evenwicht

3.  Is ermee ingenomen dat de hoofdbestanddelen van de "Communautaire methode" - het initiatiefrecht van de Commissie en de gemeenschappelijke besluitvorming van Europees Parlement en de Raad - in stand zijn gehouden en zelfs zijn versterkt door het Verdrag van Lissabon, zodat:

–  de Europese Raad als instelling die als specifieke taak heeft impuls en richting aan de Unie te geven, wordt versterkt, en zijn strategische doelen en prioriteiten vaststelt zonder zich te mengen in de normale gang van zaken bij de uitoefening van de wetgevings- en begrotingsbevoegdheden van de Unie;

–  de Commissie de drijvende kracht achter het Europees optreden blijft, en haar monopolie op het initiatief op wetgevingsterrein onaangetast blijft en zelfs wordt versterkt, met name in de begrotingsprocedure;

–  de bevoegdheden van het Europees Parlement als tak van de wetgevende macht worden versterkt, aangezien de gewone wetgevingsprocedure (zoals de bestaande medebeslissingsprocedure genoemd zal worden) regel wordt, tenzij het Verdrag bepaalt dat een bijzondere wetgevingsprocedure van toepassing is, en wordt uitgebreid tot bijna alle terreinen van Europese wetgeving, met inbegrip van justitie en binnenlandse zaken;

–  de rol van de Raad als andere tak van de wetgevende autoriteit wordt bevestigd en in stand gehouden - echter met een zeker overwicht op enkele belangrijke terreinen - met name door de precisering in het Verdrag van Lissabon dat de Europese Raad geen wetgevingsactiviteiten zal ontplooien;

–  de nieuwe begrotingsprocedure eveneens gebaseerd zal zijn op een proces van gemeenschappelijke besluitvorming, op voet van gelijkheid, door het Europees Parlement en de Raad, voor alle soorten uitgaven en het Europees Parlement en de Raad ook gemeenschappelijk een besluit nemen over het financieel meerjarenkader, in beide gevallen op initiatief van de Commissie;

–  het onderscheid tussen wetgevingsbesluiten en gedelegeerde handelingen en de erkenning van de specifieke uitvoerende rol van de Commissie onder het gelijkberechtigde toezicht van de twee takken van de wetgevende macht, de kwaliteit van de Europese wetgeving zal verbeteren; het Europees Parlement speelt een nieuwe rol bij de overdracht van gedelegeerde bevoegdheden aan de Commissie en bij de controle op gedelegeerde handelingen;

–  wat betreft de bevoegdheid van de Unie tot het sluiten van verdragen, de rol van de Commissie (in nauwe samenwerking met de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger)) wordt erkend op het punt van de bevoegdheid tot het voeren van onderhandelingen, terwijl de instemming van het Europees Parlement vereist is voor het sluiten van bijna alle internationale overeenkomsten door de Raad;

4.  juicht het toe dat het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de Europese Raad, met eenparigheid van stemmen en met instemming van het Europees Parlement, en op voorwaarde dat er geen verzet is door een nationaal parlement, het stemmen met gekwalificeerde meerderheid alsmede de gebruikelijke wetgevingsprocedure mag uitbreiden tot terreinen, waarop zij tot nu toe niet van toepassing zijn;

5.  beklemtoont dat over het algemeen deze overbruggingsclausules blijk geven van een tendens naar een zo ruim mogelijk toepassing van de "Uniemethode", en dringt er dan ook bij de Europese Raad op aan de mogelijkheden die het Verdrag biedt, ten volle te benutten;

6.  is van mening dat het volledig gebruikmaken van alle institutionele en procedurele innovaties die het Verdrag van Lissabon invoert, een intense en permanente samenwerking vereist tussen de instellingen die participeren in de diverse procedures en die daarbij de nieuwe mechanismen die in het Verdrag zijn opgenomen en met name de insterinstitutionele overeenkomsten, ten volle dienen te benutten;

Het Europees Parlement

7.  is er bijzonder mee ingenomen dat in het Verdrag van Lissabon het Europees Parlement volledig erkend wordt als één van de takken van de wetgevingsautoriteit en van de begrotingsautoriteit, terwijl voorts zijn rol bij de goedkeuring van veel beleidsbesluiten die van belang zijn voor het bestaan van de Unie, wordt erkend, en voorts zijn optreden op het vlak van het politiek toezicht versterkt wordt en zelfs, in bescheiden mate weliswaar, uitgebreid wordt tot het terrein van het GBVB;

8.  beklemtoont dat de erkenning van de rol van het Europees Parlement de volledige medewerking vereist van de andere instellingen, met name als het erom gaat het Parlement tijdig te voorzien van alle documenten die voor de uitoefening van zijn taak, op voet van gelijkheid met de Raad, vereist zijn; alsmede de toegang tot en de participatie van het Parlement in de desbetreffende werkgroepen en vergaderingen die in de andere instellingen plaatsvinden, op voet van gelijkheid met de andere deelnemers in het besluitvormingsproces; doet een beroep op de drie instellingen het sluiten van interinstitutionele overeenkomsten te overwegen die de beste methodes op deze terreinen kunnen structureren, zodat de samenwerking zo optimaal mogelijk wordt;

9.  is van mening dat het Europees Parlement ook zelf de nodige interne hervormingen moet uitvoeren om structuren, procedures en werkmethodes aan te passen aan zijn nieuwe bevoegdheden en aan de grotere behoefte aan planning en interinstitutionele samenwerking die voortvloeit uit het Verdrag van Lissabon[2]; wacht met belangstelling de conclusies af van de werkgroep voor parlementaire hervorming en wijst erop dat de bevoegde commissie van het Parlement thans bezig is met de herziening van het Reglement om dit aan te passen aan het Verdrag van Lissabon[3];

10. juicht het toe dat in het Verdrag van Lissabon ook het Europees Parlement het recht van initiatief wordt toegekend bij herziening van de Verdragen en erkend wordt dat het Parlement het recht heeft deel te nemen aan de Conventie en dat de instemming van het Parlement vereist is in het geval de Europese Raad van mening is dat er geen reden is de Conventie bijeen te roepen; is van mening dat deze erkenning een pleidooi is voor de erkenning dat het Europees Parlement het recht heeft als volwaardige partner deel te nemen aan de Intergouvernementele Conferentie (GC), op vergelijkbare voorwaarden als de Commissie; is van mening dat een insterinstitutionele regeling, voortbordurend op de ervaring die bij de twee vorige IGC's is opgedaan, richtsnoeren zou kunnen opstellen voor de organisatie van IGC's, met name waar het betreft de participatie van het Europees Parlement en zaken als transparantie;

11. neemt kennis van de overgangsregelingen betreffende de samenstelling van het Europees Parlement; is van oordeel dat voor de toepassing van dergelijke regelingen een wijziging van het primair recht vereist is; verzoekt de lidstaten alle nodige nationale wettelijke maatregelen te nemen om de voorverkiezing in juni 2009 van de 18 aanvullende leden van het Europees Parlement mogelijk te maken zodat zij vanaf de datum van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon als waarnemers aan de zittingen van het Parlement kunnen deelnemen; herinnert er evenwel aan dat de aanvullende leden uitsluitend, allen tegelijkertijd en op een vooraf overeengekomen tijdstip, in het genot komen van hun volledige prerogatieven zodra alle procedures voor de ratificatie van de wijziging van het primair recht zijn afgerond; herinnert de Raad aan het feit dat het Parlement krachtens het Verdrag van Lissabon (artikel 14, lid 2, van EU-Verdrag) belangrijke initiatief- en instemmingsrechten zullen worden verleend met betrekking tot de samenstelling van het Parlement, en dat het voornemens is volledig van deze rechten gebruik te maken;

De rol van de Europese Raad

12. is van mening dat formele erkenning van de Europese Raad als een individuele en zelfstandige instelling, met specifieke bevoegdheden die duidelijk in de Verdragen zijn vastgelegd, betekent dat een heroriëntatie van de rol van de Europese Raad moet plaatsvinden op de fundamentele taak de nodige beleidsimpulsen te geven en de algemene richtsnoeren en doeleinden van het optreden van de Unie vast te leggen;

13. is ook ingenomen met de specificatie in het Verdrag van Lissabon van de essentiële rol die de Europese Raad speelt bij de herziening van de Verdragen en bij bepaalde besluiten van fundamentele betekenis voor het politieke leven van de Unie - bijvoorbeeld bij benoemingen op de belangrijkste politieke posten, de oplossing van politieke blokkades in diverse besluitvormingsprocedures en de toepassing van flexibiliteitsinstrumenten - en die worden goedgekeurd door of met participatie van de Europese Raad;

14. beklemtoont de wel zeer leidende rol die de Europese Raad speelt bij het externe optreden en met name in het GBVB, waarbij de diverse terreinen zoals vaststelling van strategische belangen, bepalen van doelstellingen en opstelling van algemene richtsnoeren van dat beleid, van doorslaggevend belang zijn; beklemtoont in dat verband de noodzaak van nauwere betrokkenheid van de Raad, de Voorzitter van de Commissie en van de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) bij de voorbereiding van de werkzaamheden van de Europese Raad op dit gebied;

15. is van mening dat de noodzaak van een betere institutionele samenwerking tussen het Europees Parlement en de Europese Raad betekent dat de voorwaarden waaronder de Voorzitter van het Europees Parlement deelneemt aan het overleg binnen de Europese Raad geoptimaliseerd dienen te worden; hiervoor kan eventueel een oplossing worden gevonden in het kader van een politieke overeenkomst over de betrekkingen tussen beide instellingen; is van mening dat het nuttig zou zijn indien de Europese Raad van zijn kant die voorwaarden in zijn interne reglement zou formaliseren;

Het vaste voorzitterschap van de Europese Raad

16. is ingenomen met de instelling van een vast voorzitterschap van de Europese Raad op langere termijn, wat kan bijdragen aan een grotere continuïteit, doeltreffendheid en samenhang in de werkzaamheden van die instelling en daarmee in het optreden van de Unie; onderstreept dat de benoeming van de Voorzitter van de Europese Raad zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon moet plaatsvinden, teneinde te waarborgen dat diens ambtstermijn gekoppeld is aan de zittingsperiode van het nieuw gekozen Parlement en de mandaatsperiode van de nieuwe Commissie;

17. beklemtoont de vitale plaats die de Voorzitter van de Europese Raad zal innemen in het institutionele leven van de Unie, niet als president van de Europese Unie - wat hij of zij niet is - maar als Voorzitter van de Europese Raad die een impuls moet geven aan de werkzaamheden van de Europese Raad, de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden moet garanderen, consensus tussen de leden moet zoeken, verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en op zijn of haar niveau de Unie extern in relatie met het GBVB moet vertegenwoordigen, zonder zich op het terrein van de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) te begeven;

18. wijst erop dat de Voorzitter van de Europese Raad, in samenwerking met de Voorzitter van de Commissie en op grond van de werkzaamheden van de Raad Algemene Zaken verantwoordelijk is voor de voorbereiding van de vergaderingen van de Europese Raad en de continuïteit van de werkzaamheden van de Europese Raad, dit vereist wederzijds contact en nauwe samenwerking tussen de Voorzitter van de Europese Raad en het voorzitterschap van de Raad Algemene Zaken;

19. overweegt in dit verband dat het van vitaal belang is dat er een evenwichtige en soepele relatie bestaat tussen de Voorzitter van de Europese Raad en de Voorzitter van de Commissie, het roterende voorzitterschap en, wat de externe vertegenwoordiging van de Unie in GBVB-aangelegenheden betreft, de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger);

20. wijst erop dat, hoewel het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de Europese Raad wordt bijgestaan door het Algemeen secretariaat van de Raad, de specifieke uitgaven van de Europese Raad moeten worden weergeven in een aparte sector van de begroting die specifieke toewijzingen moet bevatten voor de Voorzitter van de Europese Raad, die moet worden bijgestaan door zijn of haar eigen kabinet, dat onder redelijke voorwaarden moet worden ingericht;

De Raad

21. is ingenomen met de stappen die in het Verdrag van Lissabon worden gezet naar de rol van de Raad als een tweede tak van de wetgevings- en begrotingsautoriteit van de Unie, die de overgrote meerderheid van de besluit neemt met het Europees Parlement samen, hoewel de Raad op een aantal terreinen nog de doorslaggevende rol speelt, en binnen een institutioneel stelsel dat zich geleidelijk heeft ontwikkeld tot een parlementair tweekamerstelsel;

22 beklemtoont dat in het Verdrag van Lissabon een cruciale rol is weggelegd voor de Raad Algemene zaken - en dus voor de Voorzitter ervan - die de consistentie en de continuïteit van de werkzaamheden van de Raad in diverse samenstellingen, alsmede de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden van de Europese Raad (in samenwerking met de Voorzitter en de Voorzitter van de Commissie) moet waarborgen;

23. beklemtoont dat de bijzondere rol van de Raad bij de voorbereiding, vaststelling en tenuitvoerlegging van het GBVB een betere coördinatie vergt tussen de Voorzitter van de Raad Algemene Zaken en de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) als Voorzitter van de Raad Buitenlandse zaken, en tussen hen en de Voorzitter van de Europese Raad;

24. is ervan overtuigd dat de door het Verdrag van Lissabon voorziene scheiding tussen de rol van de Raad Algemene Zaken en die van de Raad Buitenlandse Zaken een verschillende samenstelling vergt van deze twee Raadsconfiguraties, vooral omdat de ruimere opvatting van de externe betrekkingen van de Unie door de Verdragen, zoals gewijzigd door het Verdrag van Lissabon, het steeds moeilijker maakt om een cumulatie van mandaten in beide Raden te aanvaarden; acht het dan ook wenselijk is dat de ministers van buitenlandse zaken zich hoofdzakelijk concentreren op de werkzaamheden van de Raad Buitenlandse Zaken;

25. is in dit verband dan ook van mening dat het noodzakelijk kan blijken dat de premier of het staatshoofd van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt, de Raad Algemene Zaken als het orgaan dat verantwoordelijk is voor de coördinatie van de diverse Raadsconfiguraties persoonlijk voorzit en voor de goede werking ervan zorgt en de knoop doorhakt op het punt van prioriteiten en de oplossing van geschillen, die momenteel al te gemakkelijk worden doorverwezen naar de Europese Raad;

26. erkent dat er zich grote moeilijkheden voordoen op het vlak van de coördinatie tussen de diverse Raadsconfiguraties als gevolg van het nieuwe stelsel van voorzitterschappen, en beklemtoont, met het oog op het vermijden van deze risico's, het belang van de "nieuwe", op 18 maanden vastgestelde "trojka's" (groepen van drie voorzitterschappen), die de voorzitterschappen van de diverse configuraties van Raad en Coreper gezamenlijk uitoefenen (afgezien van de Raad Buitenlandse Zaken en de Eurogroep) om de samenhang, consistentie en continuïteit van de werkzaamheden van de Raad als geheel te waarborgen en te zorgen voor een soepel verloop van de interinstitutionele samenwerking bij de wetgevings- en begrotingsprocedure, in gezamenlijke besluitvorming met het Europees Parlement;

27. acht het cruciaal dat de trojka's tijdens hun gehele mandaat intensief en permanent samenwerken, wijst op het belang van het gemeenschappelijke operationele programma van elke 18 maanden durende trojka voor de goede werking van de Unie, waarop nader wordt ingegaan in paragraaf 51 van deze resolutie, verzoekt de trojka's hun gemeenschappelijke operationele programma - met daarin in het bijzonder hun voorstellen inzake het tijdschema voor de wetgevende beraadslagingen - in de plenaire vergadering aan het Parlement voor te leggen, aan het begin van hun gezamenlijk mandaat;

28. is van mening dat het staats- of regeringshoofd dat het voorzitterschap van de Raad bekleedt een fundamentele rol speelt bij de waarborging van de cohesie van de groep voorzitterschappen als geheel en de coherentie van de werkzaamheden van de diverse Raadsconfiguraties, alsook bij de vereiste coördinatie met de Europese Raad, met name in verband met de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden van de Europese Raad;

29. beklemtoont voorts dat het staats- of regeringshoofd dat het roterende voorzitterschap van de Raad bekleedt de belangrijkste gesprekspartner moet zijn van het Europees Parlement wat betreft de werkzaamheden van het voorzitterschap; is van mening dat hij of zij moet worden uitgenodigd zich in de plenaire vergadering tot het Parlement te richten, om het respectieve programma te presenteren van de werkzaamheden van het voorzitterschap en verslag uit te brengen over de ontwikkelingen tijdens de halfjaarlijkse termijn en de geboekte resultaten, en voorts alle andere politieke zaken van belang, die zich tijdens de duur van zijn of haar voorzitterschap hebben voorgedaan, ter discussie moet voorleggen;

30. beklemtoont dat volgens de huidige stand van zaken in de ontwikkeling van de Unie, kwesties van veiligheid en verdediging nog altijd een integraal onderdeel vormen van het GBVB, en is van mening dat zij als zodanig onder de bevoegdheid dienen te blijven van de Raad Buitenlandse Zaken, waarvan de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) voorzitter is, zonodig met deelname van de minister van defensie;

De Commissie

31. is ingenomen met de cruciale rol die de Commissie blijft spelen als "motor" die de werkzaamheden van de Unie voortstuwt, wat tot uiting komt door:

–  de erkenning dat zij een bijna-monopolie bezit op wetgevingsinitiatieven, dat wordt uitgebreid tot alle terrein waarop de Unie actief is, met uitzondering van het GBVB, en met name sterker wordt in financiële aangelegenheden;

–  de versterking van haar rol bij het faciliteren van overeenkomsten tussen de twee takken van de wetgevings- en de begrotingsautoriteit;

–  de versterking van haar rol als "uitvoerend orgaan" van de Unie wanneer de tenuitvoerlegging van de bepalingen van het Gemeenschapsrecht een gemeenschappelijke aanpak vergt, terwijl de Raad een dergelijke rol alleen op zich neemt in GBVB-zaken en in naar behoren gemotiveerde gevallen die in rechtsbesluiten zijn gespecificeerd;

32. is ingenomen met de versterking van de positie van de Voorzitter binnen het college van Commissarissen, met name ten aanzien van de institutionele verantwoording die de Commissarissen en de interne organisatie van de Commissie aan hem of haar moeten afleggen, wat de voorwaarden schept voor versterking van zijn of haar leiderschap van de Commissie en voor de samenhang van de Commissie; is van oordeel dat de positie van de Voorzitter verder kan worden versterkt gezien de afspraak tussen de staatshoofden en regeringsleiders om een Commissie met een commissaris per lidstaat te behouden;

Verkiezing van de Commissievoorzitter

33. beklemtoont dat de verkiezing van de Commissievoorzitter door het Europees Parlement op voordracht van de Europese Raad zijn of haar benoeming een sterker politiek karakter zal geven;

34. beklemtoont dat een dergelijke verkiezing de democratische legitimiteit van de Voorzitter van de Commissie zal vergroten en zijn of haar positie zowel intern binnen de Commissie (wat betreft zijn of haar gewicht in de interne betrekkingen met andere Commissarissen) als in de interinstitutionele betrekkingen in het algemeen, zal versterken;

35. is van mening dat de toegenomen legitimiteit van de Commissievoorzitter ook ten goede zal komen aan de Commissie als geheel, en haar vermogen om op te treden als een zelfstandige promotor van het algemene Europese belang en als stuwende kracht achter het Europese optreden, zal versterken;

36. wijst er in dit verband op dat het feit dat kandidaten voor het ambt van Voorzitter van de Commissie door de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid kunnen worden voorgedragen en dat voor de verkiezing door het Europees Parlement de stemmen van een meerderheid van de samenstellende leden vereist is, een verdere aansporing vormt voor allen die bij het proces betrokken zijn om een dialoog op gang te brengen die voor een geslaagde uitkomst van het proces onontbeerlijk is;

37. wijst erop dat de Europese Raad door het Verdrag van Lissabon verplicht wordt rekening te houden met de verkiezingen voor het Europees Parlement en alvorens de kandidaat aan te wijzen, naar behoren overleg dient te voeren door middel van informele institutionele contacten tussen beide instellingen; herinnert er voorts aan dat in Verklaring 11 die is aangehecht aan de slotbepalingen van de intergouvernementele conferentie die het Verdrag van Lissabon heeft goedgekeurd[4] in dit verband wordt gesproken over "raadplegingen in het daartoe meest geschikt geachte kader" tussen vertegenwoordigers van het Europees Parlement en de Europese Raad;

38. stelt voor dat de Voorzitter van de Europese Raad van de Europese Raad het mandaat ontvangt (alleen of met een delegatie) die raadplegingen te houden, dat hij of zij overleg voert met de Voorzitter van het Europees Parlement voor het organiseren van de nodige vergaderingen met alle fractievoorzitters in het Europees Parlement afzonderlijk, eventueel begeleid door de leiders (of een delegatie) van de Europese politieke partijen en dat de Voorzitter van de Europese Raad daarna verslag uitbrengt aan de Europese Raad;;

Benoemingsprocedure

39. is van mening dat bij de keuze van personen voor de ambten van Voorzitter van de Europese Raad, Voorzitter van de Commissie en Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) rekening moet worden gehouden met de inhoudelijke competenties van de kandidaten; erkent daarnaast dat, zoals bepaald in Verklaring 6 die is aangehecht aan de bovengenoemde slotbepaling, ook rekening moet worden gehouden met de geografische en demografische verscheidenheid van de Unie en de lidstaten;

40. is voorts van mening dat bij de benoemingen voor de belangrijkste politieke posten in de Europese Unie, de lidstaten en de politieke families in Europa niet alleen rekening moeten houden met criteria als geografisch en demografisch evenwicht, maar ook met criteria als politiek evenwicht en genderevenwicht;

41. is in dit verband van mening dat de benoemingsprocedure zou moeten plaatsvinden na de verkiezingen voor het Europees Parlement, zodat rekening kan worden gehouden met de verkiezingsuitslag, die een hoofdrol zal spelen bij de keuze van Voorzitter van de Commissie; wijst erop dat pas na zijn of haar verkiezing gezorgd kan worden voor het vereiste evenwicht;

42. stelt als eventueel model de volgende procedure en het volgende tijdpad voor de benoemingen voor, waarover het Europees Parlement en de Europese Raad overeenstemming zouden moeten bereiken:

–  week 1 en 2 na de Europese verkiezingen: installatie van de fracties in het Europees Parlement;

–  week 3 na de verkiezingen: overleg tussen de Voorzitter van de Europese Raad en de Voorzitter van het Europees Parlement, gevolgd door vergaderingen van de Voorzitter van de Europese Raad met elk van de fractievoorzitters afzonderlijk (eventueel ook met de voorzitters van de politieke partijen in Europa of kleine delegaties);

–  week 4 na de verkiezingen: bekendmaking door de Europese Raad van de kandidaat voor het voorzitterschap van de Commissie, rekening houden met de resultaten van het in vorig visum bedoelde overleg;

–  week 5 en 6 na de verkiezingen: contacten tussen de kandidaat voor het voorzitterschap van de Commissie en de fracties; verklaringen door de kandidaat en presentatie van zijn of haar politieke beginselen ten overstaan van het Europees Parlement; stemming in het Europees Parlement over de kandidaat voor het voorzitterschap van de Commissie;

–  juli/augustus/september: de gekozen Voorzitter van de Commissie moet met de Europese Raad overeenstemming bereiken over de benoeming van de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) en stelt een lijst van kandidaat-commissarissen voor (waaronder de Ondervoorzitter van de Commissie/Hoge Vertegenwoordiger);

–  september: de Raad hecht zijn goedkeuring aan de lijst van kandidaat-commissarissen (waaronder de Ondervoorzitter van de Commissie/Hoge Vertegenwoordiger);

–  september/oktober: hoorzittingen in het Europees Parlement met de kandidaat-commissarissen en de Ondervoorzitter van de Commissie/Hoge Vertegenwoordiger;

–  oktober: presentatie van het College van commissarissen en hun programma ten overstaan van het Europees Parlement; stemming over het college als geheel (met inbegrip van de Ondervoorzitter van de Commissie/Hoge Vertegenwoordiger; de Europese Raad hecht zijn goedkeuring aan de nieuwe Commissie; de nieuwe Commissie begint met haar werkzaamheden;

–  november: de Europese Raad benoemt de Voorzitter van de Europese Raad;

43. beklemtoont dat het voorgestelde scenario in ieder geval vanaf 2014 toegepast zou moeten worden;

44. is van mening dat de mogelijke inwerkintreding van het Verdrag van Lissabon tegen het eind van 2009 een politiek akkoord tussen de Europese Raad en het Europees Parlement vereist om er in ieder geval voor te zorgen dat de procedure voor de keuze van de Voorzitter van de volgende Commissie en voor de benoeming van de toekomstige Commissie zodanig is dat de nieuwe bevoegdheden die het Verdrag van Lissabon het Europees Parlement hieromtrent toekent worden geëerbiedigd;

45. is van mening dat indien de Europese Raad de procedure voor de nominatie van de Voorzitter van de nieuwe Commissie direct na de Europese verkiezingen van juni 2009 introduceert[5], hij naar behoren rekening dient te houden met de tijd die benodigd is om de in het Verdrag van Lissabon bedoelde politieke overlegprocedure met de nieuwgekozen vertegenwoordigers van de politieke fracties informeel af te ronden; is van mening dat zijn nieuwe prerogatieven onder deze omstandigheden volledig zouden worden gerespecteerd en dat het Europees Parlement vervolgens zou kunnen overgaan tot de goedkeuring van de nominatie van de Commissievoorzitter;

46. beklemtoont dat, wat betreft de benoeming van het nieuwe College, de procedure pas zou moeten worden begonnen nadat de resultaten van het tweede referendum in Ierland bekend zijn; wijst erop dat de instellingen op die manier volledig op de hoogte zijn van het toekomstige wettelijke kader waarin de nieuwe Commissie haar mandaat zal gaan uitoefenen en dus naar behoren rekening kan worden gehouden met hun respectieve bevoegdheden binnen de procedure, alsmede met de samenstelling, structuur en bevoegdheden van de nieuwe Commissie; indien het referendum een positief resultaat heeft, zou de formele goedkeuring van het nieuwe College, inclusief de Voorzitter en de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger), door het Europees Parlement pas moeten plaatsvinden na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon;

47. wijst erop dat wanneer het tweede referendum in Ierland geen positief resultaat mocht hebben, het Verdrag van Nice nog wel geheel van toepassing is en dat de volgende Commissie gevormd dient te worden volgens dusdanige bepalingen dat het aantal leden ervan kleiner is dan het aantal lidstaten; beklemtoont dat de Raad dan zal moeten besluiten over het feitelijke aantal leden van die beperkte Commissie; beklemtoont de politieke wil van het Europees Parlement om erop toe te zien dat de betreffende bepalingen volledig worden geëerbiedigd;

Programmering

48. is van mening dat programmering, zowel op strategisch als op operationeel niveau van essentieel belang is voor de doeltreffendheid en de samenhang van het optreden van de Unie;

49. is dan ook ingenomen met het feit dat in het Verdrag van Lissabon specifiek wordt aangedrongen op programmering als middel om het vermogen van de instellingen tot treden te verhogen en stelt voor een aantal parallel lopende planningexercities te houden, langs de volgende lijnen:

–  het Europees Parlement, de Raad en de Commissie moeten overeenstemming bereiken over een "contract" of een "programma" voor de zittingsperiode, gebaseerd op brede strategische doelstellingen en prioriteiten die de Commissie aan het begin van haar mandaat moet voorleggen, en waarover zij met Europees Parlement en Raad zal debatteren, met het doel tot een vergelijk te komen (wellicht in de vorm van een specifieke interinstitutionele overeenkomst, zelfs als die juridisch niet bindend is) tussen de drie instellingen over gemeenschappelijke doeleinden en prioriteiten voor de vijfjarige zittingsperiode;

–  op grond van dit contract of programma zou de Commissie dan verder haar ideeën kunnen ontwikkelen over de financiële programmering en eind juni van het jaar volgend op de verkiezingen haar voorstellen voor een meerjarig financieel kader voor vijf jaar kunnen voorleggen, met een lijst van wetgevingsvoorstellen om de diverse programma's in daden om te zetten; vervolgens moet over deze voorstellen worden gediscussieerd en moeten ze, aan het eind van hetzelfde jaar (of in ieder geval aan het eind van het eerste trimester van het volgende jaar), worden goedgekeurd door de Raad en het Europees Parlement, overeenkomstig de procedure die is vastgelegd in de Verdragen;

–  op deze wijze zou de Unie over een meerjarig financieel kader voor vijf jaar beschikken dat in werking kan treden aan het begin van het jaar N+2 (of N+3)[6], zodat ieder Europees Parlement en iedere Commissie een besluit kunnen nemen over hum "eigen" programma;

50.  is van mening dat de overgang naar dit systeem van een vijfjarig financieel en politiek programma verlenging en aanpassing noodzakelijk maakt van het lopende financiële kader dat is opgenomen in het Interinstitutioneel Akkoord over begrotingsdiscipline en gezond financieel beheer[7], tot eind 2015/2016, terwijl het volgende aan het begin van 2016/2017 in werking zou treden;

51. stelt, op grond van het contract/programma voor de zittingsperiode en rekening houdend met het meerjarig financiële kader, voor dat:

–  de Commissie haar jaarlijkse werk- en wetgevingprogramma aan het Europees Parlement en de Raad voorlegt in verband met een gezamenlijk debat, zodat de Commissie in de gelegenheid wordt gesteld de nodige aanpassingen aan te brengen;

–  de Raad Algemene Zaken, in overleg met het Europees Parlement, instemt met een gemeenschappelijk operationeel programma voor de werkzaamheden van iedere groep van drie voorzitterschappen voor hun mandaat dat 18 maanden duurt, en dat zal dienen als een kader voor de respectieve programma's voor de werkzaamheden van ieder voorzitterschap voor hun mandaat van zes maanden;

Externe betrekkingen

52. beklemtoont het belang van de nieuwe dimensie die het Verdrag van Lissabon toevoegt aan het externe optreden van de Unie als geheel, met inbegrip van het GBVB, die met de rechtspersoonlijkheid van de Unie en de institutionele innovaties die op dit terrein relevant zijn ( met name de benoeming van de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) met een dubbelfunctie en de oprichting van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)), een doorslaggevende factor kan zijn voor de samenhang en de doeltreffendheid van het optreden van de Unie op dit terrein en haar zichtbaarheid als speler op het wereldtoneel aanzienlijk kan vergroten;;

53. herinnert eraan dat bij alle besluiten in kwesties van extern optreden de rechtsgrondslag moet worden gespecificeerd op grond waarvan ze zijn genomen, zodat het eenvoudiger wordt de procedure die voor de goedkeuring gevolgd is en de procedure die voor de tenuitvoerlegging gevolgd moet worden, te identificeren;

Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger)

54. beschouwt de instelling van de dubbelfunctie Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) als een fundamentele stap om de samenhang, de efficiëntie en de zichtbaarheid van het externe optreden van de Unie als geheel te garanderen;

55. beklemtoont dat de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) met gekwalificeerde meerderheid door de Europese Raad benoemd moet worden, met instemming van de Voorzitter van de Commissie en dat het Europees Parlement aan hem of haar zijn goedkeuring moet hechten als Ondervoorzitter van de Commissie bij de stemming over het college van Commissarissen als geheel; dringt er bij de Voorzitter van de Commissie op aan ervoor te zorgen dat de Commissie haar verantwoordelijkheden in dit verband ten volle uitoefent, overwegende dat de Hoge Vertegenwoordiger als Ondervoorzitter van de Commissie een doorslaggevende rol zal spelen bij het garanderen van de samenhang en de goede prestaties van het college en dat de Voorzitter van de Commissie de politieke en institutionele plicht heeft ervoor te zorgen dat hij of zij de capaciteiten heeft om als lid van het college te kunnen functioneren; beklemtoont voorts dat de Europese Raad zich bewust dient te zijn van dit aspect van de rol van de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) en vanaf het begin van de procedure het nodige overleg moet voeren met de Voorzitter van de Commissie zodat de procedure met succes kan worden afgesloten; wijst erop dat het, binnen het kader van zijn bevoegdheden inzake de benoeming van een nieuwe Commissie, zijn recht om een oordeel uit te spreken over de politieke en institutionele capaciteiten van de kandidaat-ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger), uitputtend zal benutten;

56. beklemtoont dat de EDEO een cruciale rol zal spelen in de ondersteuning van de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) en een vitaal aandeel zal hebben in het welslagen van de nieuwe geïntegreerde aanpak van het externe optreden van de Unie; beklemtoont dat voor de oprichting van de nieuwe dienst een formeel voorstel nodig is van de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger), wat pas mogelijk is als hij of zij zijn of haar werkzaamheden is begonnen en waaraan de Raad pas zijn goedkeuring kan hechten na het advies van het Europees Parlement en de instemming door de Commissie; is van plan in verband met de oprichting van de EDEO, zijn bevoegdheden op het terrein van de begroting ten volle te benutten;

57. beklemtoont dat de taken van de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) een omvangrijk terrein bestrijken wat uitgebreide coördinatie vergt met de andere instellingen, maar vooral met de Voorzitter van de Commissie, aan wie hij of zij politieke verantwoording verschuldigd is op de terreinen van het externe beleid die binnen de opdracht van de Commissie vallen, met het roterende voorzitterschap van de Raad en met de Voorzitter van de Europese Raad;

58. beklemtoont dat het bereiken van de doelstellingen die ten grondslag liggen aan de instelling van de post van Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) in hoge mate zal afhangen van het politieke vertrouwen tussen de Voorzitter van de Commissie en de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) en van het vermogen van de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) tot vruchtbare samenwerking met de Voorzitter van de Europese Raad, het roterende voorzitterschap van de Raad en met de andere Commissarissen, die onder zijn of haar coördinatie belast zijn met de uitoefening van specifieke taken op het gebied van het externe optreden van de Unie;

59. dringt er bij de Commissie en de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) op aan gebruik te maken van de mogelijkheid gemeenschappelijke initiatieven voor te leggen op het terrein van de buitenlandse betrekkingen, ter versterking van de samenhang van de diverse activiteiten van de Unie in de externe sfeer en vergroting van de kans dat deze initiatieven, met name voor wat betreft het GBVB, worden overgenomen door de Raad; wijst in dit verband op de noodzaak van een parlementaire controle op het buitenlands en veiligheidsbeleid;

60. is van mening dat het van vitaal belang is dat bepaalde praktische maatregelen worden genomen om de werkzaamheden van de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) te verlichten:

–  de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) dient de benoeming voor te stellen van bijzondere vertegenwoordigers met een helder mandaat dat overeenkomstig artikel 33 van het Verdrag betreffende de Europese Unie is vastgesteld, om hem of haar bij te staan op specifieke terreinen van zijn of haar bevoegdheden in GBVB-aangelegenheden (deze bijzondere vertegenwoordigers die door de Raad worden benoemd, dienen door het Europees Parlement te worden gehoord en het Europees Parlement regelmatig op de hoogte te houden van hun werkzaamheden);

–  hij of zij moet zijn of haar werkzaamheden op andere terreinen dan het GBVB afstemmen met de Commissarissen die voor de portefeuilles op die gebieden verantwoordelijk zijn en zou hun zijn of haar taken met betrekking tot de internationale vertegenwoordiging van de Europese Unie op die terreinen, zonodig, moeten kunnen delegeren;

–  de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) moet, van geval tot geval en met inachtneming van de bij elke gelegenheid te verrichten werkzaamheden, beslissen wie hem of haar in geval van afwezigheid vervangt;

Vertegenwoordiging

61. is van opvatting dat het Verdrag van Lissabon een doeltreffend, alhoewel ingewikkeld, operationeel systeem creëert voor de externe vertegenwoordiging van de Unie en stelt voor dit door middel van een aantal richtsnoeren aan te scherpen:

–  de Voorzitter van de Europese Raad vertegenwoordigt de Unie op het niveau van staats- en regeringsleiders in zaken die verband houden met het GBVB, maar is niet bevoegd politieke onderhandelingen te voeren namens de Unie, dit is de opdracht van de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger); hem of haar kan ook verzocht worden de Europese Raad te vertegenwoordigen bij bepaalde internationale gebeurtenissen;

–  de Voorzitter van de Commissie vertegenwoordigt de Unie op het hoogste niveau bij alle externe aangelegenheden van de Unie, met uitzondering van zaken die verband houden met het GBVB, of in specifieke beleidssectoren die op het terrein van het externe optreden van de Unie liggen (buitenlandse handel, enz.); de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) of de bevoegde of daartoe aangewezen Commissaris kan deze rol ook op zich nemen, onder het gezag van de Commissie;

–  de Ondervoorzitter van de Commissie (Hoge Vertegenwoordiger) vertegenwoordigt de Unie op ministersniveau of in internationale organisaties op gebieden die betrekking hebben op de algemene externe activiteiten van de Unie; hij of zij treedt ook op als externe vertegenwoordiger in zijn of haar hoedanigheid als Voorzitter van de Raad Buitenlandse zaken;

62. is van mening dat het niet langer wenselijk is dat de Voorzitter van de Raad Algemene Zaken (met name de eerste minister van de lidstaat die het voorzitterschap bekleedt) of de voorzitter van een specifieke, sectoriële Raadsconfiguratie optreedt als externe vertegenwoordiging van de Unie;

63. beklemtoont het belang van coördinatie en samenwerking tussen de diverse partijen die verantwoordelijk zijn voor deze verschillende taken met betrekking tot de externe vertegenwoordiging van de Unie, zodat bevoegdheidsconflicten worden vermeden en de coherentie en de zichtbaarheid van de Unie op extern gebied, gewaarborgd zijn;

°

°         °

64. verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie en het verslag van de Commissie Constitutionele zaken te doen toekomen aan de Raad, de Commissie en de nationale parlementen van de lidstaten.

• [1]  Aangenomen teksten, P6_TA(2008)0055.
• [2]  Ontwerpverslag van de heer Leinen over de nieuwe rol en verantwoordelijkheden van het Parlement krachtens het Verdrag van Lissabon (PE 407.780v02-00).
• [3]  Ontwerpverslag van de heer Corbett over de algemene herziening van het Reglement van het Parlement (PE 405.935v03-00).
• [4]  Verklaring 11 (met betrekking tot artikel 17, leden 6 en 7, van het Verdrag betreffende de Europese Unie).
• [5]  Zoals aangegeven in de Verklaring over de benoeming van de toekomstige Commissie, conclusies van de Europese raad van 11 en 12 december 2008.
• [6]  N betekent: Europees verkiezingsjaar.
• [7]  Interinstitutioneel akkoord van 17 mei 2006 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer (PB C 139, 14.6.2006, blz. 1).

TOELICHTING

Gevolgen van het Verdrag van Lissabon voor de ontwikkeling van het institutionele evenwicht van de Europese Unie

Politieke analyse van de ontwikkeling van de betrekkingen tussen het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad van Ministers en de Commissie.

Door het Verdrag van Lissabon wordt een politieke unie in het leven geroepen die rechtspersoonlijkheid bezit en over één institutioneel kader beschikt. Na de uitbreiding, waarmee de hereniging van het Europese continent een feit werd, had Europa nood aan een nieuwe basis om een antwoord te kunnen bieden op de uitdagingen van de 21^ste eeuw, onder meer de mondialisering. Tot op zekere hoogte kan men stellen dat Europa vandaag met het Verdrag van Lissabon tracht het hoofd te bieden aan de nieuwe omgeving die na de Koude Oorlog is ontstaan, zoals ze na de Tweede Wereldoorlog met het Verdrag van Rome heeft gedaan. De Europese Unie zet niet alleen haar project van vrede en stabiliteit voort, maar consolideert ook haar sociale en economische integratie. Daarenboven biedt de Unie haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht en draagt ze als speler op het wereldtoneel bij tot de organisatie van een rechtvaardiger en duurzamer wereld. Om deze doelstelling te bereiken, moest de uitgebreide Europese Unie met 27 lidstaten "democratischer, transparanter en doeltreffender worden" (Verklaring van Laken).

Met het oog hierop wijzigt het Verdrag van Lissabon het Verdrag betreffende de Europese Unie (Maastricht) en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (Rome en wijzigingen), die voortaan respectievelijk het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) worden genoemd. Het eerste verdrag betreft het constitutionele kader van de Unie, het tweede de praktische werking van de EU. Beide verdragen hebben dezelfde juridische waarde. Op termijn zou het coherenter zijn om het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ondergeschikt te maken aan het basisverdrag over de oprichting van de Unie, aangezien dit bij een eventuele herziening van het Verdrag over de werking een soepeler procedure zou rechtvaardigen dan voor het basisverdrag.

Het Verdrag van Lissabon kan pas in werking treden na ratificatie door alle EU-lidstaten. Het is geenszins de bedoeling van dit verslag om vooruit te lopen op deze ratificatie, maar veeleer om de tenuitvoerlegging van het Verdrag grondig voor te bereiden. Als dit niet tijdig gebeurt, zou de tenuitvoerlegging van het Verdrag na de ratificatie wel eens vertraging kunnen oplopen. Daarom is het gerechtvaardigd dat elk van de Europese instellingen reeds voor de ratificatie van het Verdrag onderzoekt welke consequenties het Verdrag voor hun werking en voor de interinstitutionele betrekkingen heeft.

Het verslag bevat een analyse van de gevolgen van het Verdrag van Lissabon voor de ontwikkeling van het institutionele evenwicht van de Europese Unie. Het wijst op het belang van de tenuitvoerlegging van de nieuwe bepalingen en van de eerste benoemingen.

Het verslag concentreert zich op de betrekkingen tussen het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad en de Commissie. Het bevat een beoordeling van het globale evenwicht tussen deze instellingen en beperkt zich bijgevolg niet tot de relatie tussen de verschillende instellingen en het Europees Parlement. Het gaat om een politieke analyse met, in het verlengde daarvan, concrete aanbevelingen.

In dit verslag wordt niet ingegaan op de interne organisatorische maatregelen die het Parlement met het oog op de tenuitvoerlegging van het Verdrag dient te nemen. Deze maatregelen komen in afzonderlijke verslagen aan bod[1]. Ook de organisatie van het externe optreden van de Unie wordt in dit verslag behandeld. De organisatie van de Europese dienst voor extern optreden zal in een afzonderlijk verslag[2] aan de orde komen. Ten slotte wordt er in deze tekst evenmin aandacht besteed aan de betrekkingen met de nationale parlementen. Hoewel voor de nationale parlementen een zeer belangrijke taak is weggelegd - hun rol wordt nog versterkt door de aan het Verdrag gehechte protocollen - zijn ze op zich geen Europese instellingen. Aan de betrekkingen met de nationale parlementen zal een afzonderlijk verslag[3] worden gewijd.

Dit verslag bevat een analyse van de voorzienbare evolutie van de betrekkingen tussen de politieke instellingen van de Unie in het kader van het nieuwe Verdrag. De tekst bestaat uit een historisch overzicht en een eerste deel waarin de belangrijkste bepalingen van het Verdrag voor alle EU-instellingen worden beoordeeld. Daarna komen de interinstitutionele betrekkingen, de (eerste) benoemingen, de interinstitutionele programmering en het externe optreden van de Unie aan bod.

A. Evolutie van het institutionele evenwicht

Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie zijn de drie politieke instellingen die bij het ontstaan van de Europese Gemeenschap door het Verdrag van Rome zijn opgericht.

Het Parlement had in de eerste plaats een adviserende rol en bestond uit nationale parlementsleden. De Raad besloot in principe met eenparigheid van stemmen. De Commissie deed voorstellen en voerde de Europese wetgeving uit.

De eerste rechtstreekse verkiezingen van het Europees Parlement vonden plaats in 1979.

In de Europese Akte (1986) werd bepaald dat de Raad voortaan met gekwalificeerde meerderheid kon besluiten over het merendeel van de richtlijnen betreffende de harmonisatie die met het oog op de totstandbrenging van de interne markt noodzakelijk was. Tegelijkertijd werd voor deze richtlijnen een samenwerkingsprocedure met het Europees Parlement ingevoerd.

De Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice hebben niet alleen het toepassingsgebied van de meerderheidsbesluiten in de Raad systematisch uitgebreid, maar ook de medebeslissingsprocedure met het Europees Parlement ingevoerd en vervolgens uitgebreid.

Om ervoor te zorgen dat het mandaat van de Commissie samenvalt met dat van het Parlement, werd het door het Verdrag van Maastricht van vier tot vijf jaar verlengd. In de opeenvolgende verdragen werd steeds meer nadruk gelegd op de rol van het Europees Parlement bij de benoeming van de Voorzitter en de leden van de Commissie. Daarnaast hebben de verschillende verdragen, en vooral de praktijk, de positie van de Voorzitter van de Commissie binnen de instelling versterkt.

Tot het Verdrag van Maastricht was de Europese integratie voornamelijk gericht op sociaaleconomische kwesties. Met de oprichting van de Europese Unie, die een antwoord moest bieden op vraagstukken aangaande buitenlands beleid, justitie en burgerschap, hebben de Europese Akte en in toenemende mate het Verdrag van Maastricht de Europese integratie een nieuwe politieke dimensie gegeven. De twee nieuwe "pijlers" van de Unie hadden echter in de eerste plaats een intergouvernementele dimensie, waardoor de rol van de Commissie en van het Europees Parlement zeer beperkt bleef. In het Verdrag van Amsterdam wordt de functie van Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB ingesteld. Datzelfde verdrag betekent een eerste stap in de richting van de communautarisering van JBZ op het vlak van migratiebeleid.

De eerste Europese topbijeenkomsten waren eigenlijk informele ontmoetingen van staatshoofden en regeringsleiders. Vanaf 1975 vonden deze bijeenkomsten regelmatig plaats onder de naam "Europese Raad" en kregen ze stapsgewijs een formeler karakter. In het Verdrag van Maastricht werd formeel bevestigd dat het de taak van de Europese Raad is om de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Europese Unie te geven en de algemene politieke beleidslijnen vast te stellen. De Europese Raad werd evenwel geen communautaire instelling in juridische zin en was evenmin een speciale formatie van de Raad.

In het Verdrag van Lissabon, waarin de voornaamste voorstellen van de Europese Conventie zijn overgenomen, wordt het institutionele evenwicht van de Unie opnieuw vastgelegd. Het nieuwe Verdrag betreffende de Europese Unie maakt formeel een einde aan de pijlerstructuur. De Europese Unie krijgt rechtspersoonlijkheid. De instellingen van de Gemeenschap worden instellingen van de Unie. In het Verdrag worden de rol en de bevoegdheden van elk van de instellingen opnieuw afgebakend. Het Verdrag maakt van de Europese Raad een instelling van de Unie, die volledig losstaat van de Raad. Het veralgemeent (op enkele uitzonderingen na) de toepassing van de medebeslissingsprocedure, die de gewone wetgevingsprocedure wordt, waaronder ook voor de goedkeuring van de begroting, zij het nog volgens een bijzondere procedure.

Op deze manier versterkt het Verdrag van Lissabon de zogeheten "communautaire" methode en vormt ze om tot "methode van de Unie". Haar belangrijkste kenmerken zijn:

–  de Europese Raad bepaalt de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten (geven van impulsen voor de ontwikkeling van de Unie);

–  de Commissie bevordert het algemeen belang van de Unie en neemt daartoe passende initiatieven (initiatiefrecht);

–  het Europees Parlement en de Raad oefenen samen de wetgevingstaak en de begrotingstaak uit (parlementair tweekamerstelsel).

Deze methode wordt met name uitgebreid tot het begrotingsgebied, alsook tot aangelegenheden als het zogenaamde gebied van justitie en binnenlandse zaken (JBZ), dat in het nieuwe Verdrag wordt vervangen door een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Enkel het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) blijft hoofdzakelijk intergouvernementeel.

B. Analyse van de belangrijkste (nieuwe) bepalingen per instelling

1.   Het Europees Parlement (art. 14 VEU)

1.1. Het Europees Parlement oefent samen met de Raad de wetgevingstaak en de begrotingstaak uit, alsmede de politieke controle en adviserende taken.

Zo bevestigt het Verdrag betreffende de Europese Unie dat de Unie in grote mate volgens de beginselen van een parlementair stelsel functioneert.

1.2. De "gewone wetgevingsprocedure" is de medebeslissingsprocedure van het Europees Parlement en de Raad op voorstel van de Commissie. Deze procedure is met een aantal specifieke kenmerken ook van toepassing op de begroting (wat betreft de uitgaven).

Zo bevestigt en versterkt het Verdrag van Lissabon de "communautaire" methode en consolideert met name het "tweekamerstelsel" Europees Parlement – Raad.

1.3. De bevoegdheden van het Europees Parlement nemen ook toe ten gevolge van de afschaffing van de pijlerstructuur. In de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is in principe de gewone wetgevingsprocedure van toepassing (op enkele speciale regelingen na).

Daarnaast worden de bevoegdheden van de Unie op het gebied van energie uitdrukkelijk in het Verdrag van Lissabon vermeld.

Zelfs op het vlak van het GBVB, dat hoofdzakelijk intergouvernementeel blijft, is een belangrijke rol weggelegd voor het Europees Parlement (cf. hieronder).

In dit opzicht zijn de bevoegdheden van het Parlement aangaande het sluiten van internationale akkoorden versterkt, aangezien zijn goedkeuring vereist zal zijn voor alle overeenkomsten die betrekking hebben op zaken die op intern vlak onder de gewone wetgevingsprocedure vallen.

1.4. Het feit dat het Europees Parlement, op voet van gelijkheid met de Raad, moet worden betrokken bij de controle op de uitvoering van de gedelegeerde bevoegdheden door de Commissie, wordt bevestigd en verduidelijkt. Met het Verdrag van Lissabon wordt een duidelijk onderscheid ingevoerd tussen gedelegeerde en uitvoeringshandelingen. Artikel 290 VWEU kent het Parlement, net als de Raad, de bevoegdheid toe om door de Commissie genomen gedelegeerde handelingen in te trekken uit hoofde van een wettelijke delegatie. Artikel 291 VWEU bepaalt dat de Raad en het Europees Parlement, in een verordening die volgens de gewone wetgevingsprocedure wordt aangenomen, de algemene voorschriften en beginselen vastleggen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren. Overeenkomstig het huidige artikel 202 VEG wordt dit besluit enkel door de Raad genomen (zogeheten "comitologiebesluit"), na advies van het Europees Parlement.

1.5. Het Parlement moet eveneens zijn goedkeuring hechten aan een groot aantal besluiten van de Europese Raad of de Raad, die van groot politiek belang zijn voor het leven van de Europese Unie: besluiten aangaande het gebruik van bepaalde clausules die de overgang van besluitvorming met eenparigheid van stemmen naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid mogelijk maken (of de overgang van de bijzondere naar de gewone wetgevingsprocedure), besluiten inzake flexibiliteitsmechanismen, enz.

Aanbeveling   Het Europees Parlement zal zijn organisatie en procedures moeten aanpassen aan zijn uitgebreide bevoegdheden. Er worden op dit moment meerdere verslagen opgesteld die hierover aanbevelingen zullen doen.

1.6. Het Parlement kiest de Voorzitter van de Commissie.

Deze bepaling wijzigt de aard van de benoeming van de Voorzitter van de Commissie. De verkiezing van de Commissievoorzitter door het Europees Parlement verschaft de verkozen voorzitter meer democratische legitimiteit en versterkt zijn positie binnen het institutionele kader van de Unie.

Het Verdrag bepaalt dat de Europese Raad een kandidaat voordraagt voor het ambt van Voorzitter van de Commissie "rekening houdend met de verkiezingen voor het EP en na passende raadplegingen" (art. 17 § 7 VEU). Deze bepaling bevestigt en formaliseert wat er zich de facto bij de benoeming van de Voorzitter van de Commissie in 2004 heeft voorgedaan.

Verklaring 11 (ad artikel 17 § 6 en 7 VEU) bepaalt dat "het Europees Parlement en de Europese Raad gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het goede verloop van het proces dat tot de verkiezing van de Voorzitter van de Commissie leidt. Daarom zullen vertegenwoordigers van het Europees Parlement en van de Europese Raad voorafgaand aan het besluit van de Europese Raad in het daartoe meest geschikt geachte kader de nodige raadplegingen verrichten. Deze raadplegingen zullen handelen over het profiel van de kandidaten voor het ambt van Voorzitter van de Commissie, waarbij overeenkomstig artikel 17, lid 7, eerste alinea, rekening zal worden gehouden met de uitslag van de verkiezingen voor het Europees Parlement. De wijze waarop deze raadplegingen plaatsvinden, kan te gelegener tijd in onderlinge overeenstemming tussen het Europees Parlement en de Europese Raad gepreciseerd worden".

Het verloop van deze raadplegingen moet dus dringend worden gepreciseerd. Verder in dit document worden hieromtrent enkele voorstellen gedaan (cf. punt D).

1.7. De Voorzitter, de hoge vertegenwoordiger en de overige leden van de Commissie worden als college ter goedkeuring onderworpen aan een stemming van het Europees Parlement.

Het Parlement heeft de procedures voor de hoorzittingen van de kandidaat-commissarissen in een verslag vastgelegd, teneinde ze zoveel mogelijk te harmoniseren[4].

1.8. Het Parlement moet de voorstellen voor nauwere samenwerking goedkeuren (art. 329 VWEU).

Aanbeveling   De Commissie constitutionele zaken zou in een latere fase een initiatiefverslag kunnen opstellen over de rol die voor het Parlement is weggelegd bij het nemen van initiatief tot en vooral bij het verloop van de nauwere samenwerkingen.

1.9. Het Verdrag van Lissabon geeft het Parlement een initiatiefrecht voor de herziening van de Verdragen.

Het Parlement kan, net als de Commissie of elke EU-lidstaat, de Raad ontwerpen tot herziening van de Verdragen voorleggen (art. 48 § 2 VEU). Indien wordt besloten om de voorgestelde wijzigingen te bespreken, roept de Voorzitter van de Europese Raad een Conventie bijeen. Het Parlement neemt deel aan de Conventie.

De Europese Raad kan besluiten geen Conventie bijeen te roepen wanneer het Europees Parlement hiermee van tevoren heeft ingestemd.

Er wordt in het Verdrag echter met geen woord gerept over de rol van het Parlement in het kader van de IGC. Met het oog hierop is het misschien nuttig dat de instellingen de wijze vastleggen waarop het Europees Parlement deelneemt aan de IGC. Deze betrokkenheid moet op zijn minst gehandhaafd blijven op het niveau van de vorige IGC.

Aanbeveling   De Commissie constitutionele zaken zou in een latere fase een initiatiefverslag kunnen opstellen over deze nieuwe herzieningsprocedure die het Parlement meer bevoegdheden geeft. Het Parlement zou kunnen voorstellen om de organisatie en het verloop van de IGC's - onder meer de rol van het Parlement - nader vast te leggen in een interinstitutioneel akkoord.

2.   De Europese Raad (art. 15 VEU)

2.1. De Europese Raad wordt een instelling krachtens het Verdrag van Lissabon

Dit was in het huidige verdrag niet het geval. Sommigen zagen de Europese Raad als een soort superraad. Hoewel de Europese Raad nauw samenwerkte met de Raad - het secretariaat van de Europese Raad wordt waargenomen door dat van de Raad - is de Europese Raad nooit een formatie van de Raad geweest.

Door van de Europese Raad een instelling te maken en daaraan toe te voegen dat de Europese Raad geen wetgevingstaak uitoefent, bevestigt en versterkt het Verdrag van Lissabon de afwijkende positie van de Europese Raad binnen de institutionele structuur. Dit wordt extra benadrukt op het niveau van het voorzitterschap. Op dit moment valt het voorzitterschap van de Europese Raad samen met het voorzitterschap van de Raad. In het Verdrag wordt een vast voorzitterschap van de Europese Raad ingesteld, dat losstaat van het voorzitterschap van de Raad.

Er moet aan deze nieuwe instelling een eigen specifieke begroting worden toegekend, zoals voor de andere instellingen van de Unie het geval is. Waarschijnlijk zullen hiertoe in de begroting van 2010 voorstellen worden opgenomen.

Het Verdrag bepaalt dat het secretariaat van de Europese Raad waargenomen zal worden door het secretariaat van de Raad (art. 235 § 5 VWEU). Er komt dus geen nieuwe administratie. Het lijkt evenwel opportuun om in de begroting van de Europese Raad in middelen te voorzien voor een kabinet ten dienste van de Voorzitter van de Europese Raad dat, mits de nodige aanpassingen, op dezelfde leest kan worden geschoeid als dat van de Voorzitter van het Europees Parlement.

Het secretariaat van de Raad, dat tegelijkertijd het secretariaat van de Europese Raad waarneemt, zal de facto een belangrijke rol spelen in de relatie tussen de Europese Raad en de Raad. Je zou het kunnen vergelijken met een "interface".

2.2. Samenstelling

De Europese Raad bestaat uit de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten, zijn Voorzitter en de Voorzitter van de Commissie. De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid neemt deel aan de werkzaamheden van de Europese Raad.

Het Verdrag van Lissabon wijzigt de samenstelling van de Europese Raad. Het huidige Verdrag bepaalt dat de leden van de Europese Raad bijgestaan worden door hun minister van Buitenlandse zaken. Het Verdrag van Lissabon stelt echter dat de leden van de Europese Raad ervoor kunnen kiezen om zich te laten bijstaan door een minister. Dit gebeurt dus niet automatisch (de Europese Raad zou hierover perfect per geval kunnen beslissen).

Met het oog op het toenemende aantal lidstaten zou het voor de goede werking van de Europese Raad aangewezen zijn dat enkel de leden van de Europese Raad rond de conferentietafel zitten en dat de genodigden op de achtergrond plaatsnemen.

2.3. Algemene opdracht

Het is de taak van de Europese Raad om de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie te geven en de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten te bepalen. Het Verdrag verduidelijkt dat de Europese Raad geen wetgevingstaak uitoefent[5].

De definitie van de algemene taak van de Europese Raad is identiek aan die van het huidige Verdrag. De expliciete verduidelijking dat de Europese Raad geen wetgevingstaak uitoefent werd eerst door de Conventie en later door de IGC toegevoegd om mogelijke verwarring tussen de functie van de Europese Raad en de Raad te vermijden.

2.4. Specifieke bevoegdheden

Naast de algemene taak om de nodige impulsen te geven, kent het Verdrag van Lissabon de Europese Raad ook een belangrijke rol toe op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, evenals een aantal belangrijke constitutionele taken, die in het huidige Verdrag vaak aan de "Raad in de samenstelling van staatshoofden en regeringsleiders" waren toegekend. Dit begrip komt niet meer voor in het Verdrag van Lissabon.

De Europese Raad besluit in principe bij consensus, wat een ruimer begrip is dan de eenparigheid van stemmen. Voor specifieke taken bepaalt het Verdrag van Lissabon met welke meerderheid de Europese Raad het besluit in kwestie neemt. In deze gevallen nemen de Voorzitter van de Europese Raad en de Voorzitter van de Commissie niet deel aan de stemming.

2.4.1.  De Europese Raad neemt krachtens het Verdrag besluiten van constitutionele aard.

2.4.1.1. Besluiten met eenparigheid van stemmen

–    Samenstelling van het Europees Parlement (art. 14 § 2 VEU)

–    Toerbeurtsysteem voor de benoeming van commissarissen. Samenstelling van de Commissie vanaf 1 november 2014 (art. 16 § 9 VEU)

–    Aanpassing van de regels voor stemming in de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank (protocol, art. 40 § 2)

–    Oprichting en uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees openbaar ministerie (art. 86 § 4 VWEU)

–    Gebruik van de "passerelle"-clausule: overgang van eenparigheid van stemmen naar de gekwalificeerde meerderheid (goedkeuring door het Europees Parlement) of van de bijzondere naar de gewone wetgevingsprocedure (goedkeuring door het Europees Parlement) (art. 48 § 7 VEU)[6];

–    Gehele of gedeeltelijke wijziging van het derde deel "intern beleid en optreden van de Unie" van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (art. 48 § 6 VEU)

2.4.1.2. Besluiten met gekwalificeerde meerderheid

–    Raadsformaties (art. 236 VWEU)

–    Rouleringssysteem voor de trojka die het Raadsvoorzitterschap vormt (art. 236 VWEU)

2.4.2.  "De Europese Raad stelt de belangen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie vast" (art. 22 VEU). "De Europese Raad bepaalt wat de strategische belangen van de Unie zijn en stelt de doelstellingen en algemene richtsnoeren vast, onder meer voor aangelegenheden met gevolgen op defensiegebied" (art. 26 VEU). In beide gevallen kan de Europese Raad besluiten nemen, die echter geen wetgevingshandelingen mogen zijn.

De verdragsbepalingen inzake het externe optreden van de Unie worden in onderstaand punt F geanalyseerd.

2.4.3.  "De Europese Raad stelt de strategische richtsnoeren van de wetgevende en operationele programmering in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vast" (bij consensus) (art. 68 VWEU).

In tegenstelling tot wat voor het gemeenschappelijk buitenlands beleid het geval is, bestaat er op dit gebied geen strikt verband tussen de werkzaamheden van de Europese Raad en die van de Raad.

2.4.4.  De Europese Raad kan het wetgevingsproces schorsen in het kader van een emergency brake op het vlak van sociale zekerheid (art. 48 VWEU) en in het kader van de justitiële samenwerking in strafzaken (art. 82 VWEU en 83 VWEU).

Bij gebrek aan overeenstemming in de Europese Raad wordt de procedure de facto stopgezet. Deze ontwrichting valt te betreuren aangezien de Europese Raad geen wetgevende bevoegdheid heeft.

In het geval van de artikelen 82 en 83 VWEU is het mogelijk om op het gebied van JBZ nauwere samenwerking in te stellen met een vereenvoudigde procedure[7].

2.4.5.  De Europese Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid over:

–  Verkiezing van de Voorzitter van de Europese Raad (art. 16 § 5 VEU)

–  Voordracht van de Voorzitter van de Commissie aan het Parlement (art. 17 § 7 VEU)

–  Benoeming van de Commissie na goedkeuring door het Parlement van de lijst met commissarissen die de Europese Raad in onderlinge overeenstemming met de (door het Parlement verkozen) Voorzitter van de Commissie aan het Parlement heeft voorgesteld (art. 17 § 7 VEU)

–  Benoeming van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid met instemming van de Voorzitter van de Commissie. Deze benoeming wordt door het Parlement goedgekeurd in het kader van de goedkeuring van de lijst met voorgestelde commissarissen. (art.18 § 1 VEU)

–  Benoeming van de leden van de directie van de Europese Centrale Bank (art. 283 § 2 VWEU)

2.4.6.  De Europese Raad besluit met gewone meerderheid over de vaststelling van zijn reglement van orde (art. 235 § 3 VWEU).

Het is raadzaam om in dit reglement ook de relatie tussen de Europese Raad en het Parlement vast te leggen en met name de wijze waarop de Voorzitter van het Parlement deelneemt aan de bijeenkomsten van de Europese Raad.

2.5. Voorzitterschap

2.5.1.  De Europese Raad kiest zijn Voorzitter met gekwalificeerde meerderheid van stemmen voor een periode van tweeënhalf jaar. De Voorzitter is eenmaal herkiesbaar.

De (mogelijke) totale duur van het mandaat van de Voorzitter van de Europese Raad valt samen met het mandaat van de Voorzitter van het Europees Parlement en met dat van de Voorzitter van de Commissie. Gezien het onvermijdelijke politieke verband tussen de verschillende functies zou het een goede zaak zijn wanneer ook het begin van de drie mandaten zou samenvallen.

De Voorzitter van de Europese Raad kan geen nationaal mandaat uitoefenen. Het Verdrag verhindert de Voorzitter daarentegen niet om tegelijkertijd een ander Europees mandaat te vervullen. Hiermee wilde de Conventie expliciet de mogelijkheid openlaten om de functie van Voorzitter van de Europese Raad in de toekomst te laten samenvallen met die van Voorzitter van de Commissie. De tijdens de Conventie geopperde suggestie om het voorzitterschap van de Europese Raad te reserveren voor een eerste minister die gedurende ten minste twee jaar deelgenomen heeft aan de werkzaamheden van de Europese Raad, is echter niet in het Verdrag overgenomen. Er is bijgevolg een zeer ruime recruteringsbasis voor kandidaten voor het voorzitterschap van de Europese Raad.

2.5.2.  Het is de voornaamste taak van de Voorzitter van de Europese Raad om de werkzaamheden van de Europese Raad te leiden en te stimuleren, om te zorgen voor de voorbereiding en de continuïteit ervan en om de samenhang en consensus binnen de Raad te bevorderen (art. 15 § 6 VEU).

Zoals in het Verdrag wordt bepaald, is het de taak van de Voorzitter om de Europese Raad te leiden (chair). Hij is niet de president van de Unie, zoals sommigen graag hadden gewild. Het feit dat hij alleen door de Europese Raad wordt verkozen verschaft hem overigens niet de vereiste democratische legitimiteit om als president van de Unie te kunnen optreden.

Zijn functie verschilt ook duidelijk van die van de Voorzitter van de Raad.

Om de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden van de Europese Raad te verzekeren, zijn regelmatige contacten noodzakelijk tussen de Voorzitter van de Europese Raad, de Voorzitter van de Commissie en de Voorzitter van de Raad "Algemene Zaken ". Ook de hoge vertegenwoordiger dient hierbij betrokken te worden. Het lijkt aangewezen om deze contacten te structureren.

2.5.3.  De Voorzitter van de Europese Raad legt na afloop van iedere bijeenkomst van de Europese Raad een verslag voor aan het Europees Parlement (art. 15 § 6 VEU).

Deze bepaling bekrachtigt de traditie. Het Parlement zal echter in aanmerking moeten nemen dat het voorzitterschap van de Europese Raad losstaat van dat van de Raad. De werkzaamheden van de Raad, die samen met het Parlement de wetgevende bevoegdheid heeft, zijn minstens even belangrijk voor het Parlement als de werkzaamheden van de Europese Raad. Hoewel dit niet expliciet in het Verdrag wordt bepaald, zijn er dus goede redenen om het voorzitterschap van de Raad in de persoon van de eerste minister uit te nodigen om aan het begin van zijn mandaat zijn eigen programma voor te stellen aan het Europees Parlement en aan het einde van het mandaat het voorzitterschap te evalueren.

2.5.4.  "De Voorzitter van de Europese Raad zorgt op zijn niveau en in zijn hoedanigheid voor de externe vertegenwoordiging van de Unie in aangelegenheden die onder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vallen, onverminderd de aan de hoge vertegenwoordiger toegedeelde bevoegdheden" (art. 15 § 6 VEU).

Deze bepaling bekrachtigt de huidige gang van zaken in een andere context. Op dit moment neemt de eerste minister van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad vervult deze vertegenwoordiging op zich, daarin bijgestaan door zijn minister van Buitenlandse zaken. Hierbij dient opgemerkt te worden dat geen van beiden in de toekomst een rol zal spelen in de externe vertegenwoordiging van de Unie.

De externe vertegenwoordiging door de Voorzitter van de Europese Raad beperkt zich tot aangelegenheden die onder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vallen. De Commissie zorgt voor de vertegenwoordiging met betrekking tot de overige domeinen van het externe optreden van de Unie (die verband houden met de communautaire bevoegdheden).

Om misverstanden en bevoegdheidsconflicten te vermijden, is het noodzakelijk om in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te verduidelijken wat er moet worden verstaan onder de "vertegenwoordiging op zijn niveau en in zijn hoedanigheid" waarmee de Voorzitter van de Europese Raad is belast, onverminderd de aan de hoge vertegenwoordiger toegedeelde bevoegdheden, onder meer de in artikel 27 § 2 bedoelde zeer ruime bevoegdheden op het gebied van vertegenwoordiging.

2.5.5.  Er dient op gewezen te worden dat de eerste minister van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad waarneemt krachtens het Verdrag geen enkele specifieke rol heeft in de Europese Raad, terwijl zijn voornaamste taak in het verleden het voorzitterschap van de Europese Raad was. Sommigen stellen voor om deze lacune op te vullen door hem het voorzitterschap van de Raad "Algemene Zaken" toe te vertrouwen, die krachtens het Verdrag een belangrijke rol speelt bij de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden van de Europese Raad. Dit zou de eerste minister van het land dat het voorzitterschap van de Raad waarneemt in staat stellen om de bijeenkomsten van de Europese Raad voor te bereiden en toe te zien op de continuïteit ervan, in samenspraak met de Voorzitter van de Europese Raad en de Voorzitter van de Commissie.

2.5.6.  Nadat de Europese Raad daartoe heeft besloten, roept de Voorzitter van de Europese Raad een Conventie en/of een IGC bijeen met het oog op een herziening van de Verdragen (art. 48 § 2 VEU).

Het Verdrag bepaalt niet of op dit gebied een rol is weggelegd voor de Voorzitter van de Europese Raad.

In het verleden werd de voorzitter van de Conventie door de Conventie zelf of door de Europese Raad benoemd. De Voorzitter heeft hierin steeds een bijzonder belangrijke rol gespeeld. Het is wenselijk om vast te houden aan een ad hoc voorzitterschap.

Op dit moment wordt de IGC voorgezeten door de Voorzitter van de Raad, die eveneens de voorzitter van de Europese Raad is. Het Verdrag gaat er niet nader op in, maar niets verhindert de Europese Raad om aan de Voorzitter van de Europese Raad te vragen om de IGC voor te zitten. Zo is het volgens het nieuwe verdrag ook mogelijk dat de Voorzitter van de Raad tegelijkertijd voorzitter blijft van een IGC.

Aanbeveling   Het Parlement zou aan de Europese Raad kunnen voorstellen om in een interinstitutioneel akkoord formeel vast te leggen wat de rol van het Europees Parlement is bij een IGC. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de toekomstige rol van het Europees Parlement minstens even belangrijk moet zijn als de rol die het tijdens de laatste IGC heeft gespeeld.

3.   De Raad (art. 16 VEU)

3.1. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevingstaak en de begrotingstaak uit.

Het Verdrag wijst aan de Raad en aan het Europees Parlement expliciet op hetzelfde niveau de rol van wetgevende kamer toe. Dit is het logische gevolg van de veralgemening van de medebeslissing.

Het logische gevolg van deze nieuwe situatie is dat het Parlement dezelfde voorrechten zou krijgen als de Raad met betrekking tot de werkzaamheden van het Europees Parlement en van de Commissie, onder meer wat betreft het deelnemen aan sommige werkgroepen en de toegang tot bepaalde documenten.

Volgens dezelfde logica bepaalt het Verdrag dat de Raad in openbare zitting beraadslaagt en stemt over een ontwerp van wetgevingshandeling.

3.2. Tenzij in het Verdrag anders is bepaald, besluit de Raad in principe met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

Het Verdrag bevat meerdere "passerelle"-clausules die de Europese Raad (met eenparigheid van stemmen) de mogelijkheid bieden om de Raad toe te staan om op bepaalde domeinen met gekwalificeerde meerderheid te besluiten in plaats van met eenparigheid van stemmen en om de bijzondere wetgevingsprocedure te vervangen door de gewone wetgevingsprocedure. Hoewel deze clausules zelden of nooit zijn gebruikt, toont hun bestaan aan welke richting de lidstaten binnen de IGC willen uitgaan.

3.3. De Raad komt in verschillende formaties bijeen. De lijst van deze formaties wordt vastgesteld door de Europese Raad.

Toch worden er in het Verdrag twee formaties genoemd: de Raad "Algemene Zaken" en de Raad "Buitenlandse Zaken" (art. 16 § 6 VEU). Dit is geen toeval. Op deze manier wordt door het Verdrag benadrukt dat deze twee formaties een centrale rol spelen in de werking van de Raad. Het Verdrag kent aan elk van beide formaties een specifieke opdracht toe.

Op dit moment bestaan zowel de Raad "Algemene Zaken" als de Raad "Buitenlandse Zaken" uit de ministers van Buitenlandse zaken. Sinds in het Verdrag van Maastricht het gemeenschappelijk buitenlands beleid in het leven werd geroepen, hebben de activiteiten van de Raad "Buitenlandse Zaken" de rol van de Raad "Algemene Zaken" aanzienlijk beperkt. De Conventie heeft de fundamentele rol van de Raad "Algemene Zaken" in de nieuwe institutionele structuur onder de aandacht willen brengen.

3.3.1.  De Raad "Algemene Zaken" is van essentieel belang binnen het nieuwe institutionele evenwicht. Zijn taak is drievoudig:

–  Hij ziet toe op de samenhang van de werkzaamheden en de activiteiten van de Raad in de verschillende Raadsformaties.

–  Hij coördineert de werkzaamheden van de Raad, de Commissie en het Europees Parlement.

–  Hij bereidt de bijeenkomsten van de Europese Raad voor en volgt ze op, in samenspraak met de respectieve voorzitters van de Europese Raad en de Commissie.

Daarnaast behandelt de Raad "Algemene zaken" ook eigen dossiers: institutionele vraagstukken en horizontale dossiers die gevolgen hebben voor verschillende beleidsterreinen van de Unie, zoals de uitbreiding.

Er kan bovendien over worden nagedacht om de Raad "Algemene Zaken" te belasten met de goedkeuring van de begroting en van de meerjarige financiële vooruitzichten.

Eigenlijk moet de Raad "Algemene Zaken" de politieke tegenhanger van de Coreper zijn. Hij moet in het kader van zijn coördinatiefunctie de knoop doorhakken over discussiepunten die vandaag door toedoen van de Raad "Algemene Zaken" te gemakkelijk doorverwezen worden naar de Europese Raad.

3.3.2.  De Raad "Buitenlandse Zaken" is verantwoordelijk voor het externe optreden van de Unie als geheel en niet alleen voor het GBVB.

Er stelt zich een specifiek probleem in verband met het gemeenschappelijk veiligheidsbeleid. Het Verdrag bepaalt (art. 42 VEU) dat het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid een integrerend deel is van het GBVB. Het is bijgevolg niet aangewezen om een specifieke Raadsformatie te creëren voor veiligheid en defensie. Het verdient de voorkeur om, zoals nu gebeurt, de ministers van Defensie uit te nodigen voor de Raad "Buitenlandse Zaken", te meer aangezien de hoge vertegenwoordiger belast is met beide beleidsterreinen. Verklaring 9 (ad artikel 16 § 9) stelt overigens dat het politiek en veiligheidscomité wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de hoge vertegenwoordiger.

3.3.3.  Gegeven dat de taken van de Raad "Algemene Zaken" en van de Raad "Buitenlandse Zaken" zeer uiteenlopend zijn, is het raadzaam om voor een verschillende samenstelling te opteren. Het ligt misschien voor de hand dat de ministers van Buitenlandse zaken lid zijn van de Raad "Buitenlandse Zaken", maar het is veel minder vanzelfsprekend dat zij ook deel uitmaken van de Raad "Algemene Zaken", zoals nu (om historische redenen) het geval is. De bevoegdheden van de Raad "Buitenlandse Zaken" zijn zo omvangrijk geworden dat het niet langer realistisch is om de twee Raden te laten samenvallen. Hopelijk trekken de regeringen van de lidstaten hier de passende consequenties uit.

De eerste minister zou zelf ook een rol kunnen spelen in de Raad "Algemene Zaken", in het bijzonder bij de voorbereiding van de Europese Raad wanneer zijn land het voorzitterschap van de Raad waarneemt. Zo zou hij, net als de Voorzitter van de Commissie, een bijdrage kunnen leveren aan de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden van de Europese Raad.

3.4. Het voorzitterschap van de Raadsformaties (uitgezonderd de Raad "Buitenlandse Zaken") wordt volgens een toerbeurtsysteem op basis van gelijkheid uitgeoefend door de vertegenwoordigers van de lidstaten.

Op het eerste gezicht bekrachtigt het Verdrag van Lissabon de huidige gang van zaken. Het ontwerpbesluit van de Europese Raad betreffende de tenuitvoerlegging van een zeker aantal artikelen van het Verdrag, met name van verklaring 9 (ad artikel 16 § 9), bevat echter een belangrijke precisering: het voorzitterschap wordt door vooraf bepaalde groepen van drie lidstaten vervuld. In tegenstelling tot de huidige trojka, waarbij elke zes maanden een van de lidstaten van de groep door een andere lidstaat wordt vervangen, voorziet het Verdrag van Lissabon in een vaste groep waarvan de samenstelling gedurende 18 maanden ongewijzigd blijft.

In het besluit van de Europese Raad wordt bepaald dat bij de samenstelling van deze groepen rekening moet worden gehouden met de verscheidenheid van de lidstaten en met het geografische en demografische evenwicht in de Unie.

In het kader van de meerjarenprogrammering zou de trojka, in overleg met de Commissie en het Parlement, een gemeenschappelijk operationeel programma kunnen opstellen voor een periode van 18 maanden, wat de continuïteit van de werkzaamheden ongetwijfeld ten goede zou komen (cf. punt E hieronder).

Aanbeveling   Het Parlement zou de eerste ministers van de lidstaten die de trojka vormen moeten uitnodigen om hun gemeenschappelijk operationeel programma voor de volgende 18 maanden voor te stellen. Gedurende deze 18 maanden zou de eerste minister van het land dat het voorzitterschap waarneemt aan het begin en het einde van zijn voorzitterschap de door het voorzitterschap genomen maatregelen aan het Parlement moeten voorstellen.

3.5. Een nieuw protocol bevestigt het bestaan van de Eurogroep met een vast voorzitterschap voor tweeënhalf jaar.

De voorzitter wordt verkozen door de groep. Het voorzitterschap van de Eurogroep zal in de eerste plaats moeten toezien op de informatie en de coördinatie met de Raad ECOFIN. Het is aangewezen dat de voorzitter van de Eurogroep wordt uitgenodigd voor de Europese Raad wanneer deze in het teken staat van het economisch en monetair beleid.

Ondanks de formulering "bijzondere bepalingen voor een versterkte dialoog" zou dit protocol een model kunnen zijn in het kader van de nauwere samenwerking. Dat geldt ook voor de bepalingen betreffende de lidstaten die de euro als munt hebben. De "specifieke bepalingen voor de lidstaten die de euro als munt hebben" zijn gegroepeerd onder hoofdstuk 4 van Titel VIII (VWEU): "Economisch en monetair beleid".

Hierbij dient opgemerkt te worden dat deze bepalingen de Eurogroep de mogelijkheid bieden om "passende maatregelen vast te stellen met het oog op een gezamenlijke vertegenwoordiging in de internationale financiële instellingen en conferenties" (art.138 § 2 VWEU).

4.   De Commissie (art. 17 VEU)

4.1. Het Verdrag betreffende de Europese Unie (art.17 VEU) bevestigt de missie en de taken van de Commissie door ze explicieter te formuleren dan in het huidige Verdrag het geval is. Het bevestigt en vermeldt expliciet de praktijk zoals deze zich heeft ontwikkeld.

Het is zeer belangrijk dat het Verdrag aan de Commissie expliciet de taak toekent om initiatieven te nemen tot de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie en suggereert dat deze programmering in interinstitutionele akkoorden wordt vastgelegd. Wegens de omvang van de communautaire bevoegdheden, met name op het gebied van JBZ, is het van cruciaal belang dat de nieuwe Commissie zo snel mogelijk na haar benoeming een programma voor de zittingsperiode uitwerkt. (cf. E)

Het Verdrag geeft de Commissie eveneens een taak op het gebied van vertegenwoordiging binnen het kader van haar bevoegdheden. De Commissie is dus, naast de voorzitter van de Europese Raad en de hoge vertegenwoordiger, de derde instantie die de Unie vertegenwoordigt. Het ligt voor de hand dat deze samenwerking moet worden gecoördineerd.

Artikel 17 § 2 VEU bevestigt het initiatiefrecht op wetgevend vlak van de Commissie, die op grond van de huidige bepalingen haar alleenrecht nagenoeg volledig behoudt.

4.2. De belangrijkste nieuwe bepaling van het Verdrag van Lissabon over de Commissie betreft haar samenstelling. Vanaf 1 november 2014 moet de Commissie uit een aantal leden bestaan dat overeenstemt met twee derde van het aantal lidstaten.

Het Europees Parlement is sinds de IGC van 2004 van mening dat de vermindering van het aantal commissarissen een hervorming van wezenlijk belang is, waarvan te betreuren valt dat deze pas vanaf 2014 zal worden toegepast.

De vermindering van het aantal leden van de Commissie was in de ogen van het Europees Parlement noodzakelijk om het collegiale karakter van de Commissie te behouden.

Toch is de Europese Raad van december 2008, eraan herinnerend dat de van kracht zijnde verdragen een verlaging van het aantal Commissieleden in 2009 verlangden, overeengekomen dat, op voorwaarde dat het Verdrag van Lissabon in werking treedt, er een beslissing wordt genomen conform de van toepassing zijnde juridische procedures zodat elke lidstaat een vertegenwoordiger kan hebben in de Commissie.

In zijn conclusies van december 2008 wijst de Europese Raad er nogmaals duidelijk op dat als het Verdrag van Lissabon niet wordt geratificeerd, artikel 213 van het Verdrag van Nice van toepassing blijft.

4.3. Het Verdrag van Lissabon versterkt de rol van de voorzitter van de Commissie, die in de opeenvolgende Verdragen geëvolueerd is van een "primus inter pares" naar de echte "voorzitter" van het college. Het akkoord dat in december 2008 in de Europese Raad is bereikt om één commissaris per lidstaat te behouden, zal bijdragen aan een uitbreiding van de rol van de voorzitter. Zo onderstreept het Verdrag dat de Commissievoorzitter over de interne organisatie van de Commissie beslist. Hij moet instemmen met de benoeming van de hoge vertegenwoordiger. De commissarissen moeten ontslag nemen indien de voorzitter van de Commissie daarom verzoekt. Zijn legitimiteit wordt krachtens het Verdrag van Lissabon versterkt, met name door zijn verkiezing door het Europees Parlement en door het feit dat de Europese Raad bij de benoeming van zijn kandidaat verplicht is rekening te houden met het resultaat van de verkiezingen voor het Europees Parlement. De voorzitter van de Commissie zal zich voortaan op een echte democratische legitimiteit kunnen beroepen. Sommigen zijn de mening toegedaan dat de politieke partijen deze legitimiteit nog zouden kunnen vergroten door een kandidaat-voorzitter voor te stellen tijdens de verkiezingscampagne voor het Europees Parlement.

Besluit

In het kader van het Verdrag van Lissabon moeten de politieke instellingen van de Unie een nieuw interinstitutioneel evenwicht vinden.

Het Verdrag bevestigt en benadrukt het feit dat de Unie volgens de beginselen van een parlementair stelsel functioneert.

Dankzij de veralgemening van de medebeslissingsprocedure zal het Europees Parlement volledig betrokken zijn bij de wetgevende werkzaamheden. Zijn wetgevende bevoegdheid wordt voorts uitgebreid tot aangelegenheden die onder JBZ vallen. Het Parlement zal zijn begrotingsbevoegdheid ten volle kunnen uitoefenen, ten minste wat betreft de uitgaven. Het Europees Parlement zal een rol spelen in het externe optreden van de Unie.

De Europese Raad zal een instelling worden. Hij zal binnen het institutionele evenwicht zijn plaats moeten vinden ten opzichte van de bestaande instellingen, te meer aangezien hij niet deel zal nemen aan de wetgevende werkzaamheden, die de uitsluitende bevoegdheid van het Europees Parlement en de Raad zullen zijn, op voorstel van de Commissie. Het wordt de taak van de Europese Raad om de nodige impulsen te geven en de strategische belangen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie vast te stellen.

De Raad wordt, net als het Europees Parlement, een wetgevende kamer. Zijn wetgevende bevoegdheden worden zelfs nog iets uitgebreider dan die van het Europees Parlement, voornamelijk inzake begroting. De Raad zal een vitale rol spelen op het gebied van het GBVB. Er moet ook gewezen worden op de cruciale coördinerende rol van de Raad "Algemene zaken".

Hoewel het de bedoeling was om het voorzitterschap van de Raad stabieler te maken en te vereenvoudigen, maakt het Verdrag de situatie nog complexer. Er zullen in de toekomst drie vaste voorzitterschappen zijn (Europese Raad, Raad "Buitenlandse Zaken" en Commissie), plus de voorzitter van de Eurogroep en de trojka van voorzitters in de Raad (op basis van een toerbeurtsysteem). De betrekkingen en goede verstandhouding tussen de verantwoordelijken voor deze functies zullen van doorslaggevend belang zijn voor de goede werking van de Unie. Het is wenselijk dat deze samenwerking min of meer gestructureerd verloopt.

C. interinstitutionele betrekkingen

1.   Met het oog op de goede organisatie van de betrekkingen tussen de verschillende instellingen van de Unie is het belangrijk dat het Verdrag (art. 295 VWEU) een rechtsgrondslag verschaft voor het sluiten van interinstitutionele akkoorden. Het Verdrag bepaalt dat deze akkoorden zelfs een bindend karakter kunnen hebben.

2.   De jaarlijkse en meerjarige programmering van de wetgevende en budgettaire werkzaamheden is essentieel voor de goede interinstitutionele werking. Het Verdrag belast de Commissie expliciet met het nemen van initiatieven tot de jaarlijkse en meerjarige programmering. Het Verdrag suggereert dat deze programmering aanleiding geeft tot een interinstitutioneel akkoord. In het verslag wordt voorgesteld (cf. punt E) om overeenkomstig artikel 17 § 1 van het VEU een kaderakkoord te sluiten tussen de Commissie, de Raad en het Parlement.

3.   Het Verdrag betreffende de Europese Unie definieert de taak van het Europees Parlement (art. 14) en van de Raad (art. 16) in nagenoeg dezelfde bewoordingen en benadrukt op deze manier het "tweekamerstelsel" van het parlementaire systeem van de Unie. Vanuit dit oogpunt is het noodzakelijk om ook de bepalingen die onder meer de toegang tot informatie en de deelname aan werkgroepen betreffen, op elkaar af te stemmen.

4.   Het feit dat de Europese Raad een afzonderlijke instelling wordt, heeft een impact op de interinstitutionele betrekkingen, in het bijzonder met de Raad. De relatie tussen deze twee instellingen werd sterk beïnvloed door het gegeven dat de Europese Raad en de Raad eenzelfde voorzitter hadden. Met het Verdrag van Lissabon wordt voor elk van de instellingen een afzonderlijk voorzitterschap ingevoerd.

4.1. De voorzitter van de Europese Raad wordt door de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen verkozen voor een periode van tweeënhalf jaar. Hij is eenmaal herkiesbaar. De voorzitter van de Europese Raad zorgt, in samenwerking met de voorzitter van de Commissie en op basis van de werkzaamheden van de Raad Algemene Zaken, voor de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden van de Europese Raad.

4.2. Het Verdrag betreffende de Europese Unie voorziet in een nieuwe regeling voor de organisatie van het voorzitterschap van de Raad.

4.2.1.  Uit hoofde van artikel 1 van het ontwerpbesluit van de Europese Raad (verklaring 9) wordt het voorzitterschap van de Raad, met uitzondering van de formatie Buitenlandse Zaken, gedurende 18 maanden door vooraf bepaalde groepen van drie lidstaten (trojka) vervuld. Ieder lid van de groep zit gedurende een periode van zes maanden alle Raadsformaties (met uitzondering van de Raad "Buitenlandse Zaken") en het Coreper voor.

De trojka is een nieuw element dat voor meer continuïteit bij de wetgevende werkzaamheden kan zorgen.

4.2.2.  De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken zit de Raad "Buitenlandse Zaken" voor.

Besluit: De Europese Raad, de Commissie en de Raad "Algemene Zaken " hebben een vast voorzitterschap gedurende hun volledige zittingsperiode. Het voorzitterschap van de Raad wordt volgens een toerbeurtsysteem uitgeoefend.

5.   Het risico bestaat dat het roulerend voorzitterschap van de Raad zich in een zwakkere positie zal bevinden dan de drie vaste voorzitterschappen. Dit was niet de bedoeling van het Verdrag, maar zou er wel het gevolg van kunnen zijn. Daarnaast zou een zwakker voorzitterschap ook tot een verzwakking van de Raad als geheel kunnen leiden. De voorzitter van de Raad speelt een belangrijke rol bij de coördinatie van de werkzaamheden van de Raad, de samenwerking en de medebeslissing met het Parlement en bij de voorbereiding van de Europese Raad. Zodra de veralgemening van de medebeslissingsprocedure een feit is, heeft het Parlement er baat bij dat de Raad goed georganiseerd is.

6.   Het Verdrag benadrukt de cruciale rol van de Raad "Algemene Zaken" en van zijn voorzitter voor de coördinatie van de werkzaamheden van de Raad. De Raad "Algemene Zaken" vervult een essentiële rol met het oog op de interne coördinatie van de Raad en zijn betrekkingen met de andere instellingen. Hij is de politieke tegenhanger van de Coreper. Voorts moet het opnieuw zijn taak worden om de conflicten binnen de Raad op te lossen en zo een einde maken aan de gangbare praktijk om veel van deze conflicten door te spelen naar de Europese Raad, wat zijn agenda onnodig belast.

Het Verdrag benadrukt eveneens de rol van de Raad "Algemene Zaken" voor de betrekkingen tussen de Raad en de andere instellingen, met name bij de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden van de Europese Raad.

De Raad "Algemene Zaken", die dezelfde samenstelling heeft als de Raad "Buitenlandse Zaken", heeft de voorbije jaren aan betekenis ingeboet ten gevolge van de toegenomen omvang van de werkzaamheden van de Raad "Buitenlandse Zaken". Hopelijk zien de regeringen van de lidstaten in dat de opwaardering van de rol van de Raad "Algemene Zaken" enkel mogelijk is door zijn samenstelling te laten verschillen van die van de Raad "Buitenlandse Zaken".

Het Parlement moet elk Raadsvoorzitterschap uitnodigen om zijn eigen programma in de plenaire vergadering voor te stellen en te evalueren. De contacten tussen het voorzitterschap en de parlementaire commissies moeten eveneens in stand gehouden en zelfs versterkt worden. De Raad is, samen met de Commissie, de partner van het Parlement voor de medebeslissing.

7.   Verklaring 6 wijst erop dat het noodzakelijk is om bij de keuze van de personen voor de ambten van de drie vaste voorzitters "de geografische en demografische verscheidenheid van de Unie en van de lidstaten" te eerbiedigen. Hoewel dit niet in de verklaring wordt bepaald, moet er ook rekening gehouden worden met het politiek evenwicht en met een evenwichtige verdeling tussen mannen en vrouwen. In onderstaand punt D wordt een tijdspad en een procedure voorgesteld om dit evenwicht te optimaliseren.

Aanbeveling   1. Het Verdrag geeft een "constitutionele" basis aan de interinstitutionele akkoorden, die voortaan de rechtsgrondslag vormen voor de akkoorden tussen de instellingen. Het is aangewezen om op grond van het Verdrag te onderhandelen over een aantal kaderakkoorden, waarin de krijtlijnen van de basisbetrekkingen tussen de instellingen kunnen worden vastgelegd.   2. Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie zouden overeenstemming moeten bereiken over de organisatie van de jaarlijkse en meerjarige (zittingsperiode) programmering en over het tijdspad voor de benoemingen aan het begin van de zittingsperiode (zie punt D en E).   3. In zijn hoedanigheid van medewetgever met de Raad zou het Parlement dezelfde rechten als de Raad moeten hebben, onder meer wat betreft de toegang tot bepaalde documenten en de deelname aan sommige werkgroepen.   4. Het Parlement is van mening dat het secretariaat van de Raad, dat krachtens het Verdrag ook het secretariaat van de Europese Raad waarneemt, over een speciale dienst zou moeten beschikken die de Europese Raad kan bijstaan. Daarenboven is het opportuun om in de begroting van de Europese Raad te voorzien in de financiering van een kabinet ten dienste van de voorzitter van de Europese Raad, dat op dezelfde leest is geschoeid als dat van de Voorzitter van het Europees Parlement.   5. In het reglement van orde van de Europese Raad zouden de betrekkingen tussen de Europese Raad en het Parlement moeten worden vastgesteld, evenals de wijze waarop de Voorzitter van het Parlement deelneemt aan de bijeenkomsten van de Europese Raad. De voorzitter van de Europese Raad en de Voorzitter van het Europees Parlement zullen hierover overleg plegen.   6. In het reglement van het Europees Parlement moet worden bepaald dat de eerste minister van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad waarneemt aan het begin van zijn mandaat het eigen programma van het voorzitterschap voorstelt aan het Europees Parlement en aan het einde van zijn mandaat het daarbij geboekte resultaat evalueert. Ook de trojka van voorzitters stelt zijn gemeenschappelijk operationeel programma voor de volgende 18 maanden voor.   7. De contacten tussen de voorzitter van de Raad en de parlementaire commissies moeten versterkt worden.   8. Het Europees Parlement wijst op de cruciale rol die de Raad "Algemene Zaken" en zijn voorzitter krachtens het Verdrag binnen het nieuwe institutionele evenwicht tussen de instellingen moeten spelen. Hij is de politieke tegenhanger van de Coreper. Zijn rol is van doorslaggevend belang, zowel voor de interne coördinatie van de werkzaamheden van de Raad als voor de coördinatie van de werkzaamheden met de andere instellingen.       De Raad "Algemene Zaken" zal in de toekomst de essentiële rol van het coördineren van de activiteiten van de verschillende Raadsformaties moeten vervullen. Daarnaast is het zijn taak om mogelijke conflicten op het niveau van deze formaties op te lossen, om te vermijden dat ze systematisch naar de Europese Raad worden doorverwezen. Het Europees Parlement benadrukt het belang van de betrokkenheid van de eerste ministers, vooral wanneer hun land het halfjaarlijkse voorzitterschap van de Raad waarneemt. Het is wenselijk dat de eerste minister van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad waarneemt de Raad "Algemene Zaken" voorzit, en zorgt draagt voor de samenhang van de verschillende Raadsformaties en voor de coördinatie met de Europese Raad. Ook dient hij de eerste gesprekspartner van het Europees Parlement te zijn.     Het Europees Parlement dringt overeenkomstig het Verdrag aan op het feit dat de Raad "Algemene Zaken" een andere Raadsformatie is dan de Raad "Buitenlandse Zaken". Het gaat om twee Raden die elk een cruciale rol vervullen, met zeer uiteenlopende taken en verschillende voorzitters. Met het oog hierop is een verschillende samenstelling onontbeerlijk. Het combineren van het lidmaatschap van beide Raden is in de nieuwe institutionele structuur niet meer werkbaar, aangezien de werkzaamheden van de ene Raad in dat geval onvermijdelijk ten koste zouden gaan van die van de andere. Het Parlement vraagt uitdrukkelijk dat de lidstaten zich bewust worden van de noodzaak om de Raad "Algemene Zaken" op te waarderen en roept hen op om hiertoe de nodige maatregelen te nemen.   9. Het Parlement benadrukt de belangrijke rol van de Commissie als initiatiefnemer op het gebied van de jaarlijkse en meerjarige programmering, zowel op wetgevend als op financieel en budgettair vlak.   10.Het Parlement wijst op het belang van regelmatig en gestructureerd overleg tussen het Parlement, de Raad ("Algemene Zaken") en de Commissie over de organisatie van de wetgevende en budgettaire werkzaamheden.

D. (Eerste) Benoemingen

1.   Verklaring 6 bepaalt dat "bij de keuze van de personen voor de ambten van voorzitter van de Europese Raad, voorzitter van de Commissie en hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid rekening moet worden gehouden met de noodzaak tot eerbiediging van de geografische en demografische verscheidenheid van de Unie en van de lidstaten". Hier kan aan worden toegevoegd: "en van de politieke verscheidenheid en de evenwichtige verdeling tussen mannen en vrouwen".

Aangezien in artikel 18 (VEU) wordt bepaald dat de Europese Raad een kandidaat voordraagt voor het ambt van voorzitter van de Commissie, daarbij "rekening houdend met de verkiezingen voor het Europees Parlement", lijkt het aangewezen dat de benoemingsprocedure pas na de verkiezingen voor het Europees Parlement begint, zodat alle gegevens beschikbaar zijn die nodig zijn om het in verklaring 6 bedoelde evenwicht te garanderen.

De verkiezing van de voorzitter van de Commissie (in juli) zou in eerste instantie gevolgd worden door de benoeming van de Commissie, met inbegrip van de hoge vertegenwoordiger - vicevoorzitter van de Commissie (oktober). De verkiezing van de voorzitter van de Europese Raad zou de laatste stap zijn (november).

Deze volgorde heeft als voordeel dat het resultaat van de verkiezingen voor het Europees Parlement al bij aanvang van de procedure bekend is. Anderzijds is de aftredende voorzitter van de Europese Raad (die na zijn tweede mandaat niet opnieuw benoemd kan worden) de aangewezen persoon om het noodzakelijke overleg tussen het Parlement en de Europese Raad te organiseren, dat voorafgaat aan de voorstelling van de kandidaten voor het ambt van voorzitter van de Commissie, van de hoge vertegenwoordiger en van de andere commissarissen. Op grond van deze volgorde is het de aftredend voorzitter van de Europese Raad die met het Parlement kan overleggen, alvorens de Europese Raad beslist welke kandidaat wordt voorgedragen voor verkiezing door het Europees Parlement.

De bovenstaande aanbeveling leidt tot het volgende tijdspad:

Eerste week van juni: verkiezing van het Europees Parlement

–    week 1 en 2: vorming van de fracties

–    week 3: de voorzitter van de Europese Raad pleegt overleg met de fractievoorzitters over het voorzitterschap van de Commissie

–    week 4 en 5: voorstelling door de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid van de kandidaat voor het ambt van voorzitter van de Commissie

Half juli: verkiezing van de voorzitter van de Commissie door het Europees Parlement, voorafgegaan door een hoorzitting.

–    juli - augustus - september: voorstelling van de lijst met commissarissen door de verkozen voorzitter van de Commissie, die ter goedkeuring aan de Europese Raad wordt voorgelegd. Voorstellen van de hoge vertegenwoordiger door de Europese Raad met goedkeuring van de voorzitter van de Commissie.

–    vóór half oktober: goedkeuring van de samenstelling van de Commissie door het Europees Parlement, met inbegrip van de voorzitter en de hoge vertegenwoordiger.

Half oktober: benoeming van de Commissie door de Europese Raad

November: verkiezing van de nieuwe voorzitter van de Europese Raad

Ter herinnering: Het Europees Parlement heeft er in een resolutie[8] voor gepleit om de verkiezingen een maand te vervroegen en ze omstreeks half mei te laten plaatsvinden. Dit zou de hierboven voorgestelde procedure vergemakkelijken omdat er zo meer tijd is voor het overleg ter voorbereiding van de verkiezing van de voorzitter van de Commissie.

Aanbeveling   Het Europees Parlement en de Europese Raad moeten overeenstemming bereiken over het tijdspad en de procedure voor de benoemingen. Zoals hierboven is beschreven, zou het Europees Parlement kunnen voorstellen om de verkiezingen voor het Europees Parlement daarbij als uitgangspunt te nemen.

2. In artikel 17 VEU wordt bepaald dat de voorzitter van de Commissie door het Europees Parlement wordt gekozen. De kandidaat voor dit ambt wordt voorgedragen door de Europese Raad, "rekening houdend met de verkiezingen voor het Europees Parlement en na passende raadplegingen". Er is in het Verdrag dus geen sprake van formeel overleg met het Parlement. Verklaring 11 geeft echter duidelijk aan welke rol hier voor het Europees Parlement is weggelegd: "Het Europees Parlement en de Europese Raad zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het goede verloop van het proces dat tot de verkiezing van de voorzitter van de Europese Commissie leidt. Daarom zullen vertegenwoordigers van het Europees Parlement en van de Europese Raad voorafgaand aan het besluit van de Europese Raad in het daartoe meest geschikt geachte kader de nodige raadplegingen verrichten. Deze raadplegingen zullen handelen over het profiel van de kandidaten voor het ambt van voorzitter van de Commissie, waarbij overeenkomstig artikel 17, lid 7, eerste alinea, rekening zal worden gehouden met de uitslag van de verkiezingen voor het Europees Parlement. De wijze waarop deze raadplegingen plaatsvinden, kan te gelegener tijd in onderlinge overeenstemming tussen het Europees Parlement en de Europese Raad gepreciseerd worden.".

Het Europees Parlement en de Europese Raad zouden het eens kunnen worden over de volgende procedure. De Europese Raad organiseert ontmoetingen met de aftredende voorzitter van het Europees Parlement en met elke fractievoorzitter afzonderlijk (al dan niet vergezeld van de partijvoorzitter of een beperkte delegatie). Deze raadplegingen vinden plaats in de derde week na de verkiezingen, zodat de fracties de tijd hebben om zich de eerste twee weken te organiseren. De Europese Raad zou zijn voorzitter een mandaat kunnen geven om deze raadplegingen te verrichten en daarvan verslag uit te brengen aan de Europese Raad. Deze procedure voorkomt dat het Europees Parlement een formeel standpunt moet innemen, hetgeen in strijd zou zijn met het Verdrag, en zorgt er tegelijkertijd voor dat de Europese Raad naar behoren geïnformeerd is over de standpunten van de fracties in het Europees Parlement.

Deze procedure zal onder enorme tijdsdruk verlopen. Wanneer de verkiezingen voor het Europees Parlement - zoals het Parlement dat wenst - half mei zouden worden gehouden, in plaats van half juni zoals nu het geval is, zou de procedure volgens een minder krap tijdspad verlopen.

Aanbeveling   In het licht van de "passende raadplegingen" (art. 17 § 7 VEU) die na de verkiezingen door de Europese Raad moeten worden verricht met het oog op de voordracht van een kandidaat voor het ambt van voorzitter van de Commissie, worden de volgende maatregelen voorgesteld: Het Parlement moet na de verkiezingen voor het Parlement twee weken de tijd krijgen om de fracties te vormen. In de derde week pleegt de (voorzitter van de) Europese Raad overleg met de aftredende voorzitter van het Europees Parlement en met elke fractievoorzitter afzonderlijk (al dan niet vergezeld van de partijvoorzitter of een beperkte delegatie).

3.   De Commissie

Ter herinnering: in overeenstemming met verslag-Duff[9] over de richtsnoeren voor de goedkeuring van de Europese Commissie is het Reglement van het Europees Parlement ter zake van de goedkeuring van de Commissie gewijzigd[10].

4.   Eerste benoemingen

Het is inmiddels duidelijk dat, zelfs als het ratificatieproces in Ierland met succes wordt afgesloten, dit niet zal gebeuren vóór de Europese verkiezingen van juni 2009. In het beste geval wordt het Verdrag van Lissabon dus pas na de Europese verkiezingen van juni 2009 van kracht, wanneer het volgende Parlement al is geïnstalleerd. Er rijst dus onder andere de vraag welke gevolgen dit zal hebben voor het Parlement zelf, en ook voor de benoeming van de volgende Commissie.

De conclusies van de Europese Raad van december 2008 over de hervatting van het ratificatieproces in dit land hebben nieuwe aanknopingspunten opgeleverd in het licht waarvan men deze overgang in een nieuwe context kan plaatsen met het oog op de waarschijnlijke inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon aan het eind van dit jaar of begin 2010.

4.1 Wat betreft het Europees Parlement

Dit verslag handelt in principe niet over de samenstelling van het Europees Parlement. Toch is het zinvol om snel na te gaan of er in de conclusies van de Europese Raad van december 2008 rekening is gehouden met het standpunt dat door het Europees Parlement in het verslag-Lamassoure-Severin is bepaald. Ter herinnering: de Europese Raad van Lissabon had het politieke voorstel goedgekeurd dat in dat verslag is geformuleerd door het Europees Parlement, met de toevoeging van slechts één lid ( "…750 plus de voorzitter[11]"). Logischerwijze neemt de Europese Raad er akte van dat de verkiezingen in ieder geval moeten verlopen volgens de regels van het Verdrag van Nice (dat 736 Parlementsleden voorschrijft, met een maximum van 99 voor Duitsland en een minimum van 5 voor Malta). Dit betekent dat als het Verdrag enige tijd na de verkiezingen in werking treedt, het aantal afgevaardigden van bepaalde lidstaten zal moeten worden verhoogd in overeenstemming met wat het Europees Parlement voorstelde[12]. Het aantal Duitse afgevaardigden zal echter tijdens het mandaat niet kunnen worden verlaagd. Bijgevolg is de enige redelijke oplossing feitelijk de door de Europese Raad voorgestelde oplossing, namelijk om er voor voorlopig (tot de verkiezingen van 2014) voor te zorgen dat het aantal afgevaardigden wordt verhoogd tot 754 (+3). Dit kan bijvoorbeeld worden bereikt door in een protocol een overgangsnorm op te nemen waarvan de ratificatie geen problemen zou moeten opleveren[13].

Aldus zijn drie fasen voorstelbaar. Tussen de Europese verkiezingen en de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zouden deze bijkomende verkozenen virtuele leden zijn. Wanneer het Verdrag is geratificeerd, zouden deze virtuele leden de status van waarnemer zonder stemrecht kunnen krijgen, in afwachting van de ratificatie van de overgangsnorm die de verhoging van het totaal aantal leden mogelijk maakt. De bijkomende verkozenen worden derhalve pas volwaardig lid wanneer de wijziging van het primair recht is goedgekeurd.

4.2  Wat betreft de procedure voor de benoeming van de Commissie

4.2.1   In de conclusies van de Europese Raad van december 2008 is bepaald dat het benoemingsproces van de volgende Commissie en in het bijzonder de aanstelling van haar voorzitter in gang wordt gezet direct na de verkiezing van het Europees Parlement, die in juni 2009 plaatsvindt.

Dit betekent in principe dat de benoemingsprocedure van de volgende Commissie wordt uitgevoerd volgens de bepalingen van het Verdrag van Nice. Daar in het besluit van de Europese Raad van december 2008 slechts expliciet gewag wordt gemaakt van de benoeming van de voorzitter van de Commissie, dient zich de vraag aan of het de bedoeling is van de Europese Raad om het gehele proces volgens dezelfde regels te laten verlopen.

Er is dus reden om in te gaan op de vraag hoe de benoemingsprocedure van de volgende Commissie moet worden uitgevoerd, vooral gezien het tijdspad en de verschillende implicaties van de diverse fases van de procedure volgens het Verdrag van Nice en het Verdrag van Lissabon.

4.2.2   Als de benoemingsprocedure voor de volgende Commissie, en voornamelijk voor de benoeming van haar voorzitter, direct na de verkiezingen voor het Europees Parlement van juni 2009 wordt gestart, begint de procedure op een moment waarop het Verdrag van Lissabon nog niet zal zijn geratificeerd. De bevoegdheden van het Europees Parlement in de benoemingsprocedure voor de voorzitter van de Commissie worden echter in belangrijke mate uitgebreid door het Verdrag van Lissabon.

De voorzitter van de Commissie wordt conform het Verdrag van Nice inderdaad "voorgedragen door de Raad, in de samenstelling van staatshoofden en regeringsleiders, met goedkeuring van het Europees Parlement". Het Verdrag van Lissabon daarentegen schrijft voor dat de voorzitter wordt gekozen door het Parlement na te zijn aangedragen door de Europese Raad na passende raadpleging.

Daarom moet het Parlement er in het bijzonder op bedacht zijn dat er geen afbreuk wordt gedaan aan zijn bevoegdheden en dat er geen situatie ontstaat waarin men een voorzitter benoemt "volgens de procedure van Nice" opdat hij "bevoegdheden uitoefent volgens Lissabon".

Als de Europese Raad blijft bij zijn besluit van december 2008, moet het Europees Parlement erop aandringen dat de staatshoofden of regeringsleiders (informeel) rekening houden met de nieuwe bevoegdheden die het Europees Parlement verwerft op grond van de bepalingen van het Verdrag van Lissabon betreffende de benoeming van de Commissievoorzitter. Er zou vooral rekening gehouden moeten worden met de resultaten van de verkiezingen en er zou overleg gevoerd moeten worden met de belangrijkste Europese politieke groepen die in het Europees Parlement worden vertegenwoordigd. Als de Europese Raad zo wil handelen, zal hij na de verkiezingen van het Europees Parlement de nodige tijd moeten besteden aan raadpleging voordat hij bij het Europees Parlement een kandidaat aandraagt voor het voorzitterschap van de Commissie. Deze procedure zou het voordeel hebben dat deze grotendeels in overeenstemming is met de nieuwe regels van het Verdrag van Lissabon, zonder onwettig te handelen ten opzichte van het van kracht zijnde Verdrag van Nice[14]. Overigens mag men niet vergeten dat, zelfs zonder dat is vastgelegd dat de voorzitter van de Commissie wordt gekozen door het Europees Parlement, het Verdrag van Nice al bepaalt dat de door de Europese Raad aangedragen kandidaat is goedgekeurd door het Europees Parlement. Deze beslissing is niet alleen politiek maar ook juridisch bindend (met evenwel een belangrijk verschil: terwijl het Verdrag van Lissabon een absolute meerderheid verlangt voor zijn verkiezing, voldoet volgens het Verdrag van Nice de enkelvoudige meerderheid voor zijn goedkeuring.

4.2.3   De situatie is anders voor de Commissie, in zoverre dat het Verdrag van Nice voorschrijft dat het aantal commissarissen kleiner wordt dan het aantal lidstaten (wat volgens de verklaring van de Europese Raad van december 2008 niet langer het geval zou zijn als het Verdrag van Lissabon in werking zou treden); bovendien voorziet het Verdrag van Nice, in tegenstelling tot het Verdrag van Lissabon, niet in een Ondervoorzitter/Hoge Vertegenwoordiger.

In het geval dat het Verdrag van Lissabon door middel van een nieuw referendum door de Ieren wordt geratificeerd, lijkt het niet voor de hand te liggen de nieuwe Commissie te benoemen conform het Verdrag van Nice. De Commissie zou formeel moeten worden benoemd en moet in functie treden naar het model van en met de competenties die zijn toebedeeld door het Verdrag van Lissabon wanneer dit in werking is getreden. Dat betekent, in het meest optimistische geval – dat ervan uitgaat dat het Iers referendum op zijn laatst in oktober 2009 wordt gehouden – begin 2010.

4.2.4   Volgens het Verdrag van Nice[15] loopt het mandaat van de huidige Commissie echter af op 31 oktober 2009. De enige manier om deze bepaling te wijzigen, zou een wijziging inhouden van het primair recht (protocol enz.), hetgeen geen prioriteit lijkt te hebben voor de 27 lidstaten. Als er daarentegen op die datum nog geen Commissie is benoemd, zou de huidige Commissie moeten aanblijven, maar haar bevoegdheden zouden hoogstwaarschijnlijk worden teruggebracht tot de afhandeling van lopende zaken. Men kan verwachten dat een dergelijke situatie enkele weken of een of twee maanden duurt, maar niet langer.

In deze situatie zal het aan het nieuwe Parlement zijn om zo goed mogelijk, in samenspraak met de Europese Raad, de benoemingsprocedure van de nieuwe Commissie te leiden zodat de Commissie van start kan gaan. Daarbij moet het rekening houden met de nieuwe vorm en de nieuwe bevoegdheden van de Commissie, en de nieuwe bevoegdheden van het Europees Parlement die in het Verdrag van Lissabon zijn neergelegd.

4.2.5   Ook moet de mogelijkheid onder ogen worden gezien dat het referendum geen positieve uitkomst krijgt en dat het Verdrag van Lissabon niet begin 2010 in werking kan treden. Men moet in gedachten houden dat de regels uit het Verdrag van Nice van toepassing zouden blijven en dat vanaf dan de Europese Raad, zoals voorgeschreven in het Protocol betreffende de uitbreiding van de Europese Unie, de besluiten moet aannemen tot vaststelling van het aantal leden van de volgende Commissie (dat verplicht lager moet zijn dan het aantal lidstaten van de Europese Unie) en tot vaststelling van de voorwaarden volgens welke het toerbeurtsysteem op voet van gelijkheid, dat in hetzelfde protocol wordt behandeld, zou worden ingericht.

Aanbeveling   De verkiezingen voor het Europees Parlement verlopen via de regels van het Verdrag van Nice en er vindt geen herverkiezing plaats op het moment van inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Het Parlement oefent evenwel de bevoegdheden uit die het Verdrag van Lissabon hem toekent onder toepassing van het beginsel van de continuïteit van de instellingen.   Indien de Europese Raad bij zijn besluit blijft om onmiddellijk na de verkiezing van het Europees Parlement de procedure voor de benoeming van de Commissie, en in het bijzonder van haar Voorzitter, te starten, gelden hiervoor dus de bepalingen van het Verdrag van Nice.   Het is desalniettemin wenselijk dat de Europese Raad informeel de in het Verdrag van Lissabon voorziene procedure van voorafgaandelijke raadpleging toepast.   Indien de voorgestelde kandidaat daarna door het Parlement wordt goedgekeurd, kan de Europese Raad de Voorzitter van de Commissie benoemen. Op basis van hetzelfde beginsel van de continuïteit van de instellingen kan de Voorzitter van de Commissie ook na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in functie blijven.   Zodra hij is benoemd, doet de Voorzitter een voorstel voor de samenstelling van de nieuwe Commissie. Het verdient de voorkeur dat dit voorstel formeel pas wordt gedaan na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Het Parlement moet vervolgens middels een stemming zijn goedkeuring aan de samenstelling van het College hechten.

5. Wat het voorzitterschap van de Europese Raad betreft, zijn in een verklaring die is toegevoegd aan de conclusies van de Europese Raad van december 2008 de volgende overgangsmaatregelen vastgesteld:

De Raad komt overeen dat, indien het Verdrag van Lissabon van kracht wordt wanneer er reeds een halfjaarlijks voorzitterschap van de Raad is aangevangen, bij wijze van overgang, teneinde rekening te houden met het voorbereidende werk en met het oog op een harmonieuze continuïteit in de werkzaamheden:

- de bevoegde autoriteiten van de lidstaat die het halfjaarlijkse voorzitterschap van de Raad bekleedt tot het einde van het semester ook de resterende zittingen van de Raad en de Europese Raad en de vergaderingen met derde landen zullen voorzitten;

- het daaropvolgende halfjaarlijkse voorzitterschap van de Raad, overeenkomstig het Verdrag, de nodige concrete maatregelen zal nemen in verband met de organisatorische en materiële aspecten van het voorzitterschap van de Europese Raad en de Raad Buitenlandse Zaken. Dit voorzitterschap zal hierover nauw overleg plegen met de (verkozen) voorzitter van de Europese Raad en de (benoemde) hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid.

E. naar een interinstitutioneel programma voor de zittingsperiode

Tot op heden zijn er meerdere, min of meer op zich staande voorbeelden geweest van strategische en operationele programmering tussen de instellingen. De Commissie brengt hiertoe met het Europees Parlement en parallel met de Raad een dialoog op gang over de strategische en wetgevende programmering. De twee takken van de wetgevende macht hebben echter nog nooit een inhoudelijke dialoog gevoerd over hun politieke prioriteiten en over de operationele programmering van hun respectievelijke activiteiten. De veralgemening van de medebeslissingsprocedure en de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Lissabon nodigen uit tot de totstandbrenging van een dergelijke interinstitutionele programmering.

1.   Door het Verdrag van Lissabon ingevoerde vernieuwingen

Het Verdrag van Lissabon voert op het gebied van de programmering een aantal wijzigingen door die het mogelijk maken om de huidige gang van zaken te verbeteren, als daartoe de nodige politieke wil bestaat.

1.1 Wat de Commissie betreft, de instelling die het initiatiefrecht op wetgevingsgebied voor het grootste deel in handen heeft, bepaalt artikel 17 dat "zij de initiatieven neemt tot de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie om interinstitutionele akkoorden tot stand te brengen."

1.2 Wat de Europese Raad betreft, stelt artikel 15 VEU het volgende: "1. De Europese Raad geeft de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie en bepaalt de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten. Hij oefent geen wetgevingstaak uit."

Naast deze algemene taak oefent de Europese raad een specifieke taak uit met betrekking tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Artikel 68 VWEU bepaalt dat "de Europese Raad de strategische richtsnoeren van de wetgevende en operationele programmering in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vaststelt."

1.3 Wat de Raad betreft, bepaalt artikel 16 VEU dat hij "onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden beleidsbepalende en coördinerende taken uitoefent".

Verklaring 9 bevat een ontwerpbesluit van de Europese Raad betreffende de uitoefening van het voorzitterschap van de Raad. Artikel 1(2) van deze verklaring luidt als volgt: "2. Ieder lid van de groep (trojka) zit bij toerbeurt gedurende een periode van zes maanden alle Raadsformaties voor, met uitzondering van de formatie Buitenlandse Zaken. De andere leden van de groep staan het voorzitterschap in al zijn verantwoordelijkheden bij op basis van een gemeenschappelijk programma. De leden van de groep kunnen onderling tot andere regelingen besluiten."

Artikel 3 van hetzelfde ontwerpbesluit bepaalt dat de Raad "Algemene Zaken" in samenwerking met de Commissie in het kader van een meerjarenprogrammering zorg draagt voor de samenhang en de continuïteit van de werkzaamheden van de verschillende Raadsformaties. De lidstaten die het voorzitterschap vervullen, treffen, met de hulp van het secretariaat-generaal van de Raad, alle nodige maatregelen voor de organisatie en het goede verloop van de werkzaamheden van de Raad."

1.4 Het Verdrag van Lissabon voorziet eveneens in een rechtsgrondslag voor de financiële meerjarenprogrammering (cf. punt 3 hieronder). Hoewel dit niet expliciet in het Verdrag bepaald wordt, moet er een verband worden gelegd met de politieke en wetgevende programmering.

2.   Opmerkingen over de draagwijdte en de inhoud van de programmering

2.1. De programmering is van nature een noodzakelijke interinstitutionele procedure: wanneer elke instelling van de Unie volledig autonoom een eigen politieke agenda zou bepalen, zonder overleg te plegen met de andere instellingen en door afhankelijk van deze prioriteiten een eigen tijdspad vast te leggen, zou de samenwerking tussen de instellingen bijzonder stroef verlopen. Dat zou ten koste gaan van de samenhang tussen de beleidslijnen van de Unie en van het goede verloop van de procedures. De programmering is dus een praktische noodzaak: het is immers onontbeerlijk om de activiteiten van de verschillende instellingen te groeperen rond een aantal doelstellingen die onderling zijn vastgesteld. Het is echter in geen geval de bedoeling om de specifieke bevoegdheden van elke instelling of de in de Verdragen vastgelegde besluitvormingsprocedures ter discussie te stellen. Dat geldt met name voor de termijnen die in de Verdragen worden bepaald en die bindend zijn.

2.2. Dit is uitstekend verwoord in artikel 17. De Commissie neemt de initiatieven tot de programmering, die aan de basis kunnen liggen (dit is geen verplichting) van interinstitutionele akkoorden.

Er dient op gewezen te worden dat de interinstitutionele akkoorden eindelijk formeel worden erkend in artikel 295 VWEU: "Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie raadplegen elkaar en bepalen in onderlinge overeenstemming de wijze waarop zij samenwerken. Daartoe kunnen zij, met inachtneming van de Verdragen, interinstitutionele akkoorden sluiten die een bindend karakter kunnen hebben."

Uit deze bepaling kan worden opgemaakt dat de interinstitutionele akkoorden al dan niet een bindend karakter kunnen hebben, overeenkomstig de wil van de betrokken partijen: het spreekt eveneens voor zich dat deze interinstitutionele akkoorden, zelfs wanneer ze een bindend karakter krijgen, de door de Verdragen vastgelegde bevoegdheden van de instellingen niet mogen beperken.

2.3. Wat de draagwijdte en de inhoud van de programmering betreft, moet een onderscheid gemaakt worden tussen:

a) initiatieven voor een strategische programmering met een eerder politieke inhoud, waarin de politieke prioriteiten en doelstellingen van de Unie voor een bepaalde periode worden vastgelegd;

b) initiatieven die eerder gericht zijn op een operationele programmering van de activiteiten (werkorganisatie, vaststellen van tijdsschema's, uitwisselen van informatie over het verloop van de procedures, enz.). Dit verslag concentreert zich op de behoeften van het eerste type programmering en houdt daarbij rekening met het belang van de tweede programmering om de verwezenlijking van de in de strategische programmering vastgelegde doelstellingen tot een goed einde te brengen.

2.4. Verklaring 9 kan aanleiding geven tot misverstanden aangezien er in artikel 3 wordt verwezen naar "de meerjarenprogrammering" in verband met de rol van de Raad "Algemene Zaken" en in artikel 1, lid 2 naar de "gemeenschappelijke programma's" (voor 18 maanden) van de groepen van drie voorzitters. De meest voor de hand liggende interpretatie is dat de meerjarenprogrammering betrekking heeft op de programmering waartoe de Commissie de initiatieven neemt (art. 17, § 1 VEU), terwijl de gemeenschappelijke programma's van de trojka's van voorzitters in de meerjarenprogrammering moeten worden geïntegreerd. Het zou nuttig zijn dat de Raad het verband tussen deze twee soorten programma's zou verduidelijken.

2.5. Wie programmering zegt, denkt in de eerste plaats aan het trio Commissie - Parlement - Raad. Er moet echter ook rekening gehouden worden met de volgende twee spelers: de Europese Raad, die de nodige politieke impulsen geeft, en de hoge vertegenwoordiger, als voorzitter van de Raad "Algemene Zaken".

3.   Verband tussen de strategische en financiële programmering (meerjarig financieel kader)

3.1. Het is bovendien van wezenlijk belang om een verband te leggen tussen de strategische en de financiële programmering, die voor het eerst expliciet in de Verdragen wordt erkend. De Verdragen geven de financiële programmering zelfs een juridisch bindend karakter ten opzichte van de jaarlijkse begroting. Het Verdrag voorziet inderdaad dat de Raad, na goedkeuring door het Europees Parlement, een reglement aanneemt dat een meerjarig financieel kader bevat met een looptijd van ten minste vijf jaar. De financiële meerjarenprogrammering heeft de facto een duidelijk politiek en wetgevend karakter: ze legt niet alleen de politieke prioriteiten van de Unie vast (voor de activiteiten die financiële ondersteuning behoeven), maar ook de middelen om ze te verwezenlijken. De vaststelling van een meerjarig financieel kader gaat overigens altijd gepaard met een wetgevingspakket waarin de Commissie concreet vastlegt welke initiatieven moeten worden genomen voor de operationele programma's van de Unie waarvoor kredieten zijn voorzien.

3.2. De financiële wetgeving benut de wetgevende activiteit van de Unie in een bepaalde periode echter niet ten volle. Volgens schattingen heeft de helft van de Europese wetgeving geen financiële gevolgen. Dat geldt voor een aanzienlijk gedeelte van de wetgeving inzake de totstandbrenging van de interne markt, de wetgeving in verband met de toenadering/harmonisatie van de nationale wetgeving in diverse sectoren, de fiscale wetgeving of de wetgeving met betrekking tot justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking, enz. Bovendien is het van groot belang dat er in de strategische programmering ook voldoende aandacht wordt besteed aan dit soort wetgeving. Er moet ook rekening gehouden worden met het feit dat de looptijd van de procedure voor bepaalde wetgevingspakketten van deze aard vaak veel langer is dan de duur van de ambtstermijn van de Commissie en van het Parlement (zoals de status van de Europese nv) en op een specifieke manier wordt begeleid. Politieke langetermijnprogramma's over de toekomst van de Unie, zoals de "Lissabon-strategie", lopen bovendien vaak over meerdere zittingsperiodes.

4.   Naar een contract/programma per zittingsperiode?

4.1. Met het oog hierop verdient het aanbeveling om de programmering tussen de instellingen op te nemen in een echt "contract" of "programma voor de zittingsperiode", dat voor de volledige zittingsperiode een strategische programmering bevat waarover de instellingen overeenstemming hebben bereikt. Hiertoe moet de Commissie zo snel mogelijk na haar aantreden de politieke prioriteiten en strategische doelstellingen voorstellen voor haar vijfjarige ambtstermijn.

In deze voorstelling, die voor het einde van het jaar van haar aantreden zou moeten plaatsvinden, zou de Commissie ook de eerste elementen moeten opnemen betreffende de noodzakelijke evolutie van de Europese financiële middelen die nodig zijn om de strategische doelstellingen te ondersteunen.

Op basis van de door de Commissie voorgestelde prioriteiten en doelstellingen zouden de instellingen - Commissie, Parlement en Raad - vervolgens een akkoord kunnen bereiken over een echt "programma" of "contract voor de zittingsperiode", dat als leidraad kan dienen voor het optreden van de Unie tijdens deze periode.

Dit "contract" of "programma" zou mogelijk de vorm van een "gemeenschappelijk programma" kunnen aannemen of van een speciale "gemeenschappelijke verklaring".

Is het mogelijk om dit contract of programma een bindend karakter te geven? Hoewel dit contract als een soort interinstitutioneel akkoord kan worden beschouwd, lijkt het logischer om het eerder op te vatten als een politiek engagement dat, wanneer het verbroken wordt, geen grotere gevolgen heeft dan een schending van de politieke vertrouwensrelatie tussen de instellingen. Wanneer deze vertrouwensrelatie echter geïnstitutionaliseerd is, zoals het geval is voor de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Commissie, kan deze breuk uiteraard ernstige politieke consequenties hebben.

4.2. Vervolgens zou de Commissie, op basis van dit gemeenschappelijke "contract" of "programma", voor het einde van de maand juni van het jaar volgend op haar aantreden (N+1, waarbij N het jaar is waarin de verkiezingen voor het Europees Parlement zijn gehouden), haar voorstellen voor het meerjarig financieel kader moeten voorleggen, samen met een overzicht van de wetgevingsinitiatieven die noodzakelijk zijn om de specifieke uitvoeringsprogramma's voor dit financieel kader ten uitvoer te leggen. De onderhandelingen over dit meerjarig financieel kader kunnen dan in de loop van het tweede semester van het jaar N+1, en eventueel aan het begin van het jaar N+2, worden gevoerd, zodat het kader voor het einde van het jaar N+1, of ten laatste vóór het eind van het eerste trimester van het jaar N+2, kan worden aangenomen en aan het begin van het volgende jaar in werking treedt (N+2, of eventueel N+3)[16].

Aangezien het Verdrag van Lissabon in een financieel kader met een looptijd van minstens 5 jaar voorziet, heeft dit tijdsschema als voordeel dat de periode waarop het meerjarig financieel kader van toepassing is, in belangrijke mate overeenkomt met de zittingsperiode van het Europees Parlement en van de Commissie.

Om dit mogelijk te maken, moet van de huidige logica worden afgezien en moet de looptijd van de financiële programma's van 7 tot 5 jaar worden beperkt. Hiervoor is een overgangsfase nodig. De meest redelijke oplossing lijkt om de looptijd van het huidige financiële kader met twee jaar te verlengen zodat het tot eind 2015[17] geldt, terwijl het programma op dit moment eind 2013 afloopt.

Dit kan gemakkelijk geregeld worden aangezien het Verdrag van Lissabon eist dat wordt afgestapt van het huidige "ad hoc" systeem op basis van interinstitutionele akkoorden ten voordele van een wetgevingshandeling (reglement) die volgens een bijzondere wetgevingsprocedure wordt aangenomen. Deze "overgang" moet in elk geval worden doorgevoerd voor de inwerkingtreding van het Verdrag. Dit zou een unieke kans zijn om een akkoord te bereiken over de voorgestelde verlenging. Dit kan mogelijk gepaard gaan met de in het bestaande interinstitutionele akkoord voorziene evaluatie.

4.3. Het "contract" of "programma" voor de zittingsperiode zou samen met het meerjarig financieel kader het belangrijkste onderdeel van de meerjarenprogrammering kunnen vormen, zoals bedoeld in artikelen 1, leden 2 en 3 van het ontwerpbesluit in verklaring 9 betreffende de Commissie en de Raad "Algemene Zaken".

In dit geval zouden ze als kader kunnen dienen voor de andere in het Verdrag van Lissabon voorziene procedures voor de programmering, met name:

–  de gemeenschappelijke programma's, of gemeenschappelijke operationele programma's, van elke trojka van voorzitters voor de 18 maanden van hun mandaat (die op hun beurt onder andere de ontwerpkalender voor hun wetgevingsdebatten bevatten en het kader vormen voor de individuele programma's van elk van de drie voorzitterschappen voor de activiteiten tijdens de zes maanden van hun voorzitterschap)[18]. Vanuit het oogpunt van het Europees Parlement, dat reeds het "contract" of "programma voor de zittingsperiode" en het meerjarig financieel kader aangenomen heeft, is het van belang om de dialoog met de voorzitter van de Raad "Algemene Zaken"/het trio van opeenvolgende voorzitterschappen te versterken, zodat het zijn standpunt tijdens de voorbereiding van deze programmering voldoende kan laten horen. Het Europees Parlement zou eventueel ook debatten kunnen organiseren (commissies + plenaire vergadering) en (in een resolutie?) een standpunt kunnen innemen over elk van deze programma's.

–  de jaarlijkse programmering die vertaald is in de voorstelling van het werk- en wetgevend programma van de Commissie. In deze context moet het Europees Parlement erop aandringen dat de mechanismen voor de dialoog over de voorstelling van het programma van de Commissie, die in het huidige kaderakkoord Parlement-Commissie zijn vastgelegd, worden versterkt. De Commissie bespreekt haar programma ook in detail met de Raad. Het is het overwegen waard om deze procedure een echt interinstitutioneel karakter te geven, zodat het uiteindelijke programma het resultaat is van het engagement van de drie instellingen of dat de drie instellingen een gemeenschappelijk standpunt innemen over het jaarlijkse programma.

4.4. Deze verschillende vormen van strategische programmering moeten gepaard gaan met de nodige mechanismen betreffende de bestaande operationele programmering en wetgevende coördinatie, die zelfs zouden moeten worden versterkt om een intensere dialoog tussen het Europees Parlement en de verschillende spelers te verzekeren. Dit kan zowel op het niveau van de plenaire vergadering als op het niveau van de conferentie van fractievoorzitters en van de parlementaire commissies gebeuren. Een mogelijkheid die nog verder kan worden onderzocht, betreft de oprichting van een institutionele groep op hoog niveau (bijvoorbeeld: een vicevoorzitter van het Parlement en/of de voorzitter van de conferentie van voorzitters + de voorzitter van de Raad "Algemene Zaken" + een vicevoorzitter van de Commissie), die regelmatig bijeen zou kunnen komen om de operationele planning te waarborgen, om informatie uit te wisselen over belangrijke dossiers, enz.

Er moet nogmaals verwezen worden naar de belangrijke rol die de Raad "Algemene Zaken" en zijn voorzitter in het kader van dit overleg spelen. Deze rol zou nog toenemen wanneer, zoals eerder in dit verslag al werd gesuggereerd, de Raad "Algemene Zaken" eveneens verantwoordelijk zou zijn voor de goedkeuring van de begroting en het meerjarig financieel kader.

Aanbeveling   1. De activiteiten inzake programmering zouden als volgt kunnen verlopen:   –  Nadat ze is aangetreden, stelt de nieuwe Commissie voor het einde van het jaar de politieke prioriteiten en strategische doelstellingen voor die ze tijdens haar vijfjarige zittingsperiode wil verwezenlijken, samen met een algemeen overzicht van de wetgevingsinitiatieven die ze wil nemen en de evolutie van de financiële middelen van de Unie die nodig zijn om de voorgestelde doelstellingen te bereiken.   –  Dit programma wordt besproken met het Europees Parlement en de Raad. Daarna wordt het opgenomen in een "contract voor de zittingsperiode" dat door de drie instellingen wordt goedgekeurd.   –  Voor het einde van het eerste semester van het jaar volgend op haar aantreden (N+1, waarbij N het jaar is waarin de verkiezingen voor het Europees Parlement zijn gehouden) formuleert de Commissie haar voorstellen voor het meerjarig financieel kader dat een looptijd van 5 jaar moet hebben. Deze voorstellen gaan gepaard met een pakket waarin de nodige wetgevingsinitiatieven zijn beschreven om de programma's voor de tenuitvoerlegging van de financiële besluiten vaste vorm te geven. Het meerjarig financieel kader moet dan voor het einde van dit jaar (N+1), of ten laatste voor het eerste trimester van het volgende jaar (N+2), door het Europees Parlement en de Raad worden goedgekeurd, zodat het aan het begin van het volgende jaar (N+2, of eventueel N+3) in werking kan treden.   –  Er is een overgangsfase nodig om de overschakeling mogelijk te maken van de huidige financiële programmering via interinstitutionele akkoorden met een looptijd van 7 jaar naar de juridisch bindende programmering voor 5 jaar. In dit licht moeten de instellingen overeenstemming bereiken over de omvorming van het financieel kader in het bestaande IIA tot een reglement dat het financieel kader bevat, alsook over de verlenging van de duur van het huidige financieel kader (2007-2013) tot eind 2015. Het volgende meerjarig financieel kader kan zo begin 2016 in werking treden en tot 2020 lopen. –  Op basis van het "contract voor de zittingsperiode" en het meerjarig financieel kader:   –  De trojka van voorzitters werkt in samenwerking met de Commissie en in dialoog met het Europees Parlement een gemeenschappelijk programma, of een gemeenschappelijk operationeel programma, uit voor de volgende 18 maanden. Op basis van dit gemeenschappelijke programma stelt elk van de drie voorzitterschappen een eigen programma op voor het semester waarin hun lidstaat het voorzitterschap waarneemt, eveneens in samenwerking met de Commissie en in dialoog met het Europees Parlement.   –  De Commissie werkt haar jaarlijkse werk- en wetgevend programma uit, na grondig overleg met de Raad en het Europees Parlement.   –  het Europees Parlement en de Raad keuren de jaarlijkse begroting goed.   –  De drie instellingen verdiepen de interinstitutionele dialoog om hun operationele programmering en tijdsschema's op elkaar af te stemmen, in de eerste plaats wat betreft hun wetgevingsprogramma's.   2. De instellingen stellen een kaderakkoord op waarin de hoofdlijnen van de verschillende activiteiten op het gebied van de programmering worden vastgelegd.

F. Het externe optreden van de Unie

1.   Anders dan in het Grondwettelijk Verdrag zijn in het Verdrag van Lissabon niet alle bepalingen betreffende het externe optreden van de Unie in één hoofdstuk gegroepeerd. In het Grondwettelijk Verdrag bevatte Titel V van het derde deel (dat globaal overeenkomt met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) immers alle bepalingen aangaande het externe optreden van de Unie. Op deze manier heeft de Conventie de nadruk willen leggen op de eenheid van het externe optreden.

Door niet alleen de bepalingen met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid over te nemen in het Verdrag betreffende de Europese Unie (Titel V VEU)[19], maar ook de bepalingen inzake het "externe optreden op andere domeinen dan het GBVB" in het vijfde deel van het VWEU, heeft de IGC van 2007 beide aspecten duidelijk van elkaar willen onderscheiden. Daarenboven bepaalt artikel 40 VEU dat de uitvoering van geen van beide beleidsterreinen gevolgen mag hebben voor de procedures en de respectieve omvang van de bevoegdheden van beide beleidsonderdelen.

Hoewel de verandering in de eerste plaats symbolisch is en in de praktijk nauwelijks gevolgen heeft - met name omdat de Unie rechtspersoonlijkheid krijgt - wordt de pijlerstructuur van de Unie afgeschaft. Artikel 1 § 2 VWEU bevestigt duidelijk dat beide Verdragen exact dezelfde juridische waarde hebben - er is wel sprake van een verschillende benadering en gevoeligheid.

Het doel blijft echter overduidelijk de globale samenhang van het externe optreden, zoals het Verdrag van Lissabon expliciet bepaalt in artikel 21 VEU, dat hetzelfde inleidende artikel herneemt voor de beide partijen die belast zijn met het buitenlands beleid (art. 23 VEU en art. 205 VWEU): "Het internationaal optreden van de Unie berust, voor de toepassing van dit hoofdstuk, op de beginselen, is gericht op de doelstellingen, en wordt uitgevoerd overeenkomstig de algemene bepalingen van hoofdstuk 1" (art. 21-22 VEU) (van Titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie).

De voornaamste maatregelen om de samenhang van het hele externe optreden van de Unie te waarborgen, zijn ongetwijfeld de instelling van het ambt van hoge vertegenwoordiger voor het GBVB en de oprichting van een gemeenschappelijke dienst voor het externe optreden (Europese dienst voor extern optreden - EEAS) die de hoge vertegenwoordiger bij het uitoefenen van zijn taak moet ondersteunen. Hierdoor heeft het Verdrag, zowel op politiek niveau als met het oog op de administratieve ondersteuning van de hoge vertegenwoordiger, een structureel verband willen creëren tussen de verschillende domeinen van het externe optreden van de Unie, teneinde hun samenhang te bevorderen.

2.   De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid

2.1. Op dit moment is de hoge vertegenwoordiger (officieel) de secretaris-generaal van de Raad. De facto vervult hij deze functie niet en concentreert hij zich op de functie van hoge vertegenwoordiger die met het Verdrag van Amsterdam in het leven is geroepen. Dankzij het optreden van de hoge vertegenwoordiger heeft het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie aan belang gewonnen. De Conventie was van mening dat zijn functie hierdoor een nieuwe dimensie moest krijgen.

Eerste vernieuwing: de hoge vertegenwoordiger zit de Raad Buitenlandse Zaken voor.

Deze verandering is bedoeld om de continuïteit en de samenhang van de agenda van de Raad te vergroten. Dit was onvoldoende het geval onder het roulerend voorzitterschap dat vaak te sterk beïnvloed werd door de eigen agenda van de lidstaat die het voorzitterschap waarnam. Er moet op gewezen worden dat het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de hoge vertegenwoordiger geen stemrecht heeft bij stemmingen in de Raad "Algemene Zaken".

Een vertegenwoordiger van de hoge vertegenwoordiger zal eveneens het Comité voor politieke en veiligheidsvraagstukken (CPV) voorzitten en vertegenwoordigers van de hoge vertegenwoordiger kunnen de werkgroepen voorzitten die de werkzaamheden van de Raad "Buitenlandse Zaken" voorbereiden.

Tweede vernieuwing: de hoge vertegenwoordiger zal tegelijkertijd vicevoorzitter van de Commissie zijn.

Het doel van deze vernieuwing is om de samenhang van het externe optreden van de Unie te bevorderen en alle beschikbare middelen en instrumenten vrij te maken met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie. Enerzijds moet al het mogelijke worden gedaan om tegenstellingen te vermijden tussen het gemeenschappelijk buitenlands beleid op intergouvernementeel niveau en zijn equivalent op communautair niveau. Anderzijds moet het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid worden versterkt met behulp van communautaire initiatieven en middelen.

Deze tweeledige positie veronderstelt dat de hoge vertegenwoordiger tegelijkertijd het politieke vertrouwen van de Raad en, als vicevoorzitter van de Commissie, van de voorzitters van de Commissie en het Europees Parlement geniet. Dit is een duidelijk gevolg van de procedure die aan zijn benoeming voorafgaat: hij wordt benoemd door de Europese Raad die bij gekwalificeerde meerderheid beslist met instemming van de voorzitter van de Commissie (artikel 18 § 1) en zijn benoeming wordt ter goedkeuring onderworpen aan een stemming over de Commissie als geheel (met inbegrip van een hoorzitting, net als iedere andere commissaris) - art. 17 § 7 VEU.

Hij kan volgens dezelfde procedure door de Europese Raad worden ontslagen. Wanneer hij ten gevolge van de stemming van een motie van wantrouwen door het Parlement zijn ambt van vicevoorzitter van de Commissie verliest, is er dus voor zijn ontslag ook een besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen van de Europese Raad nodig.

Het belang van een politieke vertrouwensrelatie tussen de verschillende instellingen en de hoge vertegenwoordiger ligt voor de hand. Het belang van de vertrouwensband tussen de voorzitter van de Commissie en de hoge vertegenwoordiger is van fundamenteel belang voor het goede verloop van het externe optreden van de Unie.

Derde vernieuwing: de hoge vertegenwoordiger zal bij de vervulling van zijn ambt bijgestaan worden door een Europese dienst voor extern optreden.

Deze verandering vormt de hoeksteen van het nieuwe institutionele bouwwerk op het gebied van het externe optreden van de Unie. De Commissie constitutionele zaken werkt momenteel aan een verslag over de visie van het Europees Parlement op de EEAS.

De vierde vernieuwing betreft de vertegenwoordiging waarmee de hoge vertegenwoordiger krachtens het Verdrag van Lissabon rechtstreeks wordt belast, terwijl hij uit hoofde van het huidige Verdrag alleen het voorzitterschap van de Raad bijstaat.

Hieruit blijkt duidelijk dat de functie van hoge vertegenwoordiger door het Verdrag fundamenteel wordt gewijzigd. De hoge vertegenwoordiger wordt inderdaad belast met het voeren van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie (met inbegrip van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid). Via zijn voorstellen levert hij een bijdrage tot de uitwerking van dit beleid en als mandataris van de Raad draagt hij bij aan de uitvoering ervan. Anderzijds moet hij toezien op de samenhang van het externe optreden van de Unie. Om die reden is hij binnen de Commissie belast met haar verantwoordelijkheden inzake externe betrekkingen en de coördinatie van de andere aspecten van het externe optreden van de Unie

Deze tweeledige functie en de steun van een unieke dienst voor extern optreden moeten de hoge vertegenwoordiger in staat stellen om de samenhang, continuïteit, efficiëntie en effectiviteit van alle aspecten van het externe optreden van de Unie te waarborgen.

2.2. Het huidige Verdrag kent de hoge vertegenwoordiger geen initiatiefrecht toe. Het toekomstige VEU vult deze lacune op. In het kader van de uitwerking van het GBVB kunnen zowel de lidstaten als de hoge vertegenwoordiger of de hoge vertegenwoordiger met de steun van de Commissie vraagstukken voorleggen aan de Raad en bij de Raad voorstellen indienen respectievelijk initiatieven voorleggen. Er moet bovendien op gewezen worden dat in artikel 22 wordt bepaald dat de hoge vertegenwoordiger en de Commissie gezamenlijk voorstellen kunnen indienen aangaande het externe optreden van de Unie. In bepaalde in de Verdragen genoemde gevallen zijn deze gezamenlijke voorstellen zelfs verplicht, met name voor het vaststellen van beperkende maatregelen (artikel 215 § 2) en de toepassing van de solidariteitsclausule (artikel 222 § 3 VWEU).

De filosofie van het Verdrag impliceert dus dat de hoge vertegenwoordiger zijn optreden zoveel mogelijk afstemt op dat van de Commissie. Het Verdrag van Lissabon spoort de hoge vertegenwoordiger en de Commissie ertoe aan eenzelfde koers te varen en gezamenlijke of zelfs gemeenschappelijk voorstellen te doen - zowel op het gebied van het GBVB als voor het "communautaire" luik - om de samenhang van alle aspecten van het externe optreden van de EU te versterken en dientengevolge de goedkeuring van de voorgestelde handelingen te vergemakkelijken.

2.3. De agenda van de hoge vertegenwoordiger zal meer dan gevuld zijn, zoals blijkt uit het aantal bijeenkomsten waaraan hij geacht wordt deel te nemen op grond van zijn bevoegdheden zoals vastgelegd in het Verdrag: voorzitter van de Raad "Buitenlandse Zaken", vicevoorzitter van de Commissie, vertegenwoordiging van de Unie in het kader van het GBVB, verdediging van het externe optreden van de Unie in het Europees Parlement, deelnemen aan de werkzaamheden van de Europese Raad, … Er moeten dus praktische maatregelen worden genomen om zijn taak te verlichten. Bijvoorbeeld:

–  De hoge vertegenwoordiger zou de minister van Buitenlandse zaken van het land dat het voorzitterschap van de Raad waarneemt, kunnen verzoeken om de Raad "Buitenlandse Zaken" voor te zitten gedurende zijn afwezigheid. Daarnaast zou de hoge vertegenwoordiger de ministers van Buitenlandse zaken van de trojka van voorzitters kunnen belasten met bepaalde taken met betrekking tot het GBVB, met inbegrip van taken op het gebied van vertegenwoordiging.

–  Er mogen ook andere commissarissen aan de bijeenkomsten van de Raad deelnemen en er het standpunt van de Commissie verdedigen (in onderlinge overeenstemming met de hoge vertegenwoordiger). Dit zou het uitoefenen van het voorzitterschap gemakkelijker maken. Andere commissarissen kunnen eveneens belast worden met de externe vertegenwoordiging in communautaire aangelegenheden.

–  Wat het GBVB betreft, bepaalt het Verdrag van Lissabon dat de Raad, op voorstel van de hoge vertegenwoordiger, speciale vertegenwoordigers kan benoemen (art. 33 VEU). Momenteel hebben deze vertegenwoordigers een regionale missie. Het nieuwe Verdrag omschrijft hun rol als "een mandaat voor specifieke beleidsvraagstukken". In het licht van de oprichting van ambassades van de Unie wordt de nood aan speciale regionale vertegenwoordigers minder groot. Er kan wel overwogen worden om hen met horizontale taken te belasten. In deze context kunnen ze ook belast worden met taken op het vlak van externe vertegenwoordiging die verband houden met hun mandaat. Deze speciale vertegenwoordigers zullen hun mandaat onder het gezag van de hoge vertegenwoordiger uitoefenen en kunnen ook door het Parlement worden gehoord. Er kan nagedacht worden over een hoorzitting in het Europees Parlement op het moment van hun benoeming.

Aanbeveling   Het Europees Parlement wijst erop dat een politieke vertrouwensrelatie tussen de voorzitter van de Commissie en de hoge vertegenwoordiger van essentieel belang is voor de hoge vertegenwoordiger om zijn functie succesvol te kunnen uitoefenen.   De hoge vertegenwoordiger en de Commissie moeten voor zover mogelijk gezamenlijke initiatieven voorleggen, zowel aangaande het externe optreden van de Unie als met betrekking tot het beperktere domein van het GBVB, om de samenhang van het externe optreden van de EU te versterken met het oog op het algemeen Europees belang.   Er moeten maatregelen genomen worden om de taak van de hoge vertegenwoordiger op praktisch vlak te verlichten.

3.   De rol van het Europees Parlement met betrekking tot het externe optreden wordt eveneens versterkt

Artikel 36 VEU verduidelijkt de rol van het Parlement in het kader van het GBVB. De hoge vertegenwoordiger moet het Parlement raadplegen over de voornaamste aspecten en de fundamentele keuzen op het gebied van het GBVB en het GVDB en het Parlement informeren over de ontwikkeling van de beleidsmaatregelen. Hij moet erop toezien dat de opvattingen van het Europees Parlement "naar behoren in aanmerking worden genomen". De speciale vertegenwoordigers moeten ook worden ingeschakeld bij de informatieverstrekking aan het Europees Parlement. Het Europees Parlement kan ook aanbevelingen tot de Raad en de hoge vertegenwoordiger richten, zowel aangaande het GBVB als het GVDB. Het Europees Parlement moet twee maal per jaar een debat organiseren over de vooruitgang die bij de tenuitvoerlegging van deze beleidsdomeinen is geboekt.

Daarnaast moet het Europees Parlement zijn goedkeuring hechten aan de begroting van de Unie waarin de administratieve en operationele uitgaven van het GBVB zijn opgenomen, gegeven dat het onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven niet meer bestaat.

Het Parlement moet tijdens de volledige procedures bij het sluiten van internationale overeenkomsten op het vlak van het GBVB op de hoogte worden gehouden.

Wat de andere aspecten van het externe optreden betreft, oefent het Europees Parlement zijn gebruikelijke bevoegdheden uit: het is krachtens de in de Verdragen opgenomen bepalingen betrokken bij de goedkeuring van de wetgevingshandelingen (normaal de gewone wetgevingsprocedure die zelfs op het gebied van buitenlandse handel van toepassing wordt). Het keurt de begroting van de Unie goed. Wat de internationale akkoorden betreft, moet het zijn goedkeuring geven vooraleer de Raad het besluit houdende de sluiting van de volgende overeenkomsten kan vaststellen: i) associatieovereenkomsten, ii) toetreding van de EU tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, iii) overeenkomsten die door de instelling van samenwerkingsprocedures een specifiek institutioneel kader scheppen, iv) overeenkomsten die aanzienlijke gevolgen hebben voor de begroting van de Unie en v) overeenkomsten betreffende gebieden waarop de gewone wetgevingsprocedure, of, indien de goedkeuring van het Europees Parlement vereist is, de bijzondere wetgevingsprocedure van toepassing is.

Het lijkt aangewezen om een nauwe band te creëren tussen het Europees Parlement en de hoge vertegenwoordiger, die regelmatig uitgenodigd moet worden om deel te nemen aan de plenaire debatten - naast de twee jaarlijkse debatten over de evolutie van het GBVB en het GVDB - en aan de werkzaamheden van de bevoegde parlementaire commissies. Deze praktijk moeten worden uitgebreid tot de speciale vertegenwoordigers en de commissarissen die bevoegd zijn voor specifieke gebieden van het externe optreden van de EU, alsook tot bepaalde verantwoordelijken van de EEAS (Europese dienst voor extern optreden) die belangrijke politieke ambten bekleden. Het spreekt overigens voor zich dat het Parlement de nodige discretie moet verzekeren aangaande de behandeling van gevoelige informatie in verband met het GBVB, in eerste instantie op het gebied van defensie[20]. Tegelijkertijd kan het Parlement een nieuwe rol op zich nemen inzake het externe optreden door een nieuwe soort "public hearings" te organiseren over de externe betrekkingen, in samenwerking met de verantwoordelijken van de verschillende instellingen of van de EEAS, vertegenwoordigers van derde landen of internationale organisaties, enz.

4.   Het Verdrag definieert drie categorieën besluiten in het kader van het externe optreden van de Unie:

–  besluiten in het kader van het externe optreden als geheel (art. 22 VEU),

–  besluiten in het kader van het GBVB (art. 26 VEU),

–  besluiten over andere aspecten van het externe optreden dan het GBVB.

4.1. Besluiten in het kader van het externe optreden als geheel (art. 22 VEU)

De Europese Raad neemt de besluiten aangaande de vaststelling van de strategische belangen en doelstellingen van de EU op het gebied van het externe optreden van de Unie als geheel (art. 22 § 1 VEU), zowel met betrekking tot het GBVB als tot de andere onderdelen van het externe optreden. De Europese Raad besluit met eenparigheid van stemmen op aanbeveling van de Raad, die door de Raad wordt vastgesteld volgens het voor elk gebied bepaalde.

4.2. Besluiten in het kader van het GBVB (art. 26 VEU)

De Europese Raad neemt de besluiten aan die bepalen wat de strategische belangen, de doelstellingen en algemene richtsnoeren van het GBVB zijn (art. 26 § 1 VEU). De Raad werkt het GBVB uit en neemt de nodige besluiten voor het bepalen en uitvoeren van dat beleid. Deze besluiten worden eveneens met eenparigheid van stemmen genomen (art. 26 § 2).

De Raad neemt ook de besluiten in verband met de te nemen maatregelen (art. 28 § 1) en de besluiten inzake het standpunt van de Unie over specifieke geografische of thematische vraagstukken (art. 29 § 1). Deze besluiten worden eveneens met eenparigheid van stemmen genomen (art. 31 § 1), tenzij ze gebaseerd zijn op een besluit van de Europese Raad over de in artikel 22 § 1 bedoelde strategische belangen en doelstellingen van de Unie, tenzij ze op voorstel van de hoge vertegenwoordiger zijn genomen ten gevolge van een specifieke vraag die hij van de Europese Raad heeft gekregen (op eigen initiatief of op initiatief van de hoge vertegenwoordiger) of tenzij ze betrekking hebben op de uitvoering van een besluit dat een maatregel of een standpunt van de Unie definieert (art. 31 § 2). De Europese Raad kan met eenparigheid van stemmen besluiten om de bovengenoemde besluiten met gekwalificeerde meerderheid te nemen. Geen van deze uitzonderingen is echter van toepassing wanneer de besluiten in kwestie gevolgen hebben op militair gebied of op het vlak van defensie.

De besluiten over de benoeming van een speciale vertegenwoordiger worden eveneens met gekwalificeerde meerderheid genomen (art. 33).

Het besluit om een Europese dienst voor extern optreden in te stellen wordt door de Raad met eenparigheid van stemmen genomen, op voorstel van de hoge vertegenwoordiger, na instemming van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement (art. 27 § 3) (zie verder).

De Raad besluit ook met eenparigheid van stemmen (na raadpleging van het Europees Parlement) over het vaststellen van procedures die waarborgen dat de op de begroting van de Unie opgevoerde kredieten voor de financiering van dringende initiatieven in het kader van het GBVB snel beschikbaar komen. De besluiten aangaande de instelling en vorming van het startfonds, het beheer en de financiële controle ervan worden echter met gekwalificeerde meerderheid genomen (art. 41 VEU).

De besluiten van de Raad over internationale overeenkomsten op het gebied van het GBVB worden over het algemeen ook met eenparigheid van stemmen genomen.

4.3. Besluiten over andere aspecten van het externe optreden dan het GBVB

De algemene regel van artikel 22 § 1, die stelt dat de Europese Raad met eenparigheid van stemmen de besluiten aanneemt die de strategische belangen en doelstellingen van de Unie bepalen, is ook van toepassing voor andere onderdelen van het externe optreden dan het GBVB. Het bepalen en het uitvoeren van deze beleidsterreinen van de EU valt echter binnen het kader van de gangbare "communautaire" procedures: de wetgevingshandelingen die overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag volgens de gewone of bijzondere wetgevingsprocedure worden aangenomen, de sluiting van internationale akkoorden waarover de Raad over het algemeen met gekwalificeerde meerderheid besluit, na goedkeuring van het Europees Parlement. Besluiten met eenparigheid van stemmen zijn echter vereist voor bepaalde akkoorden betreffende het gemeenschappelijk handelsbeleid: akkoorden over de handel in diensten, handelsaspecten van intellectuele eigendom en buitenlandse directe investeringen, voor zover deze akkoorden bepalingen bevatten die met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld wat interne voorschriften betreft (art. 207 § 4 VWEU); akkoorden betreffende de handel in culturele en audiovisuele diensten, indien deze akkoorden afbreuk dreigen te doen aan de verscheidenheid aan cultuur en taal in de Unie en akkoorden betreffende sociale, onderwijs- en gezondheidsdiensten onder bepaalde voorwaarden (art. 207 § 4(b) VWEU). Er wordt ook met eenparigheid van stemmen besloten over associatieovereenkomsten, over economische, financiële en technische samenwerkingsovereenkomsten met de kandidaat-lidstaten en over overeenkomsten die een gebied betreffen waarop handelingen van de Unie met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld wat interne voorschriften betreft. Dit geldt eveneens voor de overeenkomst inzake toetreding tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (het besluit houdende sluiting van deze overeenkomst treedt pas in werking nadat alle lidstaten het overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen hebben goedgekeurd) - zie artikel 218 § 8 VWEU.

Aanbeveling   Bij elk besluit op het gebied van buitenlands beleid moet duidelijk worden aangeven in welk kader (en krachtens welk artikel van het Verdrag) het genomen wordt, zodat er geen twijfel bestaat over de procedure die moet worden gevolgd bij het uitwerken en uitvoeren ervan.

5.   De externe vertegenwoordiging van de Unie heeft, krachtens de bepalingen van het Verdrag, drie dimensies:

–  De voorzitter van de Europese Raad zorgt "op zijn niveau en in zijn hoedanigheid" voor de externe vertegenwoordiging van de Unie in aangelegenheden die onder het GBVB vallen, "onverminderd de aan de hoge vertegenwoordiger toegedeelde bevoegdheden" (art. 15 § 6 VEU);

–  De hoge vertegenwoordiger voor het GBVB "vertegenwoordigt de Unie in aangelegenheden die onder het GBVB vallen". "Hij voert namens de Unie de politieke dialoog met derden en verwoordt in internationale organisaties en op internationale conferenties het standpunt van de Unie." (art. 27 § 2 VEU);

–  De Commissie zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie, "behalve wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de andere bij de Verdragen bepaalde gevallen" (art. 17 VEU). De Commissie is met name verantwoordelijk voor de externe vertegenwoordiging in aangelegenheden die op communautaire bevoegdheidsterreinen liggen;

–  Wat de euro betreft, bepaalt het Verdrag dat de Raad op voorstel van de Commissie passende maatregelen kan vaststellen met het oog op een gezamenlijke vertegenwoordiging in de internationale financiële instellingen en conferenties. De Raad besluit na raadpleging van de Europese Centrale Bank. Met het oog hierop heeft de Commissie onlangs in een mededeling[21] aangedrongen op het feit dat er "gemeenschappelijke standpunten moeten worden ontwikkeld en dat haar vertegenwoordiging moet worden versterkt" om de rol van de euro op internationaal niveau af te stemmen op zijn economische gewicht. Het is de bedoeling om tot één enkele zetel te komen in de internationale financiële instellingen en fora.

Op het eerste gezicht verschaft het Verdrag geen opheldering over de enigszins verwarrende situatie die ten grondslag ligt aan de bekende vraag van Henry Kissinger - "Als ik Europa nodig heb, welk telefoonnummer moet ik dan draaien?". Deze uitspraak moet evenwel genuanceerd worden: er moet op gewezen worden dat er in alle lidstaten ook meerdere politieke ambten zijn met verantwoordelijkheden betreffende de vertegenwoordiging op internationaal niveau.

Vanuit dit oogpunt is men geneigd te denken dat de functie van de voorzitter van de Europese Raad zich tot taken op het gebied van vertegenwoordiging zal beperken. Zoals de formulering "op zijn niveau en in zijn hoedanigheid" aangeeft, moet er rekening mee worden gehouden dat hij als voorzitter van de Europese Raad zal moeten zorgen voor de vertegenwoordiging van deze instelling op het gebied van het GBVB. Hij zal bijgevolg in staat zijn om de Europese Unie te vertegenwoordigen in contacten met buitenlandse staatshoofden betreffende het GBVB of om te zorgen voor de organisatie en/of de vertegenwoordiging van de Europese Raad tijdens internationale bijeenkomsten op hoog niveau, zoals op dit moment wordt gedaan door de eerste minister van de lidstaat die het voorzitterschap van de Europese Raad waarneemt. Dit geeft hem echter niet het recht om initiatieven te nemen op het gebied van het GBVB of om op te treden als bevoorrechte gesprekspartner die in naam van de Unie politieke besluiten kan nemen. Deze functie is, voor wat het GBVB betreft, duidelijk aan de hoge vertegenwoordiger toegekend.

Naast de bovengenoemde bepalingen, met name artikel 27 § 2 VEU, kent voornamelijk alinea 1 van hetzelfde artikel aan de hoge vertegenwoordiger de bevoegdheid toe om met zijn voorstellen bij te dragen tot de uitwerking van dit beleid, dat hij uitvoert "als mandataris van de Raad". De tekst voegt hier nog aan toe dat de hoge vertegenwoordiger op dezelfde wijze handelt ten aanzien van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid.

Op basis hiervan kan men stellen dat het de taak is van de hoge vertegenwoordiger om de EU te vertegenwoordigen in alle aangelegenheden die de uitwerking en de uitvoering van het GBVB betreffen, met inbegrip van het defensiebeleid. Dat betekent dat het ook zijn bevoegdheid is om namens de Unie de dialoog met derden te voeren en om het standpunt van de Unie in internationale organisaties te verwoorden.

Het instellen van de ambten van voorzitter van de Europese Raad en hoge vertegenwoordiger heeft tot gevolg dat het Verdrag van Lissabon op het vlak van de vertegenwoordiging van de EU geen enkele rol meer toekent aan de eerste minister van de lidstaat die het voorzitterschap waarneemt of aan zijn minister van Buitenlandse zaken, die niet langer voorzitter is van de Raad Buitenlandse Zaken. Dit verhindert de voorzitter van de Europese Raad en de hoge vertegenwoordiger echter niet om de eerste minister en de minister van Buitenlandse zaken van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad vervult te belasten met een aantal taken op het gebied van vertegenwoordiging.

Dit verduidelijkt dus de rol van hoge vertegenwoordiger als vicevoorzitter van de Commissie. De Commissie heeft de verantwoordelijkheid om de EU naar buiten toe te vertegenwoordigen, met uitzondering van het GBVB.

Wat de rol van de hoge vertegenwoordiger als vicevoorzitter van de Commissie betreft, bepaalt het Verdrag dat hij "in de Commissie belast is met de taken van de Commissie op het gebied van de externe betrekkingen en met de coördinatie van de overige aspecten van het externe optreden van de Unie." De organisatie van de Commissie blijft echter een bevoegdheid van de voorzitter van de Commissie. Als vicevoorzitter van de Commissie is de hoge vertegenwoordiger onderworpen aan het gezag van de voorzitter van de Commissie en aan de in het college geldende regels. De voorzitter van de Commissie kan dus besluiten om zelf de bijeenkomsten van de commissarissen die belast zijn met aangelegenheden aangaande het externe optreden voor te zitten.

De externe vertegenwoordiging van de Unie in aangelegenheden waarop deze van toepassing is, wordt waargenomen door:

–  de voorzitter van de Commissie zelf, met name op het niveau van de eerste ministers;

–  de vicevoorzitter van de Commissie, die belast is met de taken van de Commissie op het gebied van de externe betrekkingen en met de coördinatie van de overige aspecten van het externe optreden van de Europese Unie. Het is dus normaal dat hij de Unie op ministerieel niveau ook naar buiten toe vertegenwoordigt in aangelegenheden betreffende het "communautaire" aspect van de externe betrekkingen van de Unie, des te meer aangezien deze aspecten soms gepaard gaan met kwesties die onder het GBVB vallen;

–  een van de commissarissen per sector, in geval van specifieke portefeuilles met een externe dimensie (de hoge vertegenwoordiger coördineert de overige aspecten van de externe betrekkingen van de Unie, maar vervangt niet de commissarissen die bevoegd zijn voor buitenlandse handel, ontwikkeling, enz.).

Deze interpretatie wordt bevestigd door artikel 218 § 3 VWEU inzake de onderhandelingen over internationale akkoorden: "De Commissie of, indien de voorgenomen overeenkomst uitsluitend of hoofdzakelijk betrekking heeft op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, doet aanbevelingen aan de Raad, die een besluit vaststelt houdende machtiging tot het openen van de onderhandelingen en waarbij, naar gelang van de inhoud van de voorgenomen overeenkomst, de onderhandelaar of het hoofd van het onderhandelingsteam van de Unie wordt aangewezen."

Het lijkt logisch dat de onderhandelingen over overeenkomsten die uitsluitend of hoofdzakelijk betrekking hebben op het GBVB worden gevoerd door de hoge vertegenwoordiger zelf of door iemand die onder zijn verantwoordelijkheid valt, of door de hoge vertegenwoordiger en de Commissie samen. In andere gevallen gebeurt dit door de hoge vertegenwoordiger in zijn hoedanigheid van vicevoorzitter van de Commissie of door de Commissie in de persoon van de commissaris die verantwoordelijk is voor de betrokken sector, overeenkomstig het eigen voorstel van de Commissie.

Met het oog op het voorgaande liggen ons besluit en de hypothese die aan het begin van dit hoofdstuk werd geformuleerd relatief dicht bij elkaar.

Aanbeveling:   Het Europees Parlement is van mening dat de externe vertegenwoordiging van de EU zich op de volgende doelstellingen moet toespitsen:   –  de voorzitter van de Europese Raad vertegenwoordigt de EU op het niveau van het GBVB, maar heeft geen leidinggevende bevoegdheden op politiek vlak; daarnaast vervult hij in voorkomend geval een bijzondere taak van vertegenwoordiging van de Europese Raad, met name in de contacten met de staatshoofden van derde landen;   –  de Commissie - en in de eerste plaats haar voorzitter - moet de Unie vertegenwoordigen op het niveau van de externe betrekkingen in hun geheel en van de beleidslijnen per sector die het externe optreden van de EU betreffen (buitenlandse handel, ontwikkeling, enz.);   –  de hoge vertegenwoordiger moet tegelijkertijd een leidende rol vervullen (initiatief nemen en uitvoeren) op het gebied van het GBVB, met name door de Unie te vertegenwoordigen in de contacten met derden en in internationale organisaties; dit betekent dat hij ook de taken moet uitoefenen die op dit moment onder de verantwoordelijkheid van de fungerend voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken vallen (in principe de minister van Buitenlandse zaken van de lidstaat die het voorzitterschap waarneemt); daarnaast vertegenwoordigt hij de Unie ook op het niveau van het externe optreden als geheel of van de andere onderdelen van het externe optreden dan het GBVB; hij is dan wel onderworpen aan het gezag van de voorzitter van de Commissie en aan de beslissingen van de Commissie aangaande de andere aspecten van het externe optreden.

6.   Gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB)

Ook op het niveau van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, een specifiek onderdeel van het GBVB, wordt met het Verdrag van Lissabon belangrijke vooruitgang geboekt, met name wat betreft de mogelijkheid voor de lidstaten die daartoe de politieke wil en de nodige militaire vermogens hebben om een permanente gestructureerde samenwerking op defensiegebied op te zetten, waaruit op termijn een gemeenschappelijke defensie zou kunnen ontstaan.

Op institutioneel vlak zijn de wijzigingen echter beperkt, met uitzondering van de nieuwe taken die aan de hoge vertegenwoordiger worden toegekend.

Het GVDB blijft een beleidsterrein dat zich hoofdzakelijk op intergouvernementeel niveau afspeelt. De lidstaten besluiten over het merendeel van de aangelegenheden met eenparigheid van stemmen.

Het is de taak van de Europese Raad om te bepalen wat de strategische belangen van de Unie zijn en om de doelstellingen en algemene richtsnoeren van het GBVB vast te stellen, onder meer voor aangelegenheden met gevolgen op defensiegebied, overeenkomstig de algemene bepalingen van artikel 2 § 1 van het VEU. Het is bovendien de verantwoordelijk van de Raad om, wanneer hij daar de tijd rijp toe acht, te besluiten om geleidelijk te evolueren naar een echte gemeenschappelijke defensie (art. 42 § 2). Dit besluit zal met eenparigheid van stemmen moeten worden genomen en moet door alle lidstaten overeenkomstig hun specifieke grondwettelijke bepalingen worden aangenomen om effect te sorteren.

Alle andere besluiten betreffende de vaststelling en tenuitvoerlegging van het GVDB komen ten laste van de Raad, die hierover bijna altijd met eenparigheid van stemmen besluit (op voorstel van of na beraadslaging met de hoge vertegenwoordiging). Er zijn enkele uitzonderingen: het besluit om een permanente gestructureerde samenwerking op defensiegebied op te zetten voor de lidstaten die daartoe de nodige politieke wil en militaire vermogens hebben; het besluit betreffende de vastlegging van het statuut, de zetel en de voorschriften voor de werking van het Europees Bureau voor bewapening.

Met het oog op de belangrijke rol die de Raad op het gebied van het GVDB speelt, stelt zich overigens een bijzonder probleem: moet de Raad "Algemene Zaken" zich bezighouden met aangelegenheden op het gebied van defensie of moet er in dat geval een speciale Raadsformatie worden opgericht met de ministers van defensie? Aangezien het GVDB een integrerend deel is van het GBVB en het Verdrag bepaalt dat de Raad "Buitenlandse Zaken" hiermee belast is, met als bijzonderheid dat hij wordt voorgezeten door de hoge vertegenwoordiger die ter zake bevoegd is, en aangezien de hoge vertegenwoordiger eveneens bevoegd is voor de uitvoering van het GVDB en voor de externe vertegenwoordiging op dit gebied, lijkt het voor de hand liggend dat de Raad "Buitenlandse Zaken" de bevoegdheden van de Raad op het gebied van het GVDB uitoefent. De ministers van Defensie zullen uiteraard aan deze bijeenkomsten deelnemen wanneer er specifieke kwesties inzake defensie aan de orde zijn. Hetzelfde principe zou van toepassing moeten zijn voor de interne organisatie van het Europees Parlement op dit vlak.

Het Europees Parlement heeft geen specifieke taak op dit gebied, maar blijft staan de algemene plicht die berust bij de hoge vertegenwoordiger om het Europees Parlement op de hoogte te houden van de voornaamste ontwikkelingen van het GBVB en om de standpunten van het Parlement in aanmerking te nemen. Ook voor de Commissie is wat betreft het GVDB slechts een ondergeschikte rol weggelegd: ze kan samen met de hoge vertegenwoordiger voorstellen formuleren (aangaande het gebruik van de instrumenten van de Unie voor missies op dit gebied (art. 42 § 4) en in voorkomend geval de samenwerking met het Europees Bureau voor bewapening (art. 45 § 2)).

Aanbeveling   Om de samenhang tussen buitenlands beleid en defensie te verzekeren, moeten aangelegenheden in verband met het GVBD eveneens door de Raad Buitenlandse Zaken worden behandeld, waaraan de ministers van Defensie moeten deelnemen wanneer er specifieke vraagstukken op het gebied van defensie op de agenda staan.

• [1]  Verslag-Leinen over de nieuwe rol en verantwoordelijkheden van het Parlement krachtens het Verdrag van Lissabon, en Verslag-Corbett over de algemene herziening van het Reglement van het Europees Parlement.
• [2]  Verslag-Brok over de institutionele aspecten van de oprichting van een Europese dienst voor extern optreden, in voorbereiding in de Commissie constitutionele zaken.
• [3]  Verslag-Brok over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de nationale parlementen in het kader van het Verdrag van Lissabon.
• [4]  A6-0179/2005: Verslag over de richtsnoeren voor de goedkeuring van de Europese Commissie (7 juni 2005, Andrew Duff).
• [5]  De interferentie van de Europese Raad in het verloop van bepaalde wetgevingsprocedures (zie verder) kan niet beschouwd worden als het uitoefenen van wetgevingstaken, aangezien het enkel de bedoeling is om een besluit te nemen over het verloop van de procedure, in gevallen van speciale blokkeringen, en niet om zich in te mengen in het vastleggen van de inhoud van de wetgeving in kwestie.
• [6]  Er bestaan speciale clausules die dezelfde strekking hebben, bijvoorbeeld artikel 312 § 2, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie inzake de overgang naar de gekwalificeerde meerderheid voor de vaststelling van het meerjarig financieel kader of artikel 31 § 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie aangaande de overgang naar de gekwalificeerde meerderheid voor de goedkeuring van besluiten in verband met het GBVB.
• [7]  Dit gebeurt eveneens in het kader van artikel 86 betreffende de uitbreiding van de bevoegdheden van het toekomstige Europees openbaar ministerie. In dit geval heeft de tussenkomst van de Europese Raad echter meer weg van een katalysator dan van een "emergency brake".
• [8]  Resolutie "over de richtsnoeren voor de goedkeuring van de Europese Commissie" (§ 3), aangenomen op 11.12.2005, op basis van het verslag van de heer Duff.
• [9]  A6 – 0179/2005: Verslag over de richtsnoeren voor de goedkeuring van de Europese Commissie (7 juni 2005, Andrew Duff)
• [10]  A6 – 0198/2008: Verslag tot wijziging van het Reglement van het Europees Parlement ter zake van de goedkeuring van de Commissie (29 mei 2008)
• [11]  Met een maximumaantal van 96 en een minimumaantal van 6 zetels per lidstaat is de verdeling van zetels over de lidstaten "degressief proportioneel" geregeld.
• [12]  A6 – 0351/2007: Verslag over de samenstelling van het Europees Parlement (3 oktober 2007, Alain Lamassoure – Adrien Severin).
• [13]  Publieke verklaringen van bepaalde Europese leiders, zoals president Sarkozy, wijzen op de mogelijkheid om dit te regelen tijdens de ondertekening van het verdrag inzake de toetreding van Kroatië. Dit zou een mogelijkheid kunnen zijn als het verdrag net op tijd getekend en geratificeerd is zodat het mogelijk wordt om de samenstelling van het Europees Parlement aan te passen op een tijdstip dat dicht bij het tijdstip van inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon ligt. Deze aanpassing zou dan echter samen moeten gaan met de toevoeging van het aantal Parlementsleden dat moet worden toegekend aan Kroatië, wat het aantal leden van het Europees Parlement dan zelfs al in de zittingsperiode 2009-2014 op 754 zou brengen. Dit zou denkbaar zijn mits er informeel een politieke overeenkomst met het Europees Parlement zou worden gesloten (zoals is gebeurd voordat het Verdrag van Lissabon werd aangenomen) waarbij rekening wordt gehouden met het feit dat het, na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, weer aan het Europees Parlement is om op zijn initiatief en met goedkeuring van de Europese Raad te besluiten over de samenstelling van het Europees Parlement en vooral om te besluiten over een nieuwe zetelverdeling, zodat men voor de verkiezingen van 2014 terugkomt op 751 zetels , conform de in het Verdrag van Lissabon opgenomen beginselen en procedure.
• [14]  Dit zou in feite niets anders zijn dan herhaling van het scenario van 2004, dat informeel al grotendeels aansloot bij hetgeen bepleit werd door het Constitutioneel Verdrag, dat net was gesloten, en dat later is bevestigd in het Verdrag van Lissabon. De Europese Raad zou dan bewijs leveren van politieke welwillendheid door te laten zien dat het rekening wil houden met de wens van de Europese kiezers.
• [15]  Zoals gewijzigd bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (artikel 45, lid c)
• [16]  Zie het verslag van de heer Böge over de beleidsuitdagingen en begrotingsmiddelen in de uitgebreide Unie 2007-2013 en het verslag van de heer Guy-Quint.
• [17]  Interinstitutioneel Akkoord van 17 mei 2006 betreffende de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer.
• [18]  In dit geval komt de rol van de Commissie inzake de jaarlijkse programmering van de Raad Algemene Zaken overeen met de bepalingen van de genoemde Verklaring 9 of het interinstitutioneel akkoord "Beter wetgeven".
• [19]  Ondanks de titel, "Algemene bepalingen inzake het extern optreden van de Unie en specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid", bevat dit deel slechts twee artikelen die een algemene definitie geven van de beginselen die ten grondslag liggen aan het extern optreden van de EU. Alle andere artikelen betreffen het GBVB.
• [20]  Voor de inwerkingtreding van het nieuwe Verdrag is overigens een herziening nodig van het interinstitutionele akkoord over de toegang van het Europees Parlement tot gevoelige gegevens van de Raad op het gebied van het veiligheids- en defensiebeleid (Interinstitutioneel Akkoord van 7 november 2002 tussen het Europees Parlement en de Raad over de toegang van het Europees Parlement tot gevoelige gegevens van de Raad op het gebied van het veiligheids- en defensiebeleid).
• [21]  Mededeling van de Commissie van 7 mei 2008 ter gelegenheid van de tiende verjaardag van de invoering van de euro.

ADVIES van de Commissie ontwikkelingssamenwerking (17.2.2009)

aan de Commissie constitutionele zaken

inzake de gevolgen van het Verdrag van Lissabon voor de ontwikkeling van het institutionele evenwicht van de Europese Unie
(2008/2073(INI))

Rapporteur voor advies: Renate Weber

SUGGESTIES

De Commissie ontwikkelingssamenwerking verzoekt de ten principale bevoegde Commissie constitutionele zaken onderstaande suggesties in haar ontwerpresolutie op te nemen:

1.  verheugt zich over het feit dat in het Verdrag van Lissabon het volgende is bepaald: "Het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Unie en dat van de lidstaten completeren en versterken elkaar" en dat het hoofddoel van dit beleid is "de armoede terug te dringen en uiteindelijk uit te bannen" en benadrukt dat ontwikkelingssamenwerking een autonoom en apart beleidsterrein is met welomlijnde specifieke doelstellingen;

2.  onderstreept dat de lidstaten en de Unie moeten streven naar versterking van de coördinatie tussen donors en verbetering van de werkverdeling, hetgeen moet bijdragen tot doeltreffender hulpverlening en verzoekt de EU-instellingen een grotere coördinerende rol op zich te nemen;

3.  verheugt zich over het feit dat in het Verdrag van Lissabon de medebeslissingsprocedure op het terrein van ontwikkelingssamenwerking gehandhaafd blijft; benadrukt dat dit betekent dat het Parlement volledig gebruik moet maken van zijn bevoegdheden om de inhoud van de verordeningen vorm te geven en van zijn recht om democratische controle uit te oefenen op alle aspecten van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de EU;

4.  merkt op dat de Europese Raad van 11 en 12 december 2008 het politieke besluit heeft genomen om het aantal commissarissen te handhaven op één per lidstaat en verzoekt de nieuwe voorzitter van de Commissie om, bij de toewijzing van de portefeuilles, rekening te houden met het noodzakelijke specifieke karakter van ontwikkelingssamenwerking als autonoom beleidsterrein;

5.  is verheugd over het instellen van de nieuwe belangrijke functie van Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, maar merkt op dat er een kans bestaat dat buitenlandse betrekkingen en veiligheidsbeleid prioriteit krijgen ten koste van de marginalisatie van ontwikkelingsprioriteiten; herinnert eraan dat in het Verdrag van Lissabon ontwikkelingsbeleid op hetzelfde niveau staat als overig buitenlands beleid;

6.  benadrukt dat het personeel van de Europese dienst voor extern optreden voldoende ontwikkelingsdeskundigen moet bevatten;

7.  is van mening dat het uitvoeren van het Verdrag van Lissabon een mogelijkheid is om de institutionele architectuur van de Europese Commissie te herzien en de verdeling van haar bevoegdheden over het directoraat-generaal Ontwikkeling (DG DEV) en het directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen (DG RELEX) te verbeteren, gericht op het vergroten van de doelmatigheid en samenhang, namelijk door DG DEV verantwoordelijk te laten zijn voor al het beleid en alle programma's op het gebied van ontwikkelingssamenwerking in alle geografische gebieden (niet alleen ACS, maar ook landen die begunstigden zijn van het instrument voor ontwikkelingssamenwerking) en door EuropeAid te incorporeren in DG DEV; vraagt in deze context om een betere samenwerking tussen DG DEV en DG RELEX teneinde de overkoepelende doelen van het extern optreden van de EU na te streven;

8.  houdt vol dat er, om de samenhang in het ontwikkelingsbeleid te garanderen, op bestuurlijk niveau nog altijd behoefte bestaat aan een speciaal directoraat-generaal voor ontwikkeling, dat verantwoordelijk is voor het bepalen van het beleid alsmede voor het adviseren over en het beheren van de ontwikkelingssamenwerking van de EU.

UITSLAG VAN DE EINDSTEMMING IN DE COMMISSIE

Datum goedkeuring	17.2.2009
Uitslag eindstemming	+: –: 0:	20 0 3
Bij de eindstemming aanwezige leden	Alessandro Battilocchio, Thijs Berman, Thierry Cornillet, Corina Creţu, Alexandra Dobolyi, Fernando Fernández Martín, Alain Hutchinson, Romana Jordan Cizelj, Filip Kaczmarek, Glenys Kinnock, Maria Martens, Gay Mitchell, Luisa Morgantini, José Javier Pomés Ruiz, José Ribeiro e Castro, Toomas Savi, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder, Feleknas Uca
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s)	Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Renate Weber, Gabriele Zimmer

UITSLAG VAN DE EINDSTEMMING IN DE COMMISSIE

Datum goedkeuring	9.3.2009
Uitslag eindstemming	+: –: 0:	19 1 1
Bij de eindstemming aanwezige leden	Enrique Barón Crespo, Bastiaan Belder, Richard Corbett, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Martin Kastler, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Adrian Severin, József Szájer, Riccardo Ventre, Johannes Voggenhuber, Andrzej Wielowieyski
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s)	Costas Botopoulos, Catherine Boursier, Elmar Brok, Carlos Carnero González, Panayiotis Demetriou, Sirpa Pietikäinen