SPRAWOZDANIE w sprawie wpływu traktatu lizbońskiego na rozwój równowagi instytucjonalnej w Unii Europejskiej

17.3.2009 - (2008/2073(INI))

Komisja Spraw Konstytucyjnych
Sprawozdawca: Jean-Luc Dehaene

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie wpływu traktatu lizbońskiego na rozwój równowagi instytucjonalnej w Unii Europejskiej

(2008/2073(INI))

Parlament Europejski,

–   uwzględniając decyzję Konferencji Przewodniczących z 6 marca 2008 r.,

–   uwzględniając traktat lizboński zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r.,

–   uwzględniając rezolucję z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie traktatu lizbońskiego[1],

–   uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej ze szczytu w dniach 11 i 12 grudnia 2008 r.,

–   uwzględniając art. 45 Regulaminu,

–   uwzględniając sprawozdanie Komisji Spraw Konstytucyjnych oraz opinię Komisji Rozwoju (A6-0142/2009),

A. mając na uwadze, że traktat lizboński wspiera równowagę instytucjonalną Unii poprzez wzmocnienie podstawowych funkcji poszczególnych instytucji politycznych i przez to ich odpowiednich ról w ramach instytucjonalnych, w których współpraca między instytucjami jest kluczowa dla osiągnięcia sukcesu procesu integracyjnego Unii,

B.  mając na uwadze, że traktat lizboński przekształca byłą „metodę wspólnotową”, poprzez jej dostosowanie i wzmocnienie, w „metodę unijną”, według której:

–  Rada Europejska określa ogólne kierunki i priorytety polityczne,

–  Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy,

–  Parlament Europejski i Rada pełnią wspólnie funkcję prawodawczą i budżetową w oparciu o wnioski Komisji,

C. mając na uwadze, że traktat lizboński rozszerza tę szczególną metodę podejmowania decyzji w Unii na nowe sfery działań prawodawczych i budżetowych,

D. mając na uwadze, że traktat lizboński stanowi, iż Rada Europejska może jednomyślnie i za zgodą Parlamentu Europejskiego rozszerzyć głosowanie większością kwalifikowaną i zwykłą procedurę legislacyjną, wspierając w ten sposób metodę unijną,

E.  mając na uwadze, że chociaż celem traktatu lizbońskiego jest uproszczenie i poprawa spójności prezydencji Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej, to jednak jest prawdopodobne, że współistnienie odrębnej prezydencji Rady Europejskiej i Rady do Spraw Zagranicznych (oraz Eurogrupy) łącznie z dalszym stosowaniem systemu rotacyjnego przy prezydencjach innych składów rady przynajmniej na początku skomplikuje funkcjonowanie Unii,

F.  mając na uwadze, że zasada równości płci oznacza przestrzeganie równej reprezentacji kobiet i mężczyzn w życiu publicznym również w ramach procedury nominacji na najważniejsze stanowiska polityczne w Unii Europejskiej,

G. mając na uwadze, że nowa procedura wyboru przewodniczącego/ej Komisji wymaga rozważenia wyniku wyborów oraz przeprowadzenia stosownych konsultacji między przedstawicielami Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, zanim Rada Europejska przedstawi swego kandydata,

H. mając na uwadze, że organizacja współpracy międzyinstytucjonalnej w procesie decyzyjnym będzie kluczem do sukcesu działań Unii,

I.   mając na uwadze, że traktat lizboński uznaje wzrastające znaczenie strategicznych programów wieloletnich i rocznych programów operacyjnych, zapewniając sprawną współpracę między instytucjami i skuteczne stosowanie procedur decyzyjnych, jak również podkreśla rolę Komisji jako inicjatora głównych działań w zakresie programowania,

J.   mając na uwadze, że obecne siedmioletnie programowanie finansowe oznacza, iż zajdzie sytuacja, w której podczas swoich pełnych kadencji Parlament Europejski i Komisja nie będą mogły podejmować podstawowych politycznych decyzji finansowych w trakcie urzędowania, ponieważ ramy ustanowione przez ich poprzedników obowiązywały będą do końca ich kadencji, jednak problem ten można rozwiązać, korzystając z oferowanej przez traktat lizboński możliwości programowania finansowego w okresie pięcioletnim, który mógłby odpowiadać kadencji Parlamentu i Komisji,

K. mając na uwadze, że traktat lizboński wprowadza nowe, kompleksowe podejście do działań zewnętrznych Unii – aczkolwiek z zastosowaniem szczególnych mechanizmów podejmowania decyzji w sprawach związanych ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa (WPZiB) – jak również ustanawia funkcję łączącą role wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela) wspomaganą przez specjalne służby zewnętrzne, co stanowi kluczowy element oddający istotę nowego, zintegrowanego podejścia,

L.  mając na uwadze, że traktat lizboński wprowadza nowy system reprezentowania Unii w relacjach zewnętrznych, który z zasady powierzony jest na różnych płaszczyznach przewodniczącemu/ej Rady Europejskiej, przewodniczącemu/ej Komisji i wiceprzewodniczącemu/ej Komisji (wysokiemu przedstawicielowi), i który wymaga starannego powiązania i ścisłej koordynacji między poszczególnymi podmiotami odpowiedzialnymi za reprezentację w celu uniknięcia niekorzystnych konfliktów kompetencji i zbędnego powielania,

M. mając na uwadze, że w trakcie szczytu Rady Europejskiej z dnia 11 i 12 grudnia 2008 r. uzgodniono, iż w przypadku wejścia w życie traktatu lizbońskiego przed końcem roku Rada podjęłaby niezbędne środki prawne mające na celu utrzymanie składu Komisji w dotychczasowej formie, tj. obecności jednego komisarza z każdego państwa członkowskiego;

Ocena ogólna

1.  z zadowoleniem przyjmuje innowacje instytucjonalne zawarte w traktacie lizbońskim, które stwarzają korzystne warunki dla nowej, wzmocnionej równowagi instytucjonalnej wewnątrz Unii, umożliwiając instytucjom skuteczniejsze, bardziej otwarte i demokratyczne funkcjonowanie oraz pozwalając jej osiągnąć lepsze rezultaty odpowiadające oczekiwaniom obywateli, jak również pełnić powierzoną rolę na arenie światowej;

2.  podkreśla, że zasadnicza podstawa funkcjonowania wszystkich instytucji jest wzmocniona, co umożliwia każdej z nich skuteczniejsze doskonalenie jej roli, niemniej jednak zaznacza, że nowe ramy instytucjonalne wymagają od poszczególnych instytucji trwałej współpracy z pozostałymi w celu osiągnięcia pozytywnych skutków dla całej Unii;

Rozszerzenie „metody unijnej” w podejmowaniu decyzji jako podstawa dla równowagi instytucjonalnej

3.  z zadowoleniem przyjmuje fakt, że podstawowe elementy „metody wspólnotowej” – prawo inicjatywy Komisji i wspólne podejmowanie decyzji przez Parlament Europejski i Radę – zostały przez traktat lizboński zachowane i umocnione, ponieważ:

–  Rada Europejska jest instytucją, której szczególna rola polegająca na nadawaniu impulsów i ukierunkowywaniu Unii zostaje wzmocniona, co umożliwia określanie celów strategicznych i priorytetów, nie zakłócając wykonywania podstawowych uprawnień prawodawczych i budżetowych Unii;

–  potwierdzona jest rola Komisji jako „siły” nadającej tempo działalności europejskiej, przez co zapewnia się, że jej wyłączność przedkładania inicjatyw prawodawczych pozostanie nienaruszona (a nawet będzie wzmocniona) zwłaszcza w procedurze budżetowej;

–  kompetencje Parlamentu Europejskiego jako organu władzy prawodawczej są wzmocnione, ponieważ zwykła procedura legislacyjna (określenie to zastąpi obecną procedurę współdecyzji) staje się ogólną zasadą (chyba że traktaty przewidują zastosowanie specjalnej procedury legislacyjnej) i zostaje rozszerzona na prawie wszystkie dziedziny prawodawstwa europejskiego, łącznie z wymiarem sprawiedliwości i sprawami wewnętrznymi;

–  rola Rady jako drugiego organu władzy prawodawczej jest potwierdzona i zachowana – jednak z pewną przewagą w kilku istotnych dziedzinach, będącą rezultatem zawartego w traktacie lizbońskim uściślenia mówiącego, że Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej;

–  nowa procedura budżetowa obejmująca wszystkie rodzaje wydatków będzie podobnie oparta na procesie wspólnego podejmowania decyzji, przy równorzędnych uprawnieniach, przez Parlament Europejski i Radę, które również wspólnie decydowały będą w kwestii wieloletnich ram finansowych – w obu przypadkach w odpowiedzi na inicjatywę Komisji;

–  rozróżnienie między aktami prawodawczymi a aktami delegowanymi oraz uznanie szczególnej funkcji wykonawczej Komisji przy jednakowej kontroli dwóch organów władzy prawodawczej poprawi jakość prawodawstwa europejskiego; Parlament Europejski odgrywa nową rolę przy nadawaniu Komisji delegowanych uprawnień oraz przy nadzorze nad aktami delegowanymi i wykonawczymi;

–  odnośnie do uprawnień Unii do sporządzania traktatów uznana jest rola Komisji (przy bliskiej współpracy z wiceprzewodniczącym Komisji (wysokim przedstawicielem)) związana z możliwością prowadzenia negocjacji, a zgoda Parlamentu wymagana będzie dla zawarcia przez Radę prawie wszystkich rodzajów umów międzynarodowych;

4.  z zadowoleniem przyjmuje założenie traktatu lizbońskiego mówiące, że Rada Europejska może jednomyślnie i za zgodą Parlamentu Europejskiego, pod warunkiem braku zastrzeżeń ze strony parlamentów krajowych, rozszerzyć podejmowanie decyzji przez głosowanie większością kwalifikowaną oraz zwykłą procedurę legislacyjną na dziedziny, w których dotychczas ich nie stosowano;

5.  podkreśla, że te klauzule „pomostowe” odzwierciedlają rzeczywistą tendencję w kierunku możliwie najszerszego stosowania „metody unijnej”, dlatego wzywa Radę Europejską, aby w pełni wykorzystała możliwości oferowane przez traktat;

6.  utrzymuje, że całkowita realizacja wszystkich innowacji instytucjonalnych i proceduralnych wprowadzonych przez traktat lizboński wymaga głębokiej i trwałej współpracy między instytucjami biorącymi udział w poszczególnych procedurach, przy pełnym wykorzystaniu nowych mechanizmów oferowanych przez traktat, zwłaszcza porozumień międzyinstytucjonalnych;

Parlament Europejski

7.  z ogromnym zadowoleniem przyjmuje fakt, że traktat lizboński w pełni uznaje Parlament Europejski jako jeden z dwóch organów władzy prawodawczej i budżetowej Unii, jak również jego rolę w przyjmowaniu decyzji politycznych istotnych dla Unii oraz że jego funkcje w zakresie kontroli politycznej są wzmocnione i rozszerzone, choć w mniejszym stopniu, na sferę WPZiB;

8.  podkreśla, że takie uznanie roli Parlamentu Europejskiego wymaga pełnej współpracy z pozostałymi instytucjami, zwłaszcza w związku z dostarczaniem Parlamentowi w odpowiednim czasie wszelkich dokumentów niezbędnych dla pełnienia jego funkcji, na równi z Radą, oraz w kwestii dostępu i udziału w odpowiednich grupach roboczych i spotkaniach odbywających się w innych instytucjach na warunkach jednakowych z innymi uczestnikami w procedurze podejmowania decyzji; wzywa trzy pozostałe instytucje, aby rozważyły zawarcie porozumień międzyinstytucjonalnych określających najlepsze praktyki na tych obszarach w celu optymalizacji wzajemnej współpracy;

9.  utrzymuje, że Parlament Europejski powinien wprowadzać niezbędne reformy wewnętrzne w celu dostosowania swoich struktur, procedur i metod pracy do nowych kompetencji oraz zwiększonych wymagań programowania i współpracy międzyinstytucjonalnej wynikających z traktatu lizbońskiego[2]; oczekuje z zainteresowaniem wyniku prac specjalnej grupy roboczej ds. reformy parlamentarnej i przypomina, że właściwa komisja parlamentarna pracuje obecnie nad reformą regulaminu w celu dostosowania go do założeń traktatu lizbońskiego[3];

10. z zadowoleniem przyjmuje fakt, że traktat lizboński rozszerza na Parlament Europejski prawo inicjatywy w kwestii zmiany traktatów, uznaje prawo Parlamentu do udziału w konwencji oraz wymaga zgody Parlamentu w przypadku, gdy Rada Europejska stwierdzi brak uzasadnienia dla zwołania konwencji; uważa, że takie założenia przemawiają za uznaniem, że Parlament Europejski ma prawo pełnego udziału w konferencji międzyrządowej na warunkach podobnych do Komisji; uważa, że jak wynika z doświadczenia dwóch poprzednich konferencji międzyrządowych, porozumienie międzyinstytucjonalne mogłoby w przyszłości określić wytyczne dla organizowania tychże konferencji, zwłaszcza w związku z udziałem Parlamentu Europejskiego oraz kwestiami dotyczącymi przejrzystości;

11. przyjmuje do wiadomości uzgodnienia przejściowe odnoszące się do składu Parlamentu Europejskiego; uważa, że wprowadzenie w życie tych uzgodnień będzie wymagało zmiany w prawie pierwotnym; zachęca państwa członkowskie do wprowadzenia wszelkich niezbędnych przepisów prawnych umożliwiających wstępny wybór w czerwcu 2009 r. 18 dodatkowych posłów do Parlamentu Europejskiego, aby umożliwić im uczestniczenie w posiedzeniach Parlamentu Europejskiego w charakterze obserwatorów od daty wejścia w życie traktatu lizbońskiego; przypomina jednak, że dodatkowi posłowie będą mogli otrzymać wyłącznie jednocześnie i od ustalonej daty pełne uprawnienia dopiero wtedy, gdy zakończone zostaną wszystkie niezbędne krajowe procedury ratyfikacji zmian w prawie pierwotnym; przypomina Radzie, że na mocy traktatu lizbońskiego (art. 14 ust. 2 TUE) Parlament zyska znaczące uprawnienia w zakresie inicjatywy i zgody w odniesieniu do składu Parlamentu, z których zamierza w pełni korzystać;

Rola Rady Europejskiej

12. uważa, że formalne uznanie Rady Europejskiej jako odrębnej, autonomicznej instytucji posiadającej szczególne, jasno określone w traktatach kompetencje wiąże się z koniecznością ukierunkowania jej roli w kwestii podstawowego zadania polegającego na nadawaniu niezbędnych impulsów politycznych oraz określaniu ogólnych kierunków i celów działań Unii Europejskiej;

13. z zadowoleniem przyjmuje również przewidzianą przez traktat lizboński zasadniczą rolę Rady Europejskiej w kwestii rewizji traktatów i odnośnie pewnych przyjmowanych przez nią lub z jej udziałem decyzji o podstawowym znaczeniu dla życia politycznego Unii – między innymi związanych z nominacjami na najważniejsze stanowiska polityczne, rozwiązywaniem blokad politycznych w wielu procedurach decyzyjnych oraz stosowaniem mechanizmów elastyczności;

14. podkreśla szczególną wiodącą rolę Rady Europejskiej w sferze działań zewnętrznych, zwłaszcza w zakresie WPZiB, w której powierzone jej zadania związane z określaniem interesów strategicznych, celów oraz ogólnych wytycznych tej polityki mają znaczenie kluczowe; w tym kontekście zwraca uwagę na potrzebę aktywnego zaangażowania Rady, przewodniczącego/ej Komisji i wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela) w przygotowanie prac Rady Europejskiej w tym zakresie;

15. utrzymuje, że potrzeba polepszenia współpracy międzyinstytucjonalnej między Parlamentem Europejskim a Radą Europejską przemawia za optymizacją warunków, na jakich przewodniczący/a Parlamentu Europejskiego uczestniczy w dyskusjach Rady Europejskiej, co może zostać uregulowane porozumieniem politycznym dotyczącym stosunków między tymi dwiema instytucjami; uważa, że korzystne byłoby podobne sformalizowanie tych warunków przez Radę Europejską w jej regulaminie wewnętrznym;

Stała Prezydencja Rady Europejskiej

16. z zadowoleniem przyjmuje utworzenie stałej długoterminowej prezydencji Rady Europejskiej, co pomoże zapewnić większą ciągłość, skuteczność i spójność pracy tej instytucji, a przez to działań Unii; podkreśla, że mianowanie przewodniczącego Rady Europejskiej powinno nastąpić jak najszybciej po wejściu w życie traktatu lizbońskiego w celu zapewnienia równoległości kadencji nowo wybranego Parlamentu i okresu urzędowania nowej Komisji;

17. podkreśla zasadniczą rolę przewodniczącego/ej Rady Europejskiej w życiu Unii, nie jako prezydenta Unii Europejskiej, lecz jako zwierzchnika Rady Europejskiej odpowiedzialnego/ej za prowadzenie prac poprzez zapewnianie przygotowania i ciągłości działań, wspomaganie osiągania konsensusu wśród jej członków, przedstawianie sprawozdań Parlamentowi Europejskiemu oraz reprezentowanie Unii w relacjach zewnętrznych w ramach WPZiB, według szczebla kompetencji i bez uszczerbku dla funkcji wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela);

18. przypomina, że przewodniczący/a Rady Europejskiej przy współpracy z przewodniczącym/ą Komisji i na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych powinien/na czuwać nad przygotowaniem posiedzeń Rady Europejskiej i ciągłością jej działań, co wymaga utrzymania wzajemnych stosunków i bliskiej współpracy między przewodniczącym/ą Rady Europejskiej i przewodniczącym/ą Rady do Spraw Ogólnych;

19. w tym kontekście za niezbędną uważa zrównoważoną współpracę między przewodniczącym/ą Rady Europejskiej a przewodniczącym/ą Komisji, prezydencją rotacyjną oraz, w sprawach związanych z reprezentacją Unii w relacjach zewnętrznych w ramach WPZiB, z wiceprzewodniczącym/ą Komisji (wysokim przedstawicielem);

20. przypomina, że chociaż traktat lizboński stanowi, iż Rada Europejska wspomagana jest przez Sekretariat Generalny Rady Unii Europejskiej, określone wydatki Rady Europejskiej powinny być wyszczególnione w odrębnej części budżetu i powinny obejmować specjalne środki przeznaczone dla przewodniczącego/ej Rady Europejskiej, który/a musi być wspomagany/a na rozsądnych warunkach przez swój własny gabinet;

Rada

21. z zadowoleniem przyjmuje kroki podjęte w traktacie lizbońskim zmierzające do rozważenia roli Rady jako drugiego organu władzy prawodawczej i budżetowej Unii dzielącego z Parlamentem Europejskim – choć wciąż przy pewnej przewadze w niektórych dziedzinach – podejmowanie wielu decyzji wewnątrz systemu instytucjonalnego, który ewoluował stopniowo zgodnie z logiką parlamentu dwuizbowego;

22. zwraca uwagę na zasadniczą rolę powierzoną przez traktat lizboński Radzie do Spraw Ogólnych – i w związku z tym jej przewodniczącemu/ej – polegającą na zapewnianiu spójności i ciągłości prac poszczególnych składów Rady, jak również przygotowaniu i ciągłości prac Rady Europejskiej (przy współpracy z jej przewodniczącym/ą i przewodniczącym/ą Komisji);

23. podkreśla, że szczególna rola Rady w przygotowaniu, określaniu i realizacji WPZiB wzywa do wzmocnionej koordynacji między przewodniczącym/ą Rady do Spraw Ogólnych a wiceprzewodniczącym/ą Komisji (wysokim przedstawicielem) pełniącym rolę przewodniczącego/ej Rady do Spraw Zagranicznych oraz między nimi a przewodniczącym/ą Rady Europejskiej;

24. wyraża przekonanie, że przewidziane przez traktat lizboński rozdzielenie ról Rady do Spraw Ogólnych i Rady do Spraw Zagranicznych oznacza potrzebę różnej kompozycji tych dwóch składów Rady, zwłaszcza ze względu fakt, że szersze pojęcie stosunków zewnętrznych Unii określone w traktatach i zmienione przez traktat lizboński będzie coraz bardziej utrudniało posiadanie łącznych mandatów w obu składach Rady; w związku z tym uważa za pożądane, aby ministrowie spraw zagranicznych skupiali się przede wszystkim na działaniach Rady do Spraw Zagranicznych;

25. w tym kontekście uznaje, że może być konieczne, aby premier lub głowa państwa członkowskiego sprawującego prezydencję Rady, osobiście przewodniczył i zapewniał właściwe funkcjonowanie Rady do Spraw Ogólnych jako organu odpowiedzialnego za koordynację poszczególnych składów Rady oraz orzekanie w kwestii priorytetów i rozstrzygania konfliktów, które obecnie zbyt szybko kierowane są do Rady Europejskiej;

26. uznaje istnienie poważnych problemów związanych z koordynacją między poszczególnymi składami Rady, których przyczyna tkwi w nowym systemie prezydencji, i aby ich uniknąć, podkreśla znaczenie „nowych” stałych 18-miesięcznych trojek (grupy trzech Prezydencji), które wspólnie dzieliły będą prezydencję poszczególnych składów Rady (z wyłączeniem Rady do Spraw Zagranicznych i Eurogrupy) i COREPER w celu zagwarantowania spójności, jednolitości i ciągłości pracy całej Rady oraz zapewnienia współpracy międzyinstytucjonalnej niezbędnej dla prawidłowego przebiegu procedur prawodawczych i budżetowych w decyzjach podejmowanych wspólnie z Parlamentem Europejskim;

27. za kluczowe uważa rozwijanie przez trojki aktywnej i stałej współpracy w trakcie swojej wspólnej kadencji; podkreśla znaczenie wspólnych programów operacyjnych każdej 18-miesięcznej trojki dla funkcjonowania Unii, o czym szerzej mówi ustęp 51 niniejszej rezolucji; zachęca trojki do przedstawienia Parlamentowi swoich wspólnych programów operacyjnych – zawierających m.in. propozycje harmonogramu debat legislacyjnych – na posiedzeniu plenarnym na początku wspólnej kadencji;

28. uważa, że premier lub głowa państwa członkowskiego sprawującego prezydencję w Radzie będzie odgrywał zasadniczą rolę polegającą na zapewnianiu spójności grupy prezydenckiej i jednolitości pracy poszczególnych składów Rady, jak również czuwaniu nad niezbędną koordynacją z Radą Europejską, zwłaszcza w związku z przygotowaniem i ciągłością jej prac;

29. zwraca również uwagę, że premier lub głowa państwa sprawującego prezydencję rotacyjną w Radzie powinien być uprzywilejowanym partnerem Parlamentu Europejskiego w zakresie działań prezydencji; uważa, że powinien być on/ona zachęcany/a do zwracania się do Parlamentu podczas posiedzeń plenarnych w celu przedstawienia odpowiedniego programu działań prezydencji i przekazywania informacji na temat rozwoju i rezultatów osiągniętych podczas jego sześciomiesięcznej kadencji, jak również poddawania pod dyskusję wszelkich innych istotnych kwestii politycznych powstałych w trakcie sprawowania prezydencji;

30. podkreśla, że w obecnej sytuacji związanej z rozwojem Unii sprawy dotyczące bezpieczeństwa i obrony wciąż stanowią integralną część WPZiB oraz uważa, że jako takie powinny pozostać w zakresie kompetencji Rady do Spraw Zagranicznych, której przewodniczy wiceprzewodniczący/a Komisji (wysoki przedstawiciel), w razie potrzeby przy dodatkowym udziale ministrów obrony;

Komisja

31. z zadowoleniem przyjmuje potwierdzenie niezwykle istotnej roli Komisji jako „motoru” napędzającego działania Unii poprzez:

–  uznanie quasi-monopolu Komisji w odniesieniu do inicjatywy prawodawczej, który zostaje rozszerzony na wszystkie obszary działalności Unii z wyjątkiem WPZiB, a szczególnie wzmocniony w zakresie kwestii finansowych;

–  zwiększenie roli Komisji polegającej na ułatwianiu porozumienia pomiędzy dwiema gałęziami władzy - prawodawczą i budżetową;

–  wzmocnienie roli Komisji jako „organu wykonawczego” Unii za każdym razem, kiedy wdrażanie postanowień prawa wspólnotowego wymaga wspólnego podejścia, w sytuacji, gdy Rada odgrywa taką rolę jedynie w odniesieniu do WPZiB oraz w należycie uzasadnionych przypadkach określonych w aktach legislacyjnych;

32. z zadowoleniem przyjmuje również wzmocnienie pozycji przewodniczącego/ej w ramach kolegium członków Komisji, zwłaszcza w odniesieniu do instytucjonalnej odpowiedzialności komisarzy wobec niego/ej oraz wewnętrznej organizacji Komisji, co stwarza warunki niezbędne do wzmocnienia jego/jej przywództwa w Komisji, a także zwiększenia jej spójności; wyraża przekonanie, że zakres wspomnianego wzmocnienia mógłby nawet okazać się szerszy w związku z osiągnięciem porozumienia pomiędzy głowami państw i szefami rządów mającego na celu utrzymanie Komisji w składzie jednego komisarza na każde państwo członkowskie;

Wybór przewodniczącego Komisji

33. podkreśla, że wybór przewodniczącego/ej Komisji przez Parlament Europejski na wniosek Rady Europejskiej zwiększy polityczny charakter jego/jej mianowania;

34. podkreśla, że taka procedura wyboru uwydatni demokratyczną legitymację przewodniczącego/ej Komisji oraz wzmocni jego/jej pozycję zarówno wewnątrz Komisji (w zakresie niepodważalności stosunków wewnętrznych z pozostałymi komisarzami), jak i ogólnie w ramach stosunków międzyinstytucjonalnych;

35. uważa, że zwiększona legitymacja przewodniczącego/ej Komisji przyniesie korzyści także Komisji jako całości, wzmacniając jej zdolność funkcjonowania w charakterze niezależnego promotora ogólnego interesu wspólnotowego i siły napędzającej dla działań wspólnotowych;

36. przypomina w tym kontekście, że fakt możliwego przedstawienia kandydata na stanowisko przewodniczącego Komisji przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifikowaną, oraz fakt wyboru tego kandydata przez Parlament Europejski większością głosów członków wchodzących w jego skład stanowią dodatkowy bodziec zachęcający wszystkie zaangażowane strony do rozwijania niezbędnego dialogu mającego na celu zapewnienie pomyślnego zakończenia tego procesu;

37. przypomina, że Rada Europejska jest zobowiązana traktatem lizbońskim do „uwzględniania wyborów do Parlamentu Europejskiego” oraz, przed mianowaniem kandydata, do przeprowadzenia „stosownych konsultacji”, które nie należą do formalnych kontaktów pomiędzy tymi dwiema instytucjami; przypomina również, że deklaracja 11 dołączona do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła Traktat z Lizbony[4], wzywa w tym kontekście do przeprowadzenia „konsultacji w ramach procedury uznanej za najbardziej odpowiednią” pomiędzy przedstawicielami Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej;

38. proponuje, by przewodniczący/a Rady Europejskiej był upoważniany/a przez Radę Europejską (osobiście lub z delegacją) do przeprowadzania wspomnianych wyżej konsultacji, sugeruje również, że powinien/powinna on/ona konsultować się z przewodniczącym/ą Parlamentu Europejskiego w celu zorganizowania niezbędnych spotkań z każdym z przywódców grup politycznych w Parlamencie Europejskim, którym ewentualnie towarzyszyliby przywódcy (lub delegacja) europejskich partii politycznych, oraz że przewodniczący/a Rady Europejskiej powinien/powinna po wyżej wspomnianych spotkaniach przedstawiać sprawozdanie Radzie Europejskiej;

Proces nominacji

39. uważa, że przy wyborze osób na stanowiska przewodniczącego/ej Rady Europejskiej, przewodniczącego/ej Komisji oraz wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela) należy uwzględniać odpowiednie kwalifikacje kandydatów; przyznaje ponadto, że, jak określono w Deklaracji 6 załączonej do wyżej wspomnianego Aktu końcowego, przy tym wyborze należy uwzględniać konieczność poszanowania geograficznej i demograficznej różnorodności Unii oraz jej państw członkowskich;

40. uważa ponadto, że w kwestii nominacji do najważniejszych politycznych stanowisk w Unii Europejskiej państwa członkowskie oraz europejskie ugrupowania polityczne powinny wziąć pod uwagę nie tylko kryteria równowagi geograficznej i demograficznej, ale także kryteria dotyczące równowagi politycznej i równowagi płci;

41. uważa w tym kontekście, że proces nominacji powinien odbywać się po wyborach do Parlamentu Europejskiego, tak aby ich wyniki zostały uwzględnione, co z kolei odegra zasadniczą rolę w wyborze przewodniczącego/ej Komisji; zwraca uwagę na fakt, że jedynie po jego/jej wyborze możliwe będzie zapewnienie wymaganej równowagi;

42. proponuje w tym kontekście jako ewentualny model przedstawioną poniżej procedurę oraz harmonogram nominacji, które mogłyby zostać uzgodnione pomiędzy Parlamentem Europejskim a Radą Europejską:

–  1. i 2. tydzień po wyborach europejskich: pojawienie się grup politycznych w Parlamencie Europejskim;

–  3. tydzień po wyborach: konsultacje pomiędzy przewodniczącym/ą Rady Europejskiej a przewodniczącym/ą Parlamentu Europejskiego, po których odbywają się odrębne spotkania pomiędzy przewodniczącym/ą Rady Europejskiej a przewodniczącymi grup politycznych (ewentualnie wraz z przewodniczącymi europejskich partii politycznych lub ograniczonych liczbowo delegacji);

–  4. tydzień po wyborach: ogłoszenie przez Radę Europejską kandydata na przewodniczącego Komisji z uwzględnieniem wyników konsultacji wspomnianych w poprzednim tiret;

–  tydzień 5. i 6. po wyborach: kontakty pomiędzy kandydatem na przewodniczącego Komisji a grupami politycznymi; oświadczenia kandydata i przedstawienie jego/jej politycznych wytycznych Parlamentowi Europejskiemu; głosowanie w Parlamencie Europejskim nad kandydatem na przewodniczącego Komisji;

–  lipiec/sierpień/wrzesień: wybrany przewodniczący/a Komisji uzgadnia z Radą Europejską nominację na stanowisko wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela) oraz proponuje listę desygnowanych komisarzy (obejmującą wiceprzewodniczącego/ą Komisji (wysokiego przedstawiciela));

–  wrzesień: Rada Europejska przyjmuje listę desygnowanych komisarzy (obejmującą wiceprzewodniczącego/ą Komisji (wysokiego przedstawiciela));

–  wrzesień/październik: przesłuchania desygnowanych komisarzy oraz wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela) w Parlamencie Europejskim;

–  październik: przedstawienie Parlamentowi Europejskiemu kolegium komisarzy i ich programu; głosowanie nad całym kolegium (w tym nad wiceprzewodniczącym/ą Komisji (wysokim przedstawicielem)); Rada Europejska zatwierdza skład nowej Komisji; nowa Komisja przyjmuje swoje obowiązki;

–  listopad: Rada Europejska nominuje przewodniczącego Rady Europejskiej;

43. podkreśla, że niezależnie od przypadku proponowany scenariusz powinien zostać zastosowany począwszy od roku 2014;

44. wyraża przekonanie, że ewentualność wejścia w życie traktatu lizbońskiego przed końcem roku 2009 wymaga wypracowania porozumienia politycznego pomiędzy Radą Europejską a Parlamentem Europejskim w celu zagwarantowania, że procedura wyboru przewodniczącego kolejnego składu Komisji oraz desygnowania komisarzy będzie niezależnie od przypadku prowadzona w poszanowaniu istoty nowych uprawnień przyznanych w tym zakresie Parlamentowi Europejskiemu na mocy postanowień traktatu lizbońskiego;

45. wyraża przekonanie, że w przypadku wszczęcia przez Radę Europejską procedury mianowania przewodniczącego Komisji niezwłocznie po wyborach europejskich w czerwcu 2009 r.[5] pod uwagę winna zostać wzięta konieczność zapewnienia wystarczającej ilości czasu na przeprowadzenie i nieformalne zakończenie procedury konsultacji politycznych z nowo wybranymi przedstawicielami grup politycznych, w formie przewidzianej traktatem lizbońskim; wyraża przekonanie, że pozwoliłoby to na całkowite zachowanie istoty jego nowych uprawnień i że Parlament Europejski mógłby następnie przejść do zatwierdzenia mianowania przewodniczącego Komisji;

46. podkreśla, że niezależnie od przypadku procedura mianowania składu kolegium komisarzy powinna zostać wszczęta dopiero po upowszechnieniu wyników drugiego referendum przeprowadzonego w Irlandii; podkreśla, że instytucje byłyby wówczas w pełni świadome kontekstu prawnego związanego z warunkami wykonywania mandatu przez nowych członków Komisji i mogłyby w pełni uwzględnić odpowiedni zakres uprawnień proceduralnych oraz skład, strukturę i zakres kompetencji nowej Komisji; w przypadku pozytywnego wyniku referendum formalne zatwierdzenie przez Parlament Europejski nowego kolegium komisarzy, w tym przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela), powinno mieć miejsce dopiero po wejściu w życie traktatu lizbońskiego oraz po dokonaniu wyboru przewodniczącego Komisji;

47. przypomina, że w przypadku negatywnego wyniku drugiego referendum w Irlandii traktat nicejski utrzyma niezależnie od przypadku moc obowiązującą, a nowy skład kolegium komisarzy będzie musiał zostać ustalony w oparciu o uregulowania ustanawiające liczbę komisarzy na poziomie niższym niż liczba państw członkowskich; podkreśla, że w tym przypadku Rada będzie zobligowana do podjęcia decyzji w sprawie obecnej ilości członków nowej ograniczonej liczbowo Komisji; podkreśla wolę polityczną Parlamentu Europejskiego dążącą do zapewnienia ścisłego przestrzegania powyższych uregulowań;

Programowanie

48. wyraża przekonanie, że programowanie zarówno na poziomie strategicznym, jak i operacyjnym będzie niezbędne w celu zapewnienia skuteczności i spójności działań Unii;

49. w związku z powyższym z zadowoleniem przyjmuje fakt, że traktat lizboński wzywa w szczególności do programowania jako sposobu zwiększenia zdolności instytucji do działania i proponuje, aby w odniesieniu do następujących kwestii opracowano pewne równoczesne programy działania:

–  Parlament Europejski, Rada i Komisja powinny uzgodnić kwestię „umowy” lub „programu” w zakresie prawodawstwa, w oparciu o szerokie cele strategiczne i priorytety przedstawione przez Komisję po rozpoczęciu się jej mandatu, która powinna zostać poddana wspólnej debacie Parlamentu Europejskiego i Rady, mającej za cel osiągnięcie porozumienia (o ile to możliwe, w formie specjalnego porozumienia międzyinstytucjonalnego, nawet jeżeli takie porozumienie nie jest prawnie wiążące) pomiędzy tymi trzema instytucjami w sprawie wspólnych celów i priorytetów na pięcioletnią kadencję;

–  na podstawie wspomnianej umowy lub programu Komisja powinna rozwijać następnie swoje plany programowania finansowego i przedstawić do końca czerwca roku następującego po wyborach swoje propozycje dotyczące wieloletnich ram finansowych przygotowanych na okres pięciu lat, wraz z listą wniosków legislacyjnych niezbędnych w celu wprowadzenia stosownych programów w życie, które z kolei powinny zostać przedyskutowane i przyjęte przez Radę oraz Parlament Europejski zgodnie z procedurą określoną w traktatach przed końcem tego samego roku (lub do końca pierwszego kwartału następnego roku);

–  umożliwiłoby to Unii dysponowanie wieloletnimi ramami finansowymi na okres pięciu lat, gotowymi do wprowadzenia w życie na początku roku N+2 (lub N+3)[6], gwarantując tym samym Parlamentowi Europejskiemu i każdej Komisji możliwość zdecydowania o ich „własnym” programowaniu;

50. wyraża przekonanie, że przejście na wspomniany system pięcioletniego finansowego i politycznego programowania wymagać będzie przedłużenia i dostosowania bieżących ram finansowych zawartych w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami[7] do końca 2015/2016 r., podczas gdy kolejne porozumienie wejdzie w życie na początku 2016/2017 r.[8];

51. proponuje, aby w oparciu o umowę/program w zakresie prawodawstwa oraz uwzględniając wieloletnie ramy finansowe:

–  Komisja przedstawiała Parlamentowi Europejskiemu i Radzie swój roczny roboczy i legislacyjny program w celu przeprowadzenia wspólnej debaty pozwalającej Komisji na wprowadzenie koniecznych zmian;

–  Rada do Spraw Ogólnych w porozumieniu z Parlamentem Europejskim powinna przyjąć wspólne programowanie operacyjne dotyczące działań każdej grupy składającej się z trzech prezydencji na okres ich pełnej 18 miesięcznej kadencji, co posłuży jako ramy dla odpowiedniego programu działań każdej prezydencji w ciągu jej sześciomiesięcznej kadencji;

Stosunki zewnętrzne

52. podkreśla wagę nowego wymiaru, jaki dzięki traktatowi lizbońskiemu zyskują działania zewnętrzne Unii jako całość, w tym WPZiB, co wraz z osobowością prawną Unii oraz istotnymi dla tego obszaru innowacjami instytucjonalnymi (zwłaszcza powołanie sprawującego podwójną funkcję wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) oraz Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych) mogłoby być decydującym czynnikiem w zakresie spójności i skuteczności działań Unii w tym obszarze oraz mogłoby w istotny sposób zwiększyć jej przejrzystość na arenie światowej;

53. przypomina, że wszystkie decyzje z zakresu spraw zagranicznych muszą odnosić się do podstaw prawnych, w oparciu o które zostały przyjęte, w celu ułatwienia identyfikacji procedury wykorzystanej do ich przyjęcia oraz procedury, zgodnie z którą należy je wdrożyć;

Wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel)

54. wyraża przekonanie, że utworzenie stanowiska sprawującego podwójną funkcję wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) jest podstawowym krokiem w celu zapewnienia spójności, skuteczności oraz przejrzystości wszystkich zewnętrznych działań Unii;

55. podkreśla, że wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel) musi być nominowany przez Radę Europejską kwalifikowaną większością głosów za zgodą przewodniczącego Komisji, a także musi zostać zaakceptowany przez Parlament Europejski jako wiceprzewodniczący Komisji wraz z całym kolegium członków Komisji; wzywa przewodniczącego Komisji do zapewnienia, że Komisja w pełni wywiązuje się ze swoich obowiązków w tym kontekście, mając na względzie, że wysoki przedstawiciel jako wiceprzewodniczący Komisji będzie odgrywał niezwykle istotną rolę, gwarantując spójność oraz wysoką wydajność kolegium, oraz że przewodniczący Komisji ma polityczny i instytucjonalny obowiązek zapewnić, że posiada odpowiednie umiejętności do zintegrowania kolegium; podkreśla również, że Rada Europejska musi być świadoma wspomnianego wyżej aspektu roli wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) i musi przeprowadzić procedurę od samego początku do niezbędnych konsultacji z przewodniczącym Komisji w celu zapewnienia jej pomyślnego zakończenia; przypomina, że w pełni wykorzysta możliwość dokonania oceny zdolności politycznych i instytucjonalnych nominowanego wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) w ramach uprawnień dotyczących nominacji nowej Komisji;

56. podkreśla, że Europejska Służba Działań Zewnętrznych będzie odgrywać podstawową rolę we wspieraniu wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) oraz będzie stanowić niezbędny element, od którego zależało będzie powodzenie nowego zintegrowanego podejścia w zakresie działań zewnętrznych Unii; podkreśla, że utworzenie nowej służby będzie wymagać formalnego wniosku wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela), co będzie możliwe jedynie po objęciu prze niego/nią odnośnych obowiązków, a wniosek ten będzie mógł zostać przyjęty przez Radę wyłącznie po uzyskaniu opinii Parlamentu Europejskiego i zgody Komisji; deklaruje zamiar pełnego wykorzystywania uprawnień w zakresie budżetu w odniesieniu do tworzenia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych;

57. podkreśla, że zadania wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) są niezwykle uciążliwe oraz będą wymagać szczególnej koordynacji z pozostałymi instytucjami, zwłaszcza z przewodniczącymi Komisji, wobec którego będzie on/ona politycznie odpowiedzialny/odpowiedzialna w zakresie stosunków zewnętrznych podlegających kompetencjom Komisji, ze zmieniającą się prezydencją Rady oraz z przewodniczącym Rady Europejskiej;

58. podkreśla, że osiągnięcie celów, które doprowadziły do utworzenia funkcji wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) będzie w dużej mierze zależeć od istnienia politycznego zaufania pomiędzy przewodniczącym Komisji a wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) oraz od umiejętności owocnej współpracy wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) z przewodniczącym Rady Europejskiej, ze zmieniającą się prezydencją Rady oraz innymi odpowiedzialnymi komisarzami, którą on/ona koordynuje z wykorzystaniem szczególnych kompetencji odnoszących się do stosunków zewnętrznych Unii;

59. wzywa Komisję i wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) do pełnego wykorzystania możliwości przedstawienia wspólnych inicjatyw w zakresie stosunków zagranicznych w celu wzmocnienia spójności różnych obszarów działań Unii w sferze zewnętrznej oraz zwiększenia prawdopodobieństwa przyjęcia tych inicjatyw przez Radę, w szczególności w związku z WPZiB; w związku z tym podkreśla potrzebę kontroli parlamentarnej działań w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa;

60. utrzymuje, że konieczne jest podjęcie pewnych praktycznych kroków w celu zmniejszenia ilości zadań wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela):

–  wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel) powinien zaproponować nominację specjalnych przedstawicieli, posiadających wyraźny mandat określony zgodnie z art. 33 Traktatu o Unii Europejskiej, aby pomagali mu/jej w poszczególnych obszarach jego/jej kompetencji w zakresie WPZiB (wspomniani wyżej specjalni przedstawiciele nominowani przez Radę powinni być również wysłuchiwani przez Parlament Europejski oraz powinni regularnie informować Parlamentu Europejski o swoich działaniach);

–  powinien/powinna on/ona koordynować swoje działania w obszarach innych niż WPZiB z komisarzami odpowiedzialnymi za teki w tych obszarach oraz w razie konieczności przekazywać funkcje reprezentowania Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej w tych obszarach;

–  w razie nieobecności wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel) powinien decydować, kto będzie go/ją reprezentował, rozpatrując każdy przypadek z osobna w zależności od zakresu obowiązków do wypełnienia w danej sytuacji;

Reprezentacja

61. uważa, że traktat lizboński ustanawia skuteczny, aczkolwiek skomplikowany system operacyjny reprezentowania Unii w relacjach zewnętrznych oraz proponuje jego wyrażenie za pomocą następujących wytycznych:

–  przewodniczący Rady Europejskiej reprezentuje Unię na szczeblu głów państw lub szefów rządów w kwestiach dotyczących WPZiB, ale nie posiada uprawnień do prowadzenia politycznych negocjacji w imieniu Unii, co jest zadaniem wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela); może on/ona zostać również wezwany/a do spełnienia szczególnej roli reprezentowania Rady Europejskiej podczas niektórych międzynarodowych zdarzeń;

–  przewodniczący Komisji reprezentuje Unię na najwyższym szczeblu w odniesieniu do wszystkich aspektów stosunków zewnętrznych Unii, za wyjątkiem kwestii dotyczących WPZiB, lub wszelkich szczególnych polityk sektorowych znajdujących się w zakresie działań zewnętrznych Unii (handel zagraniczny itd.); wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel) lub właściwy/upoważniony komisarz może również przyjąć taką rolę działając z upoważniania Komisji;

–  wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel) reprezentuje Unię na poziomie ministerialnym lub w organizacjach międzynarodowych związanych z działaniami zewnętrznymi Unii ogółem; sprawuje on/ona również zewnętrzne funkcje reprezentacyjne jako przewodniczący/a Rady do Spraw Zagranicznych;

62. wyraża przekonanie, że nie będzie już wskazane, by przewodniczący/a Rady do Spraw Ogólnych (zwłaszcza premier państwa członkowskiego sprawującego prezydencję) lub przewodniczący/a danego sektorowego składu Rady został powołany do reprezentowania Unii w stosunkach zewnętrznych;

63. podkreśla znaczenie koordynacji oraz współpracy pomiędzy wszystkimi stronami odpowiedzialnymi za różne zadania związane z reprezentowaniem Unii w stosunkach zewnętrznych, tak aby uniknąć sporów kompetencyjnych i zapewnić spójność i przejrzystość Unii w kwestii spraw zagranicznych;

°

°         °

64. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji i sprawozdania Komisji Spraw Konstytucyjnych Radzie, Komisji oraz parlamentom krajowym państw członkowskich.

• [1]  Teksty przyjęte, P6_TA(2008)0055.
• [2]  Projekt sprawozdania Jo Leinena w sprawie nowej roli i obowiązków Parlamentu przy wdrażaniu traktatu lizbońskiego (PE 407.780 v02-00).
• [3]  Projekt sprawozdania Richarda Corbetta w sprawie ogólnego przeglądu Regulaminu Parlamentu Europejskiego (PE 405.935v03-00).
• [4]  Deklaracja 11 odnosząca się do artykułu 17 ustępy 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej
• [5]  Zgodnie z deklaracją w sprawie mianowania członków przyszłej Komisji zawartym w konkluzjach ze szczytu Rady Europejskiej w dniach 11 i 12 grudnia 2008 r.
• [6]  N oznacza „rok wyborów europejskich”.
• [7]  Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 17 maja 2006 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami (Dz.U. C 139 z 14.6.2006, s. 1).
• [8]  Zgodnie ze sprawozdaniem Böge w sprawie śródokresowego przeglądu ram finansowych na lata 2007-2013 (INI/2008/2055) i ze sprawozdaniem Guy-Quint w sprawie aspektów finansowych traktatu z Lizbony (INI/2008/2054).

UZASADNIENIE

Wpływ traktatu lizbońskiego na rozwój równowagi instytucjonalnej Unii Europejskiej

Analiza polityczna rozwoju stosunków między Parlamentem Europejskim, Radą Europejską, Radą Ministrów i Komisją.

Traktat lizboński powołuje do życia Unię polityczną, posiadającą osobowość prawną i jednolite ramy instytucjonalne. Po rozszerzeniu, dzięki któremu Europa mogła się zjednoczyć, należało ponownie określić jej podstawy, aby odpowiedzieć na wyzwania XXI wieku, w szczególności związane z globalizacją. W takim kontekście można uznać, że podobnie jak w przypadku traktatu rzymskiego po zakończeniu drugiej wojny światowej, Europa – przy pomocy traktatu lizbońskiego – próbuje sprostać nowemu otoczeniu, które pojawiło się po zakończeniu zimnej wojny. Kontynuując projekt pokoju i stabilności, a jednocześnie konsolidując integrację społeczno-gospodarczą, Unia Europejska oferuje swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz przyczynia się – jako globalny partner – do organizacji bardziej sprawiedliwego i stabilnego świata. Aby osiągnąć ten cel Unia Europejska rozszerzona do 27 członków musiała „stać się bardziej demokratyczna, bardziej przejrzysta i bardziej skuteczna” (deklaracja z Laeken).

W tym celu traktat lizboński zmienia Traktat o Unii Europejskiej (traktat z Maastricht) i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (traktat rzymski z kolejnymi zmianami), które stały się odpowiednio Traktatem o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej(TFUE). Pierwszy określa ramy konstytucyjne Unii, a drugi jej praktyczne funkcjonowanie. Obydwa traktaty mają taką samą wartość prawną. Docelowo bardziej spójnym rozwiązaniem byłoby podporządkowanie traktatu o funkcjonowaniu traktatowi podstawowemu ustanawiającemu Unię Europejską, co uzasadniałoby zastosowanie bardziej elastycznej procedury niż w przypadku traktatu podstawowego podczas ewentualnej zmiany traktatu o funkcjonowaniu.

Traktat lizboński będzie mógł wejść w życie dopiero po jego ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie. Przygotowanie do wdrożenia traktatu w żaden sposób nie przesądza o wspomnianej ratyfikacji. Natomiast powstrzymanie się od takich działań doprowadziłoby do opóźnienia wdrożenia traktatu po jego ratyfikacji. Dlatego też należy uznać za zasadne, aby każda instytucja Unii antycypowała ratyfikację traktatu, analizując jego wpływ na jej funkcjonowanie, a także na stosunki międzyinstytucjonalne.

Sprawozdanie zawiera analizę wpływu traktatu lizbońskiego na rozwój równowagi instytucyjnej Unii Europejskiej. Podkreśla znaczenie wdrożenia nowych postanowień i pierwszych nominacji.

Sprawozdanie koncentruje się na stosunku między Parlamentem Europejskim, Radą Europejską, Radą i Komisją. Zawiera on ocenę ogólnej równowagi między instytucjami i nie ogranicza się wyłącznie do ich stosunku z Parlamentem. Dokonuje analizy z politycznego punktu widzenia, która prowadzi do sformułowania konkretnych zaleceń.

W dokumencie nie zostały omówione wewnętrzne środki organizacyjne Parlamentu, których wymaga wdrożenie traktatu. Są one przedmiotem oddzielnych sprawozdań[1]. O ile w sprawozdaniu poruszona została kwestia organizacji działań zewnętrznych Unii, nie zawiera ono wzmianki o organizacji Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, która będzie przedmiotem oddzielnego sprawozdania[2]. Wreszcie nie zawiera również analizy stosunków z parlamentami krajowymi. Chociaż parlamenty krajowe mają bardzo ważną rolę do odegrania – nie są jako takie instytucją Unii Europejskiej. Stosunki z parlamentami krajowymi będą przedmiotem oddzielnego sprawozdania[3].

W sprawozdaniu została przedstawiona analiza przewidywanego rozwoju stosunków między instytucjami politycznymi Unii w ramach nowego traktatu. Po zarysie historycznym pierwsza część została poświęcona analizie głównych postanowień traktatu w odniesieniu do każdej instytucji. Następnie omówione zostały stosunki międzyinstytucjonalne, (pierwsze) nominacje, programowanie międzyinstytucjonalne i działania zewnętrzne Unii.

A. Zmiana równowagi instytucjonalnej

Parlament Europejski, Rada i Komisja są trzema instytucjami politycznymi powołanymi na mocy traktatu rzymskiego w momencie powstania Wspólnoty Europejskiej.

Parlament pełnił przede wszystkim rolę konsultacyjną i składał się z parlamentów krajowych. Rada zazwyczaj podejmowała decyzje jednogłośnie. Komisja proponowała i wykonywała europejskie akty prawne.

Pierwsze bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego zostały przeprowadzone w 1979 r.

Jednolity Akt Europejski (1986) przewidywał, że Rada mogła zatwierdzać większością kwalifikowaną większość dyrektyw dotyczących harmonizacji niezbędnej do wprowadzenia jednolitego rynku. Jednocześnie została ustanowiona procedura współpracy z Parlamentem Europejskim w zakresie tych dyrektyw.

Traktaty z Maastricht, Amsterdamu i Nicei systematycznie rozszerzały zakres decyzji przyjmowanych większością głosów w Radzie, a równocześnie ustanowiły, a następnie rozszerzyły procedurę współdecyzji z Parlamentem Europejskim.

Traktat z Maastricht przedłużył mandat Komisji z czterech do pięciu lat, aby powiązać go z kadencją Parlamentu Europejskiego. W kolejnych traktatach podkreślona została rola Parlamentu Europejskiego w wyznaczaniu przewodniczącego i członków Komisji; traktaty, a przede wszystkim praktyka, wzmocniły pozycję przewodniczącego Komisji w kolegium.

Do czasu traktatu z Maastricht integracja europejska była przede wszystkim skierowana na dziedzinę społeczno-ekonomiczną. Jednolity Akt Europejski, a w jeszcze większym stopniu traktat z Maastricht, tworząc Unię Europejską w celu uwzględnienia kwestii polityki zagranicznej, wymiaru sprawiedliwości i obywatelstwa, nadały integracji europejskiej nowy wymiar polityczny. Dwa nowe filary działalności miały jednak przede wszystkim wymiar międzyrządowy, co znacznie ograniczało rolę Komisji i Parlamentu Europejskiego. Traktat z Amsterdamu ustanowił funkcję Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB, a jednocześnie stanowił pierwszy krok w kierunku uwspólnotowienia obszaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych związanego z polityką migracyjną.

Pierwsze szczyty europejskie były w zasadzie nieformalnymi spotkaniami szefów państw i rządów. Od 1975 r. spotkania te stały się regularne, zaczęły być określane mianem Rady Europejskiej i przyjęły bardziej formalny charakter. Traktat z Maastricht sformalizował ich rolę w nadawaniu impulsu i definiowaniu głównych kierunków polityki ogólnej. Rada Europejska nie stała się jednak instytucją w sensie prawnym, ani też specjalną formą Rady.

Traktat lizboński, który zawiera większość propozycji Konwentu Europejskiego, na nowo określa równowagę instytucjonalną Unii. Nowy traktat o Unii Europejskiej formalnie znosi filary. Unia Europejska posiada osobowość prawną. Instytucje Wspólnoty stają się instytucjami Unii. Traktat ponownie określa rolę i kompetencje każdej instytucji. Zgodnie z jego postanowieniami Rada Europejska staje się instytucją Unii i nie jest powiązana z Radą. Traktat upowszechnia (poza niektórymi wyjątkami) stosowanie współdecyzji, która staje się normalną procedurą legislacyjną, w tym również w odniesieniu do zatwierdzania budżetu, mimo że w tym celu konieczna jest specjalna procedura.

W ten sposób traktat lizboński przekształca, i jednocześnie ją wzmacnia, metodę „wspólnotową” w „metodę Unii”, w której:

–  Rada Europejska określa ogólne kierunki i priorytety polityczne (rola nadawania impulsu);

–  Komisja promuje interes ogólny Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy (prawo inicjatywy);

–  Parlament Europejski i Rada pełnią wspólnie funkcje prawodawcze i budżetowe (dwuizbowość parlamentarna);

Ta metoda została rozszerzona przede wszystkim na dziedzinę budżetową, a także na obszar sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, w miejsce którego nowy traktat zamierza wprowadzić przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Jedynie wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa pozostaje przede wszystkim dziedziną międzyrządową.

B. Analiza (nowych) najważniejszych postanowień dotyczących poszczególnych instytucji

1.   Parlament Europejski (art. 14 TUE)

1.1. Parlament Europejski pełni, wspólnie z Radą, funkcję prawodawczą i budżetową, a także funkcje kontroli politycznej i konsultacyjne.

Traktat o Unii Europejskiej potwierdza w ten sposób, że Unia funkcjonuje w znacznym stopniu według zasad systemu parlamentarnego.

1.2. Procedura współdecyzji Parlamentu Europejskiego i Rady na wniosek Komisji jest zwykłą procedurą prawodawczą. Procedura ta, z pewnymi specjalnymi elementami, jest również stosowana w odniesieniu do wydatków z budżetu.

Traktat lizboński potwierdza i sankcjonuje w ten sposób metodę „wspólnotową” oraz wzmacnia „dwuizbowość” Parlamentu Europejskiego i Rady.

1.3. Kompetencje Parlamentu Europejskiego zostały również rozszerzone w związku ze zniesieniem filarów. W przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości stosuje się normalną procedurę prawodawczą (nawet jeżeli występują pewne specjalne zasady).

Traktat lizboński wyraźnie określa kompetencje Unii w dziedzinie energii.

Nawet w dziedzinie WPBiZ, która w znacznym stopniu zachowuje charakter międzyrządowy, Parlament odgrywa istotną rolę (zob. poniżej).

Z tego punktu widzenia zwiększyły się również kompetencje Parlamentu w dziedzinie przyjmowania umów międzynarodowych, gdyż jego zgoda jest niezbędna w przypadku wszystkich umów, które dotyczą dziedzin podlegających zwykłej procedurze prawodawczej na płaszczyźnie wewnętrznej.

1.4. Pełne zaangażowanie Parlamentu Europejskiego na równi z Radą w kontrolę nad wykonywaniem przez Komisję delegowanych uprawnień zostało potwierdzone i sprecyzowane. Traktat lizboński wprowadza bowiem rozróżnienie między aktami delegowanymi a aktami wykonawczymi. Artykuł 290 TFUE daje Parlamentowi na równi z Radą prawo odrzucania aktów delegowanych podjętych przez Komisję na mocy prawnie przyznanych uprawnień. Artykuł 291 TFUE stanowi, że Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, ustanawiają z wyprzedzeniem przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję. Zgodnie z art. 202 obecnego Traktatu WE, Rada podejmuje samodzielnie taką decyzję (decyzja podejmowana w ramach komitologii) po zapoznaniu się z opinią Parlamentu Europejskiego.

1.5. Parlament zatwierdza również szereg decyzji Rady Europejskiej lub Rady o dużym znaczeniu politycznym dla funkcjonowania Unii: decyzji dotyczących stosowania niektórych klauzul umożliwiających stosowanie większości kwalifikowanej w miejsce jednogłośności (lub nadzwyczajnych procedur prawodawczych zamiast zwykłej procedury prawodawczej), decyzji dotyczących mechanizmu elastyczności itp.

Zalecenie   Parlament Europejski powinien dostosować swoją organizację i swoje procedury do rozszerzonych kompetencji. Obecnie przygotowywane są sprawozdania z zaleceniami w tej kwestii.

1.6. Parlament wybiera przewodniczącego Komisji.

Ta prerogatywa zmienia charakter wyznaczania przewodniczącego Komisji. Wybór dokonywany przez Parlament Europejski zwiększa prawomocność demokratyczną wybranego przewodniczącego i wzmacnia jego pozycję we wszystkich instytucjach Unii.

Traktat precyzuje, że Rada Europejska proponuje kandydata na przewodniczącego Komisji, „uwzględniając wybory do Parlamentu Europejskiego i po przeprowadzeniu stosownych konsultacji” (art. 17 ust. 7 TUE). Postanowienie to potwierdza i formalizuje, to co miało faktycznie miejsce podczas wyznaczania przewodniczącego Komisji w 2004 r.

Deklaracja 11 (ad. art. 17 ust 6 i 7 TUE) precyzuje, że „Parlament Europejski i Rada Europejska wspólnie ponoszą odpowiedzialność za sprawny przebieg procesu wyboru przewodniczącego Komisji Europejskiej. Przed podjęciem decyzji przez Radę Europejską, przedstawiciele Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej przeprowadzą niezbędne konsultacje w ramach procedury uznanej za najbardziej odpowiednią. Konsultacje te będą koncentrowały się na kwalifikacjach kandydatów na urząd przewodniczącego Komisji, z uwzględnieniem wyborów do Parlamentu Europejskiego, zgodnie z artykułem 17 ustęp 7 akapit pierwszy. Sposób przeprowadzania takich konsultacji może zostać określony w odpowiednim czasie za wspólnym porozumieniem Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej”.

Należy zatem pilnie sprecyzować sposób przeprowadzania konsultacji. Niniejszy dokument przedstawia niektóre z nich (zob. pkt D).

1.7. Przewodniczący, wysoki przedstawiciel i pozostali członkowskie komisji są kolegialnie zatwierdzani przez Parlament Europejski w drodze głosowania.

Parlament sprecyzował w sprawozdaniu procedury przeprowadzania przesłuchań kandydatów na komisarzy, w celu ich zharmonizowania[4].

1.8. Parlament musi zatwierdzać propozycje ściślejszej współpracy (art. 329 TFUE).

Zalecenie   Rola Parlamentu w inicjowaniu i stosowaniu ściślejszej współpracy może na późniejszym etapie być przedmiotem sprawozdania z własnej inicjatywy Komisji Spraw Konstytucyjnych.

1.9. Traktat lizboński przyznaje Parlamentowi prawo inicjatywy w dziedzinie zmiany traktatów.

Parlament Europejski może na równi z Komisją lub każdym państwem członkowskim przedkładać Radzie projekty zmiany traktatów (art. 48 ust. 2 TUE). Jeżeli projekt spotka się z przychylną decyzją w sprawie rozpatrzenia proponowanych zmian, przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje konwent, w którym uczestniczy Parlament Europejski.

Rada Europejska może podjąć decyzję o niezwoływaniu konwentu, lecz w tym celu musi uzyskać zgodę Parlamentu.

Natomiast traktat nie reguluje kwestii roli Parlamentu w przebiegu konferencji międzyrządowej. Niewątpliwie instytucje powinny sprecyzować zasady udziału PE, które powinny odzwierciedlać co najmniej jego zaangażowanie w ostatnią konferencję.

Zalecenie   Nowa procedura zmiany traktatów, która nadaje Parlamentowi większe uprawnienia, będzie również mogła być na późniejszym etapie przedmiotem sprawozdania z własnej inicjatywy Komisji Spraw Konstytucyjnych. Parlament będzie mógł zaproponować, aby organizacja i przebieg konferencji międzyrządowej z określeniem między innymi roli Parlamentu zostały sprecyzowane w porozumieniu międzyinstytucjonalnym.

2.   Rada Europejska (art. 15 TUE)

2.1. Na mocy traktatu lizbońskiego Rada Europejska staje się instytucją

Obecny traktat nie nadaje jej takiego statusu. Niektórzy traktują Radę Europejską jako nadrzędny rodzaj Rady. Chociaż ściśle współpracuje ona z Radą – sekretariat Rady obsługuje również Radę Europejską – nigdy jednak nie była formą Rady.

Przekształcając Radę Europejską w instytucję i precyzując, że pełni ona funkcję prawodawczą, traktat lizboński potwierdza i sankcjonuje stanowisko sui generis Rady Europejskiej wśród wszystkich instytucji. Zostało ono szczególnie podkreślone na szczeblu prezydencji. Obecnie prezydencja Rady Europejskiej zbiega się z prezydencją Rady. Traktat nadaje Radzie Europejskiej stałą prezydencję, odrębną od prezydencji Rady.

Nowa instytucja powinna mieć własny budżet, jak pozostałe instytucje Unii. Odpowiednie propozycje zostaną prawdopodobnie przedstawione w budżecie na 2010 r.

Traktat przewiduje, że sekretariat Rady Europejskiej będzie obsługiwany przez sekretariat Rady (art. 235 ust. 5 TFUE). Nie powstaje zatem nowa struktura administracyjna. Wydaje się jednak, że w budżecie Rady Europejskiej zostaną przewidziane środki na gabinet przewodniczącego Rady Europejskiej, który może zostać dostosowany – z niezbędnymi modyfikacjami – do gabinetu przewodniczącego Parlamentu Europejskiego.

Sekretariat Rady, który obsługuje również sekretariat Rady Europejskiej, będzie odgrywał de facto ważną rolę w stosunkach między Radą a Radą Europejską. Będzie stanowił swego rodzaju wspólną platformę.

2.2. Skład

Rada Europejska składa się z szefów państw i rządów, a także z przewodniczącego i przewodniczącego Komisji. W jej pracach uczestniczy wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych.

Traktat lizboński zmienia skład Rady Europejskiej. Zgodnie z obecnym traktatem członków Rady Europejskiej wspomagają ministrowie spraw zagranicznych. Natomiast traktat lizboński przewiduje, że członkowie Rady Europejskiej mogą podjąć decyzję o zapewnieniu sobie wsparcia ministra. Nie ma zatem automatyzmu (Rada Europejska może podejmować decyzję indywidualnie).

Mając na względzie wzrost liczby państw członkowskich, wokół stołu konferencyjnego powinni zasiadać jedynie członkowie Rady Europejskiej w celu zapewnienia jej dobrego funkcjonowania, natomiast zaproszeni goście powinni zasiadać z tyłu.

2.3. Misja ogólna

Zgodnie ze swoją misją Rada Europejska nadaje Unii impuls niezbędny do jej rozwoju oraz określenia ogólnych kierunków i priorytetów politycznych. Traktat precyzuje, że Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej[5].

Definicja ogólnej misji Rady Europejskiej pokrywa się z definicją zawartą w obecnym traktacie. Sprecyzowanie, że Rada Europejska nie ma funkcji prawodawczej, zostało dodane przez Konwent w wyniku konferencji międzyrządowej, aby uniknąć pomieszania funkcji Rady i Rady Europejskiej.

2.4. Specjalne kompetencje

Oprócz ogólnej misji polegającej na nadawaniu impulsu traktat lizboński powierza Radzie Europejskiej ważną rolę we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa oraz istotne zadania konstytucyjne. W obecnym traktacie zadania te często były powierzane „Radzie zebranej w składzie szefów państw i rządów”. Instancja ta nie występuje w traktacie lizbońskim.

Zasadniczo Rada Europejska podejmuje decyzje w drodze konsensusu, który jest pojęciem szerszym niż jednogłośność. W przypadku specjalnych zadań traktat lizboński precyzuje rodzaj większości potrzebny do podjęcia decyzji. W takich przypadkach przewodniczący Rady Europejskiej i przewodniczący Komisji nie uczestniczą w głosowaniu.

2.4.1.  Na mocy traktatu Rada Europejska podejmuje decyzje o charakterze konstytucyjnym.

2.4.1.1. Decyzje podejmowane jednogłośnie

–    skład Parlamentu Europejskiego (art. 14 ust. 2 TUE)

–    system rotacji w wyznaczaniu komisarzy; skład Komisji od 1 listopada 2014 r. (art. 16 ust. 9 TUE)

–    zmiana zasad głosowania w Radzie Administracyjnej Europejskiego Banku Centralnego (protokół, art. 40 ust. 2)

–    tworzenie i rozszerzanie kompetencji Prokuratury Europejskiej (art. 86 ust. 4 TFUE)

–    stosowanie klauzul umożliwiających przejście na inny system głosowania: przejście z jednogłośności na większość kwalifikowaną (zgoda Parlamentu Europejskiego) lub ze specjalnej procedury prawodawczej na procedurę zwykłą (zgoda Parlamentu Europejskiego) (art. 48 ust. 7 TUE)[6];

–    zmiana całości lub 3. części dotyczącej polityk i działań wewnętrznych Unii Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zgoda państw członkowskich) (art. 48 ust. 6 TUE).

2.4.1.2. Decyzje podejmowane większością kwalifikowaną

–    składy Rady (art. 236 TFUE)

–    rotacja w prezydencji Rady (art. 236 TFUE)

2.4.2.  „Rada Europejska określa strategiczne interesy i cele Unii” (art. 22 TUE). „Rada Europejska określa strategiczne interesy Unii, ustala cele oraz określa ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, łącznie ze sprawami mającymi wpływ na kwestie polityczno-obronne.” (art. 26 TUE). W obydwu przypadkach Rada Europejska może podejmować decyzje, które nie mają charakteru aktu legislacyjnego.

Postanowienia traktatu dotyczące działań zewnętrznych Unii zostały przeanalizowane w pkt F poniżej.

2.4.3.  „Rada Europejska określa strategiczne wytyczne planowania prawodawczego i operacyjnego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” (w drodze konsensusu) (art. 68 TFUE).

W przeciwieństwie do wspólnej polityki zagranicznej, nie ma ścisłego stosunku ustanowionego między pracą Rady a pracą Rady Europejskiej.

2.4.4.  Rada Europejska może przyjąć proces prawodawczy w ramach emergency brake dotyczącego bezpieczeństwa społecznego (art. 48 TFUE) i w ramach współpracy sądowej w sprawach karnych (art. 82 TFUE i 83 TFUE).

W przypadku braku zgody w Radzie Europejskiej procedura jest de facto przyjmowana. Należałoby żałować tego naruszenia zasady, według której Rada Europejska nie ma uprawnień prawodawczych.

W przypadku art. 82 i 83 TFUE można uruchomić ściślejszą współpracę w ramach procedury uproszczonej[7] w obszarze sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

2.4.5.  Rada Europejska podejmuje decyzję większością kwalifikowaną

–  wybór swojego przewodniczącego (art. 16 ust. 5 TUE)

–  przedstawianie Parlamentowi kandydatury na przewodniczącego Komisji (art. 17 ust. 7 TUE)

–  wyznaczanie składu Komisji po zatwierdzeniu przez Parlament listy komisarzy, których Rada Europejska zaproponowała w porozumieniu z przewodniczącym Komisji (wybranym przez Parlament). (art. 17 ust. 7 TUE)

–  wyznaczanie wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa w porozumieniu z przewodniczącym Komisji. Nominację zatwierdza Parlament w ramach zatwierdzania listy zaproponowanych komisarzy. (art. 18 ust. 1 TUE)

–  wyznaczanie członków Zarządu Europejskiego Banku Centralnego (art. 283 ust. 2 TFUE)

2.4.6.  Rada Europejska przyjmuje swój regulamin zwykłą większością (art. 235 ust. 3 TFUE).

Traktat stanowi, że regulamin określa zasady dotyczące stosunków między Radą Europejską a Parlamentem, w szczególności zasady udziału przewodniczącego Parlamentu w posiedzeniach Rady Europejskiej.

2.5. Prezydencja

2.5.1.  Rada Europejska wybiera przewodniczącego większością kwalifikowaną na okres dwóch i pół roku z możliwością jednokrotnego przedłużenia mandatu.

Łączny (możliwy) czas trwania mandatu przewodniczącego jest zbieżny z mandatem przewodniczącego Parlamentu Europejskiego i Komisji. Dobrze byłoby (mając na względzie nieunikniony związek polityczny między różnymi funkcjami), aby początek mandatu również był zbieżny z pozostałymi mandatami.

Przewodniczący Rady Europejskiej nie może pełnić funkcji krajowej. Traktat nie wyklucza natomiast możliwości pełnienia przez niego innego mandatu europejskiego. Proponując takie rozwiązanie, Konwent zamierzał wyraźnie otworzyć drogę dla pełnienia funkcji przewodniczącego Rady Europejskiej przez przewodniczącego Komisji. Natomiast traktat nie uwzględnia propozycji Konwentu, który zastrzega funkcje przewodniczącego Rady Europejskiej dla premiera uczestniczącego co najmniej przez dwa lata w pracach Rady Europejskiej. Możliwości wyznaczenia kandydatów na przewodniczącego Rady Europejskiej są zatem bardzo szerokie.

2.5.2.  Podstawowym zadaniem przewodniczącego Rady Europejskiej jest przewodniczenie Radzie Europejskiej i prowadzenie jej posiedzeń, a także ich przygotowywanie i zapewnianie ciągłości jej prac oraz wspomaganie osiągania spójności i konsensusu (art. 15 ust. 6 TUE).

Zgodnie z definicją w traktacie zadanie przewodniczącego polega na przewodniczeniu Radzie Europejskiej. Przewodniczący nie jest, jak niektórzy by sobie życzyli, prezydentem Unii. Ponieważ jego wyboru dokonuje Rada Europejska, nie posiada on dostatecznej prawomocności demokratycznej, której wymagałaby funkcja prezydenta Unii.

Jego funkcja jest wyraźnie rozbieżna od funkcji przewodniczącego Rady.

Przygotowywanie i zapewnianie ciągłości prac Rady Europejskiej wymaga od przewodniczącego Rady Europejskiej utrzymywania regularnych kontaktów z przewodniczącym Komisji i Rady do Spraw Ogólnych. Do tego grona należy dołączyć również wysokiego przedstawiciela. Należy również zapewnić odpowiednią strukturę tych kontaktów.

2.5.3.  Przewodniczący Rady Europejskiej przedstawia Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej (art. 15 ust. 6 TUE).

Powyższe postanowienie stanowi usankcjonowanie tradycji. Jednakże Parlament powinien zwrócić uwagę na fakt, że prezydencja Rady Europejskiej jest odrębna od prezydencji Rady. Prace Rady, która jest współprawodawcą wraz z Parlamentem, mają co najmniej takie samo znaczenie dla Parlamentu, jak prace Rady Europejskiej. Nawet jeżeli nie zostało to wyraźnie przewidziane w traktacie, przewodniczący Rady w osobie premiera powinien być wzywany do przedstawiania Parlamentowi Europejskiemu swojego indywidualnego programu na początku mandatu i oceny prezydencji na jego końcu.

2.5.4.  „Przewodniczący Rady Europejskiej zapewnia na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa” (art. 15 ust. 6 TUE).

Powyższe postanowienie potwierdza w innym kontekście obecną praktykę. Faktycznie premier państwa członkowskiego obejmującego prezydencję Rady jest wspierany w swojej funkcji przez ministra spraw zagranicznych. Należy zauważyć, że żadna z tych dwóch osób nie będzie miała w przyszłości roli do odegrania w reprezentowaniu instytucji na zewnątrz.

Reprezentacja Unii na zewnątrz, którą zapewnia przewodniczący Rady Europejskiej, ogranicza się do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Komisja reprezentuje Unię w pozostałych dziedzinach działań zewnętrznych (związanych w kompetencjami wspólnotowymi).

Aby uniknąć nieporozumień, a nawet sporów kompetencyjnych, należy sprecyzować w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, co należy rozumieć przez reprezentację „na swoim poziomie i w zakresie swojej właściwości”, za którą odpowiada przewodniczący Rady Europejskiej bez uszczerbku dla uprawnień wysokiego przedstawiciela, który posiada bardzo szerokie uprawnienia związane z reprezentacją na mocy art. 27 ust. 2.

2.5.5.  Należy zauważyć, że premier państwa członkowskiego, które obejmuje prezydencję Rady, nie odgrywa na mocy traktatu żadnej szczególnej roli w Radzie Europejskiej, podczas gdy wcześniej jego głównym zadaniem było przewodniczenie Radzie Europejskiej. Niektórzy proponują, aby wypełnić tę lukę, powierzając mu prezydencję Rady do Spraw Ogólnych, której traktat przeznacza ważną rolę w przygotowywaniu i zapewnianiu ciągłości Rady Europejskiej. W ten sposób premier kraju obejmującego prezydencję Rady przygotowywałby posiedzenia Rady Europejskiej i zapewniał ich ciągłość wspólnie z przewodniczącym Rady Europejskiej i przewodniczącym Komisji.

2.5.6.  W celu zmiany traktatów przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje na podstawie jej decyzji Konwent lub konferencję międzyrządową (art. 48 ust. 2 TUE).

Traktat nie precyzuje, czy przewodniczący Rady Europejskiej ma określoną rolę do odegrania w tych obydwu przypadkach.

W przeszłości przewodniczący Konwentu był wyznaczany albo przez Konwent, albo przez Radę Europejską. W każdym przypadku rola przewodniczącego była bardzo ważna. Należy zatem utrzymać urząd przewodniczącego ad hoc.

Konferencji międzyrządowej przewodniczy obecnie przewodniczący Rady, który przewodniczy również Radzie Europejskiej. Chociaż traktat milczy w tej sprawie, nie ma przeciwwskazań, aby Rada Europejska zwróciła się do swojego przewodniczącego o przewodniczenie konferencji międzyrządowej. Na tej samej zasadzie nowy traktat nie zakazuje przewodniczącemu Rady dalszego przewodniczenia konferencji międzyrządowej.

Zalecenie   Parlament może zaproponować Radzie Europejskiej sformalizowanie roli Parlamentu Europejskiego w konferencji międzyrządowej w ramach porozumienia międzyinstytucjonalnego. Należy się jednak upewnić, czy nie spadnie ona poniżej poziomu, który Parlament Europejski zapewnił sobie podczas ostatniej konferencji międzyrządowej.

3.   Rada (art. 16 TUE)

3.1. Rada pełni, wspólnie z Parlamentem, funkcję prawodawczą i budżetową.

Traktat wyraźnie przypisuje Radzie rolę izby prawodawczej na równi z Parlamentem Europejskim. Jest to logiczna konsekwencja upowszechnienia się współdecyzji.

W konsekwencji Parlament powinien mieć takie same przywileje co Rada w stosunku do prac Parlamentu Europejskiego i Komisji; należy między innymi pomyśleć o udziale niektórych grup roboczych i dostępie do niektórych dokumentów.

Zgodnie z tą samą logiką traktat stanowi, że posiedzenia Rady są publiczne, jeżeli instytucja poddaje pod głosowanie projekt prawodawczy.

3.2. Zasadniczo Rada stanowi większością kwalifikowaną z wyjątkiem przypadków, w których traktat stanowi inaczej.

Traktat zawiera kilka klauzul umożliwiających przejście na inny system głosowania, dzięki którym Rada Europejska (stanowiąc jednogłośnie), może pozwolić Radzie zastosować w niektórych dziedzinach procedurę większości kwalifikowanej zamiast jednogłośności i normalną procedurę prawodawczą zamiast procedury specjalnej. Nawet jeżeli wspomniane klauzule nie były wykorzystywane lub były stosowane w niewielkim stopniu, ich istnienie wskazuje na sens pożądanej przez państwa członkowskie zmiany w ramach konferencji międzyrządowej.

3.3. Rada zasiada w różnych składach. Listę składów przyjmuje Rada Europejska.

Natomiast traktat wymienia dwa składy: Radę do Spraw Zagranicznych i Radę do Spraw Ogólnych (art. 16 ust. 6 TUE). Nie jest to dziełem przypadku. Chodziło o to, aby podkreślić, że obydwa wymienione składy odgrywają zasadniczą rolę w funkcjonowaniu Rady. Traktat przydziela każdemu ze składów specjalną misję.

Obecnie członkami Rady do Spraw Ogólnych i Rady do Spraw Zagranicznych są ministrowie spraw zagranicznych. Od czasu wprowadzenia wspólnej polityki zagranicznej przez traktat z Maastricht, działalność Rady do Spraw Zagranicznych zmarginalizowała Radę do Spraw Ogólnych. Konwent pragnął podkreślić zasadnicze znaczenie Rady do Spraw Ogólnych w nowej konstelacji instytucjonalnej.

3.3.1.  Misja Rady do Spraw Ogólnych jest zasadnicza dla nowej równowagi instytucjonalnej. Rada w tym składzie odpowiada za trzy zadania:

–  Zapewnienie spójności prac i działalności Rady w różnych składach.

–  Koordynowanie prac Rady z pracami Komisji i Parlamentu Europejskiego.

–  Przygotowanie i zapewnienie ciągłości Rady Europejskiej w powiązaniu z przewodniczącymi Rady Europejskiej i Komisji.

Ponadto Rada do Spraw Ogólnych zajmuje się własnymi sprawami: kwestiami instytucjonalnymi, sprawami przekrojowymi obejmującymi kilka obszarów politycznych, na przykład rozszerzeniem.

Można również rozważyć nałożenie na Radę do Spraw Ogólnych odpowiedzialności za zatwierdzanie budżetu i wieloletnich perspektyw finansowych.

W istocie Rada do Spraw Ogólnych musi być odpowiednikiem Coreper na płaszczyźnie politycznej. W ramach swojej funkcji koordynacyjnej musi rozstrzygać rozpatrywane kwestie, które na razie, w wyniku błędu Rady do Spraw Ogólnych są zbyt łatwo odsyłane do Rady Europejskiej.

3.3.2.  Rada do Spraw Zagranicznych nie odpowiada wyłącznie za WPZiB, lecz również za wszystkie działania zewnętrzne Unii.

Ze wspólną polityką bezpieczeństwa wiąże się specjalny problem. Traktat precyzuje (art. 42 TUE), że wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony stanowi integralną część WPZiB. Nie należy zatem tworzyć specjalnego składu Rady do spraw bezpieczeństwa i obrony. Preferowanym rozwiązaniem, jak to ma miejsce obecnie, jest zaproszenie ministrów obrony do Rady do Spraw Zagranicznych, tym bardziej że wysoki przedstawiciel odpowiada za obydwie dziedziny polityki. Zresztą deklaracja 9 (ad art. 16 ust. 9) precyzuje, że przedstawiciel wysokiego przedstawiciela przewodniczy Komitetowi Politycznemu i Bezpieczeństwa.

3.3.3.  Ponieważ misje Rady do Spraw Ogólnych i Rady do Spraw Zagranicznych znacznie się różnią, zaleca się rozróżnienie ich składu. O ile nie ma wątpliwości, że ministrowie spraw zagranicznych są członkami Rady do Spraw Zagranicznych, nie jest już tak oczywiste, że powinni być również członkami Rady do Spraw Ogólnych, jak to ma miejsce obecnie (ze względów historycznych). Działalność Rady do Spraw Zagranicznych ma taki zakres, że łączenie obydwu Rad nie można uznać za realistyczne. Należy mieć nadzieję, że rządy państw członkowskich wyciągną z tego konsekwencje.

Sam premier również może odgrywać rolę w Radzie do Spraw Ogólnych, zwłaszcza w przygotowywaniu Rady Europejskiej, jeżeli jego kraj obejmuje prezydencję Rady. W ten sposób – na równi z przewodniczącym Komisji – może współpracować przy przygotowywaniu i zapewnianiu ciągłości Rady Europejskiej.

3.4. Przewodniczącymi składów Rady (z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych) są przedstawiciele państw członkowskich zgodnie z systemem równej rotacji.

Po pierwszej lekturze wydaje się, że traktat lizboński potwierdza istniejącą sytuację. Jednakże projekt decyzji Rady Europejskiej w sprawie wdrożenia niektórych postanowień traktatu, w szczególności deklaracja 9 (ad art. 16 ust 9), zawierają ważną zasadę: prezydencję zapewnią wcześniej określone grupy składające się z trzech państw członkowskich. W przeciwieństwie do obecnego systemu trójki, w którym państwo członkowskie obejmujące prezydencję instytucji zmienia się co sześć miesięcy, traktat lizboński wprowadza stabilną grupę na okres 18 miesięcy.

Oczywiście decyzja Rady Europejskiej zawiera sprecyzowanie, że grupy te będą tworzone z uwzględnieniem różnorodności i równowagi geograficznej i demograficznej.

W porozumieniu z Komisją i Parlamentem trójka może opracować osiemnastomiesięczny wspólny program operacyjny w ramach programowania wieloletniego, co zapewni większą ciągłość prac (zob. E poniżej).

Zalecenie   Parlament powinien zwrócić się do premierów państw członkowskich tworzących trójkę o przedstawienie osiemnastomiesięcznego wspólnego programu operacyjnego. Podczas osiemnastu miesięcy premier kraju, który pełni prezydencję Rady, przedstawia Parlamentowi Europejskiemu działanie prezydencji na początku i na końcu mandatu.

3.5. Nowy protokół sankcjonuje istnienie Eurogrupy posiadającej stabilną prezydencję z mandatem na dwa i pół roku.

Prezydencja jest wybierana przez grupę. Prezydencja Eurogrupy powinna przede wszystkim czuwać nad zapewnieniem informacji i koordynacją z Radą ECOFIN. Zaleca się, aby była zapraszana na debaty Rady Europejskiej dotyczące polityki gospodarczej i pieniężnej.

Pomimo sformułowania „postanowienia szczególne w celu pogłębienia dialogu”, protokół mógłby stanowić wzór w ramach ściślejszej współpracy. Dotyczy to również postanowień szczególnych dla państw, których walutą jest euro. „Postanowienia szczególne dla państw, których walutą jest euro” zostały zawarte w rozdziale 4 tytułu VIII (TFUE): „Polityka gospodarcza i pieniężna”.

Należy zauważyć, że postanowienia te umożliwiają Eurogrupie przyjęcie „odpowiednich środków w celu zapewnienia jednolitej reprezentacji w międzynarodowych instytucjach i konferencjach finansowych” (art.138 ust. 2 TFUE).

4.   Komisja (art. 17 TUE)

4.1. Traktat o Unii Europejskiej (art.17 TUE) potwierdza misję i zadania Komisji, określając je wyraźniej niż obecny traktat. Dokument potwierdza wyraźnie praktykę wraz z jej zmianami.

Traktat powinien wyraźnie powierzać Komisji zadanie inicjowania rocznego i wieloletniego programowania Unii i proponuje, aby było ono przedmiotem porozumień międzyinstytucjonalnych. Mając na względzie rozszerzenie kompetencji wspólnotowych, przede wszystkim w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, nowa Komisja – zaraz po wyznaczeniu – powinna bezwzględnie określić program kadencji (zob. pkt E).

Traktat powierza również Komisji misję reprezentacji w dziedzinach jej kompetencji. Jest to zatem, obok przewodniczącego Rady Europejskiej i wysokiego przedstawiciela, trzecia instancja reprezentująca Unię. Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja wymaga koordynacji.

Artykuł 17 ust. 2 TUE potwierdza prawo inicjatywy Komisji na płaszczyźnie prawodawczej, która zachowuje w tej kwestii prawie monopol, praktycznie zgodnie z aktualnym brzmieniem postanowienia.

4.2. Najważniejszy nowy przepis traktatu z Lizbony dotyczący Komisji odnosi się do jej składu. Od 1 listopada 2014 r. liczba członków Komisji powinna odpowiadać 2/3 liczby państw członkowskich.

Od czasu konferencji międzyrządowej w 2004 r. Parlament Europejski uznał, że ograniczenie liczby komisarzy jest reformą o zasadniczym znaczeniu i wyraził wręcz ubolewanie, że będzie ona stosowana dopiero od 2014 r.

Istotnie, Parlament Europejski uważał, że ograniczenie liczby komisarzy jest niezbędne dla zachowania kolegialnego charakteru Komisji.

Jednakże Rada Europejska z grudnia 2008 r. uzgodniła, przypominając, że obowiązujące traktaty wymagają zmniejszenia liczby komisarzy w 2009 r., że pod warunkiem wejścia w życie traktatu lizbońskiego zostanie podjęta decyzja zgodnie z niezbędnymi procedurami prawnymi, tak aby Komisja nadal mogła liczyć po jednym komisarzu z każdego państwa członkowskiego.

Konkluzje Rady Europejskiej z grudnia 2008 r. przypominają więc wyraźnie o tym, że jeśli traktat z Lizbony nie zostanie ratyfikowany, artykuł 213 traktatu z Nicei pozostanie w mocy.

4.3. Traktat lizboński wzmacnia rolę przewodniczącego Komisji, która z traktatu na traktat ewoluowała z pozycji „primus inter pares” w kierunku prawdziwego „przewodniczącego” kolegium. Zgoda na utrzymanie jednego komisarza na państwo członkowskie, wypracowana na posiedzeniu Rady Europejskiej w grudniu 2008 r., jeszcze bardziej przyczyni się do wzmocnienia roli przewodniczącego. Traktat podkreśla, że to przewodniczący decyduje o organizacji wewnętrznej Komisji. Musi wyrazić zgodę na wyznaczenie wysokiego przedstawiciela. Komisarze muszą składać dymisję na jego wniosek. Traktat lizboński wzmacnia jego prawomocność ze względu na fakt, że jest wybierany przez Parlament Europejski, a Rada Europejska przed wyznaczeniem kandydata musi uwzględnić wynik wyborów do Parlamentu Europejskiego. Przewodniczący Komisji może zatem powoływać się na prawdziwą prawomocność demokratyczną. Niektórzy uważają, że partie polityczne mogą wzmocnić tę prawomocność, przedstawiając swoich kandydatów na urząd przewodniczącego podczas kampanii wyborczej poprzedzającej wybory do Parlamentu Europejskiego.

Wniosek

Traktat lizboński powinien skłonić instytucje polityczne Unii do poszukiwania nowej równowagi międzyinstytucjonalnej.

Traktat potwierdza i podkreśla fakt, że Unia funkcjonuje zgodnie z zasadami reżimu parlamentarnego.

Parlament będzie w pełni uczestniczył w pracach prawodawczych dzięki upowszechnieniu procedury współdecyzji. Uprawnienia prawodawcze instytucji będą również obejmować kwestie związane ze sprawiedliwością i sprawami wewnętrznymi. Parlament Europejski będzie posiadał pełną kompetencję budżetową, przynajmniej jeżeli chodzi o wydatki. Będzie również zaangażowany w działania zewnętrzne Unii.

Rada Europejska stanie się instytucją, która powinna znaleźć miejsce w równowadze instytucjonalnej poprzez odniesienie do istniejących instytucji, tym bardziej że nie będzie uczestniczyć w pracach prawodawczych, które będą wyłączną kompetencją Parlamentu Europejskiego i Rady, na wniosek Komisji. Rada Europejska będzie nadawać impuls i określać obszary zainteresowania i strategiczne cele działania zewnętrznego Unii.

Rada będzie izbą prawodawczą na równi z Parlamentem Europejskim; w istocie będzie miała nieco większe uprawnienia prawodawcze niż Parlament Europejski, na przykład w dziedzinie budżetowej, i będzie pełnić istotną rolę w WPZiB. Należy podkreślić zasadniczą rolę, jaką Rada do Spraw Ogólnych pełni w koordynacji.

Pomimo że dążono do uczynienia prezydencji Rady bardziej stabilną i do uproszczenia jej, Traktat prowadzi do większej złożoności, która wymaga zarządzania. W przyszłości będą trzy stałe prezydencje (Rady Europejskiej, Rady do Spraw Zagranicznych i Komisji), do których należy dodać przewodniczącego Eurogrupy i rotacyjną trójkę prezydencką w Radzie. Stosunki i porozumienie między osobami pełniącymi te funkcje będą determinujące dla dobrego funkcjonowania Unii. Pożądane jest, aby ta współpraca miała pewną strukturę.

C. Stosunki międzyinstytucjonalne

1.   W celu zapewnienia dobrej organizacji stosunków między różnymi instytucjami Unii, Traktat (art. 295 TFUE) powinien stanowić podstawę prawną do zawierania porozumień międzyinstytucjonalnych. Traktat stanowi, że mogą one mieć wiążący charakter.

2.   Roczne i wieloletnie programowanie prac prawodawczych i budżetowych ma zasadnicze znaczenie dla dobrego funkcjonowania międzyinstytucjonalnego. Traktat wyraźnie zobowiązuje Komisję do inicjowania programowania rocznego i wieloletniego oraz proponuje, aby doprowadzała ona do zawarcia porozumienia międzyinstytucjonalnego. Sprawozdanie zawiera propozycję (zob. pkt E), aby zawrzeć porozumienie ramowe między Komisją, Radą i Parlamentem Europejskim zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE.

3.   Traktat o Unii Europejskiej określa misję Parlamentu Europejskiego (art. 14) i Rady (art. 16) w prawie identyczny sposób, podkreślając w ten sposób „dwuizbowość” systemu parlamentarnego Unii. W konsekwencji należy dostosować postanowienia dotyczące między innymi dostępu do informacji i udziału w grupach roboczych.

4.   Rada Europejska stała się odrębną instytucją. Sytuacja ta zmienia stosunki międzyinstytucjonalne, w szczególności w odniesieniu do Rady. Dotychczas były one silnie naznaczone faktem, że Rada Europejska i Rada miały tą samą prezydencję. Traktat lizboński ustanawia odrębną prezydencję dla każdej z obydwu instytucji.

4.1. Prezydencja Rady Europejskiej jest przez nią wybierana większością kwalifikowaną na okres dwóch i pół roku. Mandat może zostać jednokrotnie odnowiony. Przewodniczący Rady Europejskiej zapewnia przygotowanie i ciągłość prac Rady Europejskiej we współpracy z przewodniczącym Komisji na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych.

4.2. Traktat o Unii Europejskiej reorganizuje prezydencję Rady.

4.2.1.  Na mocy art. 1 projektu decyzji Rady Europejskiej (deklaracja 9) prezydencję Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują uprzednio ustalone grupy trzech państw członkowskich (trójka) przez okres 18 miesięcy. Każdy członek grupy kolejno przewodniczy przez okres sześciu miesięcy wszystkim składom Rady (z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych) i Coreper.

Trójka jest nowym elementem, który może przyczyniać się do większej ciągłości w pracy prawodawczej.

4.2.2.  Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych.

Wniosek: Rada Europejska, Komisja i Rada do Spraw Zagranicznych mają stałą prezydencję przez cały czas trwania kadencji. Rada ma prezydencję rotacyjną.

5.   Ze względu na rotacyjny charakter prezydencja Rady może znaleźć się na słabszej pozycji wobec trzech stałych prezydencji. Chociaż taka sytuacja nie była zamierzeniem Traktatu, mogłaby być jego faktyczną konsekwencją. Osłabienie prezydencji może również osłabiać Radę. Prezydencja Rady pełni ważną rolę zarówno w koordynowaniu prac Rady, jak i prowadzenia działań współpracy i współdecyzji z Parlamentem Europejskim, a także w przygotowywaniu Rady Europejskiej. W momencie upowszechnienia współdecyzji Parlament i Rada powinny być dobrze zorganizowane.

6.   Traktat podkreśla zasadniczą rolę Rady do Spraw Ogólnych i jej prezydencji w koordynowaniu prac Rady. Rada do Spraw Ogólnych pełni istotną funkcję zarówno w koordynacji wewnętrznej Rady, jak i w stosunkach z innymi instytucjami. Jest ona odpowiednikiem politycznym Coreper. Musi również pełnić funkcję instancji rozwiązującej konflikty w Radzie, aby unikać utrwalonego zwyczaju kierowania do Rady Europejskiej wielu sporów, co niepotrzebnie obciąża harmonogram jej prac.

Traktat podkreśla również rolę Rady do Spraw Ogólnych w stosunkach Rady z pozostałymi instytucjami, zwłaszcza w przygotowywaniu i zapewnianiu ciągłości Rady Europejskiej.

W ostatnich latach Rada do Spraw Ogólnych, która ma taki sam skład jak Rada do Spraw Zagranicznych, była marginalizowana w związku z zakresem prac Rady do Spraw Zagranicznych. Należy mieć nadzieję, że rządy państw członkowskich zrozumieją, że wzmocnienie roli Rady do Spraw Ogólnych wymaga innego składu niż ten Rady do Spraw Zagranicznych.

Parlament musi wzywać każdą prezydencję Rady do przedstawiania i oceniania swojego indywidualnego programu na posiedzeniu plenarnym. Należy również utrzymać, a nawet zintensyfikować kontakty prezydencji z komisjami parlamentarnymi. Rada wraz z Komisją jest partnerem Parlamentu we współdecyzji.

7.   W deklaracji 6 położono nacisk na konieczność poszanowania „geograficznej i demograficznej różnorodności Unii oraz jej Państw Członkowskich” przy wyborze osób na stanowiska stałych przewodniczących trzech instancji. Nawet jeżeli deklaracja nie zawiera wzmianki o zachowaniu równowagi politycznej, należy uwzględniać tę kwestię, podobnie jak równowagę płci. W punkcie D poniżej przedstawiono propozycję kalendarza i procedury optymalizacji tej równowagi.

Zalecenie   1. Traktat stanowi „konstytucyjną” podstawę dla porozumień międzyinstytucjonalnych, które są punktem wyjścia dla porozumień między instytucjami. Zaleca się, aby w zastosowaniu traktatu podejmować negocjacje w sprawie liczby porozumień ramowych, które powinny sugerować podstawowe stosunki między instytucjami.   2. Parlament Europejski, Rada i Komisja powinny osiągnąć porozumienie w kwestii organizacji programowania wieloletniego (kadencja parlamentarna) i rocznego, a także w sprawie kalendarza nominacji na początku kadencji (zob. pkt D i E).   3. Parlament jako współprawodawca wraz z Radą powinien mieć te same prawa, między innymi w kwestii dostępu do niektórych dokumentów i udziału w niektórych grupach roboczych.   4. Parlament uważa, że sekretariat Rady, który na mocy traktatu zapewnia obsługę sekretariatu Rady Europejskiej, powinien posiadać specjalną sekcję zapewniającą wsparcie Radzie Europejskiej. Ponadto zaleca się, aby przewidzieć w budżecie Rady Europejskiej finansowanie gabinetu przewodniczącego Rady Europejskiej na podobieństwo gabinetu przewodniczącego Parlamentu Europejskiego.   5. Regulamin wewnętrzny Rady Europejskiej powinien określać zasady regulujące stosunki Rady Europejskiej z Parlamentem, w tym zasady udziału przewodniczącego Parlamentu w posiedzeniach Rady Europejskiej. Przewodniczący Rady Europejskiej i przewodniczący Parlamentu przyjmą odpowiednie uzgodnienia w tej kwestii.   6. Regulamin Parlamentu Europejskiego musi przewidywać, że premier państwa członkowskiego obejmującego prezydencję Rady na początku mandatu przedstawia Parlamentowi Europejskiemu indywidualny program prezydencji i ocenia osiągnięte wyniki pod koniec mandatu. Trójka prezydencka również przedstawia swój wspólny program operacyjny na osiemnaście następnych miesięcy.   7. Kontakty między prezydencją Rady a komisjami parlamentarnymi powinny zostać zacieśnione.   8. Parlament Europejski podkreśla zasadniczą rolę, jaką traktat przypisuje Radzie do Spraw Ogólnych w ramach nowej równowagi między instytucjami. Stanowi ona polityczny odpowiednik Coreper. Pełni ona istotną funkcję zarówno w koordynowaniu prac Rady, jak i w koordynacji z pozostałymi instytucjami.       Rada do Spraw Ogólnych powinna w przyszłości sprawować zasadniczą funkcję koordynowania działalności różnych składów Rady i rozwiązywać ewentualne konflikty pojawiające się na tej płaszczyźnie. Nie powinny one być systematycznie kierowane do Rady Europejskiej. Parlament Europejski podkreśla znaczenie zaangażowania premierów, przede wszystkim w momencie obejmowania przez ich kraj półrocznej prezydencji Rady. Byłoby pożądane, by premier państwa sprawującego przewodnictwo przewodniczył Radzie do Spraw Ogólnych i zapewniał spójność różnych składów Rady oraz koordynację z Radą Europejską. Powinien on stać się uprzywilejowanym rozmówcą Parlamentu Europejskiego.     Parlament Europejski podkreśla fakt, że zgodnie z traktatem Rada do Spraw Ogólnych ma inny skład niż Rada do Spraw Zagranicznych. Są to dwie kluczowe Rady, których zadania są bardzo różne, podobnie jak prezydencje, co wymaga odrębnych składów. Łączony udział w obydwu Radach nie będzie mógł funkcjonować w nowej konstelacji instytucjonalnej, gdyż zawsze będzie się odbywał kosztem jednego ze składów. Parlament nalega na państwa członkowskie, aby uświadomiły sobie konieczność wzmocnienia roli Rady do Spraw Ogólnych i podjęły niezbędne kroki w tym celu.   9. Parlament podkreśla ważną rolę Komisji jako inicjatora programowania wieloletniego i rocznego zarówno na płaszczyźnie prawodawczej, jak i finansowej i budżetowej.   10.Parlament Europejski podkreśla znaczenie regularnych i ustrukturyzowanych konsultacji między Parlamentem, Radą (do Spraw Ogólnych) i Komisją w sprawie organizowania prac prawodawczych i budżetowych.

D. (Pierwsze) nominacje

1.   Deklaracja 6 stanowi, że „przy wyborze osób na stanowiska przewodniczącego Rady Europejskiej, przewodniczącego Komisji i wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa należy uwzględnić, w należyty sposób, konieczność poszanowania geograficznej i demograficznej różnorodności Unii oraz jej Państw Członkowskich”. Można ponadto dodać: „a także różnorodności politycznej i równowagi płci”.

Zważywszy że art. 18 (TUE) stanowi, iż Rada Europejska proponuje kandydata na przewodniczącego Komisji, „uwzględniając wybory do Parlamentu Europejskiego”, wydaje się istotne, aby rozpoczynać proces mianowania dopiero po wyborach do Parlamentu Europejskiego, aby posiadać wszystkie niezbędne dane do zapewnienia równowagi pożądanej w deklaracji 6.

Po wyborze przewodniczącego Komisji (w lipcu) nastąpi najpierw mianowanie członków Komisji, w tym wysokiego przedstawiciela i wiceprzewodniczącego Komisji (październik). Wybór przewodniczącego Rady zamknie cały cykl (listopad).

Zaletą takiej kolejności jest to, że na początku procesu znany jest wynik wyborów do Parlamentu Europejskiego. Z drugiej strony ustępujący przewodniczący Rady Europejskiej (który nie może zostać mianowany powtórnie, jeżeli jest to jego drugi mandat) znajduje się na najodpowiedniejszej pozycji, aby zorganizować niezbędne konsultacje między Parlamentem a Radą Europejską przed przedstawieniem kandydatów na przewodniczącego Komisji, wysokiego przedstawiciela i pozostałych komisarzy. Zgodnie z tą kolejnością, ustępujący przewodniczący Rady Europejskiej prowadzi konsultacje z Parlamentem przed podjęciem decyzji przez Radę Europejską na podstawie prezentacji kandydatów, którzy będą wybierani przez Parlament.

Zgodnie z powyższym zaleceniem kalendarz nominacji powinien wyglądać następująco:

Pierwszy tydzień czerwca: wybory do Parlamentu Europejskiego

–    tydzień 1 i 2: powstanie grup politycznych

–    tydzień 3: przewodniczący Rady Europejskiej przeprowadza konsultacje z przewodniczącymi grup politycznych w sprawie przewodniczącego Komisji

–    tydzień 4 i 5: prezentacja kandydata na przewodniczącego Komisji wybieranego większością kwalifikowaną, przez Radę Europejską

Połowa lipca: poprzedzony przesłuchaniem wybór przewodniczącego Komisji przez Parlament Europejski.

–    Lipiec, sierpień, wrzesień: prezentacja listy komisarzy przez przewodniczącego Komisji do zatwierdzenia przez Radę Europejską. Zgłoszenie kandydata na wysokiego przedstawiciela przez Radę Europejską po uzyskaniu zgody przewodniczącego Komisji.

–    Przed połową października: zatwierdzenie składu Komisji, w tym przewodniczącego i wysokiego przedstawiciela, przez Parlament Europejski.

Połowa października: mianowanie Komisji przez Radę Europejską

Listopad: wybór nowego przewodniczącego Rady Europejskiej

Należy przypomnieć, że Parlament Europejski domagał się w rezolucji[8], aby data wyborów została przyspieszona o jeden miesiąc (połowa maja) w celu ułatwienia procedury zaproponowanej powyżej. W ten sposób będzie więcej czasu na konsultacje w ramach przygotowania wyboru przewodniczącego Komisji.

Zalecenie   Parlament Europejski i Rada Europejska powinny zawrzeć porozumienie w sprawie kalendarza i procedury nominacji. Parlament Europejski może zaproponować, aby punktem wyjścia były wybory do Parlamentu Europejskiego zgodnie z propozycją przedstawioną powyżej.

2.   Artykuł 17 TUE stanowi, że przewodniczący Komisji jest wybierany przez Parlament Europejski. Kandydata na przewodniczącego przedstawia Rada Europejska, „uwzględniając wybory do Parlamentu Europejskiego i po przeprowadzeniu stosownych konsultacji”. Traktat słusznie milczy w sprawie formalnego konsultowania Parlamentu. Niemniej jednak deklaracja 11 wyraźnie stanowi, że Parlament jest zaangażowany w procedurę: „Parlament Europejski i Rada Europejska wspólnie ponoszą odpowiedzialność za sprawny przebieg procesu wyboru przewodniczącego Komisji Europejskiej. Przed podjęciem decyzji przez Radę Europejską, przedstawiciele Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej przeprowadzą niezbędne konsultacje w ramach procedury uznanej za najbardziej odpowiednią. Konsultacje te będą koncentrowały się na kwalifikacjach kandydatów na urząd przewodniczącego Komisji, z uwzględnieniem wyborów do Parlamentu Europejskiego, zgodnie z artykułem 17 ustęp 7 akapit pierwszy. Sposób przeprowadzania takich konsultacji może zostać określony w odpowiednim czasie za wspólnym porozumieniem Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej”.

Parlament Europejski i Rada Europejska mogłyby uzgodnić następującą procedurę. Rada Europejska spotyka się z ustępującym przewodniczącym Parlamentu Europejskiego i oddzielnie z każdym przewodniczącym grupy politycznej (któremu może towarzyszyć przewodniczący partii lub ograniczonej delegacji). Konsultacja odbywa się w trzecim tygodniu po wyborach, co pozwala grupom politycznym na zorganizowanie pierwszego i drugiego tygodnia. Rada Europejska może upoważnić swojego przewodniczącego do prowadzenia konsultacji i przedstawienia sprawozdania Radzie Europejskiej. Przedstawiona procedura pozwala uniknąć podejmowania oficjalnego stanowiska przez Parlament, co byłoby sprzeczne z traktatem, lecz w ten sposób Rada Europejska otrzymuje pełne informacje na temat grup politycznych w Parlamencie.

Procedura będzie przeprowadzana pod dużą presją czasu. Niewątpliwie gdyby wybory odbyły się w połowie maja, jak chce Parlament Europejski, zamiast w połowie czerwca zgodnie z aktualną decyzją, procedura nie byłaby przeprowadzana na przestrzeni tak krótkiego czasu.

Zalecenie   Poniżej wymienione zostały proponowane zasady przeprowadzania „stosownych konsultacji” (art. 17 ust. 7 TUE) po wyborach w celu przedstawienia kandydata do pełnienia funkcji przewodniczącego Komisji przez Radę Europejską: po wyborach Parlament powinien mieć dwa tygodnie na ustanowienie grup politycznych. W trzecim tygodniu przewodniczący Rady Europejskiej (Rada Europejska) konsultuje się oddzielnie, oprócz ustępującego przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, z każdym przewodniczącym grup politycznych, któremu może towarzyszyć przewodniczący partii lub ograniczonej delegacji).

3.   Komisja

Należy przypomnieć, że w związku ze sprawozdaniem Andrew Duffa[9] w sprawie wytycznych do zatwierdzania Komisji Europejskiej, Regulamin Parlamentu w części dotyczącej zatwierdzania Komisji Europejskiej został zmieniony[10].

4.   Pierwsze nominacje

Obecnie jest jasne, że nawet jeśli proces ratyfikacji w Irlandii zostanie pomyślnie zakończony, to nie nastąpi to przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2009 r. W związku z tym traktat z Lizbony wejdzie w życie w najlepszym wypadku po wyborach do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2009 r., w chwili gdy nowy Parlament będzie już funkcjonował. Nasuwa się zatem między innymi pytanie, jakie będą tego konsekwencje dla samego Parlamentu, a także dla wyznaczenia nowego składu Komisji.

Konkluzje Rady Europejskiej z grudnia 2008 r. dotyczące wznowienia procesu ratyfikacji w Irlandii dostarczyły nowych wytycznych, w świetle których można na nowo określić moment przejścia w perspektywie prawdopodobnego wejścia w życie traktatu z Lizbony pod koniec bieżącego roku lub na początku 2010 r.

4.1. Jeżeli chodzi o Parlament Europejski

Sprawozdanie to zasadniczo nie dotyczy składu Parlamentu Europejskiego. Mimo to nie byłoby zbędne szybkie sprawdzenie, czy stanowisko określone przez Parlament Europejski w sprawozdaniu Lamassoure’a i Severina było przestrzegane w konkluzjach Rady Europejskiej z grudnia 2008 r. Należy przypomnieć, że Rada Europejska w Lizbonie zatwierdziła propozycję polityczną sformułowaną przez Parlament Europejski w tym sprawozdaniu, zwiększając jedynie liczbę posłów o jednego („siedmiuset pięćdziesięciu plus przewodniczący”[11]). Rada Europejska stwierdza logicznie, że wybory odbędą się zgodnie z systemem nicejskim (który przewiduje 736 posłów, w tym maksymalnie 99 w przypadku Niemiec i minimalnie 5 w przypadku Malty). Oznacza to, że jeżeli traktat wejdzie w życie w jakiś czas po wyborach, trzeba będzie zwiększyć liczbę posłów z niektórych państw członkowskich zgodnie z propozycją Parlamentu Europejskiego[12]. Nie będzie można jednak zmniejszyć liczby posłów z Niemiec w trakcie kadencji. Dlatego też jedynym rozsądnym rozwiązaniem jest propozycja Rady Europejskiej, aby przewidzieć tymczasowy (do czasu wyborów w 2014 r.) wzrost liczby posłów do 754 (+3). Można będzie tego dokonać poprzez włączenie do protokołu przepisu przejściowego, którego ratyfikacja nie powinna stanowić problemu[13].

Można by mianowicie rozważyć trzy etapy. W okresie między wyborami europejskimi i wejściem w życie traktatu lizbońskiego ci dodatkowi posłowie byliby posłami wirtualnymi. Po ratyfikacji traktatu mogliby zostać obserwatorami bez prawa głosu w oczekiwaniu na ratyfikację przepisu przejściowego zezwalającego na zwiększenie całkowitej liczby posłów. Ci dodatkowi posłowie staliby się pełnoprawnymi posłami dopiero po przyjęciu zmiany prawa pierwotnego.

4.2. Jeżeli chodzi o procedurę wyznaczania składu Komisji

4.2.1.  Konkluzje ze szczytu Rady Europejskiej w grudniu 2008 r. przewidują, że proces wyznaczania przyszłego składu Komisji, a w szczególności mianowanie jej przewodniczącego, nastąpi niezwłocznie po wyborach do Parlamentu Europejskiego, które odbędą się w czerwcu 2009 r.

Zasadniczo oznacza to, że proces wyznaczania przyszłego składu Komisji rozpocznie się zgodnie z postanowieniami traktatu nicejskiego. W decyzji Rady Europejskiej z grudnia 2008 r. była wyraźnie mowa jedynie o mianowaniu przewodniczącego Komisji – nasuwa się pytanie, czy zamiarem Rady Europejskiej jest, aby cały proces odbył się zgodnie z tymi samymi przepisami.

Należy zatem wyjaśnić kwestię dotyczącą tego, w jaki sposób prowadzić procedurę wyznaczania przyszłego składu Komisji, w szczególności w świetle harmonogramu i różnych implikacji poszczególnych etapów procedury zgodnie z traktatem nicejskim bądź traktatem lizbońskim.

4.2.2.  Gdyby proces wyznaczania przyszłego składu Komisji, zwłaszcza zaś jego etap dotyczący mianowania przewodniczącego, został zainicjowany niezwłocznie po wyborach do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2009 r., rozpocząłby się on w chwili, gdy traktat z Lizbony nie byłby jeszcze ratyfikowany. Tymczasem uprawnienia Parlamentu Europejskiego w procesie mianowania przewodniczącego Komisji zostały poważnie wzmocnione w traktacie z Lizbony.

Zgodnie z traktatem z Nicei, przewodniczący Komisji jest nominowany przez Radę zebraną w składzie szefów państw lub rządów, a nominacja ta jest zatwierdzana przez Parlament Europejski. Tymczasem traktat z Lizbony przewiduje, że przewodniczący jest wybierany przez Parlament na wniosek Rady Europejskiej, po przeprowadzeniu stosownych konsultacji.

W związku z tym Parlament powinien szczególnie czuwać nad tym, aby jego uprawnienia nie zostały zakwestionowane i aby nie doszło do sytuacji, w której przewodniczący wybrany „zgodnie z procedurą nicejską” wykonywałby „uprawnienia zgodne z traktatem lizbońskim”.

Jeżeli Rada Europejska poprzestanie na swojej decyzji z grudnia 2008 r., Parlament Europejski powinien nalegać, aby szefowie państw lub rządów brali (nieformalnie) pod uwagę nowe uprawnienia, jakie Parlament Europejski nabywa na mocy traktatu z Lizbony, dotyczące nominowania przewodniczącego Komisji. W szczególności powinny zostać uwzględnione wyniki wyborcze i być prowadzone konsultacje z głównymi europejskimi grupami politycznymi reprezentowanymi w Parlamencie Europejskim. Jeżeli Rada Europejska zamierza postąpić w ten sposób, będzie musiała przewidzieć czas potrzebny na konsultacje poprzedzające przedstawienie kandydata na przewodniczącego Komisji, po wyborach do Parlamentu Europejskiego. Ten sposób postępowania ma tę zaletę, że jest zasadniczo zgodny z nowymi przepisami traktatu z Lizbony, a jednocześnie nie narusza obowiązującego traktatu z Nicei[14]. Nie należy poza tym zapominać o tym, że chociaż traktat z Nicei nie przewiduje wyboru przewodniczącego Komisji przez Parlament Europejski, to stanowi już, że Parlament Europejski zatwierdza wybór kandydata dokonany przez Radę Europejską, a jego decyzja jest nie tylko polityczna, lecz także prawnie wiążąca. Z tą ważną różnicą, że podczas gdy traktat z Lizbony wymaga w przypadku wyboru przewodniczącego bezwzględnej większości głosów, zgodnie z traktatem z Nicei do zatwierdzenia jego kandydatury wystarczy zwykła większość.

4.2.3.  Sytuacja wygląda inaczej, gdy chodzi o skład Komisji, ponieważ traktat z Nicei przewiduje, że liczba komisarzy będzie niższa od liczby państw członkowskich (zgodnie z deklaracją Rady Europejskiej z grudnia 2008 r. w przypadku wejścia w życie traktatu z Lizbony byłoby inaczej). Dodatkowo traktat z Nicei, w przeciwieństwie do traktatu z Lizbony, nie przewiduje stanowiska wiceprzewodniczącego/wysokiego przedstawiciela.

W przypadku ratyfikacji traktatu z Lizbony przez Irlandię przy okazji nowego referendum, wyznaczenie nowego składu Komisji zgodne z traktatem z Nicei nie wydaje się oczywiste. Komisja powinna być formalnie mianowana i podjąć obowiązki w składzie i z uprawnieniami przewidzianymi w traktacie z Lizbony, po jego wejściu w życie. Czyli na początku 2010 r. w najbardziej optymistycznej wersji, zgodnie z którą referendum w Irlandii powinno odbyć się najpóźniej w październiku 2009 r.

4.2.4.  Tymczasem, zgodnie z traktatem z Nicei[15], kadencja urzędującej Komisji dobiega końca w dniu 31 października 2009 r. Zmiana tego przepisu byłaby możliwa jedynie poprzez zmianę prawa pierwotnego (protokołu itp.), co nie wydaje się kwestią priorytetową dla UE-27. Gdyby natomiast nowy skład Komisji nie został wyznaczony w tym terminie, Komisja powinna w dalszym ciągu pełnić obowiązki w obecnym składzie, ale jej uprawnienia zostałyby najprawdopodobniej ograniczone do zarządzania bieżącymi sprawami. Można wyobrazić sobie tego rodzaju sytuację trwającą przez kilka tygodni czy nawet miesiąc lub dwa, ale nie dłużej.

W tym kontekście do nowego Parlamentu będzie należało poprowadzenie możliwie najlepiej, w porozumieniu z Radą Europejską, procedury wyznaczenia nowych komisarzy, tak aby mogła ona uwzględnić nowy skład i nowe kompetencje Komisji, a także nowe uprawnienia Parlamentu Europejskiego przewidziane w traktacie z Lizbony.

4.2.5.  Należy też przewidzieć sytuację, w której wynik referendum byłby negatywny i traktat z Lizbony nie mógłby wejść w życie na początku 2010 r. Należy mieć na uwadze, że wówczas przepisy traktatu z Nicei w dalszym ciągu miałyby zastosowanie i w takim przypadku Rada, w kształcie przewidzianym w Protokole w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej, powinna przyjąć decyzję określającą liczbę przyszłych komisarzy (która obowiązkowo powinna być niższa od liczby państw członkowskich Unii) oraz warunki stosowania systemu rotacji opartego na zasadzie równości, przewidzianego w tymże protokole.

Zalecenie   Parlament Europejski zostanie wybrany zgodnie z zasadami ustanowionymi w traktacie z Nicei i nie będzie ponownych wyborów wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony. Jednak Parlament będzie wykonywał uprawnienia, które przysługują mu na mocy traktatu lizbońskiego zgodnie z zasadą ciągłości instytucjonalnej.   Gdyby Rada Europejska dotrzymała decyzji o rozpoczęciu procesu nominacji Komisji, a w szczególności desygnowania jej przewodniczącego, niezwłocznie po wyborach do Parlamentu Europejskiego, proces ten zostałby zapoczątkowany zgodnie z postanowieniami traktatu z Nicei.   Byłoby jednak pożądane, by Rada Europejska zastosowała nieformalnie procedurę uprzedniej konsultacji przewidzianą traktatem lizbońskim.   Gdyby zaproponowany kandydat został zatwierdzony przez Parlament, Rada Europejska mogłaby mianować przewodniczącego Komisji. Zgodnie z tą samą zasadą ciągłości instytucjonalnej przewodniczący Komisji mógłby pozostać na stanowisku po wejściu w życie traktatu lizbońskiego.   Po swoim mianowaniu przewodniczący powinien zaproponować skład nowej Komisji. Zaznaczono, że tę propozycję można formalnie wysunąć dopiero po wejściu w życie traktatu z Lizbony. Parlament powinien następnie zatwierdzić w głosowaniu skład kolegium.

5.   Jeżeli chodzi o prezydencję Rady Europejskiej, deklaracja załączona do konkluzji Rady Europejskiej z grudnia 2008 r. przewiduje następujące środki przejściowe:

W przypadku, gdyby traktat z Lizbony wszedł w życie w chwili, gdy półroczna prezydencja Rady zostanie już rozpoczęta, Rada Europejska uznaje, że przejściowo, w celu uwzględnienia prac przygotowawczych i zapewnienia ciągłości prac:

−  odpowiednie organy państwa członkowskiego sprawującego półroczną prezydencję Rady będą od tego momentu w dalszym ciągu przewodniczyć wszystkim pozostałym posiedzeniom, jeżeli chodzi o Radę i Radę Europejską, a także posiedzeniom z udziałem krajów trzecich, aż do końca półrocza;

−  obowiązkiem kolejnej półrocznej prezydencji Rady będzie podjęcie potrzebnych konkretnych środków związanych z aspektami organizacyjnymi i materialnymi sprawowania prezydencji Rady Europejskiej i Rady do Spraw Zagranicznych podczas danego półrocza, zgodnie z postanowieniami traktatu. Zostaną ustanowione ścisłe konsultacje w tych kwestiach między ówczesną prezydencją, przewodniczącym (wybranym) Rady Europejskiej i wysokim przedstawicielem (mianowanym) Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.

E. W kierunku międzyinstytucjonalnego programowania kandencji

Dotychczas mieliśmy do czynienia z oddzielną realizacją programowania strategicznego i operacyjnego między instytucjami. W istocie Komisja rozwija dialog w sprawie programowania strategicznego i prawodawczego jednocześnie z Parlamentem Europejskim i z Radą. Tymczasem obydwie części władzy prawodawczej nigdy nie zostały zaangażowane w istotny dialog dotyczący priorytetów politycznych i programowania operacyjnego w ramach swoich działań. Upowszechnienie współdecyzji i nowe postanowienia traktatu lizbońskiego mają zachęcać do wprowadzenia programowania międzyinstytucjonalnego.

1.   Innowacje wprowadzone na mocy traktatu lizbońskiego

Wprowadzone traktatem lizbońskim zmiany dotyczące programowania pozwalają, jeżeli istnieje wola polityczna, poprawić ten stan rzeczy.

1.1. Jeżeli chodzi o Komisję, która w znacznej mierze posiada prawo inicjatywy prawodawczej, art. 17 przewiduje, że instytucja „podejmuje inicjatywy w zakresie rocznego i wieloletniego programowania Unii w celu osiągnięcia porozumień międzyinstytucjonalnych”.

1.2. Jeżeli chodzi o Radę Europejską, art. 15 TUE stanowi, że: „1. Rada Europejska nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej”.

Tą ogólną misję uzupełnia misja specjalna w obszarze przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości: zgodnie z art. 68 TFUE „Rada Europejska określa strategiczne wytyczne planowania prawodawczego i operacyjnego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”.

1.3. Jeżeli chodzi o Radę, art. 16 TUE stanowi, że instytucja „pełni funkcje określania polityki i koordynacji zgodnie z warunkami przewidzianymi w Traktatach”.

Deklaracja 9 zawiera projekt decyzji Rady Europejskiej w sprawie pełnienia prezydencji Rady. Artykuł 1 ust. 2 projektu przewiduje, że: „2. Każdy członek grupy kolejno przewodniczy przez okres sześciu miesięcy wszystkim składom Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych. Pozostali członkowie grupy wspierają kraj przewodniczący we wszystkich jego obowiązkach na podstawie wspólnego programu. Członkowie grupy mogą przyjąć inne ustalenia między sobą”.

Artykuł 3 projektu stanowi, że „Rada do Spraw Ogólnych we współpracy z Komisją zapewnia spójność i ciągłość prac różnych składów Rady w ramach wieloletniego programowania. Państwa Członkowskie sprawujące prezydencję podejmują, przy wsparciu Sekretariatu Generalnego Rady, wszelkie niezbędne kroki w celu zapewnienia organizacji i płynnego przebiegu prac Rady”.

1.4. Traktat lizboński stanowi również podstawę prawną dla wieloletniego programowania finansowego (zob. pkt 3 poniżej). Narzuca się związek z programowanie politycznym i prawodawczym, nawet jeżeli nie został wyraźnie przewidziany w traktacie.

2.   Kwestie dotyczące zakresu i zawartości programowania

2.1. Ze względu na swój charakter programowanie jest niezbędnym działaniem międzyinstytucjonalnym: jeżeli każda instytucja Unii realizowałaby całkowicie niezależną agendę polityczną bez porozumienia z pozostałymi instytucjami i na podstawie własnego kalendarza dostosowanego do swoich priorytetów, bardzo trudno byłoby powiązać wszystkie instytucje, zapewnić spójność polityki Unii w różnych obszarach, a także sprawny przebieg procedur. Programowanie jest zatem praktyką niezbędną wynikającą z potrzeby koordynacji działalności różnych instytucji wokół niektórych wspólnie określonych celów. Natomiast nie zmierza ono do podważenia specjalnych kompetencji każdej instytucji ani procedur podejmowania decyzji określonych w traktatach, w szczególności terminów wyznaczonych w traktatach, których należy bezwzględnie przestrzegać.

2.2. Znajduje to odzwierciedlenie w brzmieniu art. 17. Komisja ma inicjatywę programowania, które może doprowadzić zawarcia porozumień międzyinstytucjonalnych (nie jest to obowiązkowe).

Należy przypomnieć, że porozumienia międzyinstytucjonalne zostały wreszcie formalnie uznane w art. 295 TFUE: „Parlament Europejski, Rada i Komisja konsultują się wzajemnie oraz za wspólnym porozumieniem ustalają warunki współpracy. W tym celu mogą one, w poszanowaniu traktatów, zawierać porozumienia międzyinstytucjonalne, które mogą mieć charakter wiążący”.

Z powyższego postanowienia łatwo można wywnioskować, że porozumienia międzyinstytucjonalne mogą mieć charakter wiążący w zależności od woli stron: nie ma również wątpliwości, że porozumienia międzyinstytucjonalne, nawet w przypadku gdy posiadają charakter wiążący, nie mogą ograniczać kompetencji instytucji określonych w traktatach.

2.3. Jeżeli chodzi o zakres i treść programowania, istnieje rozróżnienie między:

a) inicjatywami programowania strategicznego z treścią raczej polityczną określającą priorytety i cele polityczne Unii na konkretny okres;

b) inicjatywami dotyczącymi raczej programowania operacyjnego działań, (organizacja pracy, ustalanie kalendarzy, wymiana informacji na temat przebiegu procedur itp.). Sprawozdanie koncentruje się na potrzebach pierwszego rodzaju programowania, chociaż nie pomija znaczenia drugiego rodzaju dla pomyślnej realizacji celów określonych w programowaniu strategicznym.

2.4. Deklaracja 9 może być mylnie interpretowana w zakresie, w jakim odnosi się w art. 3 do „programowania wieloletniego” w kontekście roli Rady do Spraw Ogólnych, a w art. 1 ust. 2 do „wspólnego programu” (na 18 miesięcy) grup trzech prezydencji. Wydaje się, że zgodnie z oczywistą interpretacją programowanie wieloletnie odnosi się do programowania inicjowanego przez Komisję (art. 17 ust. 1 TUE), a wspólne programy trojek prezydenckich powinny zostać włączone do programowania wieloletniego. Rada powinna sprecyzować związek między dwoma rodzajami programowania.

2.5. Jeżeli mowa o programowaniu myślimy przede wszystkim o trójce Komisja – Parlament – Rada. Niemniej jednak należy również uwzględnić dwóch pozostałych uczestników: Radę Europejską, ze względu na jej rolę nadawania impulsu politycznego oraz wysokiego przedstawiciela jako przewodniczącego Rady do Spraw Zagranicznych.

3.   Związek między programowaniem strategicznym a programowaniem finansowym (wieloletnie ramy finansowe)

3.1. Ponadto zasadnicze znaczenie ma ustanowienie związku między programowaniem strategicznym a programowaniem finansowym, które po raz pierwszy zostało wyraźnie uznane w traktatach. Zgodnie z ich postanowieniami uzyskało ono nawet wiążący charakter w stosunku do budżetu rocznego. W istocie traktat przewiduje przyjmowanie przez Radę po zatwierdzeniu przez Parlament Europejski rozporządzenia w sprawie wieloletnich ram finansowych, które muszą obejmować okres co najmniej pięciu lat. Wieloletnie programowanie finansowe ma oczywisty charakter polityczny i prawodawczy: określa priorytety polityczne Unii (w sektorach działalności, które wymagają wsparcia finansowego), a także środki pozwalające je osiągnąć. Definicji wieloletnich ram finansowych towarzyszy zresztą zawsze pakiet prawodawczy, w którym Komisja konkretyzuje inicjatywy niezbędne do zapewnienia Unii programów operacyjnych, na które przewidziano środki.

3.2. Akty prawne wywołujące skutki finansowe nie wyczerpują jednak działalności prawodawczej Unii w przedmiotowym okresie. Można oszacować, że połowa europejskich aktów prawnych nie ma oddziaływania finansowego; dotyczy to na przykład znacznej części prawodawstwa dotyczącego wprowadzania rynku wewnętrznego, prawodawstwa w sprawie zbliżania/harmonizacji ustawodawstw krajowych w różnych sektorach, prawodawstwa w dziedzinie podatkowej, w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach cywilnych i karnych itp. Dlatego też programowanie strategiczne powinno należycie uwzględniać ten rodzaj prawodawstwa. Należy ponadto mieć na względzie fakt, że w przypadku niektórych dużych pakietów prawodawczych tego typu czas trwania procedury niekiedy przekracza znacznie czas trwania mandatu Komisji i Parlamentu (na przykład: statut spółki prawa europejskiego) i wymaga szczególnej obsługi. Oprócz tego długoterminowe programy dotyczące przyszłości Unii, na przykład strategia lizbońska, obejmują kilka kadencji.

4.   W kierunku umowy kadencyjnej/programu kadencyjnego?

4.1. W tym kontekście zaleca się, aby zapisać programowanie między instytucjami w prawdziwej „umowie kadencyjnej” lub „programie kadencyjnym”, które zawierałyby programowanie strategiczne obejmujące kadencję zgodnie z uzgodnieniami między instytucjami. W tym celu Komisja musi przedstawić w momencie rozpoczynania mandatu priorytety polityczne i cele strategiczne na kolejne pięć lat.

Podczas tej prezentacji, która powinna mieć miejsce przed końcem roku rozpoczęcia mandatu, Komisja powinna uwzględnić pierwsze elementy dotyczące niezbędnych zmian w finansach europejskich, aby wspierać cele strategiczne.

Na podstawie priorytetów i celów przedstawionych przez Komisję instytucje - Komisja, Parlament i Rada – mogą uzgodnić prawdziwy „program kadencyjny” lub „umowę kadencyjną”, które kierowałyby działaniami Unii w tym okresie.

„Umowa” lub „program” mogłyby ewentualnie przybrać formę „wspólnego programu” jako szczególnej formy „wspólnej deklaracji”.

Czy można zakładać nadanie mu wiążącego charakteru? Nawet jeżeli można uważać go za formę porozumienia międzyinstytucjonalnego, bardziej logiczne wydaje się traktować go raczej jako zobowiązanie polityczne, którego podważenie nie prowadzi do zerwania zaufania politycznego między instytucjami. Jednakże po wpisaniu stosunku zaufania w ramy instytucjonalne, jak to ma miejsce w przypadku Parlamentu Europejskiego i Komisji, jego zerwanie może logicznie mieć poważne konsekwencje polityczne.

4.2. Na podstawie „wspólnej umowy” lub „wspólnego programu” Komisja powinna zatem przedstawić propozycje wieloletnich ram finansowych do końca czerwca roku następującego po roku, w którym rozpoczął się jej mandat (N+1, gdzie N jest rokiem wyborów do Parlamentu Europejskiego). Wieloletnim ramom finansowym powinna towarzyszyć lista inicjatyw prawodawczych niezbędnych do wdrożenia specjalnych programów wykonawczych uwzględnionych w ramach finansowych. Negocjacje w sprawie wieloletnich ram finansowych mogłyby się rozciągnąć na drugie półrocze roku N+1 i ewentualnie na początek roku N+2, tak aby ramy te mogły zostać przyjęte przed końcem roku N+1, lub najpóźniej przed końcem pierwszego kwartału roku N+2, i wejść w życie na początku następnego roku (N+2 lub, w odpowiednim przypadku, N+3)[16].

Zważywszy że traktat lizboński przewiduje ramy finansowe trwające co najmniej 5 lat, zaletą tego harmonogramu jest to, że okres objęty wieloletnimi ramami finansowymi odpowiadałby mniej więcej mandatowi Parlamentu Europejskiego i Komisji.

W tym celu należy jednak zarzucić obecną logikę siedmioletnich programów finansowych na rzecz programów pięcioletnich, co oznacza pojawienie się okresu przejściowego: najbardziej racjonalnym rozwiązaniem byłoby przedłużenie o dodatkowe dwa lata obecnych ram finansowych, tak aby obejmowały okres do końca 2015 r.[17], podczas gdy w tej chwili programowanie obowiązuje do końca 2013 r.

Takie rozwiązanie jest łatwe do wprowadzenia, ponieważ traktat lizboński zawiera wymóg przejścia z obecnego systemu ad hoc opierającego się na porozumieniach instytucjonalnych do aktu prawodawczego (rozporządzenia) przyjmowanego w ramach specjalnej procedury legislacyjnej. W każdej sytuacji taka „mutacja” musi zostać przeprowadzona po wejściu w życie traktatu. Będzie to doskonały moment na zawarcie porozumienia w kwestii proponowanego przedłużenia. Kwestię tą można połączyć z przewidywaną oceną istniejącego porozumienia międzyinstytucjonalnego.

4.3. „Umowa” kadencyjna lub „program” kadencyjny stanowiłyby wraz z wieloletnimi ramami finansowymi zasadniczy element programowania wieloletniego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 i art. 3 projektu decyzji zawartej w deklaracji 9 w odniesieniu do Komisji i Rady do Spraw Ogólnych.

Opracowane w ten sposób stanowiłyby ramy dla innych rodzajów programowania przewidzianych w traktacie lizbońskim, przede wszystkim:

–  wspólnych programów lub wspólnych programów operacyjnych każdej grupy trzech prezydencji na osiemnastomiesięczny mandat (które z kolei zawierają m.in. projekt kalendarza debat legislacyjnych i stanowią ramy dla programów indywidualnych każdej z trzech prezydencji na półrocze jej działalności)[18]; w opinii Parlamentu Europejskiego, który już zatwierdził „umowę kadencyjną” lub „program kadencyjny” i wieloletnie ramy finansowe, należałoby w tej kwestii wzmocnić dialog z prezydencją Rady do Spraw Ogólnych i trzema kolejnymi prezydencjami, aby dostatecznie podkreśliły swoje stanowisko w przygotowywaniu programowania. Parlament Europejski może ewentualnie organizować debaty (komisje + posiedzenie plenarne) i przyjmować stanowiska (za pomocą rezolucji?) w sprawie każdego z programów.

–  programowania rocznego znajdującego wyraz w prezentacji programu działalności legislacyjnej i pracy Komisji; w tym względzie Parlament Europejski musi położyć nacisk na wzmocnienie mechanizmów dialogu dotyczących prezentacji programu Komisji, które zostały przewidziane w porozumieniu ramowym między Parlamentem a Komisją. Komisja omawia również szczegółowo swój program z Radą. Można podjąć działania na rzecz wzmocnienia naprawdę instytucjonalnego charakteru tej procedury, aby program odzwierciedlał na końcu zobowiązanie trzech instytucji, albo żeby trzy instytucje przyjęły wspólne stanowisko w sprawie programu rocznego.

4.4. Tym różnym rodzajom programowania strategicznego muszą towarzyszyć niezbędne mechanizmy dotyczące istniejącego programowania operacyjnego i aktualnej koordynacji prawodawczej, które powinny zostać wzmocnione, aby wzmocnić dialog między Parlamentem Europejskim a różnymi uczestnikami. Można tego dokonać na płaszczyźnie posiedzenia plenarnego, a także konferencji przewodniczących grup politycznych i komisji parlamentarnych. Ewentualną hipotezą do przestudiowania będzie utworzenie grupy instytucjonalnej wysokiego szczebla (w które skład wchodziliby na przykład przewodniczący Parlamentu lub przewodniczący Konferencji Przewodniczących + przewodniczący Rady do Spraw Ogólnych + wiceprzewodniczący Komisji), która mogłaby się zbierać regularnie w celu planowania operacyjnego, wymiany informacji w kwestiach priorytetowych itp.

Należy raz jeszcze podkreślić znaczenie Rady do Spraw Ogólnych i jej przewodniczącego w tych uzgodnieniach. Rola ta zostałaby wzmocniona, jak zaproponowano w niniejszym sprawozdaniu, jeżeli Rada do Spraw Ogólnych wzięłaby odpowiedzialność za zatwierdzanie budżetu i wieloletnich ram finansowych.

Zalecenie   1. Działania związane z programowaniem mogłyby być zdefiniowane w następujący sposób:   –  po rozpoczęciu mandatu nowa Komisja przedstawia przed końcem roku swoje priorytety polityczne i cele strategiczne na kolejne pięć lat wraz z ogólnymi propozycjami inicjatyw prawodawczych, które zamierza podjąć i zmian w finansach Unii niezbędnych do realizacji proponowanych celów;   –  program jest omawiany z Parlamentem Europejskim i Radą oraz jest przedmiotem „umowy kadencyjnej” zatwierdzanej przez trzy instytucje;   –  przed końcem pierwszego półrocza następującego po roku rozpoczęcia mandatu (N+1, gdzie N jest rokiem wyborów do Parlamentu Europejskiego) Komisja przedstawia propozycje wieloletnich ram finansowych, które powinny obejmować okres 5 lat. Propozycjom towarzyszy pakiet określający inicjatywy legislacyjne niezbędne do skonkretyzowania programów wdrażających decyzje finansowe. Wieloletnie ramy finansowe powinny zostać przyjęte przed końcem tego roku (N+1), lub najpóźniej przed końcem pierwszego kwartału roku N+2, przez Parlament Europejski i Radę, tak aby mogły wejść w życie na początku następnego roku (N+2 lub, w odpowiednim przypadku, N+3).   –  oznacza to etap przejściowy, aby przejść z obecnego siedmioletniego programowania finansowego za pomocą porozumień międzyinstytucjonalnych do pięcioletniego programowania wiążącego prawnie; w tym celu instytucje muszą porozumieć się co do zmiany ram finansowych zawartych w obecnym porozumieniu międzyinstytucjonalnym w rozporządzenie zawierające ramy finansowe i co do przedłużenia obecnych ram finansowych (2007-2013) do końca 2015 r., aby przyszłe wieloletnie ramy finansowe mogły wejść w życie na początku 2016 r. i obowiązywać do końca 2020 r.   –  na podstawie „umowy kadencyjnej” i wieloletnich ram finansowych:   –  we współpracy z Komisją i w porozumieniu z Parlamentem Europejskim grupy trzech prezydencji sporządzają wspólny program lub wspólny program operacyjny na osiemnaście miesięcy działalności; na tej podstawie, we współpracy z Komisją i w porozumieniu z Parlamentem Europejskim, każda z trzech prezydencji opracowuje własny indywidualny program na sześć miesięcy sprawowania swojej funkcji;   –  Komisja opracowuje roczny program działalności legislacyjnej i pracy w porozumieniu z Radą i Parlamentem Europejskim;   –  Parlament Europejski i Rada przyjmują budżet roczny;   –  trzy instytucje pogłębiają dialog międzyinstytucjonalny, aby skoordynować ich programowanie operacyjne i odpowiednie harmonogramy, w szczególności kalendarz działalności legislacyjnej.   2. Instytucje sporządzają porozumienie ramowe określające ogólne kierunki różnych działań programowania.

F. Działania zewnętrzne unii

1.   W przeciwieństwie do traktatu konstytucyjnego traktat z Lizbony nie ujmuje wszystkich przepisów dotyczących działań zewnętrznych Unii w jednym rozdziale. Traktat konstytucyjny zawarł w tytule V trzeciej części (która ogólnie odpowiada Traktatowi o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) wszystkie przepisy dotyczące działań zewnętrznych Unii. W ten sposób Konwent pragnął podkreślić jedność działań zewnętrznych.

Umieszczając przepisy dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w traktacie o Unii (tytuł V TUE)[19], a przepisy dotyczące działań zewnętrznych w dziedzinach nieobjętych WPZiB w piątej części TFUE, konferencja międzyrządowa w 2007 r. miała wyraźnie na celu rozróżnienie tych dwóch dziedzin. Ponadto art. 40 TUE precyzuje, że realizacja każdej z tych dwóch polityk nie powinna naruszać stosowania procedur oraz odpowiedniego zakresu uprawnień każdej z nich.

Mimo że różnica między nimi jest głównie symboliczna i nie ma poważnych konsekwencji praktycznych – ponieważ Unia uzyskuje osobowość prawną, filary zostają zniesione, a art. 1 ust. 2 TFUE jasno stanowi, że oba traktaty mają ściśle taką samą moc prawną – świadczy ona o odmiennym podejściu i nastawieniu.

Celem pozostaje jednak spójność całości działań zewnętrznych, co podkreśla wyraźnie traktat z Lizbony w art. 21 TUE, powielając ten sam artykuł wprowadzający w obu częściach poświęconych polityce zagranicznej (art. 23 TUE i art. 205 TFUE): „działania Unii na arenie międzynarodowej w rozumieniu niniejszego rozdziału opierają się na zasadach, dążą do osiągnięcia celów i są prowadzone zgodnie z postanowieniami ogólnymi, o których mowa w rozdziale 1” (art. 21-22 TUE) (tytułu V traktatu o Unii).

Najważniejszym środkiem służącym zapewnieniu spójności ogółu działań zewnętrznych Unii jest niewątpliwie utworzenie stanowiska wysokiego przedstawiciela Unii ds. WPZiB, a także utworzenie wspólnej służby ds. działań zewnętrznych (Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych), której zadaniem jest wspomaganie jego działania. W ten sposób traktat miał stworzyć, zarówno na poziomie politycznym jak i administracyjnym, powiązanie strukturalne między rozmaitymi dziedzinami działania zewnętrznego Unii, w celu nadania im spójności.

2.   Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa

2.1. Obecnie wysokim przedstawicielem jest (oficjalnie) sekretarz generalny Rady. De facto nie pełni on tej funkcji i koncentruje się na funkcji wysokiego przedstawiciela utworzonej przez traktat z Amsterdamu. Dzięki działalności wysokiego przedstawiciela polityka zagraniczna i bezpieczeństwa Unii nabrała rozmachu. Konwent uznał, że należałoby nadać jej na tej podstawie nowy wymiar.

Pierwsza nowość: wysoki przedstawiciel przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych.

Ma to na celu nadanie większej ciągłości i spójności harmonogramowi Rady, na który, w związku ze zmianami przewodnictwa, nadmierny wpływ miały harmonogramy państw członkowskich, sprawujących przewodnictwo. Należy podkreślić, że zgodnie z traktatem z Lizbony, w przypadku głosowania w Radzie do Spraw Zagranicznych wysoki przedstawiciel nie ma prawa głosu.

Przedstawiciel wysokiego przedstawiciela będzie przewodniczył Komitetowi Politycznemu i Bezpieczeństwa (PSC), przedstawiciele wysokiego przedstawiciela mogą przewodniczyć także grupom roboczym przygotowującym prace Rady do Spraw Zagranicznych.

Druga nowość: wysoki przedstawiciel będzie jednocześnie wiceprzewodniczącym Komisji.

Ma to na celu nadanie spójności działaniom zewnętrznym Unii oraz mobilizację wszystkich dostępnych środków i instrumentów dla realizacji celów Unii. Należy z jednej strony uniknąć rozbieżności między wspólną polityką zagraniczną o charakterze międzyrządowym i jej odpowiednikiem wspólnotowym, a z drugiej wzmocnić wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa poprzez mobilizację inicjatyw i środków o charakterze wspólnotowym.

U podłoża tej podwójnej funkcji leży założenie, że wysoki przedstawiciel będzie cieszył się zaufaniem politycznym Rady, a jednocześnie, jako wiceprzewodniczący Komisji, zaufaniem przewodniczącego Komisji i Parlamentu Europejskiego. Wynika to jasno z procedury jego mianowania: mianowany przez Radę Europejską większością kwalifikowaną za zgodą przewodniczącego Komisji (art. 18 ust. 1), podlega zatwierdzeniu w drodze głosowania większością głosów wszystkich członków Parlamentu (i procedurze przesłuchań, jak wszyscy pozostali komisarze) – art. 17 ust. 7 TUE.

Rada Europejska może zakończyć jego kadencję zgodnie z tą samą procedurą (co oznacza, że w przypadku utraty przez niego funkcji wiceprzewodniczącego Komisji w wyniku uchwalenia wotum nieufności w stosunku do Komisji przez Parlament Europejski, do jego zdymisjonowania wymagana jest decyzja Rady Europejskiej przyjęta większością kwalifikowaną głosów).

Znaczenie relacji opartych na zaufaniu politycznym między poszczególnymi instytucjami i wysokim przedstawicielem jest oczywiste. Należy szczególnie podkreślić znaczenie relacji opartej na zaufaniu między przewodniczącym Komisji i wysokim przedstawicielem dla prawidłowego przebiegu działań zewnętrznych Unii.

Trzecia nowość: wysoki przedstawiciel będzie mógł korzystać ze wsparcia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.

Jest to podstawowy element nowej struktury instytucjonalnej w dziedzinie działań zewnętrznych Unii. Sprawozdanie, przygotowywane przez Komisję Spraw Konstytucyjnych, określi wizję Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, jaką ma Parlament.

Czwarta nowość dotyczy funkcji reprezentacyjnej, która w traktacie z Lizbony jest bezpośrednio powierzona wysokiemu przedstawicielowi, podczas gdy zgodnie z obecnym traktatem wysoki przedstawiciel jedynie wspierał przewodnictwo Rady.

Wynika z tego jasno, że traktat w sposób zasadniczy zmienia funkcję wysokiego przedstawiciela. Jego zadaniem będzie prowadzenie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (w tym wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony) Unii, do opracowania której będzie przyczyniał się poprzez swoje propozycje – tak samo, jak będzie przyczyniał się do realizacji tej polityki, działając z upoważnienia Rady. Z drugiej strony powinien czuwać nad spójnością działań zewnętrznych Unii. Dlatego właśnie odpowiada w ramach Komisji za jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację innych aspektów działań zewnętrznych Unii.

Jego podwójna funkcja i wsparcie specjalnej służby ds. działań zewnętrznych powinny umożliwić mu zapewnienie spójności, ciągłości, wydajności i skuteczności ogółu działań zewnętrznych Unii.

2.2. Obecny traktat nie przyznaje wysokiemu przedstawicielowi prawa inicjatywy. Przyszły TUE wypełnia tę lukę. Podczas opracowywania WPZiB zarówno państwa członkowskie jak i wysoki przedstawiciel, lub wysoki przedstawiciel przy wsparciu Komisji mogą zwracać się do Rady oraz przedkładać, odpowiednio, inicjatywy lub wnioski. Należy zauważyć, że art. 22 stanowi, że wysoki przedstawiciel i Komisja mogą przedkładać Radzie wspólne wnioski dotyczące działań zewnętrznych Unii. W niektórych przypadkach przewidzianych w traktatach wspólne wnioski są wręcz niezbędne, np. w przypadku przyjęcia środków ograniczających (art. 215 ust. 2) lub warunków zastosowania klauzuli solidarności (art. 222 ust. 3 TFUE).

Zgodnie z filozofią traktatu wysoki przedstawiciel powinien na tyle, na ile jest to możliwe, zgrać swoje działania z działaniami Komisji. Traktat z Lizbony zachęca wysokiego przedstawiciela i Komisję do podejmowania wspólnie uzgodnionych działań i formułowania jednoczesnych, czy nawet wspólnych wniosków – zarówno w kwestiach WPZiB jak i sprawach bardziej „uwspólnotowionych” – w celu wzmocnienia spójności ogółu działań zewnętrznych UE i tym samym ułatwienia przyjmowania propozycji aktów.

2.3. Wysoki przedstawiciel będzie miał bardzo napięty harmonogram, o czym świadczy ilość posiedzeń, na których powinien być obecny na podstawie swoich uprawnień określonych w traktacie. Powinien on: przewodniczyć Radzie do Spraw Zagranicznych, pełnić funkcję wiceprzewodniczącego Komisji, reprezentować Unię w ramach WPZiB, bronić działań zewnętrznych Unii w Parlamencie Europejskim, uczestniczyć w Radzie Europejskiej... Zadanie mają mu ułatwić m. in. następujące środki praktyczne:

–  minister spraw zagranicznych kraju przewodniczącego Radzie będzie mógł, na wniosek wysokiego przedstawiciela, przewodniczyć Radzie do Spraw Zagranicznych pod jego nieobecność; na tej samej zasadzie wysoki przedstawiciel będzie mógł powierzyć ministrom spraw zagranicznych trzech państw przewodniczących niektóre misje WPZiB, w tym reprezentacyjne;

–  inni komisarze będą mogli uczestniczyć w posiedzeniach Rady i bronić stanowiska Komisji (w sposób uzgodniony z wysokim przedstawicielem), co ułatwiłoby sprawowanie przewodnictwa. Na tej samej zasadzie inni komisarze będą mogli zajmować się reprezentacją Unii na zewnątrz w dziedzinach wspólnotowych;

–  jeżeli chodzi o WPZiB, traktat z Lizbony przewiduje, że Rada może mianować, na wniosek wysokiego przedstawiciela, specjalnych przedstawicieli (art. 33 TUE). Obecnie specjalni przedstawiciele realizują zadania regionalne. Nowy traktat powierza im odrębne funkcje, „mandat w odniesieniu do poszczególnych spraw politycznych”. W związku z utworzeniem ambasad Unii potrzeba posiadania specjalnych przedstawicieli regionalnych osłabnie, można natomiast przewidzieć powierzenie im misji horyzontalnych. W tym kontekście można im także powierzyć niektóre zewnętrzne działania reprezentacyjne, związane z ich mandatem. Specjalni przedstawiciele będą działać pod kierownictwem wysokiego przedstawiciela i będą mogli być wysłuchiwani przez Parlament. Można wziąć pod uwagę przesłuchanie w Parlamencie Europejskim w chwili ich mianowania.

Zalecenie   Parlament Europejski podkreśla, że stosunek zaufania politycznego między przewodniczącym Komisji i wysokim przedstawicielem jest niezbędny do tego, aby ten ostatni z powodzeniem wypełniał swoje zadania.   Wysoki przedstawiciel i Komisja powinni w miarę możliwości przedstawiać wspólne inicjatywy, zarówno w dziedzinie działań zewnętrznych jak i węższym zakresie WPZiB, w celu poprawy spójności działań zewnętrznych UE w świetle wspólnego europejskiego interesu publicznego.   Konieczne są środki praktyczne dla ułatwienia misji wysokiego przedstawiciela.

3.   Rola Parlamentu Europejskiego w zakresie działań zewnętrznych także zostaje wzmocniona

Art. 36 TUE określa rolę Parlamentu w zakresie WPZiB. Wysoki przedstawiciel powinien konsultować się z Parlamentem Europejskim w sprawie głównych aspektów i podstawowych opcji WPZiB oraz WPBiO, oraz informować Parlament Europejski o rozwoju tych polityk. Powinien czuwać nad tym, aby poglądy Parlamentu Europejskiego „zostały należycie uwzględnione”. Specjalni przedstawiciele także powinni uczestniczyć w informowaniu Parlamentu Europejskiego. Parlament Europejski może też formułować zalecenia dla Rady i wysokiego przedstawiciela, zarówno w dziedzinie WPZiB, jak i WPBiO. Dwa razy w roku Parlament Europejski powinien przeprowadzić debatę w sprawie poczynionych postępów.

Parlament Europejski powinien także zatwierdzać budżet Unii, który obejmuje wydatki administracyjne i operacyjne WPZiB, z uwagi na zniesienie rozróżnienia między wydatkami obowiązkowymi i nieobowiązkowymi.

Powinien także być informowany podczas całej procedury w trakcie zawierania umów międzynarodowych w dziedzinie WPZiB.

Jeżeli chodzi o pozostałe dziedziny działań zewnętrznych, Parlament Europejski realizuje swoje zwykłe uprawnienia: uczestniczy w przyjmowaniu aktów legislacyjnych na warunkach określonych w traktatach (zazwyczaj zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, która ma zastosowanie nawet w dziedzinie handlu zagranicznego). Przyjmuje budżet Unii. W zakresie umów międzynarodowych, wyraża zgodę przed przyjęciem przez Radę: i) układów o stowarzyszeniu, ii) umowy dotyczącej przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, iii) umów, które tworzą specyficzne ramy instytucjonalne przez organizację procedur współpracy, iv) umów mających istotne skutki budżetowe dla Unii oraz v) umów dotyczących dziedzin, do których stosuje się zwykłą procedurę prawodawczą (lub specjalną procedurę prawodawczą, jeżeli wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego).

Wydaje się wskazane ustanowienie ścisłego związku między Parlamentem Europejskim i wysokim przedstawicielem, który powinien być systematycznie zapraszany do uczestnictwa nie tylko w posiedzeniach plenarnych – innych niż dwie roczne debaty w sprawie postępów w realizacji WPZiB i WPBiO – ale także w posiedzeniach odpowiednich komisji parlamentarnych. Ten zwyczaj powinien zostać rozciągnięty także na specjalnych przedstawicieli i komisarzy kompetentnych w poszczególnych dziedzinach działań zewnętrznych UE oraz niektórych specjalistów Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, zajmujących stanowiska, których znaczenie polityczne jest oczywiste. Ponadto, o ile Parlament Europejski powinien przestrzegać zasad dyskrecji w odniesieniu do przetwarzania niektórych informacji sensytywnych dotyczących WPZiB, a w szczególności dziedziny obrony[20], może on jednocześnie pełnić nową rolę w zakresie działań zewnętrznych, organizując nowy typ przesłuchań publicznych dotyczących stosunków zewnętrznych, z udziałem specjalistów z poszczególnych instytucji lub Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, przedstawicieli państw trzecich, organizacji międzynarodowych itp.

4.   Traktat definiuje trzy kategorie decyzji w ramach działań zewnętrznych Unii:

–  decyzje w ramach ogółu działań zewnętrznych (art. 22 TUE),

–  decyzje w ramach WPZiB (art. 26 TUE),

–  decyzje w dziedzinach działań zewnętrznych innych niż WPZiB.

4.1. Decyzje w ramach ogółu działań zewnętrznych (art. 22 TUE),

Rada Europejska podejmuje decyzje w sprawie określenia strategicznych interesów i celów Unii w zakresie ogółu działań zewnętrznych (art. 22 ust. 1 TUE), które mogą dotyczyć WPZiB lub innych dziedzin działań zewnętrznych. Stanowi jednomyślnie na zalecenie Rady przyjmowane przez nią na warunkach przewidzianych dla każdej dziedziny.

4.2. Decyzje w ramach WPZiB (art. 26 TUE),

Rada Europejska przyjmuje decyzje określające strategiczne interesy oraz cele i ogólne wytyczne WPZiB (art. 26 ust. 1 TUE). Rada opracowuje WPZiB oraz podejmuje decyzje niezbędne do określenia i realizacji tej polityki. Decyzje te są także podejmowane jednogłośnie (art. 26 ust. 2).

Rada podejmuje też decyzje dotyczące działań, jakie należy podjąć (art. 28 ust. 1) oraz decyzje dotyczące stanowiska Unii w rozmaitych kwestiach o charakterze geograficznym lub przedmiotowym (art. 29 ust. 1). Także te decyzje Rada podejmuje stanowiąc jednomyślnie (art. 31 ust. 1), z wyjątkiem przypadków, gdy opierają się one na decyzji Rady Europejskiej w sprawie strategicznych interesów i celów Unii, o której mowa w art. 22 ust. 1, gdy podejmowane są zgodnie z propozycją wysokiego przedstawiciela, która została przedłożona w wyniku specjalnego wniosku skierowanego do niego przez Radę Europejską z jej własnej inicjatywy lub z inicjatywy wysokiego przedstawiciela, lub gdy wykonują decyzję określającą działanie lub stanowisko UE (art. 31 ust. 2). Rada Europejska może, stanowiąc jednomyślnie, zadecydować, że wyżej wymienione decyzje zostaną podjęte większością kwalifikowaną. Żaden z tych wyjątków nie ma jednak zastosowania, jeżeli decyzje, o których mowa, mają wpływ na kwestie wojskowe lub polityczno-obronne.

Decyzje dotyczące mianowania specjalnego przedstawiciela podejmowane są także większością kwalifikowaną (art. 33).

Decyzję o utworzeniu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych Rada podejmuje stanowiąc jednomyślnie, na wniosek wysokiego przedstawiciela, po uzyskaniu zgody Komisji i opinii Parlamentu Europejskiego (art. 27 ust. 3) (patrz wyżej).

Rada przyjmuje, stanowiąc jednomyślnie (po konsultacji z Parlamentem Europejskim), także decyzję ustanawiającą procedury szybkiego dostępu do środków budżetowych UE przeznaczonych na natychmiastowe finansowanie inicjatyw w dziedzinie WPZiB. Natomiast decyzje ustanawiające warunki tworzenia i finansowania funduszu początkowego oraz zarządzania tym funduszem i kontroli finansowej podejmowane są większością kwalifikowaną (art. 41 TUE).

Decyzje o przyjęciu umów międzynarodowych w dziedzinie WPZiB są zasadniczo podejmowane jednomyślnie.

4.3. Decyzje w dziedzinach działań zewnętrznych innych niż WPZiB

Ogólna zasada, sformułowana w art. 22 ust. 1, zgodnie z którą Rada Europejska przyjmuje stanowiąc jednomyślnie decyzje w sprawie strategicznych interesów i celów Unii, ma zastosowanie także do dziedzin działań zewnętrznych innych niż WPZiB. Określenie i wdrożenie polityki UE w tych dziedzinach wchodzi jednak w zakres powszechnie stosowanych procedur „uwspólnotowionych”: akty legislacyjne przyjmowane są zgodnie ze zwykłą bądź specjalną procedurą prawodawczą, w zależności od postanowień traktatu, a w kwestii zawierania umów międzynarodowych Rada podejmuje decyzje zasadniczo większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Rada stanowi jednak jednomyślnie przy zawieraniu niektórych umów dotyczących wspólnej polityki handlowej: w dziedzinie handlu usługami, handlowych aspektów własności intelektualnej i bezpośrednich inwestycji zagranicznych, jeżeli umowy te zawierają postanowienia wymagające jednomyślności do przyjęcia przepisów wewnętrznych (art. 207 ust. 4 TFUE); w dziedzinie handlu usługami w zakresie kultury i audiowizualnymi, jeżeli umowy te mogłyby zagrozić różnorodności kulturowej i językowej Unii, oraz w dziedzinie handlu usługami społecznymi, edukacyjnymi i zdrowotnymi w określonych warunkach (art. 207 ust. 4 lit. b TFUE). Jednomyślnie przyjmowane są także decyzje dotyczące układów o stowarzyszeniu, porozumień o współpracy gospodarczej, finansowej i technicznej z krajami kandydującymi oraz umów w dziedzinach, które wymagają jednomyślności w planie wewnętrznym. Podobne przepisy mają zastosowanie do umowy dotyczącej przystąpienia do europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka (decyzja dotycząca zawarcia takiej umowy wchodzi w życie po jej zatwierdzeniu przez państwa członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi) – patrz art. 218 ust.8 TFUE.

Zalecenie   Każda decyzja w dziedzinie polityki zagranicznej powinna wyraźnie wskazywać, w jakich ramach jest podejmowana (i na mocy jakiego artykułu traktatu), w celu ustalenia procedury, jaką należy przyjąć podczas jej opracowywania i wykonywania.

5.   Reprezentacja Unii na zewnątrz ma, zgodnie z postanowieniami traktatów, trzy wymiary:

–  Przewodniczący Rady Europejskiej zapewnia „na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości” reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących WPZiB, „bez uszczerbku dla uprawnień wysokiego przedstawiciela” (art. 15 ust. 6 TUE);

–  Wysoki przedstawiciel ds. WPZiB „reprezentuje Unię w zakresie spraw odnoszących się do WPZiB”. „Prowadzi w imieniu Unii dialog polityczny ze stronami trzecimi oraz wyraża stanowisko Unii w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych” (art. 27 ust. 2 TUE);

–  Komisja zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz „z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz innych przypadków przewidzianych w traktatach” (art. 17 TUE). Komisja odpowiedzialna jest w szczególności za reprezentację Unii na zewnątrz w kwestiach podlegających kompetencji Wspólnoty;

–  w odniesieniu do euro traktat stanowi, że Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć odpowiednie środki w celu zapewnienia jednolitej reprezentacji w międzynarodowych instytucjach i na konferencjach finansowych. Rada stanowi po konsultacji z Europejskim Bankiem Centralnym. Z tego powodu Komisja niedawno podkreślała w swoim komunikacie[21] fakt, że aby nadać euro, na płaszczyźnie międzynarodowej, rolę współmierną do jego znaczenia gospodarczego, należałoby „uzgodnić wspólne stanowisko i umocnić jego reprezentację, aby doprowadzić do ustanowienia jednego przedstawiciela strefy euro w międzynarodowych instytucjach i gremiach finansowych”.

Na pierwszy rzut oka wydaje się, że traktat nie wyjaśnia w pełni nieco mylącej sytuacji, której ilustracją było pytanie o numer telefonu Europy, przypisywane Henry’emu Kissingerowi. Należy jednak uważniej przeanalizować to wrażenie: trzeba przypomnieć, że we wszystkich państwach członkowskich istnieje wiele stanowisk politycznych, związanych z reprezentacją na arenie międzynarodowej.

W tym kontekście należy uznać, że przewodniczący Rady Europejskiej będzie sprawował raczej funkcje reprezentacyjne. Należy wziąć pod uwagę, o czym mowa w wyrażeniu „na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości”, że jego zadaniem jako przewodniczącego Rady Europejskiej będzie reprezentowanie tej instytucji w zakresie WPZiB. Będzie mógł zatem reprezentować Unię Europejską w relacjach dotyczących WPZiB z głowami państw zagranicznych oraz zapewniać organizację i/lub reprezentację Rady Europejskiej na międzynarodowych posiedzeniach wysokiego szczebla, tak jak to robi obecnie premier państwa członkowskiego, które przewodniczy Radzie Europejskiej. Traktat nie nadaje mu jednak statusu inicjatora w zakresie WPZiB ani uprzywilejowanego rozmówcy, mogącego podejmować decyzje polityczne w imieniu Unii. Funkcję tę w odniesieniu do WPZiB traktat wyraźnie powierza wysokiemu przedstawicielowi.

Poza postanowieniami wymienionymi już wyżej, w szczególności art. 27 ust. 2 TUE, ustęp 1 tego samego artykułu powierza wysokiemu przedstawicielowi zadanie przyczyniania się poprzez swoje propozycje do opracowywania tej polityki i realizowania jej „z upoważnienia Rady”. Tekst precyzuje, że wysoki przedstawiciel postępuje podobnie w dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony.

Można zatem wywnioskować, że do wysokiego przedstawiciela należy reprezentowanie UE we wszystkich sprawach dotyczących przygotowywania i wykonywania WPZiB – w tym polityki obrony – zatem także prowadzenie dialogu z krajami trzecimi i wyrażanie opinii UE w organizacjach międzynarodowych.

Konsekwencją utworzenia stanowisk przewodniczącego Rady Europejskiej i wysokiego przedstawiciela jest fakt, że traktat z Lizbony nie powierza już zadania reprezentowania UE ani premierowi państwa członkowskiego sprawującego przewodnictwo, ani ministrowi spraw zagranicznych tego państwa, który nie jest już przewodniczącym Rady do Spraw Zagranicznych. Nie stoi to na przeszkodzie, aby przewodniczący Rady Europejskiej i wysoki przedstawiciel powierzali premierowi i ministrowi spraw zagranicznych państwa członkowskiego sprawującego przewodnictwo Rady niektóre misje reprezentacyjne.

Określa to rolę wysokiego przedstawiciela jako wiceprzewodniczącego Komisji. Zadaniem Komisji jest reprezentowanie UE poza jej granicami w dziedzinach innych niż WPZiB.

Jeśli chodzi o rolę wysokiego przedstawiciela jako wiceprzewodniczącego Komisji, traktat uściśla, że wysoki przedstawiciel „odpowiada w ramach Komisji za jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację innych aspektów działań zewnętrznych Unii”. Organizacja pracy Komisji pozostaje jednak prerogatywą przewodniczącego Komisji. Jako wiceprzewodniczący Komisji wysoki przedstawiciel podlega przewodniczącemu Komisji i przepisom obowiązującym w kolegium. Przewodniczący Komisji może w związku z tym zadecydować, że sam będzie przewodniczył posiedzeniom komisarzy kompetentnych w dziedzinach związanych z działaniami zewnętrznymi.

Reprezentację Unii na zewnątrz w dziedzinach należących do tej instytucji będą zapewniać:

–  bezpośrednio przewodniczący Komisji – w szczególności na poziomie premierów;

–  wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel), wykonujący zadania Komisji w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynacji innych aspektów działań zewnętrznych Unii Europejskiej. Jest zatem normalne, że będzie on reprezentował Unię na zewnątrz także jeżeli chodzi o aspekt „wspólnotowy” stosunków zewnętrznych Unii, na poziomie ministerialnym, tym bardziej że czasami aspekt ten może być powiązany z kwestiami wchodzącymi w zakres WPZiB;

–  w sprawach szczególnych o wymiarze zewnętrznym jeden z komisarzy, zajmujący się danym sektorem (wysoki przedstawiciel koordynuje inne aspekty działań zewnętrznych Unii, ale nie zastępuje komisarzy zajmujących się handlem zagranicznym, rozwojem itp.).

Taką interpretację potwierdza art. 218 ust. 3 TFUE w sprawie negocjowania umów międzynarodowych: "3. Komisja lub, jeżeli przewidywana umowa dotyczy wyłącznie lub głównie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, przedstawia swoje zalecenia Radzie, która przyjmuje decyzję upoważniającą do podjęcia rokowań oraz, w zależności od przedmiotu przewidywanej umowy, mianującą negocjatora lub przewodniczącego zespołu negocjatorów Unii.”

Wydaje się logiczne, aby negocjatorem umów dotyczących wyłącznie lub głównie WPZiB był bezpośrednio wysoki przedstawiciel lub osoba mu podlegająca, albo wysoki przedstawiciel wspólnie z Komisją, a w innych przypadkach wysoki przedstawiciel jako wiceprzewodniczący Komisji lub Komisja w osobie komisarza odpowiedzialnego za dany sektor, zgodnie z propozycją samej Komisji.

W świetle powyższych informacji można wysnuć wniosek bliski hipotezy postawionej na początku tego rozdziału.

Zalecenie   Parlament Europejski jest zdania, że reprezentacja UE na zewnątrz powinna być realizowana według następującego podziału:   –  przewodniczący Rady Europejskiej zajmuje się reprezentowaniem UE w zakresie WPZiB, nie ma jednak uprawnień do podejmowania decyzji politycznych; dochodzi do tego ewentualnie odrębne zadanie reprezentowania Rady Europejskiej, w szczególności w zakresie kontaktów z głowami państw krajów trzecich;   –  Komisja – a w szczególności jej przewodniczący – powinna pełnić funkcję reprezentacyjną w zakresie ogółu stosunków zewnętrznych i polityk sektorowych powiązanych z działaniami zewnętrznymi UE (handel zagraniczny, rozwój itp.)   –  wysoki przedstawiciel powinien realizować zadanie prowadzenia (inicjowania i wykonywania) WPZiB, w szczególności poprzez reprezentowanie Unii w kontaktach z krajami trzecimi i w organizacjach międzynarodowych – obejmuje to pełnienie funkcji aktualnie sprawowanej przez przewodniczącego Rady do Spraw Zagranicznych (zazwyczaj ministra spraw zagranicznych państwa sprawującego przewodnictwo); jednocześnie powinien pełnić rolę reprezentacyjną w zakresie ogółu działań zewnętrznych lub sektorów działań zewnętrznych innych niż WPZiB, ale wówczas podlegając przewodniczącemu Komisji i zgodnie z przyjmowanymi kolegialnie decyzjami w sprawie innych aspektów działań zewnętrznych.

6.   Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (WPBiO)

W dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, która stanowi odrębny sektor WPZiB, traktat z Lizbony przynosi także poważne zmiany, w szczególności możliwość ustanowienia stałej współpracy strukturalnej w dziedzinie obrony, która będzie mogła prowadzić do wspólnej obrony, dla państw członkowskich o odpowiedniej woli politycznej i zdolnościach wojskowych.

Na płaszczyźnie instytucjonalnej, poza wprowadzeniem stanowiska wysokiego przedstawiciela i jego nowych funkcji, zmiany nie są jednak istotne.

Jest to jednak wciąż dziedzina w najwyższym stopniu międzyrządowa, w której państwa członkowskie, stanowiąc jednomyślnie, decydują o większości spraw.

Rolą Rady Europejskiej jest zidentyfikowanie interesów strategicznych Unii, ustalenie celów i określenie ogólnych wytycznych WPZiB, w tym w sprawach mających wpływ na kwestie polityczno-obronne, o czym mówi ogólnie art. 2 ust. 1 TUE. Ponadto do niej należy podjęcie w odpowiedniej chwili decyzji o przejściu do stworzenia wspólnej obrony (art. 42 ust. 2). Decyzja ta powinna zostać podjęta jednomyślnie i zatwierdzona przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi, aby wywoływała skutki prawne.

Wszystkie pozostałe decyzje związane z określeniem i wdrożeniem WPBiO podejmuje Rada, w większości przypadków stanowiąc jednomyślnie (zazwyczaj na wniosek lub po konsultacji z wysokim przedstawicielem). Wyjątek stanowi decyzja ustanawiająca stałą współpracę strukturalną w dziedzinie obrony między państwami członkowskimi mającymi niezbędną wolę polityczną i zdolności wojskowe oraz decyzja określająca statut, siedzibę i zasady funkcjonowania Europejskiej Agencji Obrony.

Z zasadniczą rolą Rady w dziedzinie WPBiO wiąże się odrębny problem: czy Rada do Spraw Zagranicznych powinna zajmować się kwestiami obrony, czy też powinien powstać specjalny zespół w ramach Rady z udziałem ministrów obrony? Fakt, że WPBiO stanowi integralną część WPZiB, w sprawach której właściwym organem jest Rada do Spraw Zagranicznych, której przewodniczącym jest wysoki przedstawiciel, oraz że wysoki przedstawiciel jest także właściwy do wykonywania WPBiO i reprezentacji Unii na zewnątrz w tej dziedzinie, skłania do stwierdzenia, że uprawnienia rady ds. WPBiO powinna sprawować Rada do Spraw Zagranicznych, oczywiście przy udziale ministrów obrony, gdy chodzi o kwestie szczegółowe w tej dziedzinie. Podobna zasada powinna obowiązywać jeżeli chodzi o organizację wewnętrzną Parlamentu Europejskiego w tej dziedzinie.

Parlament Europejski nie pełni w tej dziedzinie szczególnej roli, jednak wysoki przedstawiciel ma jeszcze obowiązek informować Parlament Europejski na bieżąco o głównych zmianach w WPZiB i uwzględniać jego opinie. Komisja także pełni w dziedzinie WPBiO jedynie rolę pomocniczą, polegającą na wysuwaniu wraz z wysokim przedstawicielem propozycji w zakresie użycia instrumentów Unii w misjach w tej dziedzinie (art. 42 ust. 4) i, w stosownych przypadkach, współpracy z Europejską Agencją Obrony (art. 45 ust. 2).

Zalecenie   W celu zapewnienia spójności polityki zagranicznej i jej sektora obrony, kwestie dotyczące WPBiO powinny również być rozpatrywane w Radzie do Spraw Zagranicznych, w której obradach powinni uczestniczyć ministrowie obrony, jeżeli porządek dzienny przewiduje kwestie szczegółowe w tej dziedzinie.

• [1]  Sprawozdanie Leinen w sprawie nowej roli i obowiązków Parlamentu przy wdrażaniu traktatu lizbońskiego i sprawozdanie Corbett w sprawie ogólnego przeglądu Regulaminu Parlamentu Europejskiego.
• [2]  Sprawozdanie Brok w sprawie aspektów instytucjonalnych stworzenia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych w trakcie przygotowywania w Komisji Spraw Konstytucyjnych.
• [3]  Sprawozdanie Brok w sprawie rozwoju stosunków pomiędzy Parlamentem Europejskim a parlamentami krajowymi w kontekście postanowień traktatu lizbońskiego.
• [4]  A6 - 0179/2005: Sprawozdanie w sprawie wytycznych do zatwierdzania Komisji Europejskiej (7 czerwca 2005 r., Andrew Duff).
• [5]  Ingerowanie Rady Europejskiej w przebieg niektórych procedur prawodawczych (zob. poniżej) nie może być traktowane jako sprawowanie funkcji prawodawczych, gdyż chodzi wyłącznie o podjęcie decyzji dotyczącej przebiegu procedury w szczególnych przypadkach blokowania, a nie o zagłębianie się w definicję istotnych treści danego aktu.
• [6]  Istnieją również specjalne klauzule, które zmierzają w tym samym kierunku, na przykład art. 312 ust. 2 akapit drugi Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczący przejścia na większość kwalifikowaną w przypadku przyjmowania wieloletnich ram finansowych lub art. 31 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej dotyczący przejścia na większość kwalifikowaną w przypadku przyjmowania decyzji w dziedzinie WPZiB.
• [7]  To samo dzieje się w ramach art. 86 w kwestii rozszerzenia kompetencji przyszłej Prokuratury Europejskiej. Lecz w tym przypadku interwencja Rady Europejskiej ma raczej charakter katalizatora niż emergency brake.
• [8]  Rezolucja w sprawie wytycznych dotyczących zatwierdzania Komisji Europejskiej (ust. 3), poddana pod głosowanie 11.12.2005 na podstawie sprawozdania Andrew Duffa.
• [9]  A6 - 0179/2005: Sprawozdanie w sprawie wytycznych do zatwierdzania Komisji Europejskiej (7 czerwca 2005 r., Andrew Duff).
• [10]  A6 - 0198/2008: Sprawozdanie w sprawie wprowadzenia zmian do Regulaminu Parlamentu Europejskiego w odniesieniu do zatwierdzania Komisji Europejskiej (29 maja 2008 r.).
• [11]  W tym maksymalnie 96 i minimalnie 6 dla państwa członkowskiego, przy zachowaniu zasady „degresywnej proporcjonalności” przy podziale miejsc między państwa członkowskie.
• [12]  A6 - 0351/2007: Sprawozdanie w sprawie składu Parlamentu Europejskiego (3 października 2007 r., Alain Lamassoure – Adrian Severin).
• [13]  W deklaracjach publicznych niektórych przywódców europejskich, w tym prezydenta Sarkozy’ego, mowa jest o możliwości dokonania tej zmiany przy podpisywaniu traktatu dotyczącego przystąpienia Chorwacji. Takie rozwiązanie byłoby możliwe, gdyby podpisanie i ratyfikacja tego traktatu nastąpiły we właściwym czasie, aby umożliwić dostosowanie składu Parlamentu Europejskiego w terminie bliskim wejścia w życie traktatu z Lizbony. Wówczas jednak dostosowaniu liczby posłów powinno towarzyszyć zwiększenie jej o liczbę posłów przysługującą Chorwacji, wskutek czego liczba posłów do Parlamentu Europejskiego przekroczyłaby 754, nawet podczas kadencji 2009–2014. Takie rozwiązanie byłoby możliwe do przewidzenia pod warunkiem osiągnięcia nieformalnego porozumienia politycznego z Parlamentem Europejskim (tak jak to miało miejsce przed przyjęciem traktatu z Lizbony), zważywszy na fakt, że po wejściu w życie traktatu z Lizbony to Parlament Europejski, z własnej inicjatywy i za zgodą Rady Europejskiej, będzie decydował o swoim składzie, a w szczególności o nowym podziale miejsc w taki sposób, aby powrócić do liczby 751 posłów w wyborach w 2014 r., zgodnie z zasadami i procedurą przewidzianymi w traktacie z Lizbony.
• [14]  W rzeczywistości byłoby to mniej więcej powtórzenie scenariusza z 2004 r., który nieformalnie odpowiadał już w dużym stopniu przepisom świeżo podpisanego traktatu konstytucyjnego, potwierdzonym następnie w traktacie z Lizbony. Rada Europejska dałaby dowód woli politycznej, wyrażając troskę o uwzględnienie woli wyborców europejskich.
• [15]  Uzupełnionym o Akt dotyczący warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (art. 45 lit. c).
• [16]  Zob. sprawozdanie Reimera Bögego w sprawie wyzwań politycznych i środków budżetowych w rozszerzonej Unii w latach 2007-2013 i sprawozdanie Catherine Guy-Quint.
• [17]  Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansowego z dnia 17 maja 2006 r.
• [18]  Zdefiniowana w ten sposób rola Komisji w kwestii programowania rocznego Rady do Spraw Ogólnych odpowiada temu, co zostało przewidziane w deklaracji 9 lub w porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa.
• [19]  Mimo że tytuł ten nosi nazwę „Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii i postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”, zawiera on jedynie dwa artykuły definiujące w sposób ogólny zasady, zgodnie z którymi zorganizowany jest ogół działań zewnętrznych UE, wszystkie pozostałe artykuły dotyczą WPZiB.
• [20]  Wejście w życie nowego traktatu będzie wymagało przeglądu porozumienia międzyinstytucjonalnego dotyczącego dostępu Parlamentu do posiadanych przez Radę informacji sensytywnych w dziedzinie polityki bezpieczeństwa i obrony (Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 20 listopada 2002 r. między Parlamentem Europejskim a Radą, dotyczące dostępu Parlamentu do posiadanych przez Radę informacji sensytywnych w dziedzinie polityki bezpieczeństwa i obrony).
• [21]  Komunikat Komisji z dnia 7 maja 2008 r. z okazji dziesiątej rocznicy wprowadzenia euro.

OPINIA Komisji Rozwoju (17.2.2009)

dla Komisji Spraw Konstytucyjnych

w sprawie wpływu traktatu lizbońskiego na rozwój równowagi instytucjonalnej Unii Europejskiej
(2008/2073(INI))

Sprawozdawca: Renate Weber

WSKAZÓWKI

Komisja Rozwoju zwraca się do Komisji Spraw Konstytucyjnych, właściwej dla tej sprawy, o uwzględnienie w tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:

1.   z zadowoleniem przyjmuje fakt, że traktat lizboński mówi, iż „polityka Unii i polityka państw członkowskich w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju uzupełniają się i wzmacniają wzajemnie” oraz że podstawowym celem tej polityki jest „zmniejszenie, a docelowo, likwidacja ubóstwa” i podkreśla, że współpraca na rzecz rozwoju stanowi niezależny i odrębny obszar polityki mający określone szczególne cele;

2.   podkreśla, że państwa członkowskie i UE powinny dążyć do ściślejszej koordynacji darczyńców i lepszego podziału pracy, co musi przyczynić się do większej skuteczności pomocy, i wzywa instytucje UE do odgrywania większej roli w zakresie koordynacji;

3.   z zadowoleniem przyjmuje fakt, że traktat lizboński utrzymuje procedurę współdecyzji w obszarze współpracy na rzecz rozwoju; podkreśla, że oznacza to, iż Parlament musi w pełni wykorzystywać swoje uprawnienia w celu kształtowania treści uregulowań, a także prawo do demokratycznej kontroli wszystkich aspektów unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju;

4.   zauważa, że na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 11-12 grudnia 2008 r. podjęta została polityczna decyzja utrzymania po jednym komisarzu na państwo członkowskie i zwraca się do nowego przewodniczącego Komisji o przestrzeganie w przydziale portfeli koniecznej specyfiki współpracy na rzecz rozwoju jako odrębnej dziedziny polityki;

5.   z zadowoleniem przyjmuje utworzenie nowego stanowiska na wysokim szczeblu dla wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, ale zauważa, że istnieje ryzyko nadania większej wagi polityce zagranicznej i bezpieczeństwa kosztem marginalizacji priorytetów związanych z rozwojem; przypomina, że traktat lizboński tak samo traktuje politykę na rzecz rozwoju jak i inne obszary polityki zagranicznej;

6.   podkreśla, że wśród personelu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych powinna znajdować się wystarczająca liczba ekspertów w dziedzinie rozwoju;

7.   uważa, że wdrożenie traktatu lizbońskiego jest okazją do przeglądu struktury organizacyjnej Komisji Europejskiej i ulepszenia podziału kompetencji między Dyrekcją Generalną ds. Rozwoju (DG DEV) i Dyrekcją Generalną ds. Stosunków Zewnętrznych (DG RELEX) w celu zwiększenia efektywności i spójności, zwłaszcza czyniąc DG DEV odpowiedzialną za całą politykę współpracy na rzecz rozwoju i programy we wszystkich obszarach geograficznych (nie tylko AKP, ale także kraje będące beneficjentami instrumentu współpracy na rzecz rozwoju) oraz włączając EuropeAid do DG DEV; w związku z tym apeluje o ściślejszą współpracę między DG DEV i DG RELEX w celu dążenia do osiągnięcia uniwersalnych celów działań zewnętrznych UE;

8.   nalega, że w celu zagwarantowania spójności polityki na rzecz rozwoju istnieje stała potrzeba utworzenia na szczeblu administracyjnym odrębnej dyrekcji generalnej ds. rozwoju, odpowiedzialnej za określanie polityki, doradztwo i zarządzanie unijną współpracą na rzecz rozwoju.

WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

Data przyjęcia	17.2.2009
Wynik głosowania końcowego	+: –: 0:	20 0 3
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego	Alessandro Battilocchio, Thijs Berman, Thierry Cornillet, Corina Creţu, Alexandra Dobolyi, Fernando Fernández Martín, Alain Hutchinson, Romana Jordan Cizelj, Filip Kaczmarek, Glenys Kinnock, Maria Martens, Gay Mitchell, Luisa Morgantini, José Javier Pomés Ruiz, José Ribeiro e Castro, Toomas Savi, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder, Feleknas Uca
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego	Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Renate Weber, Gabriele Zimmer

WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

Data przyjęcia	9.3.2009
Wynik głosowania końcowego	+: –: 0:	19 1 1
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego	Enrique Barón Crespo, Bastiaan Belder, Richard Corbett, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Martin Kastler, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Adrian Severin, József Szájer, Riccardo Ventre, Johannes Voggenhuber, Andrzej Wielowieyski
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego	Costas Botopoulos, Catherine Boursier, Elmar Brok, Carlos Carnero González, Panayiotis Demetriou, Sirpa Pietikäinen