Procédure : 2008/2184(INI)
Cycle de vie en séance
Cycle relatif au document : A6-0186/2009

Textes déposés :

A6-0186/2009

Débats :

PV 01/04/2009 - 22
CRE 01/04/2009 - 22

Votes :

PV 02/04/2009 - 9.8
CRE 02/04/2009 - 9.8
Explications de votes
Explications de votes

Textes adoptés :

P6_TA(2009)0203

RAPPORT     
PDF 304kWORD 245k
23.3.2009
PE 418.397v02-00 A6-018600/2009

sur l'application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

(2008/2184(INI))

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

Rapporteure: Adina-Ioana Vălean

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
 opinion minoritaire
 AVIS de la commission des affaires juridiques
 ANNEXE
 RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur l'application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

(2008/2184(INI))

Le Parlement européen,

–    vu l'article 18 du traité CE et l'article 45 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (la "Charte des droits fondamentaux"),

–    vu la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres(1),

–    vu sa résolution du 15 novembre 2007 sur l'application de la directive 2004/38/CE(2), qui invite la Commission à présenter sans délai une évaluation complète de la mise en œuvre et de la transposition correcte de la directive par les États membres, ainsi que toutes propositions utiles, et charge la commission compétente d'effectuer une évaluation des problèmes de transposition de cette directive de manière à mettre en évidence les meilleures pratiques ainsi que les mesures qui pourraient conduire à des discriminations entre citoyens, et à examiner la question de la liberté de circulation,

–   vu sa résolution du 4 décembre 2003 sur l'adoption de mesures concernant le rapatriement de la dépouille de personnes décédées(3),

–    vu le document de travail de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du 13 juin 2008(4), le questionnaire envoyé aux parlements nationaux des États membres et les informations reçues en retour,

–    vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures sur la visite en Belgique des centres de détention fermés pour demandeurs d'asile et migrants par une délégation de la commission(5),

–   vu sa résolution du 5 février 2009 sur la mise en œuvre dans l'Union européenne de la directive 2003/9/CE sur les conditions d'accueil des demandeurs d'asile et refugiés: visites de délégations de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures de 2005 à 2008(6),

–   vu sa résolution du 10 juillet 2008 sur le recensement des Roms en Italie sur la base de leur appartenance ethnique(7), l'avis de son service juridique sur la possibilité de circonstances aggravantes pour les citoyens de l'UE qui séjournent illégalement dans un autre État membre, et le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures sur la visite d'une délégation de la commission en Italie,

–   vu le rapport de la Commission du 15 février 2008 intitulé "Cinquième rapport sur la citoyenneté de l'Union (1er mai 2004 – 30 juin 2007)" (COM(2008)0085),

–   vu le vingt-cinquième rapport annuel de la Commission, du 18 novembre 2008, sur le contrôle de l'application du droit communautaire (2007) (COM(2008)0777),

–   vu sa résolution du ... avril 2009 sur les problèmes et perspectives de la citoyenneté européenne(8),

–   vu le rapport publié par l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne intitulé "Homophobie et discrimination fondée sur l'orientation sexuelle dans les États membres",

–   vu le rapport de la Commission du 10 décembre 2008 sur l'application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres (COM(2008)0840) (le "rapport de la Commission"),

–   vu les conclusions du Conseil "Justice et affaires intérieures" du 27 novembre 2008 concernant les abus et détournements du droit à la libre circulation des personnes,

–   vu la jurisprudence de la Cour de justice relative à la citoyenneté de l'Union et à la libre circulation des personnes, notamment les affaires C-127/08 ("Metock"), C-33/07 ("Jipa") et C-524/06 ("Huber"),

–    vu le projet de rapport d'étape intitulé "Étude comparative sur l'application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres", commanditée par sa commission des affaires juridiques et fournie par le Service d'action des citoyens européens (ECAS),

–    vu le document de travail de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du 13 juin 2008(9), le questionnaire envoyé aux parlements nationaux des États membres et les informations reçues en retour;

–    vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures sur la visite en Belgique des centres de détention fermés pour demandeurs d'asile et migrants(10),

–    vu l'article 45 de son règlement,

–    vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et l'avis de la commission des affaires juridiques (A6-0186/2009),

A.  considérant, selon le cinquième rapport sur la citoyenneté de l'Union, qu'environ 8,2 millions de citoyens de l'Union ont exercé leur droit de séjourner dans un autre État membre depuis le 1er janvier 2006 et que, chaque année, plusieurs millions de citoyens de l'Union voyagent à l'intérieur de l'Union,

B.   considérant que la libre circulation est inhérente aux notions de droits de l'homme et de citoyenneté de l'Union et représente un des droits fondamentaux et une des libertés fondamentales reconnus à ses citoyens dans les traités,

C.  considérant que la directive 2004/38/CE met en œuvre les principes consacrés par les traités en disposant que les citoyens de l'Union peuvent circuler librement dans l'Union, avec les membres de leurs familles, d'où qu'ils viennent,

D.  considérant que les États membres ont été invités à transposer la directive 2004/38/EC pour le 30 avril 2006, et que la Commission devait publier son rapport sur l'application de la directive pour le 30 avril 2008,

E.   considérant, presque cinq ans après l'adoption de la directive 2004/38/CE, que des informations sur sa transposition et son application effective sont finalement disponibles, certes, avec un certain retard par rapport aux échéances fixées dans ladite directive,

F.   rappelant qu'à diverses reprises, il s'est dit préoccupé par la manière d'appliquer le principe de libre circulation de certains États membres,

G.  considérant qu'un dialogue constructif s'est récemment mis en place entre la Commission, lui‑même et certains États membres,

H. considérant que ce dialogue a permis de modifier, dans certaines limites, le droit national de façon à le rendre conforme au droit communautaire,

I.   considérant, d'après le rapport de la Commission, que la transposition de la directive 2004/38/CE est généralement décevante, étant donné qu'aucun État membre n'a effectivement et rigoureusement transposé la directive dans son intégralité, qu'en outre, aucun article de la directive n'a été efficacement et rigoureusement transposé par tous les États membres,

J.   considérant que le rapport de la Commission relève, entre autres, deux infractions majeures et persistantes relatives aux droits fondamentaux des citoyens de l'Union, et notamment le droit d'entrée et de séjour des membres de la famille ressortissants de pays tiers et l'obligation pour les citoyens de l'Union de présenter, lors de l'introduction d'une demande de séjour, des documents supplémentaires, tels que le permis de travail et la preuve d'un logement satisfaisant, non prévus par la directive 2004/38/CE,

K. considérant que la Commission a reçu, à ce jour, plus de 1 800 plaintes individuelles, 40 questions du Parlement et 33 pétitions, et que sur cette base, elle a enregistré 115 plaintes et a engagé cinq procédures d'infraction pour application inadéquate de la directive 2004/38/CE,

L.  considérant que la Commission estime, dans son rapport, qu'il n'est pas nécessaire de modifier la directive 2004/38/CE à ce stade, mais qu'il convient de tout mettre en œuvre pour parvenir à une application rigoureuse de celle-ci par la création d'un groupe d'experts, la collecte d'informations, de données et des meilleures pratiques sur la base d'un questionnaire, et la diffusion, en 2009, d'orientations concernant les questions problématiques en vue de garantir une application intégrale et rigoureuse,

M. considérant qu'un certain nombre de parlements nationaux ont répondu au questionnaire de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures(11) et que dans certaines États membres, les deux chambres parlementaires ont répondu au questionnaire(12),

N. considérant que les représentants des parlements nationaux ont eu l'occasion d'exposer encore leurs vues à la réunion conjointe sur les avancées réalisées dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice, qui s'est tenue les 19 et 20 janvier 2009,

O. considérant que son service juridique, consulté sur la question par la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, a conclu que "les dispositions correspondantes du droit communautaire s'opposent à toute législation nationale qui considère comme une circonstance aggravante, en cas de crime ou de délit, le seul fait que la personne concernée soit ressortissante d'un État membre et se trouve en situation irrégulière dans un autre État membre",

P.  considérant que les arrêts rendus par la Cour sur la question de la libre circulation, notamment dans les affaires Metock, Jipa et Huber, ont confirmé les principes ci-après:

–   le ressortissant d'un pays tiers, conjoint d'un citoyen de l'Union, qui accompagne ou rejoint ce citoyen peut bénéficier des dispositions de la directive, quels que soient le lieu et la date de leur mariage et sans obligation de séjour légal préalable(13),

–   bien que l'article 18 du traité CE et l'article 27 de la directive 2004/38/CE ne s'opposent pas à une réglementation nationale permettant de restreindre le droit d'un ressortissant d'un État membre de se rendre sur le territoire d'un autre État membre, notamment au motif qu'il en a été précédemment rapatrié en raison du fait qu'il s'y trouvait en "situation irrégulière", à condition que, d'une part, le comportement personnel de ce ressortissant constitue une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société et que, d'autre part, la mesure restrictive envisagée soit propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elle poursuit et n'aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre [et] il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si tel est le cas dans l'affaire dont elle est saisie(14),

–   il convient d'interpréter l'article 12, paragraphe 1, du traité CE en ce sens qu'il s'oppose à l'instauration par un État membre d'un système de traitement de données à caractère personnel spécifique aux citoyens de l'Union non-ressortissants de cet État membre dans l'objectif de lutter contre la criminalité(15),

Q. considérant que le rapport mentionné sur la visite en Belgique des centres de détention fermés pour demandeurs d'asile et migrants déclare que "la détention des citoyens communautaires dans des centres de détention pour ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier parait choquante et disproportionnée, en particulier s'il est vrai qu'elle peut être justifiée par de simples violations administratives [et que] les chiffres fournis par les autorités belges sont à cet égard préoccupants",

R.  considérant que, dans ses conclusions du 27 novembre 2008, mentionnées ci-dessus, le Conseil "Justice et affaires intérieures" a invité la Commission à présenter une déclaration interprétative dans laquelle elle formulera des orientations concernant l'application de la directive 2004/38/CE, au début 2009, et à examiner toutes autres mesures appropriées et nécessaires,

S.  considérant que, sur la base des informations rassemblées, notamment par le biais des réponses des parlements nationaux au questionnaire du Parlement européen – non exhaustives et ne couvrant malheureusement pas tous les États membres – et qu'au-delà du rapport de la Commission, les principaux aspects suivants ont été jugés problématiques:

–   interprétation restrictive par les États membres de la notion de "membre de la famille" (article 2), de "tout autre membre de la famille" et de "partenaire" (article 3), notamment par rapport aux partenaires du même sexe, et leur droit à la libre circulation conformément à la directive 2004/38/CE(16),

–   des charges administratives non justifiées sont imposées au niveau de l'entrée et du séjour des membres de la famille qui sont ressortissants de pays tiers(17),

–   l'interprétation par les États membres de la notion de "ressources suffisantes" au titre de l'article 7, paragraphe 1, alinéa b), de la directive 2004/38/CE est souvent vague, car la plupart des États membres exigent de recevoir la preuve des ressources suffisantes; par ailleurs, la notion de "charge déraisonnable pour le système d'assistance sociale de l'État", ainsi que les conditions et les circonstances dans lesquelles la décision est prise d'éloigner un citoyen de l'Union devenu une charge déraisonnable (article 14, considérant 10), sont incertaines dans bon nombre d'États membres(18),

–   l'interprétation par les États membres de l'expression "raisons impérieuses d'ordre public et de sécurité publique", ainsi que les circonstances et la justification d'une décision d'éloignement (articles 27 et 28) varient d'un État membre à l'autre, elles ne sont pas claires et peuvent mener à des abus (visant les citoyens d'un État membre donné) ou sont discutables au niveau de leur conformité par rapport à la directive 2004/38/CE (par exemple, les mécanismes d'éloignement automatiques)(19),

–   les citoyens de l'Union sont souvent obligés de présenter aux autorités de l'État membre d'accueil des documents supplémentaires non justifiés, non prévus dans la directive 2004/38/CE(20),

–   la législation et les pratiques visant à lutter contre l'abus de droit et les mariages de complaisance,

T.  considérant que dans certains États membres, il existe des différences importantes en matière de pièces d'identité entre les ressortissants nationaux et les citoyens de l'Union provenant d'autres États membres, qui ne peuvent pas facilement prouver leur condition de citoyens européens résidents, ce qui constitue une grave entrave à l'exercice de leurs droits et à leur intégration dans la vie sociale et commerciale,

U. considérant que le degré de transposition insuffisant de la directive 2004/38/CE appliquant l'article 18 du traité CE par les États membres devrait être condamné, et que cette situation entraîne, sinon une remise en cause de l'efficacité et de la nécessité de la directive elle‑même, du moins la non‑application de l'un des droits essentiels sur lesquels se fondent l'Union européenne et qui sont conférés aux citoyens de l'Union par les traités,

V  considérant que la communication de la Commission du 18 novembre 2008 sur les répercussions de la libre circulation des travailleurs dans le contexte de l'élargissement de l'Union européenne (COM(2008)0765) indique que, durant la première phase d'application des dispositions transitoires (1er janvier 2007 – 31 décembre 2008), les travailleurs mobiles issus des pays ayant adhéré à l'Union en 2004 et 2007 ont exercé un impact positif sur les économies des États membres,

W. considérant que quatre États membres de l'Union à Quinze n'ont pas ouvert leur marché de l'emploi aux travailleurs des États membres de l'Union à Huit,

X. considérant que onze États membres ont notifié à la Commission leur décision de maintenir les restrictions sur leur marché de l'emploi à l'égard des ressortissants roumain et bulgares à compter du 1er janvier 2009,

Application de la directive 2004/38/CE

1.  engage les États membres à respecter l'esprit et la lettre de l'article 18 du traité CE et l'article 45 de la Charte des droits fondamentaux qui octroient aux citoyens de l'Union le droit fondamental de libre circulation, en appliquant pleinement et d'urgence la directive 2004/38/CE, en réexaminant et en modifant sans délai la législation et les procédures administratives contraires au droit communautaire, notamment en fonction du rapport de la Commission et de la jurisprudence de la Cour; fait observer que plusieurs dispositions présentes dans la législation de la plupart des États membres vont à l'encontre de la lettre et de l'esprit de la directive, en portant atteinte aux droits de libre circulation et à la citoyenneté européenne, et que les pratiques administratives nationales constituent bien souvent de sérieux obstacles à l'exercice par les citoyens de leurs droits;

2.  engage les États membres à mettre pleinement en œuvre les droits octroyés au titre des articles 2 et 3 de la directive 2004/38/CE non seulement aux conjoints de sexe opposé, mais également au partenaire enregistré, membre du ménage ou partenaire, y compris dans les couples de même sexe reconnus par un État membre, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice de leur non‑reconnaissance par un autre État membre, sur la base des principes de reconnaissance mutuelle, d'égalité et de non‑discrimination, et dans le respect de la dignité et de la vie privée et familiale; engage les États membres à tenir compte du fait que la directive impose l'obligation de reconnaître la liberté de circulation à tous les citoyens de l'Union (y compris aux partenaires de même sexe) sans imposer la reconnaissance du mariage entre personnes du même sexe; à cet égard, invite la Commission à formuler des orientations strictes, en mettant l'accent sur l'analyse et les conclusions du rapport de l'Agence des droits fondamentaux, et à suivre ces questions;

3.  invite la Commission à formuler des propositions appropriées dans le cadre du programme de Stockholm pour garantir la libre circulation, sans les discriminations fondées sur les motifs mentionnés à l'article 13 du traité CE, en mettant l'accent sur l'analyse et les conclusions du rapport de l'Agence des droits fondamentaux;

4.  engage les États membres, lors de la mise en œuvre du droit de libre circulation et de résidence, à ne pas imposer des charges administratives injustifiées aux citoyens de l'Union et aux membres de leurs familles, y compris aux membres de la famille qui sont ressortissants de pays tiers, qui ne soient pas expressément prévues dans la directive 2004/38/CE, étant donné qu'elles sont contraires au droit communautaire et qu'elles constituent une entrave injustifiée à l'exercice d'une liberté conférée directement par le traité CE, qui ne dépend pas de l'issue de procédures administratives; attire l'attention des États membres sur le fait qu'il leur appartient de faciliter les procédures administratives liées à l'exercice du droit de libre circulation et les engage à archiver et faire connaître toutes les décisions administratives et judiciaires se fondant sur l'article 3, paragraphe 2, de la directive; leur rappelle leur obligation de faciliter l'entrée des membres de la famille de citoyens de l'Union qui sont ressortissants de pays tiers, afin de leur permettre de mener une vie de famille normale dans l'État membre d'accueil;

5.  demande aux États membres qui délivre de tels documents d'harmoniser le format des pièces d'identité de leurs ressortissants et des citoyens européens provenant d'autres États membres, sans préjudice des différences qui pourraient apparaître dans leur contenu(21);

6.  invite la Commission à vérifier avec soin que les lois et les pratiques des États membres n'empiètent pas sur les droits conférés aux citoyens de l'Union par le traité CE et la directive, qu'elles n'imposent pas une charge déraisonnable aux citoyens de l'Union et à leurs familles en limitant indirectement leur droit de libre circulation, notamment à partir des notions de "ressources suffisantes", "charge déraisonnable pour le système d'assistance sociale de l'État","raisons impérieuses d'ordre public ou de sécurité publique", et que les garanties matérielles et procédurales ainsi que la protection et les voies de recours juridictionnelles contre l'éloignement sont dûment en place et fonctionnent; rappelle que toute limitation du droit fondamental de libre circulation doit+ être d'interprétation stricte;

7.  observe que les ressortissants de certains États membres et les membres de certaines communautés ethniques semblent particulièrement visés dans quelques États membres et souligne avec force que tous les États membres doivent mettre en œuvre la directive 2004/38/CE sans opérer de discrimination entre citoyens de l'Union et membres de leur famille, selon aucun des critères énoncés à l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux; invite la Commission, le Conseil et les États membres à veiller à ce qu'en particulier, aucune discrimination ne se produise selon la nationalité, la race ou l'origine ethnique, ni en fait, ni en droit, et à le surveiller;

8.  observe que les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent respecter le principe de proportionnalité et être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu concerné; rappelle que le comportement personnel doit représenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société; demande, à cet égard, aux États membres de procéder au réexamen systématique des signalements nationaux aux fins de la non-admission de citoyens de l'Union et des membres de leurs familles(22); rappelle que les exceptions d'ordre public ne peuvent pas être invoquées à des fins économiques ou à des fins générales de prévention;

9.  note que tous les États membres n'ont pas mis en œuvre l'article 35 de la directive 2004/38/CE qui les autorise à adopter les mesures nécessaires pour refuser, annuler ou retirer tout droit de libre circulation en cas d'abus de droit ou de fraude, tels que les mariages de complaisance, pour autant que ces mesures soient proportionnées et non discriminatoires et que les garanties procédurales soient respectées, et appelle l'attention sur les possibilités offertes par cet article;

10. invite la Commission à assurer le respect des dispositions de l'article 24 de la directive 2004/38/CE concernant l'égalité de traitement et l'interdiction de la discrimination sur la base de la nationalité, dans le cadre des considérants 20 et 31 et de l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux, qui octroient aux citoyens de l'Union et aux membres de leurs familles qui se déplacent dans un autre État membre, le droit à l'égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans tous les domaines relevant du traité CE, et engage les États membres à prendre les mesures nécessaires pour remédier dès que possible aux insuffisances et mettre fin aux violations du droit communautaire dans les meilleurs délais;

11. demande l'abrogation du régime transitoire qui, actuellement, prévoit encore des limitations à la libre circulation des travailleurs ressortissants des États membres qui ont rejoint l'Union européenne au 1er mai 2004 et au 1er janvier 2007, ce qui constitue une discrimination substantielle et dommageable entre citoyens de l'Union; estime que la clause de préférence doit s'appliquer à tous les citoyens de l'Union et que la création du marché unique doit être achevée.

12. invite la Commission et les États membres, dans l'application de la directive 2004/38/CE, à examiner les conséquences discriminatoires potentielles des règlements de sécurité sociale et de l'accès aux services d'intérêt général qui pourraient constituer des entraves à la libre circulation;

13. invite le Conseil à définir une stratégie en vue d'assurer la libre circulation des travailleurs et citoyens de l'Union et leur accès au marché du travail dans les États membres d'accueil et à rendre publics les réussites et les effets bénéfiques de la libre circulation des citoyens et des travailleurs, tant pour les États membres d'accueil que pour l'Union en général; invite la Commission à lancer une étude en vue d'identifier les pénuries de main-d'œuvre actuelles et futures sur le marché intérieur et la contribution potentielle à une croissance économique durable de travailleurs issus de tous les États membres ayant pleinement accès au marché du travail de l'Union européenne;

14. invite la Commission et les États membres à réexaminer les limitations, les restrictions et les délais actuellement prévus dans la directive 2004/38/CE pour bénéficier des droits liés à la libre circulation, conformément à l'article 39, et à analyser l'impact d'une suppression des discriminations existantes entre citoyens de l'Union au niveau de la pleine jouissance des droits liés à la libre circulation et des droits rattachés à la citoyenneté de l'Union, que leur confèrent le traité;

Voie à suivre pour assurer la mise en œuvre

15. constate que la transposition insatisfaisante de la directive 2004/38/CE démontre l'incapacité de la Commission à garantir que les États membres respectent la directive de manière cohérente et dans les délais, ainsi qu'à gérer le nombre important de plaintes déposées par les citoyens au sujet de la mise en œuvre de la directive;

16. soutient l'approche proposée par la Commission fondée sur le suivi continu et complet de la mise en œuvre de la directive 2004/38/CE, sur la fourniture d'aide aux États membres en vue de garantir une application intégrale et rigoureuse de la directive, par l'établissement d'orientations durant la première moitié de 2009, et l'engagement de procédures à l'encontre des États membres dont les lois ou les pratiques nationales sont incompatibles avec la directive; demande à la Commission de développer une politique d'exécution, cohérente, efficace et transparente, qui garantisse l'application des droits de libre circulation, et de la lui présenter; estime que le manque de ressources humaines et financières consacrées, au sein de la Commission, au suivi de la transposition et de l'application de la directive affaiblit considérablement sa capacité à contrôler de manière crédible la mise en œuvre de la directive dans tous les États membres et, partant, constitue un sérieux obstacle à l'unité du droit dans un domaine si crucial pour les citoyens européens;

17. invite les États membres à lancer des procédures en vue d'appliquer les orientations de la Commission, d'ici à la fin 2009, de manière à adapter leur législation et leurs pratiques au niveau national, et les engage à communiquer ces orientations à toute autorité compétente et à en suivre la mise en application;

18. invite la Commission à développer des orientations fixant des critères communs, au sujet du montant minimal constituant des "ressources suffisantes", et à déterminer sur quelle base les États membres doivent tenir compte de "la situation personnelle de la personne concernée", conformément à l'article 8, paragraphe 4, de la directive 2004/38/CE;

19. invite la Commission à exposer, dans ses orientations, un mécanisme d'interprétation uniforme des catégories normatives "ordre public", "sécurité publique" et "santé publique", et à expliciter comment la prise en compte d'éléments tels que la période de séjour, l'âge, l'état de santé, la situation familiale et économique, l'intégration sociale et culturelle et les liens avec le pays d'origine, s'avère pertinente dans la décision d'éloignement prévue à l'article 28, paragraphe 1, de la directive 2004/38/CE;

20.  reconnaît les restrictions concernant le rapatriement de la dépouille de citoyens de l'Union décédés, et invite la Commission à présenter un code de conduite, auquel les États membres pourraient souscrire, pour faire en sorte qu'il soit le corollaire de la liberté de circulation des citoyens;

21. invite la Commission à augmenter les crédits et à prévoir une ligne budgétaire spécifique pour encourager les projets nationaux et locaux qui visent l'intégration de citoyens de l'Union et des membres de leurs familles, conformément aux articles 2 et 3 de la directive 2004/38/CE, séjournant dans un autre État membre;

22. invite la Commission à fixer une échéance pour la mise en application des orientations, au terme de laquelle des règles d'action seraient définies, et demande à être pleinement impliqué et régulièrement informé de l'évolution du dispositif;

23. invite la Commission à établir, pour la libre circulation des personnes, un système d'évaluation mutuelle, à effectuer par des équipes d'experts désignés par les États membres et le Parlement européen, assistés par la Commission et par le secrétariat général du Conseil, en se basant sur de visites sur place et sans empièter sur les prérogatives dont dispose la Commission en vertu des traités;

24. invite la Commission à exiger des États membres des rapport réguliers reprenant des données statistiques liées à la liberté de circulation, par exemple le nombre de cas de refus des droits d'entrée et de séjour et d'éloignements et les motifs invoqués;

25. demande aux États membres d'assister leurs ressortissants qui séjournent dans d'autres États membres en offrant dans leurs missions consulaires et diplomatiques toutes les informations nécessaires concernant la liberté de circulation;

26. invite la Commission à vérifier l'existence, dans chaque État membre, de systèmes de traitement des données personnelles de citoyens de l'Union qui ne sont pas ressortissants de l'État membre en question et à s'assurer qu'ils contiennent seulement les données nécessaires à l'application de la directive 2004/38/CE et à sa transposition en droit national; l'invite également à vérifier l'existence de systèmes similaires destinés à lutter contre la criminalité, et demande aux États membres qui disposent de tels systèmes, de les réexaminer, à la lumière de l'affaire Huber;

27. demande aux États membres dont les lois ne sont pas conformes aux conclusions de l'affaire Metock de les réviser d'urgence et invite la Commission à engager des procédures à leur encontre s'ils ne s'y conforment pas;

28. se félicite de l'intention de la Commission de sensibiliser davantage les citoyens de l'Union aux droits qui leurs sont reconnus conformément à la directive 2004/38/CE et de diffuser un guide simplifié pour les citoyens de l'Union, faisant le meilleur usage de l'internet, et rappelle aux États membres leur obligation en vertu de l'article 34 de la directive d'informer les citoyens de leurs droits en matière de libre circulation; à cet égard, engage les États membres à mettre en place des bureaux d'information et d'assistance dans le domaine des droits liés à la libre circulation;

o

o         o

29. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, ainsi qu'aux parlements et aux gouvernements des États membres.

(1)

JO L 158 du 30.4.2004, p. 77.

(2)

JO C 282 E du 6.11.2008, p. 428.

(3)

JO C 89 E du 14.4.2004, p. 162.

(4)

PE407.933v01-00.

(5)

PE404.465v02-00.

(6)

Textes adoptés de cette date, P6_TA(2009)0047.

(7)

Textes adoptés de cette date, P6_TA(2008)0361.

(8)

Textes adoptés de cette date, P6_TA-PROV(2009)….

(9)

PE407.933v01-00.

(10)

PE404.465v02-00.

(11)

Autriche, Belgique, Chypre, Espagne, Grèce, Italie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Roumanie, Slovénie, Slovaquie.

(12)

Belgique, République tchèque et Roumanie.

(13)

Affaire Metock.

(14)

Affaire Jipa.

(15)

Affaire Huber.

(16)

CY, PL et SK ne reconnaissent pas le mariage entre personnes du même sexe comme une raison suffisante pour octroyer les droits liés à la libre circulation, tandis que PL et SK ne reconnaissent pas le partenariat enregistré, quand bien même celui-ci aurait été certifié dans un autre État membre; information à cet égard fournie par la Commission, la FRA et les ONG confirment l'insécurité juridique sur ce point; pour des raisons d'ordre public, l'Italie ne reconnaît pas les droits de libre circulation aux couples du même sexe; on note une tendance générale à ne pas reconnaître le troisième ou quatrième conjoint.

(17)

Plusieurs lettres et pétitions adressées aux institutions de l'UE montrent que certains États membres hésitent à reconnaître pleinement leurs droits aux membres de la famille qui sont ressortissants de pays tiers; à titre d'exemple, les législations britannique, lituanienne et polonaise refusent l'entrée dans le pays aux membres de la famille extracommunautaires sans visa. Les obstacles juridiques et administratifs touchant les membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre sont extrêmement problématiques; la législation du Royaume-Uni empêche les membres de la famille non européens dont le permis de séjour a été délivré par un autre État membre d'entrer dans le pays sans visa, et les pratiques administratives du Royaume-Uni sont telles que, du fait de la longueur des délais et du grand nombre de documents dans le traitement des demandes de cartes de séjour pour les membres de la famille qui sont des ressortissants d'un pays tiers, l'exercice des droits de libre circulation est aussi considérablement entravé; en Estonie, les ressortissants de pays tiers se heurtent à des problèmes lorsqu'ils tentent d'entrer dans ce pays avec une carte de séjour délivrée par un autre État membre, et les membres de la famille non européens sollicitant un visa ont également dû payer les droits de visa; en Italie, un ressortissant d'un pays tiers demandant le regroupement familial devra démontrer la légalité de l'origine de ses ressources économiques, dont le montant ne peut être inférieur au montant annuel de l'allocation sociale.

(18)

Par exemple dans le cas de la législation italienne, qui exige que les citoyens européens prouvent que leurs ressources sont réellement suffisantes.

(19)

À titre d'exemple, l'article 235 du code pénal italien prévoit l'éloignement des ressortissants étrangers condamnés à 2 années d'emprisonnement ou plus.

(20)

Dans certains cas (Grèce), les autorités compétentes sont autorisées par le droit national à demander le casier judiciaire des citoyens de l'UE introduisant une demande d'enregistrement, tandis que dans d'autres États membres (notamment l'Espagne et la Belgique), des cartes d'identité spéciales et des titres de séjour sont délivrés pour les ressortissants d'autres pays; dans certains autres États membres (ES), outre l'attestation d'enregistrement, les citoyens européens se voient attribuer un numéro d'identité pour étrangers nécessaire pour travailler ou s'inscrire auprès du régime espagnol de sécurité sociale; en Italie, les citoyens européens doivent prouver la "légalité" de leurs ressources.

(21)

Les pratiques administratives non conformes au droit communautaire ont de considérables répercussions négatives sur les droits des citoyens. À titre d'exemple, la prolifération des différentes cartes d'identité et cartes de séjour dans les États membres a rendu l'exercice par les citoyens européens de leur droit à la libre circulation difficile à comprendre et complexe; en Espagne, outre l'attestation d'enregistrement, les citoyens européens se voient attribuer un numéro d'identité pour étrangers nécessaire pour travailler ou s'inscrire au régime espagnol de sécurité sociale, la France maintient également un titre de séjour volontaire ambigu à côté de l'attestation d'enregistrement délivrée aux citoyens de l'Union et, dans des États membres tels que la République tchèque, la Suède ou la Belgique, les autorités demandent des documents supplémentaires avant d'émettre des cartes de séjour ou imposent des conditions non prévues par la directive.

(22)

Les législations estonienne et hongroise ne mentionnent pas clairement l'exclusion des fins économiques pour l'application d'un ordre d'expulsion. Les législations hongroise et roumaine ne font pas état de l'exclusion des condamnations pénales antérieures et des objectifs généraux de prévention.


opinion minoritaire

exprimée, conformément à l'article 48, paragraphe 3, du règlement

par Roberta Angelilli et Mario Borghezio

Tout en réaffirmant, avec force, l'importance de la directive 2004/38/CE et en souligant la nécessité d'assurer, par son application, la libre circulation des citoyens européens,

–   nous n'estimons pas justifiée l'introduction dans le rapport de matières relevant de la compétence exclusive des États membres, notamment le droit de la famille, le droit pénal et l'ordre public;

–   nous considérons aussi inacceptable une note figurant dans le rapport (au considerant S) au sujet d'une prétendue interprétation restrictive par les États membres de la notion de "membre de la famille", de "tout autre membre de la famille" et de "partenaire": la note en question critique "une tendance générale à ne pas reconnaître le troisième ou quatrième conjoint" (autrement dit les troisième et quatrième épouses), en proposant donc une interprétation extensive et équivoque de la directive propre à encourager la pratique délictuelle des mariages fictifs voire la reconnaissance paradoxale de la légitimité de la polygamie.


AVIS de la commission des affaires juridiques (13.2.2009)

à l'intention de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

sur l'application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

(2008/2184(INI))

Rapporteure pour avis: Monica Frassoni

SUGGESTIONS

La commission des affaires juridiques invite la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

A. considérant qu'il convient d'accorder l'attention requise au projet de rapport intermédiaire de l'"étude comparative de l'application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres", qui a été demandée par la commission des affaires juridiques et élaborée par le Service d'action des citoyens européens (ECAS),

1.  fait observer que plusieurs dispositions présentes dans la législation de la plupart des États membres vont à l'encontre de la lettre et de l'esprit de la directive, en portant atteinte aux droits de libre circulation et à la citoyenneté européenne, et que les pratiques administratives nationales constituent bien souvent de sérieux obstacles à l'exercice par les citoyens de leurs droits;

2.  constate à regret que la transposition de la directive n'est satisfaisante qu'à Chypre, en Grèce, en Finlande, au Luxembourg, à Malte, au Portugal et en Espagne;

3.  constate que cet état de choses démontre l'incapacité de la Commission à garantir que les États membres respectent la directive de manière cohérente et dans les délais ainsi qu'à gérer le nombre important de plaintes déposées par les citoyens au sujet de la mise en œuvre de la directive; demande à la Commission d'élaborer une politique d'exécution cohérente, efficace et transparente garantissant l'application des droits de libre circulation et de la présenter au Parlement; estime que le manque de ressources humaines et financières consacrées, au sein de la Commission, au suivi de la transposition et de l'application de la directive affaiblit considérablement la capacité de la Commission à contrôler de manière crédible la mise en œuvre de la directive dans tous les États membres et, partant, constitue un sérieux obstacle à l'unité du droit dans un domaine si crucial pour les citoyens européens;

4.  fait observer que puisque l'application de la directive par les États membres laisse à désirer, il y a lieu d'envisager une modification des dispositions les plus problématiques, à savoir le droit d'entrée et de séjour des membres d'une famille qui sont ressortissants de pays tiers et l'obligation, pour les citoyens de l'UE, de présenter des documents supplémentaires non prévus par la directive lorsqu'ils introduisent une demande de séjour;

5.  observe les répercussions négatives considérables que les pratiques administratives non conformes avec le droit communautaire ont sur les droits des citoyens; attire l'attention, à titre d'exemple, sur la prolifération des différentes cartes d'identité et cartes de séjour dans les États membres, laquelle a rendu l'exercice par les citoyens européens de leur droit à la libre circulation difficile à comprendre et complexe; relève qu'en Espagne, outre l'attestation d'enregistrement, les citoyens européens se voient attribuer un numéro d'identité pour étrangers nécessaire pour travailler ou s'inscrire au régime espagnol de sécurité sociale, que la France maintient également un titre de séjour volontaire ambigu à côté de l'attestation d'enregistrement délivrée aux citoyens de l'Union, et que, dans des États membres tels que la République tchèque, la Suède et la Belgique, les autorités demandent des documents supplémentaires avant d'émettre des cartes de séjour ou imposent des conditions non prévues par la directive;

6.  fait observer que la transposition du principe de "ressources suffisantes" par les États membres sème la confusion chez les citoyens européens, étant donné qu'il est souvent défini de manière ambiguë dans la législation nationale à tous les niveaux; fait valoir que ce phénomène est très préoccupant, par exemple dans le cas de la législation italienne, qui exige que les citoyens européens prouvent que leurs ressources sont réellement suffisantes;

7.  constate que la situation des partenaires enregistrés bénéficiant de la directive n'est pas toujours claire, en particulier dans les pays qui ne reconnaissent pas le partenariat enregistré; demande à la Commission de suivre attentivement cet aspect important de la directive;

8.  constate que les obstacles juridiques et administratifs touchant les membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre sont extrêmement problématiques; relève que, en violation de la directive, la législation du Royaume-Uni empêche les membres de la famille non européens dont le permis de séjour a été délivré par un autre État membre d'entrer dans le pays sans visa, et que les pratiques administratives du Royaume-Uni sont telles que, du fait de la longueur des délais et du grand nombre de documents dans le traitement des demandes de cartes de séjour pour les membres de la famille qui sont des ressortissants d'un pays tiers, l'exercice des droits de libre circulation est aussi considérablement entravé; attire l'attention sur le fait que, en Estonie, les ressortissants de pays tiers se heurtent à des problèmes lorsqu'ils tentent d'entrer dans ce pays avec une carte de séjour délivrée par un autre État membre, et que les membres de la famille non européens sollicitant un visa ont également dû payer les droits de visa; fait observer que, en Italie, un ressortissant d'un pays tiers demandant le regroupement familial devra démontrer la légalité de l'origine de ses ressources économiques, dont le montant ne peut être inférieur au montant annuel de l'allocation sociale;

9.  rappelle que les exceptions d'ordre public ne peuvent pas être invoquées à des fins économiques ou à des fins générales de prévention; constate que les législations estonienne et hongroise ne mentionnent pas clairement l'exclusion des fins économiques pour l'application d'un ordre d'expulsion et que les législations hongroise et roumaine ne font pas état de l'exclusion des condamnations pénales antérieures et des objectifs généraux de prévention.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption

12.2.2009

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

10

5

0

Membres présents au moment du vote final

Alin Lucian Antochi, Monica Frassoni, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Klaus-Heiner Lehne, Alain Lipietz, Manuel Medina Ortega, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka

Suppléants présents au moment du vote final

Sharon Bowles, Mogens Camre, Brian Crowley, Jean-Paul Gauzès, Kurt Lechner, Georgios Papastamkos


ANNEXE

Direction générale Politiques internes de lUnion

Département thématique C

Droits des citoyens et Affaires Constitutionnelles

OBSTACLES Á LA MISE EN ŒUVRE DE LA

DIRECTIVE 2004/38 RELATIVE AU DROIT DES

CITOYENS DE L'UNION ET DES MEMBRES DE LEURS

FAMILLES DE CIRCULER ET DE SÉJOURNER

LIBREMENT DANS L’UE

BRIEFING NOTE

Résumé:

Le présent document d’information analyse les principaux obstacles qui empêchent des citoyens de l’UE et les membres de leurs familles de jouir pleinement des droits liés à la libre circulation sur la base de la Directive 2004/38 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Il évalue les déficits les plus importants de la transposition de la Directive à la lumière des réponses et des données fournies par les Parlements nationaux de 11 États membres (Autriche, Belgique, Chypre, République tchèque, Italie, Lituanie, Pologne, Roumanie, République slovaque, Slovénie et Espagne) au questionnaire élaboré par la Commission des Libertés civiles, de la Justice et des Affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen.

Cette note a été demandée par la Commission des Libertés civiles, de la Justice et des Affaires intérieures du Parlement européen.

Le présent document est publié dans les langues suivantes: EN, FR.

Auteurs: Sergio Carrera (Chef de Section et chercheur) et Anaïs Faure Atger (Chercheuse), Centre for European Policy Studies, Section Justice et Affaires intérieures

Manuscrit achevé en février 2009

Pour obtenir des copies, veuillez vous adresser par:

Mr Jean Louis Antoine-Grégoire

Tel: +32 2 284 2753

Fax: +32 2 283 2365

E-mail: jean-louis.antoine@europarl.europa.eu

Informations sur les publications de la DG Ipol: http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/cms

Bruxelles, Parlement européen.

Les opinions exprimées sont celles de l´auteur et ne reflètent pas nécessairement la position officielle du Parlement européen.

Table des Matières

Pages

1. Évaluation de la Transposition nationale de la Directive 2004/38: Portée et Méthodologie ............................. 1

2. Domaines thématiques / Questions problématiques ............................................................................................... 4

2.1. Membres de la famille de citoyens de l’UE originaires de pays tiers et Partenariatsenregistrés

   4

2.1.1. Membres de la famille originaires de pays tiers ................................................................. 4

2.1.2. Mariages entre partenaires de même sexe et Partenariats enregistrés : une reconnaissance inégale          5

2.1.3. Membres de la famille à charge ............................................................................................. 6

2.2. Droit d’entrée, de séjour et de sortie : Délais et Obstacles .................................................................. 7

2.2.1. Entrée ........................................................................................................................................ 7

2.2.2. L’obligation de se signaler ou de s’enregistrer .................................................................. 8

2.2.3. Séjour d’une durée supérieure à trois mois ........................................................................ 9

2.3. Restrictions à l’accès à l’assistance sociale .......................................................................................... 10

2.4. Utilisation et abus du pouvoir d’éloignement ....................................................................................... 11

2.4.1. Éloignements ........................................................................................................................... 11

2.4.2. Lien entre le recours au système d’assistance sociale et l’éloignement ........................ 12

2.4.3. Garanties procédurales .......................................................................................................... 13

3. Conclusions ................................................................................................................................................................... 14

4. Références ...................................................................................................................................................................... 15

Annexe. Questionnaire relatif à la transposition de la Directive 2004/38/CE du Parlement européen et

du Conseil    17

1. Évaluation de la transposition nationale de la Directive 2004/38: Portee et Methodologie

La Commission des Libertés civiles, de la Justice et des Affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen a lancé une procédure d’évaluation1 visant à mettre en lumière les principaux problèmes découlant de la transposition de la Directive 2004/38 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres (ci-après la Directive 2004/38).2 Le PE a fait parvenir un questionnaire à tous les Parlements nationaux des États membres (EM) de l’UE leur demandant des informations qualitatives, quantitatives et statistiques concernant la législation transposant le texte, les procédures administratives et la mise en œuvre pratique de la Directive 2004/38. Celle-ci devait être transposée pour le 30 avril 2006. Les réponses fournies au questionnaire à la fin 2008 sont souvent partielles et obscures, voire font complètement défaut. Seuls les onze Etats membres suivants y ont répondu: Autriche, Belgique, Chypre, République tchèque, Italie, Lituanie, Pologne, Roumanie, République slovaque, Slovénie et Espagne. Les données ainsi obtenues constituent, quoi qu’il en soit, des informations précieuses concernant les faiblesses pertinentes de la transposition de la Directive.

L’exercice global du PE constitue une tentative à la fois positive et stimulante de rapprochement et de coopération avec les Parlements nationaux dans le domaine de ‘l’Espace de liberté, de sécurité et de justice’ (ELSJ) dans la perspective de l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, sur des plans pertinents tels que la liberté de circulation et, plus largement, sur le plan de la citoyenneté européenne.3 En effet, outre l’Article 18 du Traité CE, la Charte des droits fondamentaux de l’UE reconnaît dans son Article 45 que la liberté de circulation et de séjour constitue l’un des droits fondamentaux les plus importants aux yeux des citoyens européens.4 L’importance accordée par les citoyens européens à la concrétisation de la liberté de circulation, ainsi qu’à son rôle fondamental et à sa valeur ajoutée dans la promotion de l’identité européenne, a souvent été mise en évidence dans divers rapports Eurobaromètre.5 Cette liberté et son lien avec la citoyenneté de l’Union ont été revus, développés et interprétés de manière proactive à la fois par des mécanismes de droit positif et institutionnels qui caractérisent le système juridique de l’UE, à savoir, respectivement, la Directive 2004/386 et la jurisprudence des Cours communautaires, et, plus particulièrement, de la Cour européenne de justice (CEJ). L’évaluation de la mise en œuvre nationale de la Directive 2004/38 par le PE contribue à la promotion et à la protection des droits fondamentaux dans l’UE, au renforcement de la citoyenneté européenne et à la responsabilité démocratique des actions des Etats membres dans le cadre de la loi de la CE sur la libre circulation.

1 Résolution du Parlement européen sur l'application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, 15 novembre 2007, P6_TA(2007)0534, paragraphe 8. Voir également le Document de travail du PE sur le suivi de la résolution du Parlement européen du 15 novembre 2007 relative à l'application de la directive 2004/38/CE sur le droit des citoyens de l'UE et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, Rapporteur: Adina-Iona Vălean, 13 juin 2008.

2 Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE.

3 A propos du rôle plus fort des parlements nationaux dans le paysage institutionnel mis en place par le Traité de Lisbonne en relation avec l’ELSJ, voir Carrera, S. et F. Geyer (2008).

4 Chartre des droits fondamentaux de l’Union européenne, JO 2007/C 303/01, 14 décembre 2007.

5 Voir inter alia Commission européenne (2002), Eurobaromètre Pays candidats: Opinion publique dans les pays candidats à l’adhésion à l’UE, The Gallup Organization, Hongrie, DG Communication; Commission européenne (2006), Les citoyens européens et l’avenir de l’Europe – Étude qualitative dans les 25 États membres, Eurobaromètre, Optem, DG Communication; Commission européenne (2009), Connaissance des politiques clés dans l’espace de Liberté, Sécurité et Justice, Rapport analytique, Flash Eurobaromètre, The Gallup Organization, Hongrie, DG Communication, page 36, point 4.2.

6 Pour une analyse, voir Carrera (2005).

Dans le Cinquième rapport sur la citoyenneté de l'Union [COM(2008) 85], la Commission européenne a confirmé que le contrôle de la mise en œuvre correcte de la Directive 2004/38 demeure une priorité centrale.7 Sur la base de l'appel lancé dans une Résolution du PE en novembre 20078 et de l'Article 39 (1) de la Directive, la Commission a réalisé une évaluation de l'application de la Directive, qui s'est traduite par la rédaction d'un rapport publié en décembre 2008 [COM (2008) 840]. Ce dernier formule des critiques à l'égard des Etats membres et indique que, globalement, la transposition de la directive ‘laisse plutôt à désirer’.9 En particulier, la Commission a souligné qu’aucun Etat membre n’a transposé la directive ‘effectivement et correctement’ dans son intégralité dans son régime juridique national. Elle ajoute par ailleurs qu’absolument aucun article de la mesure n’a été transposé adéquatement par l’ensemble des Etats membres! Les informations contenues dans le rapport étayent et confirment d’une façon ou d’une autre certaines des conclusions clés tirées de l’étude des informations issues des questionnaires présentées dans le présent document d’information.

L’incapacité manifestée par les Etats membres à respecter leur ‘obligation d’agir’ conformément à l’Article 10 du Traité instituant la Communauté européenne10 a des implications négatives sur les droits fondamentaux, le statut de la citoyenneté européenne, le principe d’égalité et de non-discrimination et les bases mêmes sur lesquelles la Communauté européenne repose. Le système juridique de l’UE dépend de la capacité des Etats membres à appliquer correctement et dans les délais impartis le droit de la CE. Il part également du principe que les Etats membres se conforment et adhèrent étroitement à la jurisprudence dynamique de la CEJ dans ces matières et que la Commission européenne peut garantir le respect des obligations au moyen de divers pouvoirs qui lui sont conférés par le Traité (ex. : Article 226 du Traité CE) et à l’aide de ses ressources humaines et financières. En dépit de ce qui précède, la liberté de circulation des citoyens de l’UE et des membres de leurs familles constitue un exemple clair prouvant que ces présomptions restent tout simplement lettre morte. Les principales victimes de cet échec sont la liberté et la sécurité (droits fondamentaux) de l’individu, qui est vulnérable lorsqu’il ‘circule’ et est confronté à des obstacles lorsqu’il tente de jouir des droits fondamentaux et des libertés attachés à la citoyenneté européenne. La légitimité et la crédibilité de l’UE face aux attentes des citoyens demeurent dès lors largement en question.

Le présent document d’information expose les déficits majeurs au niveau de la concrétisation du principe de la liberté de circulation des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles. Nous voulons nous concentrer tout particulièrement sur l’identification des questions qui posent problèmes, ayant engendré des difficultés de mise en œuvre de la Directive 2004/38 en droit national. Bien que nous nous soyons également inspirés des conclusions d’autres sources d’information accessibles au public, telles que les documents de la Commission et d’anciens travaux et questions du PE, le présent document repose essentiellement sur les données fournies par les Parlements nationaux en réponse aux questionnaires. D’un point de vue méthodologique, nous tenons à souligner que, même si le

7 Commission européenne, Cinquième rapport sur la citoyenneté de l’Union, COM(2008) 85, Bruxelles, 15 février 2008.

8 Voir note de bas de page n°1 ci-dessus, paragraphe 7, dans lequel le PE invite la Commission à présenter ‘une évaluation exhaustive de la mise en œuvre de la directive 2004/38/CE et de sa transposition correcte ...’.

9 Rapport de la Commission sur l’application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, COM(2008) 840 final, Bruxelles, 10 décembre 2008. Voir également la Communication de la Commission, Les répercussions de la libre circulation des travailleurs dans le contexte de l’élargissement de l’Union européenne - Rapport rendant compte de la première phase d’application (1er janvier 2007 – 31 décembre 2008) des dispositions transitoires établies dans le traité d’adhésion de 2005 et répondant aux demandes émises en vertu des dispositions transitoires fixées dans le traité d’adhésion de 2003, COM(2008) 765 final, Bruxelles, 18 novembre 2008.

10 L’Article 10 du TCE stipule que “Les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Ils facilitent à celle-ci l'accomplissement de sa mission. Ils s'abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du présent traité”.

document d’information met en lumière certaines ‘mauvaises pratiques’ et lacunes entre le cadre de protection envisagé par la Directive 2004/38 et les pratiques législatives/administratives nationales, la logique qui nous a guidés n’a pas consisté à ‘pointer du doigt’ les Etats membres qui ont mis en œuvre ‘le moins bien’ le contenu et les droits stipulés dans la Directive. A l’inverse, notre but est d’illustrer de manière synthétique de quelle manière certaines dispositions de cette mesure de droit dérivé de l’UE ont peut-être été mal interprétées et/ou ont été appliquées de manière inadéquate/incohérente dans les différents pays. Nous voulons donc mettre en évidence des dimensions thématiques clés critiques sur lesquelles le PE et les Parlements nationaux doivent se pencher avec attention.

La Commission LIBE a structuré le questionnaire soumis aux Parlements nationaux en neuf chapitres, destinés à couvrir toutes les étapes pertinentes de la libre circulation des personnes telle que stipulée par la Directive (voir le questionnaire repris à l’Annexe 1 du présent document). La forme des questions s’est également inspirée des questions déjà identifiées comme étant problématiques par le PE.11 Comme susmentionné, toutefois, les informations fournies par les autorités nationales sont partielles, incomplètes et sélectives. Comme l’Eurodéputée Adina-Ioana Vălean, rapporteur pour le Rapport d’initiative sur l’application de la Directive 2004/38,12 l’a souligné lors de la Rencontre des commissions parlementaires sur les ‘Progrès dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice’ des 19 et 20 janvier 2009,13 les Parlements nationaux n’ont pas manifesté un enthousiasme débordant à l’idée de devoir se conformer à la demande du PE et peu de réponses ont été reçues. En effet, seuls onze Etats membres ont répondu au questionnaire et l’ont renvoyé. Par ailleurs, la quantité d’informations demandées dans chaque section du questionnaire (environ six sous-questions par chapitre) semble avoir incité les Parlements nationaux à choisir les questions auxquelles ils étaient les plus enclins à répondre et le niveau de détail fourni. Dès lors, certains Etats membres ont fourni un compte rendu détaillé concernant leur législation mettant en œuvre la Directive tandis que d’autres se sont limités à des réponses très succinctes, voire n’ont pas répondu aux questions. Alors que certains Parlements nationaux ont donné de longues explications concernant le contenu de leur législation, d’autres se sont contentés de mentionner les dispositions législatives concernées, sans aborder dûment la manière dont ces dispositions sont interprétées et mises en pratique. Le puzzle de données issu du matériel recueilli n’a pas facilité la comparaison entre les diverses mesures de transposition de la Directive, ni l’identification des faiblesses communes.

La section suivante entend surmonter certaines de ces questions méthodologiques ouvertes en se concentrant sur les domaines thématiques faisant apparaître des déficits fondamentaux lors de la comparaison des résultats issus du questionnaire. En bref, les quatre questions problématiques suivantes sont celles qui présentent les déficits majeurs et sont en conflit avec la Directive: 1. Membres de la famille originaires de pays tiers et partenariats enregistrés; 2. Exigences administratives imposées à la liberté de circulation et de séjour; 3. Restrictions à l’accès à l’assistance sociale; et 4. Utilisation et abus du pouvoir d’éloignement.

11 Document de travail du PE sur le suivi de la résolution du Parlement européen du 15 novembre relative à l'application de la directive 2004/38 sur le droit des citoyens de l'UE et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, Rapporteur: Adina-Iona Vălean, 13 juin 2008, page 6, identifiant sept questions problématiques (à savoir, la notion de membre de la famille, l'autorisation d'entrée et l'émission de cartes de séjour pour les membres de la famille originaires de pays tiers, les documents exigés par les autorités frontalières et les compagnies aériennes, l'interprétation des ‘ressources suffisantes’ et de la notion de ‘charge déraisonnable pour le système d'assistance sociale’, l'interprétation des ‘raisons graves/impérieuses d'ordre public et de sécurité publique’, l'abus de droit et les mariages de complaisance).

12 INI 2008/2184.

13 Rencontre des commissions parlementaires à l’initiative du Parlement européen et du Parlement tchèque, Progrès dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice, 19-20 janvier 2009, Parlement européen, Bruxelles. Voir http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/hearingsCom.do?language=EN&body=LIBE

2. Domaines Thematiques / questions Problematiques

2.1. Membres de la famille de citoyens de lue originaires de pays tiers et partenariats enregistres

2.1.1. Membres de la famille originaires de pays tiers

Les citoyens de l’Union qui exercent leur droit de circuler librement en compagnie de membres de leur famille qui sont également citoyens de l’Union ne sont que rarement confrontés à des difficultés à la lumière de la Directive 2004/38.14 Toutefois, lorsqu’ils veulent être rejoints ou accompagnés par des membres de leur famille originaires de pays tiers (RPT), de nombreux Etats membres créent des obstacles qui vont à l’encontre de l’esprit et de la formulation de la Directive et de la jurisprudence de la Cour de Luxembourg. À titre d’illustration, les problèmes suivants se posent dans les Etats membres étudiés dans le présent document concernant le traitement réservé aux membres de la famille RPT lors de leur entrée/admission dans le pays. En Italie, l’exigence consistant à être en possession d’un document d’identification se mue pour les membres de la famille originaires de pays tiers en l’obligation de posséder un passeport pour pouvoir entrer dans le pays.15 Or, cette disposition va à l’encontre de l’Article 5(2) qui autorise l’admission sur le territoire d’un Etat membre de ces personnes également si elles sont en possession d’un autre document, tel qu’une carte de séjour émise par un autre Etat membre. D’après le questionnaire renvoyé par la République tchèque, ‘un membre de la famille d’un citoyen de l’UE qui n’est lui-même pas citoyen de l’Union européenne est tenu, lors d’un contrôle frontalier, de présenter à la police un visa l’autorisant à pénétrer sur le territoire du pays, s’il est soumis à une obligation de visa’.16 Par ailleurs, à la lumière des dispositions de la Directive, le visa d’entrée pour les membres de la famille RPT doit être délivré sans frais dans les meilleurs délais et dans le cadre d'une procédure accélérée. Cette disposition ne semble toutefois pas avoir été interprétée par tous les Etats membres comme étant une règle contraignante, étant donné que peu nombreux sont ceux qui mentionnent l’existence de ce type de procédure dans leurs réponses au questionnaire. Par exemple, en Slovénie,17 même si les membres de la famille d’un citoyen de l’UE qui ne sont eux-mêmes pas des ressortissants de l’UE doivent détenir un passeport valable et un visa, aucune procédure spéciale ne semble avoir été mise en place pour leur permettre d’obtenir ce document aisément (‘dans les meilleurs délais et dans le cadre d’une procédure accélérée’). En outre, l’exigence consistant à être en possession d’un visa devrait, selon la Directive, être abandonnée lorsqu’un membre de la famille RPT possède un passeport et un permis de séjour délivré par un autre Etat membre.

La Cour de Justice européenne est à l’origine d’importantes interventions et a formulé des interprétations proactives concernant des fondements de la citoyenneté européenne, ayant étendu l’établissement de ce statut à la fois ratione materiae et ratione personae. La judicialisation du statut du citoyen européen et des libertés et droits qui y sont liés, a

14 Article 5 (2) (3) (4) et Article 6 (2) de la Directive 2004/38.

15 Articles 4 et 5 du Décret législatif n°30/2007, 6.02.2007 consolidé par le Décret législatif n°32/2008, 28 février 2008. Ces articles stipulent la liberté de circulation pour tous les “Citoyens de l’Union en possession d’un ‘document valable pour voyager à l’étranger, conformément à la législation de l’État membre’ et pour les membres de leur famille qui ne sont pas originaires de la Communauté mais possèdent un passeport en cours de validité.”

16 Il est toutefois très intéressant de remarquer que dans le second questionnaire envoyé cette fois par le Sénat du Parlement de la République tchèque, il est précisé que “Un membre de la famille d’un citoyen de l’Union européenne, qui n’est pas ressortissant d’un État membre de l’UE, est tenu de prouver son identité par la présentation d’un document de voyage ou de la carte de séjour de membre de la famille d’un citoyen de l’UE ou d’une carte de permis de séjour permanent ; si l’étranger ne possède pas l’un des documents susmentionné, il peut prouver son identité en présentant un autre type de document. Il doit cependant également prouver qu’il est membre de la famille d’un citoyen de l’Union européenne”.

17 En Slovénie, les dispositions de la Directive 38/2004 ont été, pour la plus grande partie, intégrées dans la Loi sur les étrangers qui fixe les conditions d’entrée et de séjour des étrangers en République de Slovénie.

progressivement élargi et libéralisé les limites de la citoyenneté européenne.18 Il est difficile de dire dans quelle mesure tous les Etats membres de l’UE-25 ont déjà appliqué pleinement la jurisprudence de la CEJ en vertu de laquelle les membres de la famille RPT ne peuvent être tenus d’avoir déjà séjourné légalement avec un citoyen de l’UE dans un autre Etat membre pour jouir de la liberté de circulation et du droit de séjour.19 D’autres Etats membres n’appliquent cette règle qu’aux époux et enfants des citoyens de l’UE qui exercent leur droit de libre circulation mais pas aux membres de la famille au sens plus large, tels que les parents et les grands-parents qui sont également couverts par la Directive. Certaines administrations semblent également avoir tendance à imposer la nécessité de disposer de ressources suffisantes aux membres de la famille RPT même si le citoyen de l’Union est un travailleur salarié ou non salarié, alors que l’Article 7 de la Directive 2004/38 l’interdit expressément.20 En effet, la pertinence des jugements rendus par la CEJ apparaît clairement dans l’arrêt Metock,21 dans lequel la Cour va à l’encontre des arguments qu’elle a précédemment avancés dans l’arrêt Akrich22 et indique que les citoyens de l’Union qui exercent leur droit de circuler librement dans un état d’accueil doivent pouvoir être rejoints ou accompagnés par des membres de leur famille RPT, indépendamment de l’endroit dont ils sont originaires (à savoir hors de l’Union ou pas) et indépendamment du fait qu’ils aient déjà séjourné légalement dans l’Union précédemment ou pas. Les questionnaires n’ont pas permis d’obtenir des informations sur l’impact potentiel de ces arrêts majeurs.

2.1.2. Mariages entre partenaires de même sexe et Partenariats enregistrés: reconnaissance inégale

En ce qui concernant les ressortissants de l’UE qui, en vertu de la législation nationale de leur Etat membre d’origine, sont autorisés à épouser une personne du même sexe, il n’est pas clair si ces mariages sont reconnus dans l’UE dans le cadre de l’exercice des droits de libre circulation.23 Non seulement, la disparité au niveau de la reconnaissance des différents types d’unions est trompeuse, mais elle donne aussi lieu à la frustration et à l’exclusion de certains citoyens de l’Union. Par exemple, la République tchèque ne permet pas le mariage entre personnes du même sexe dans sa législation nationale mais reconnaît néanmoins ceux conclus dans un autre Etat membre et le conjoint est alors traité comme un membre de la famille du citoyen de l’UE.24 A l’inverse, l’Autriche, Chypre, la Pologne et la Slovaquie ne reconnaissent pas les mariages ou partenariats entre personnes du même sexe, qu’ils aient été

18 La littérature s’est concentrée sur le rôle dynamique des cours communautaires dans l’établissement de la citoyenneté européenne et sur l’importance de leurs décisions successives. Voir, notamment, Craig et De Búrca (2007), Kostakopoulou, (2007), Jacobs (2007) et Guild (2007b). Pour un point sur la situation actuelle, voir Carrera et Merlino (2008).

19 Selon le Rapport de la Commission européenne COM(2008) 840, sur la base du jugement Akrich, Affaire C- 109/01, le Danemark, l’Irlande, la Finlande et le Royaume-Uni ont subordonné le droit de séjour au fait d’avoir déjà séjourné légalement antérieurement dans un autre EM. Le rapport met également en évidence la manière dont sept autres États membres ont adopté une position similaire par le biais de pratiques administratives. Voir la page 4 du Rapport.

20 L’Article 7(1) de la Directive stipule que “Tout citoyen de l’Union a le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une durée de plus de trois mois: a) s’il est un travailleur salarié ou non salarié dans l'État membre d'accueil; ou b) s’il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes (...); et 7(2) Le droit de séjour prévu au paragraphe 1er s’étend aux membres de la famille n’ayant pas la nationalité d’un État membre lorsqu’ils accompagnent ou rejoignent dans l’État membre d’accueil le citoyen de l’Union, pour autant que ce dernier satisfasse aux conditions énoncées au paragraphe 1, points a), b) ou c). Voir la Section 2.3. du présent document d’information pour son exécution.

21 C-127/08 Metock 25 juillet 2008. Voir également C-1/05 Jia; C-459/99 MRAX; C-60/00 Carpenter, C-291/05, Eind, 11 décembre 2007, paragraphe 45.

22 Paragraphe 58 – Metock.

23 Article 2 (2) et Article 3 de la Directive 2004/38. A ce sujet, voir Carlier, J.Y. et E. Guild (2006).

24 Loi n°326/1999 Coll. sur le séjour des étrangers sur le territoire de la République tchèque.

contractés sur leur territoire ou à l’étranger.25 Les partenaires enregistrés sont également confrontés à des obstacles lorsqu’ils veulent exercer leurs droits à circuler librement. Conformément aux Articles 2 et 3 de la Directive, les Etats membres sont tenus d’autoriser le séjour des partenaires enregistrés comme ils le font pour leurs propres ressortissants (ce qui présuppose que les partenariats enregistrés sont reconnus dans l’État en question). Dans certains états, cette obligation a fait l’objet d’une interprétation plus favorable. C’est notamment le cas en Espagne, qui reconnaît les partenariats enregistrés entre personnes du même sexe, et où les règles d’entrée et de séjour applicables aux partenaires enregistrés sont les mêmes que pour les conjoints.26 En Slovénie, par contre, la Loi sur les étrangers ne reconnaît pas ces unions lorsqu’elles sont conclues à l’étranger, même si leur conclusion dans le pays est autorisée en vertu de la Loi sur l’enregistrement des partenariats civils entre personnes de même sexe. En Roumanie, les partenariats entre personnes du même sexe ne sont pas reconnus mais ‘pris en considération’ s’ils ont été ‘enregistrés par-devant les autorités compétentes et dans le respect des dispositions législatives en vigueur dans l’État membre d’origine ou de provenance … et uniquement aux fins de l’exercice du droit de libre circulation sur le territoire roumain”.27

Par ailleurs, pour les enfants d’un partenariat entre personnes de même sexe, la Directive 2003/86 relative au droit au regroupement familial28 et le droit de non-discrimination exigent que les enfants puissent jouir du droit d’entrée et de séjour indépendamment du statut juridique et de l’orientation sexuelle de leurs parents. Dans le cas des Etats membres qui ne reconnaissent pas les mariages et/ou partenariats entre personnes du même sexe, cette situation peut donc interférer avec le droit de l’enfant à vivre avec ses deux parents.

2.1.3. Membres de la famille à charge

L’interprétation du concept de personne à charge varie également fortement en fonction des Etats membres.29 Le Rapport de la Commission européenne COM(2008) 840 stipule que près de la moitié des Etats membres n’a pas transposé l’Article 3 (2) de manière satisfaisante. Comme en témoigne l’interprétation déjà restrictive de la catégorie des autres bénéficiaires de la Directive, ce constat d’échec est basé sur une tendance à donner une interprétation plus limitative aux obligations des Etats membres à l’égard des membres de la famille de citoyens de l’UE.30 Les informations fournies par les questionnaires à ce propos sont peu satisfaisantes. La définition de cette catégorie a une portée très vaste dans le cas de la Belgique.31 À Chypre, par contre, cette définition est plus restrictive.32 Il apparaît aussi que les documents

25 Comme indiqué par les deux Parlements nationaux dans leurs réponses au questionnaire. La Slovénie ne reconnaît pas non plus les mariages entre personnes du même sexe.

26 Décret royal n°240/2007 du 16.02.2007 sur l’entrée, la liberté de circulation et le séjour en Espagne des citoyens des États membres de l’Union européenne et des autres états parties à l’Accord sur l’Espace économique européen qui, comme indiqué dans le questionnaire, reconnaît que “les partenaires, quel que soit leur sexe, sont soumis aux mêmes règles que leurs conjoints s’ils sont enregistrés dans un registre public établi à cet effet dans un État membre de l’UE ou de l’EEE. Aucune discrimination ne peut être opérée à l’encontre des enfants”.

27 Ordonnance d’urgence du Gouvernement n°102/2005 sur la libre circulation des citoyens des États membres de l’Union européenne et de l’EEE sur le territoire roumain.

28 Directive du Conseil 2003/86/CE relative au droit au regroupement familial, 22.09.2003, JO L 251.

29 Articles 2 (2) et 3 (2) de la Directive 2004/38.

30 Le Rapport indique également que dix EM ont transposé la mesure dans un sens plus favorable. Voir page 4 du Rapport.

31 Art. 40 bis, § 2, Loi 15.12.1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (LAT). Voir également l’Article 2 (1) de l’arrêté n°102/2005 implémentée par la décision du gouvernement n°1864 du 21 décembre 2006 qui parle globalement de “tout membre de la famille, indépendamment de sa nationalité, ne relevant pas de la définition donnée au point (3) et étant à charge d’un citoyen de l’UE dans le pays d’origine ou de provenance”, et non de descendant direct.

32 Par exemple, le questionnaire relatif à Chypre mentionne uniquement “un ascendant ou descendant direct du citoyen de l’Union ou de son conjoint”.

requis pour prouver la dépendance varient fortement entre les Etats membres. Ces documents ont essentiellement pour but de prouver la relation et les liens familiaux, la dépendance physique et la situation financière. Le cas de la Belgique constitue une nouvelle fois un bon exemple dans lequel les exigences administratives au niveau national sont sujettes à une vaste marge d’appréciation. En effet, ce pays ne dispose pas d’une ‘liste exhaustive de documents’33 acceptés par les autorités pour prouver le lien de dépendance. Comme il ressort des réponses aux questionnaires compilés par d’autres Etats membres, les autorités nationales disposent d’une large marge de manœuvre pour déterminer qui relève de cette catégorie et la manière de prouver cette appartenance. En Italie, alors que les autres membres de la famille ne semblent pas être couverts par le Décret législatif 30/2007 transposant la Directive, les ‘partenaires durables’ peuvent être autorisés à entrer dans le pays avec un visa d’entrée si ‘la relation est dûment attestée par l’État de l’Union dont le citoyen a la nationalité”!34

2.2. Droit dentree, de sejour et de sortie : Delais et Obstacles

2.2.1. Entrée

Pour entrer sur le territoire d’un Etat membre, les citoyens de l’Union et les membres de leur famille doivent être en mesure de prouver leur identité.35 Bien que cette exigence implique généralement de posséder une carte d’identité ou un passeport en cours de validité, un permis de séjour délivré par un autre Etat membre semble n’être acceptable qu’en Belgique, en Lituanie et en Espagne, même s’il s’agit d’une obligation aux termes de l’Article 5(2) de la Directive! Une fois sur le territoire, la plupart des Etats membres exigent des individus, et en particulier des ressortissants étrangers, qu’ils soient en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité. Les procédures applicables si le citoyen de l’UE et/ou le membre de sa famille ne détient pas les documents d’identification requis semblent être plus problématiques. Ainsi, l’obligation de donner aux membres de la famille qui ne satisfont pas aux exigences d’entrée dans un Etat membre toutes les opportunités raisonnables de prouver qu’ils jouissent du droit de libre circulation et de séjour a été interprétée comme la nécessité d’octroyer à la personne le temps requis pour obtenir les documents manquants. Toutefois, comme le prouve le cas de la Lituanie, même si des services de téléphone et de fax sont mis à disposition, aucune indication n’est donnée concernant la durée de la ‘période raisonnable’ accordée ‘avant la mise en place d’une procédure de retour’.36 Dans la pratique, l’application de cette exigence est donc laissée à l’entière discrétion du garde-frontière. En Slovénie, dans une telle situation, la personne est autorisée à demeurer six heures dans la zone frontalière!37 En Italie, tout citoyen de l’Union ou membre de sa famille qui ne possède pas de documents de voyage (ou, pour les membres de la famille du citoyen de l’UE originaires de pays tiers, un visa d’entrée) se verra refuser l’entrée sur le territoire à moins qu’il ne soit en mesure de présenter les documents requis (ou d’apporter la preuve de son droit à la liberté de circulation par ‘tout autre document approprié’) dans les 24 heures. L’Italie n’est pas le seul Etat membre qui semble accepter d’autres types de documents. En effet, la Pologne38 et la République

33 Référence BRI/108.2008 - LT/749087EN.doc. Le questionnaire belge indique que “La détermination d’un lien de dépendance est avant tout une question de fait. Il est dès lors difficile d’établir des dispositions générales. Quoi qu’il en soit, nous pouvons spécifier les grandes lignes de notre pratique administrative”.

34 Article 3 du Décret légistlatif 30/2007.

35 Article 5 de la Directive 2004/38.

36 Ordre des ministres de l’Intérieur et des Affaires étrangères n°1V-280/V-109, 2.09.2004 “Sur les règles relatives à la fourniture de documents pour l’obtention d’un visa, la délivrance d’un visa, la délivrance d’un visa aux postes frontières, l’extension de la période de séjour en République lituanienne, le retrait d’un visa, l’accréditation des agences de voyage” (Zin., 2004, N° 136-4961).

37 Réponse du Parlement slovène: il s’agit toutefois d’une “exception aux dispositions générales, stipulées dans la Loi sur le contrôle frontalier national”.

38 Réponse du Parlement polonais: le commandant des garde-frontières accorde pendant une période ne pouvant excéder 72 heures “l’opportunité de prendre des mesures pour obtenir un document de voyage valide ou tout autre

tchèque39 le font aussi. Il est cependant impossible de savoir avec certitude de quel type de document il s’agit et si cette disposition s’applique aux citoyens de l’Union et/ou aux membres de leur famille originaires de pays tiers.

2.2.2. L’obligation de se signaler ou de s’enregistrer

La Directive 2004/38 stipule que les citoyens de l’Union qui se rendent d’un Etat membre dans un autre ne devront se soumettre à des formalités administratives qu’au terme des trois premiers mois de séjour et que ces formalités devront être très légères.40 En République slovaque41 et en République tchèque, il n’existe pas de système d’enregistrement,42 mais les citoyens de l’UE sont néanmoins tenus de signaler leur présence aux autorités policières. Conformément à la législation tchèque, tout manquement à l’égard de cette obligation est considéré comme une infraction administrative et est passible d’une amende.43 De la même manière, en République slovaque, tout citoyen de l’UE qui ne signale pas sa présence sur le territoire dans les 10 jours est passible d’une amende pouvant aller jusqu’à 1.659 euros.44 Le caractère non-discriminatoire et proportionné de ces types de sanctions financières doit être vérifié, comme requis par l’Article 5 (5) de la Directive 2004/38, étant donné que toute personne arrivant dans un pays étranger n’est pas nécessairement au courant de ces procédures administratives.

Aux termes de l’Article 8 (3) de la Directive, les Etats membres peuvent exiger des citoyens qu’ils obtiennent une attestation d'enregistrement après trois mois. En cas de non-respect de cette obligation, ils peuvent même imposer des sanctions non discriminatoires et proportionnées. L’Italie, toutefois, ne stipule aucune obligation pour les citoyens de l’Union de se faire enregistrer au cours des trois premiers mois. En l’absence de preuve concernant la durée du séjour, un citoyen de l’UE qui n’est cependant pas en possession d’une attestation de présence sera considéré comme étant dans le pays depuis plus de trois mois et sera passible d’une amende.45 Dans la pratique, cette disposition rejoint l’obligation de signaler sa présence au cours des trois premiers mois du séjour.

L’attestation d’enregistrement doit être délivrée ‘immédiatement’. Il semble néanmoins que de nombreux Etats membres ont également négligé cet aspect. La Belgique a ignoré cette disposition dans la transposition de la directive dans son droit national et ne l’a pas incluse en

document valide prouvant l’identité et/ou la nationalité, ou pour prouver d’une autre manière irréfutable que les personnes en question jouissent de la liberté de circulation.”

39 Le questionnaire complété par le Sénat de la République tchèque indique que “conformément à l’Article 6, paragraphe 10 de la Loi sur le séjour des étrangers, si, au moment du contrôle à la frontière, un citoyen de l’Union européenne ne possède pas de document de voyage ou ne peut en obtenir un, la Police l’autorisera à prouver son identité et le fait qu’il est citoyen d’un État membre de l’UE à l’aide de tout autre type de document (ex. : permis de conduire). Si, au moment du contrôle à la frontière, le membre de la famille d’un citoyen de l’UE ne possède pas de document de voyage ou ne peut en obtenir un, la Police l’autorisera à prouver son identité ainsi que le fait qu’il appartient à la famille d’un citoyen de l’UE à l’aide de tout autre type de document”.

40 Articles 5 (5), 6 (1) et 8 de la Directive 2004/38.

41 Section 49 §2 de la Loi n°48/2002 Coll. sur le séjour des étrangers.

42 Réponse du Parlement thèque: “Dans certaines préconditions, tous les étrangers, à savoir y compris les citoyens de l’UE et les membres de leur famille, ainsi que les personnes qui sont des résidents permanents, doivent signaler leur présence sur le territoire du pays”. Voir l’Article 93 (2) de la Loi sur le séjour des étrangers qui stipule que les citoyens de l’UE et les membres de leur famille sont obligés de signaler leur lieu de séjour sur le territoire à la police dans les 30 jours à compter de leur date d’entrée dans le pays.

43 Article 157 (1) (r) de la Loi sur le séjour des étrangers. L’amende se monte à 3.000 couronnes tchèques.

44 Section 46 §1 (e) de la Loi n°48/2002 coll. sur le séjour des étrangers.

45 En vertu de l’article 5(5)(a) du Décret législatif 30/2007 et de la réponse donnée par le Parlement italien: “Bien qu’il s’agisse d’une procédure optionnelle, tout non-respect par un citoyen de la Communauté de l’obligation de signaler sa présence risque de lui porter préjudice : un citoyen communautaire qui n’est pas en possession d’une attestation de présence est considéré, en l’absence de preuve du contraire, comme ayant résidé en Italie depuis plus de trois mois.”

tant qu’obligation positive.46 Ceci est d’autant plus inquiétant quand on sait que, dans ce pays, les citoyens de l’UE peuvent être enfermés s’ils ne se conforment pas aux formalités administratives.47 Quoi qu’il en soit, dans l’une des réponses aux questions du questionnaire, la Belgique assure que l’attestation est délivrée immédiatement ‘quand une enquête peu approfondie est nécessaire pour établir si les conditions de délivrance de l’attestation d’enregistrement sont satisfaites’,48 alors que, selon les informations issues d’un autre questionnaire renvoyé par les Parlements nationaux belges (trois questionnaires différents ont été compilés par la Belgique), la procédure d’enregistrement semble être longue et fastidieuse

dans la pratique.49

2.2.3. Séjour d’une durée supérieure à trois mois

L’un des principaux problèmes entraînant un retard dans la délivrance des attestations dérive de la notion de ‘ressources suffisantes’ stipulée à l’article 7 (1) (b) de la Directive 2004/38. Les Etats membres ne peuvent appliquer cette exigence aux travailleurs salariés ou non salariés mais peuvent imposer aux autres catégories de citoyens de l’Union qui exercent leur droit à la libre circulation de prouver qu’ils disposent de ressources suffisantes s’ils désirent effectuer un séjour d’une durée supérieure à trois mois. Dans la pratique, il apparaît que les administrations de nombreux Etats membres confondent les différentes catégories et demandent souvent aux travailleurs (en particulier ceux qui travaillent à temps partiel ou occupent des emplois occasionnels) de prouver qu’ils possèdent suffisamment de ressources. Les membres de la famille de citoyens de l’UE originaires de pays tiers doivent obtenir une carte de séjour sont souvent confrontés à des délais d’attente substantiels, et ceci en dépit de l’obligation générale de délivrer les documents le plus rapidement possible et, dans tous les cas, dans les six mois suivant le dépôt de la demande.50 Vu que peu d’Etats membres stipulent dans leur législation transposant la directive un délai maximum de délivrance de ce document, il est difficile d’évaluer si cette obligation est réellement respectée. A Chypre, par exemple, même si l’obligation légale de respecter ce délai de six mois est stipulée, il apparaît qu’il faut nettement plus longtemps dans la pratique.

Dans la transposition de l’Article 10 de la Directive, les Etats membres ont largement réinterprété les documents exigés, restreignant les documents servant de preuve à la présentation de documents très spécifiques, comme une attestation de mariage traduite par un traducteur juré afin de prouver la relation familiale, et y ont ajouté de nouveaux critères tels que la possession d’une assurance maladie ou l’obligation de prouver la disponibilité de ressources suffisantes. En République tchèque, un permis de séjour est délivré aux RPT sur présentation de la carte de séjour du membre de la famille possédant la nationalité d’un pays de l’UE. En conséquence, les citoyens de l’UE dont certains membres de leur famille ont la nationalité d’un pays tiers doivent nécessairement s’enregistrer.51 En Lituanie, la procédure d’enregistrement se déroule en deux étapes (d’abord, obtention du permis de séjour auprès des services locaux de l’immigration, puis ‘personnalisation’). Bien que, selon la loi, cette

46 L’Art. 42, §4 LAT ne fait pas référence à cette obligation.

47 Voir le Rapport de visite des centres de détention fermés pour demandeurs d’asile et immigrants en Belgique par une délégation de la Commission des Libertés civiles, de la Justice et des Affaires intérieures (LIBE), (PV723427, PE 404.465, 28.05.2008)

48 Questionnaire BRI/108.2008, page 15.

49 LT\749082EN.doc “L’Office des étrangers prend une décision dans les cinq mois qui suivent le dépôt de la demande.”

50 Article 10 (1) de la Directive 2004/38.

51 Ces circonstances relèvent alors de la catégorie “certaines préconditions” mentionnée à la note de bas de page n°43.

procédure doivent être effectuée dans les deux mois, le fardeau administratif semble être nettement plus lourd pour cette catégorie de personnes.52

Il apparaît également que certains Etats membres n’ont pas du tout transposé l’article relatif aux conditions de séjour des membres de la famille d’un citoyen de l’UE possédant la nationalité d’un pays tiers, étant donné que certains n’ont nullement fait référence à une législation spécifique concernant sa mise en œuvre.53 Cet aspect étaye encore une inquiétude exprimée dans le Rapport de la Commission européenne 2008 (840) selon laquelle la plupart des Etats membres ne se conforment pas à l’obligation de délivrer des cartes de séjour spécifiques aux membres de la famille des citoyens de l’Union, ce qui les placerait néanmoins dans une situation plus favorable.54 Cette omission risque de s’avérer un handicap lorsqu’ils voudront recevoir le traitement qu’ils méritent en leur qualité de membres de la famille d’un citoyen de l’Union.

2.3. Restrictions a lacces a lassistance sociale

L’une des sources de friction les plus courantes entres les citoyens de l’Union et les Etats membres qui les accueillent réside dans l’accès à l’assistance sociale. Non seulement les Etats membres ont tendance à imposer à tous les citoyens de l’UE l’obligation de prouver qu’ils disposent de ressources suffisantes, qu’ils soient travailleurs salariés, non salariés ou pas, mais ils refusent également souvent la délivrance de l’attestation d’enregistrement ou la réunification familiale pour cause de ‘ressources insuffisantes’. Les travailleurs ont pourtant droit à l’assistance sociale, sur la base de l’égalité de traitement par rapport à leurs propres ressortissants. La Directive 2004/38 stipule, quoi qu’il en soit, un traitement différent selon que la personne qui exerce son droit à la liberté de circulation est économiquement active ou pas.55 Il ressort des réponses fournies au questionnaire que l’application du test des ressources suffisantes est largement incohérente dans l’Union. Citons ainsi le cas de la Belgique, où, même si le test n’est pas appliqué de manière systématique, il comporte de nombreuses variables différentes et n’opère nullement la distinction entre les personnes économiquement actives et les autres.56 La Pologne applique des règles similaires.57 D’autres Etats membres, tels que la Lituanie, n’ont pas transposé cette obligation et contrôlent au cas par cas si les citoyens de l’UE et les membres de leur famille jouissent au moins du revenu minimum garanti par l’État. Il est cependant impossible de dire si ce contrôle est effectué en fonction de la durée escomptée du séjour et si la présence de personnes à charge est prise en

considération.58

52 En application de l’Article 99 de la Loi sur le statut juridique des étrangers comme spécifié dans le questionnaire soumis par le Parlement lituanien.

53 Sur la base des informations fournies dans les questionnaires, il semble que ce soit le cas en Slovénie et en Roumanie.

54 La page 6 du Rapport indique expressément que “Un problème sérieux résulte du fait que, dans un certain nombre d’États membres, la carte de séjour n’est pas appelée ‘carte de séjour de membre de la famille d’un citoyen de l’Union’, ainsi qu’exigé à l’article 10. Les membres de la famille concernés peuvent trouver difficile de prouver que leur situation relève de la directive et non de la réglementation nationale, plus restrictive, relative aux étrangers”.

55 Articles 7 et 8 de la Directive 2004/38.

56 Article 40 (4) de la Loi du 15 décembre 1980. Le questionnaire indique que “Seules les personnes susceptibles de se retrouver dans une situation précaire font l’objet d’une évaluation (cas douteux, recours aux CPAS – Centres publics d’aide sociale)”. L’autorité compétente est soit la commune soit l’Office des étrangers.

57 §2, Dziennik Ustaw, N° 217, point 1616, à lire en conjonction avec l’article 15§3 de la Loi sur les étrangers. Les garde-frontières sont responsables de l’exécution de ces dispositions et leurs décisions sont immédiatement applicables.

58 Selon le questionnaire “Les lois ne stipulent aucune définition de la notion de ‘ressources suffisantes’. La situation de chaque personne est évaluée individuellement... Dans le cas de membres de la famille, les ressources du membre de la famille et du partenaire peuvent être prises en considération. Pour prouver la provenance de leurs ressources, les demandeurs doivent fournir des documents ad hoc. Aucune autre mesure de contrôle n’est mise en place”.

En outre, les citoyens de l’UE qui perdent leur emploi conservent le statut de travailleurs aux fins des droits de séjour et de l’accès aux systèmes d’assistance sociale selon la Directive.59 Or, de nombreux Etats membres omettent de donner effet à ce droit à l’assistance sociale en cas de chômage mais traitent alors les citoyens de l’Union qui se trouvent dans cette situation comme de nouveaux arrivants.60 Bien que cette question n’ait pas été spécifiquement abordée dans le questionnaire, cette obligation doit être prise en considération dans le cadre de la mise en œuvre de l’Article 14 de la Directive qui fait référence à la charge déraisonnable pour le système d'assistance sociale (Voir Section 2.4.2 ci-dessous).

2.4. Utilisation et abus du pouvoir deloignement

2.4.1. Éloignements

Selon l’Article 28 de la Directive, l’éloignement automatique de citoyens de l’Union est interdit et les Etats membres ne peuvent éloigner ou expulser des citoyens de l’Union que pour des raisons d’‘ordre public, sécurité publique ou santé publique”.61 En outre, les décisions d’éloignement doivent exclusivement reposer sur le comportement personnel de l'individu concerné.62 Les questionnaires ont permis d’identifier un certain nombre de lacunes. Certains Etats membres ne fournissent pas de cadre conceptuel identifiant ce en quoi consistent réellement les catégories normatives de l’ordre public, de la sécurité publique et de la santé publique. C’est notamment le cas en République tchèque63 et en République slovaque.64 Ces omissions laissent à la police une entière discrétion et autorisent diverses pratiques administratives. En Italie, par exemple, des restrictions sont autorisées pour des motifs de ‘Sécurité de l’État, motifs impérieux de sécurité publique ou tout autre motif d’ordre public ou de sécurité publique’.65 La loi italienne ne définit cependant que la notion de ‘motifs impérieux de sécurité publique’. A nouveau, la manière dont les autorités nationales tiennent compte de et envisagent la protection contre l’éloignement telle que stipulée à l’Article 28 (1) de la Directive 2004/38, et, plus particulièrement, “de son intégration sociale et culturelle dans l'État membre d'accueil et de l'intensité de ses liens avec son pays d'origine” est également loin d’être claire.

Comme déjà mis en évidence dans le Rapport de la Commission européenne COM(2008) 840,66 deux Etats membres, l’Italie et la Finlande, stipulent dans leur droit national l’éloignement automatique de citoyens de l’Union. Une condamnation pénale grave ou le fait d’‘avoir commis un délit d’une certaine gravité’ entrent en ligne de compte pour décider si la personne constitue une menace à l’ordre public ou à la sécurité publique. Le Code pénal italien prévoit qu’un ressortissant communautaire sera éloigné s’il est condamné à une peine

59 Article 7 (3) et 24 de la Directive 2004/38; Voir également Affaire C-456/02, Trojani [2004] Recueil I-7573 et Affaire C-184/99, Grzelczyk [2001] Recueil I-6193.

60 Voir Minderhoud (2009).

61  Voir inter alia Affaire C-413/99, Baumbast [2002] Recueil I-07091 et Affaire 67/74, Carmelo Angelo Bonsignore v. Oberstadtdirektor der Stadt Köln [1975] Recueil 00297. Voir également les affaires jointes C- 259/91, C-331/91 et C-332/91 Alluè and Others [1993] Recueil I-4309, paragraphe 15, et Affaire C-30/77, Régina v. Pierre Bouchereau [1977] Recueil 01999, paragraphe 35.

62 Article 27 (2) de la Directive 2004/38.

63 Le questionnaire de la République tchèque indique que “En général, il convient de mentionner que les notions de sécurité publique et d’ordre public sont des termes juridiques ‘indéfinis’ devant être interprétés en fonction de la situation spécifique”. Voir la Loi sur le séjour des étrangers sur le territoire de la République tchèque, Article 9.1 et 2.

64 Selon le questionnaire “En ce qui concerne les restrictions à la liberté de circulation, la police peut refuser l’entrée à un citoyen de la CEE et aux membres de sa famille s’il existe une présomption raisonnable qu’il constitue une menace pour la sécurité de l’État, l’ordre public ou la protection de la santé publique”. Voir Loi n°48/2002 Coll., Section 6, paragraphe 1.

65 Voir Décret 30/2007 du 6 février 2007 amendé et consolidé par le Décret n°32 du 28 février 2008, Article 20.

d’emprisonnement d’au moins deux ans ou s’il a commis un délit contre la personnalité de l’État (indépendamment de la durée de la sentence).67 En outre, le concept juridique de “motifs impérieux de sécurité publique” inclut toute ‘condamnation préalable faisant suite à une infraction grave prononcée par un tribunal italien ou étranger’. Enfin, de nouveaux motifs d’éloignement seront introduits dans le cadre du ‘paquet sécurité’.68 Dès lors, des citoyens de l’UE et les membres de leur famille peuvent être éloignés du territoire italien s’ils ne procèdent pas à leur enregistrement auprès des autorités compétentes dans les 10 jours qui suivent la période établie de trois mois. En République tchèque, il apparaît que la peine pénale la plus fréquemment prononcée à l’encontre des étrangers est l’éloignement, si celui-ci s’impose pour la sécurité des personnes ou des biens ou pour d’autres motifs d’intérêt public.69 Dans ce cadre, la question de l’observation de l’exigence de proportionnalité stipulée par la Directive peut être soulevée. Une même inquiétude se pose concernant la Roumanie qui peut imposer des restrictions à la liberté de circulation et peut procéder à des éloignements en cas de ‘danger imminent’ pour l’ordre public et la sécurité publique. La signification et la portée de cette catégorie ne sont pas développées dans la loi.70

Certains Etats membres n’acceptent pas que les limitations à l’éloignement s’appliquent également quand les citoyens de l’Union ont résidé dans le pays pendant plus de trois mois et ne satisfont toujours pas aux conditions d’emploi salarié ou non salarié ou aux conditions de séjour. Par ailleurs, dans certains Etats membres, en particulier l’Italie et la France, l’éloignement de citoyens de l’Union après trois mois de séjour s’ils ne peuvent prouver qu’ils disposent de ressources suffisantes semble être exercé de manière disproportionnée à l’encontre des ressortissants d’un Etat membre spécifique, à savoir la Roumanie.71 L’Italie n’a fourni à ce propos que très peu d’informations quantitatives et pratiquement aucune information qualitative dans ses réponses au questionnaire.72

2.4.2. Lien entre le recours au système d’assistance sociale et l’éloignement

Alors que la Directive 2004/38 ne permet pas aux Etats membres d’éloigner automatiquement un citoyen de l’Union parce qu’il est devenu une charge ‘déraisonnable’ pour le système

67 Voir les Articles 235 et 312 du Code pénal tels qu’amendés par le Décret législatif n°92 du 23 mai 2008 (finalement converti en la Loi n°125 du 24 juillet 2008).

68 En particulier, le projet de décret législatif stipule que les citoyens de l’UE qui désirent séjourner en Italie pendant plus de trois mois sont soumis à l’obligation, pour des motifs d’ordre public et de sécurité publique, de se faire enregistrer auprès des autorités compétentes dans les 10 jours qui suivent l’expiration de la période de séjour de trois mois. Selon l’Article 20 du Décret législatif n°30/2007 – tel que modifié par le projet de décret législatif – le non-respect de cette obligation constitue “un motif impérieux de sécurité”, pouvant déboucher sur une limitation du droit d’entrée et de séjour de citoyens de l’UE et des membres de leur famille. Schema di decreto legislativo recante ulteriori modifiche e integrazioni al decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, di attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio  degli Stati membri. Disponible à l’adresse:

http://www.camera.it/_dati/leg16/lavori/AttiDelGoverno/pdf/0005.pdf

69 Section 57 du Code pénal tchèque, comme décrit dans la réponse tchèque au questionnaire.

70 Voir Article 25 (2) de la Loi n°260/2005, Journal officiel, n°900, 7 octobre 2005.

71 Résolution du Parlement européen sur l’application de la Directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, 15.11.2007.

72 A propos des mesures juridiques adoptées par le Gouvernement italien dans le cadre du ‘Paquet sécurité’, voir la Résolution du Parlement européen du 10 juillet 2008 sur le recensement des Roms en Italie sur la base de leur appartenance ethnique, disponible à l’adresse: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=- //EP//TEXT+TA+P6-TA-2008-0361+0+DOC+XML+V0//FR&language=FR#ref_1_12; Conseil de l’Europe, Mémorandum présenté par Thomas Hammarberg, Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe. Disponible à l’adresse: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CommDH(2008)18; Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, Rapport d’incident : attaques violentes contre des Roms dans le quartier de Ponticelli à Naples, Italie. Disponible à l’adresse: http://fra.europa.eu/fra/material/pub/ROMA/Incid-Report-Italy- 08_en.pdf.

d’assistance sociale,73 un certain nombre d’Etats membres semblent pourtant adopter cette approche. En dépit de l’obligation de respecter le principe de proportionnalité et de fonder les décisions sur une évaluation individuelle de la situation personnelle de l’individu, le critère consistant à ne pas représenter une charge ‘déraisonnable’ a été appliqué de manières très différentes dans les Etats membres. Si certains Etats membres ne spécifient rien quant à l’application pratique de ce critère, comme l’Autriche, qui se limite à indiquer qu’elle tient compte de tous les critères pertinents,74 d’autres, comme la République tchèque, semblent avoir mis en place des systèmes d’évaluation très détaillés reposant sur l’attribution de points. Ce système se fonde notamment sur la durée du séjour, la durée de la période d’emploi, la formation et le potentiel d’employabilité future, les qualifications, ainsi que le taux de chômage dans le pays de résidence. En Belgique, les autorités administratives peuvent mettre fin à un séjour d’une durée inférieure à trois ans si l’étranger dépend de l’assistance sociale (centre public d’aide sociale – C.P.A.S) depuis plus de trois mois. En République slovaque, les membres de la famille des citoyens de l’UE doivent soumettre une déclaration attestant qu’ils ne deviendront pas une charge pour le système de soins de santé et d’assistance sociale.75 A Chypre, les autorités compétentes (Le Service d’assistance sociale du Ministère de l’Emploi et de l’Assurance sociale) prennent en considération ‘la situation personnelle’ de la personne et ‘cette évaluation n’est pas effectuée de manière systématique’.76

2.4.3. Garanties procédurales

Une décision d’éloignement ne peut être exécutée qu’un mois après sa notification, sauf dans les cas dûment justifiés d’urgence.77 Selon le Rapport de la Commission COM(2008) 840, peu d’Etats membres ont transposé les garanties correctement et la majorité ont transposé la directive de manière inadéquate.78 En effet, il ressort des informations fournies dans les questionnaires que l’exigence a été mal interprétée, voire complètement ignorée dans un certain nombre d’Etats membres. A titre d’exemple, en Lituanie, la décision obligeant un ressortissant de l’UE ou un membre de sa famille à quitter le pays doit être exécutée sans délai, dans le mois qui suit la prise de la décision.79 En Roumanie, alors qu’aucun délai n’est stipulé pour l’exécution de la décision d’éloignement, le droit de séjour prend fin le jour de la décision et l’introduction d’un recours (dans un délai de 10 jours à compter de la date de la

73 Considérant 16 et Article 14 (3) de la Directive 2004/38. Le considérant 16 stipule que “Les bénéficiaires du droit de séjour ne devraient pas faire l'objet de mesures d'éloignement aussi longtemps qu'ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d'assistance sociale de l'État membre d'accueil. En conséquence, une mesure d'éloignement ne peut pas être la conséquence automatique du recours à l'assistance sociale. L'État membre d'accueil devrait examiner si, dans ce cas, il s'agit de difficultés d'ordre temporaire et prendre en compte la durée du séjour, la situation personnelle et le montant de l'aide accordée, afin de déterminer si le bénéficiaire constitue une charge déraisonnable pour son système d'assistance sociale et de procéder, le cas échéant à son éloignement. En aucun cas, une mesure d'éloignement ne devrait être arrêtée à l'encontre de travailleurs salariés, de non salariés ou de demandeurs d'emploi tels que définis par la Cour de justice, si ce n'est pour des raisons d'ordre public et de sécurité publique”.

74 Le questionnaire autrichien indique que “Conformément aux données administratives et à la jurisprudence, une personne deviendrait une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale si elle entre dans le pays aux fins de profiter du système d’assistance sociale. Si aucune indication claire d’abus n’est à relever, une évaluation individuelle est réalisée et tiendra compte de toutes les circonstances pertinentes, et spécifiquement, la durée et l’objet du séjour (entrée pour des raisons professionnelles ou en tant qu’étudiant, etc.)”.

75 Article 45b (3) (d) de la Loi n°48/2002 Coll. sur le séjour des étrangers.

76 Article 10 (5) de la Loi sur le droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire de la République de Chypre, 9 février 2007.

77 Articles 28, 30 et 31 de la Directive 2004/38.

78 Par exemple, le Rapport met en évidence le fait que “En France, aucune garantie procédurale ne s’applique en cas d’urgence absolue. Le citoyen de l’UE concerné ne reçoit aucune notification écrite de la décision d’éloignement, n’est pas informé des motifs qui sont à la base de cette décision et ne dispose d’aucun droit de recours avant l’exécution de la décision”, voir point 3.8.2, page 9 du Rapport.

79 Article 127 de la Loi sur le statut juridique des étrangers, Žin., 2006, n° 137-5199.

notification) ne produit nullement un effet suspensif.80 L’Espagne n’a transposé la Directive 2004/38 que partiellement. La loi nationale ne comporte aucune référence expresse à la nécessité de permettre un examen de la légalité de la décision d’éloignement ainsi que des faits et circonstances justifiant la mesure (Article 31 (3) de la Directive 2004/38).81 Dans le cas de la Slovénie, la situation semble être encore plus préoccupante d’après les réponses fournies par le Parlement national slovène, étant donné qu’aucune information n’est disponible dans ce pays concernant les garanties procédurales.

3. Conclusions

Le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des Etats membres.82 La portée et le potentiel de ce statut, ainsi que les droits qui y sont attachés (ex. : liberté de circulation), sont dynamiques et évolutifs. Il est en constante évolution grâce aux instruments de droit positif et aux structures institutionnelles du système juridique de l’UE. Le droit dérivé de l’UE a progressivement modifié et a élargi la substance originale fournie par les Traités. L’implication croissante des cours communautaires limite également le pouvoir discrétionnaire des Etats membres et les exceptions aux droits fondamentaux conférés par la citoyenneté de l’Union.83 La Directive 2004/38 a substantiellement revu la nature et les limites à la libre circulation. Elle a également réduit les formalités administratives faisant obstacle à l’exercice du droit de libre circulation. Elle a largement simplifié les anciens cadres réglementaires, en fusionnant en un seul instrument toutes les législations sectorielles précédentes (deux règlements et neuf

directives).84

Quoi qu'il en soit, les citoyens de l'Union et les membres de leur famille continuent à être confrontés à des obstacles significatifs lorsqu'ils veulent accéder à et jouir de l'ensemble de leurs droits et libertés sur les territoires nationaux de l'UE. Le présent document d'information passe en revue un certain nombre de lacunes apparues dans les réponses fournies par les Parlements nationaux au questionnaire élaboré par la Commission Libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen. Tout en reconnaissant les limites et les carences méthodologiques caractérisant l'exercice d'évaluation global du PE (à savoir la nature partielle et incomplète des informations découlant des réponses des 11 Parlements nationaux aux questionnaires), les quatre domaines thématiques suivants particulièrement préoccupants, ont été identifiés sur la base des questionnaires: premièrement, le traitement réservé aux membres de la famille de citoyens de l'UE originaires de pays tiers et les partenariats enregistrés; deuxièmement, les exigences administratives imposées pour pouvoir accéder à et séjourner sur le territoire: troisièmement, les restrictions à l'accès aux systèmes d'assistance sociale; et, enfin, le recours à l'éloignement.

80 Le Questionnaire indique également que “Dans les cas fortement motivés et afin de prévenir un dommageimminent, le plaignant peut demander à la Cour de prendre la décision de suspendre l’exécution de la décision en

vertu de laquelle la personne est considérée comme étant indésirable sur le territoire, jusqu’au moment oµ la procédure est conclue. La Cour examinera de toute urgence la demande de suspension et la décision sera dans ce cas exécutable de iure”.

81 Voir l’Article 17 (1) et (2) du Décret royal n°240/2007 du 16 février 2007 sur l’entrée et la liberté de circulation et de séjour en Espagne de citoyens des États membres de l’UE et des autres États partie à l’Accord sur l’Espace économique européen. En outre, les arrêtés d’exécution nationaux espagnols ne font qu’indirectement référence aux obligations stipulées à l’Article 30 (1) et 2 de la Directive. Le droit espagnol ne fait aucune référence expresse à la nécessité de notifier par écrit à la personne concernée la décision d’éloignement ni à la nécessité de l’informer des “motifs précis et complets d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique qui sont à la base d'une décision le concernant”.

82 Affaire C-184/99, Grzelczyk [2001] Recueil I-6193, paragraphe 31.

83 Carrera et Merlino (2008).

84 Voir Apap (2002).

Le Rapport de la Commission européenne COM(2008) 840 et le Projet d'opinion de la Commission des Affaires juridiques du PE85 ont tous deux conclu que la transposition nationale de la Directive 2004/38 dans les systèmes juridiques dans la plupart des Etats membres contredit directement le cadre supranational de protection défini par la Directive 2004/38. Le présent document a confirmé ces inquiétudes cruciales et illustre certaines mesures de mise en œuvre et pratiques nationales problématiques qui sont incompatibles avec le droit fondamental de libre circulation des citoyens de l’UE et des membres de leur famille (y compris les RPT) et affectent dès lors l'institution même de la citoyenneté européenne. L'aperçu synthétique fourni incite à mettre en question les assertions communes qui 'prennent trop facilement pour acquis' la capacité des Etats membres, et, partant, de l'Union dans son ensemble, à garantir la mise en œuvre adéquate et dans les temps impartis de la législation de l'UE et de la jurisprudence de la CEJ, ainsi que celle de la Commission européenne à assurer le respect par les Etats membres de leurs obligations par le biais des structures (ressources humaines et budget) et mécanismes d'exécution actuels.

La protection de la libre circulation (qui fait partie intégrante du statut de la citoyenneté européenne) telle que garantie par le droit de l'UE et développée par les cours communautaires constitue un élément central des attentes des citoyens de l'UE à l'égard de l'Union. C'est au cours de la phase de transposition nationale qu'il convient de faire preuve du plus grand soin et de la plus grande attention afin de veiller à ce que le pouvoir discrétionnaire des Etats membres et l''exceptionnalisme' (à savoir, exceptions aux droits fondamentaux européens) n'excèdent pas le niveau de protection défini par l'ensemble commun des garanties et libertés envisagé par le régime juridique de l'UE. L'incapacité des structures et mécanismes d'exécution actuels à assurer dûment une transposition correcte et dans les temps du droit de l'UE pour un aspect aussi fondamental de l'identité européenne que la liberté de circulation, est tout simplement inacceptable pour la légitimité et la réputation du projet de l'UE dans son ensemble. En outre, les principales victimes de cet échec sont la liberté et la sécurité de l'individu. Si l'UE veut communiquer avec le citoyen et souhaite que le citoyen s'engage honnêtement à l'égard de la loi et de la politique de l'UE, elle doit montrer au citoyen que les droits fondamentaux sont adéquatement protégés face à toute utilisation impropre – y compris les lois et pratiques inacceptables adoptées par les Etats membres dans le cadre des lois de l'UE.86 En apportant une protection à l’individu au-delà de l'état nation, l'UE encourage l'identité européenne ainsi que la confiance parmi ses citoyens et les autres.

En coopération avec les Parlements nationaux, le PE pourrait (et devrait) jouer un rôle plus décisif lors de l'exercice d'une analyse/justification démocratique des lois et pratiques nationales relatives à l'ensemble commun des droits et libertés fondamentales européens, afin qu'ils soient respectés systématiquement et exécutés de manière cohérente dans toute l'Union. Ceci permettrait de surmonter les interférences intolérantes et les exceptions inacceptables imposées par les Etats membres à l'égard de la liberté de circulation et du statut du citoyen de l'Union. Le cadre institutionnel innovant défini par le Traité de Lisbonne, encore en instance, garantira aux Parlements nationaux un rôle accru et actif dans les mécanismes d'évaluation relatif à l’implémentation des politiques liées à l'ELSJ. Idéalement, ce rôle devrait promouvoir l'implication accrue des Parlements nationaux pour la sauvegarde des intérêts européens et des droits fondamentaux sur leurs territoires respectifs, dans le cadre d’un ELSJ commun. Les Parlements nationaux doivent également aider les citoyens à prendre davantage conscience des droits garantis par cet instrument et à les appliquer face aux autorités pertinentes. La coopération et l'engagement des Parlements nationaux dans le cadre des exercices d'évaluation tels que celui lancé par la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures concernant la Directive 2004/38 sont des éléments centraux pour atteindre ce but à l'avenir et pour que l'UE puisse répondre aux attentes de ses citoyens.

85 Parlement européen, Projet de rapport de la Commission des Libertés civiles, de la Justice et des Affaires intérieures sur l'application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, 2008/2184(INI), Rapporteur: Monica Frassoni, 16 janvier 2009.

86 Voir Guild (2007a).

4. References

Apap, J. (2002), Freedom of movement of persons: A practitioner’s handbook, The Hague: Kluwer Law International.

Carlier, J.Y. and E. Guild (eds.) (2006), The Future of Free Movement of Persons in the EU, Collection du Centre des Droits de L’Homme de l’Université Catholique de Louvain, Brussels: Bruylant.

Carrera, S. (2005), “What does free movement mean in theory and practice in an enlarged EU?”, European Law Journal, Vol. 11, No. 6, November, pp. 699-721.

Carrera, S. and F. Geyer (2008), ‘The reform treaty and justice and home affairs: implications for the common area of freedom, security and justice’ in Guild, E. and Geyer, F. (eds.), Security versus justice? Police and judicial cooperation in the European Union (Hampshire: Ashgate), pp. 289-307.

Carrera, S. and Merlino, M. (2008), The European Court of Justice and Enacting Citizenship, State of the Art Report, ENACT (Enacting European Citizenship), retrievable from http://www.enacting-citizenship.eu/index.php/sections/deliverables_item/141

Craig, P. and G. De Búrca (2007), EU LAW, Text, Cases, and Materials, fourth edition, Oxford: Oxford University Press.

Guild, E. (2007a), Making the EU Citizens’ Agenda Work, CEPS Policy Brief No. 122, Centre for European Policy Studies (CEPS): Brussels, February 2007.

Guild, E. (2007b), “Citizens without a Constitution, Borders without a State: EU free Movement of Persons”, in A. Baldaccini, E. Guild and H. Toner (eds), Whose Freedom Security and Justice? EU Immigration and Asylum Law and Policy, Oxford: Hart Publishing, pp 25-55.

Jacobs, F.G. (2007), “Citizenship of the European Union – A Legal Analysis”, European Law Journal, Special Issue on EU Citizenship, Vol. 13, Issue 5, pp. 591-622.

Kostakopoulou, T. (2007), “European Citizenship: Writing the Future”, European Law Journal, Special Issue on EU Citizenship, Vol. 13, Issue 5, pp. 623-646.

Minderhoud, P. (2009), ‘Access to Social Assistance Benefits and Directive 2004/38’, in E. Guild, K. Groenendijk and S. Carrera (eds), Illiberal Liberal States: Immigration, Citizenship and Integration in the EU, Ashgate Publishing: Hampshire, forthcoming.

ANNEX

Questionnaire on the transposition of Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council

Has Directive 38/2004 been implemented in your Member State? Could you provide the LIBE Committee with the transposition measures?

Do you keep qualitative, quantitative and statistical data on the application of Directive 38/2004? Could you provide the LIBE Committee with such information?

Specific questions:

1.  Definitions of spouse and registered partnership in relation to free movement

(Articles 2,3,7,8,10,12,13,17)

Does your Member State (MS), in its national law or in reference to the application of the Directive:

- recognize as “spouse” EU and third country same-sex partners of Union citizens?

- recognize as “partner” EU and third country different-sex registered partners or also same-sex partners?

- recognize as family member second/third/fourth spouses of EU citizens?

- facilitate entry and residence for “other” family members and partners , including of same sex and how? Does the term “partners” include cohabitants, also of same-sex?

- What about children of same-sex couples?

2.  Right of Exit and Right of Entry

(Articles 4 and 5)

- Does your MS impose any restriction to the right of exit and in what cases?

- Are other documents recognized as equivalent to ID or passport or entry visa to enjoy free movement?

- According to your national law, are EU citizens and/or his/her family members, obliged to hold an ID/passport and is the same obligation imposed to nationals?

- Does your national legislation impose to airlines or other travel companies (Eurostar, Thalys or others) to check identity of passengers at borders and on what ground?

- Shall an EU citizen and/or his/her family members not satisfy the requirements for entry in your MS, what measures would be taken ? How do you apply the obligation “to give such persons every reasonable opportunity to demonstrate that they are covered by the right of free movement and residence”?

3.  Reporting presence

(Article 5.5 )

- Does your national legislation require EU citizens and/or their family members to report their presence in their territory ? Please provide details (to whom, how, when, where...) If so, does your MS provide for sanctions in the case EU citizen do not comply? If so, what kind of sanction?

4. Right of residence and conditions

(Article 6, 7 and 14)

- How does your MS count the 3 months period from the date of arrival ? If a person leaves the host MS before the end of 3 months period and comes back immediately after does the 3 months period start again?

- How does your MS apply the condition of „sufficient resources“ ? Does national legislation take into account the personal situation of the person concerned such as, for instance, having a free accommodation? Does national legislation take into account the resources of a family member or a partner ? Does your MS assess the condition of sufficient resources systematically? Or does it apply a random control system ? If so, on what basis ? What authority is competent for the assessment of the condition of sufficient resources ? In case local authorities are involved in or are in charge of this assessment, are they allowed to issue additional requirements at local level ? What kind of requirements ?

- How does your MS apply the condition for persons not to be an „(unreasonable) burden on the social assistance system of the host MS“ ? Please illustrate in detail: basis for the assessment, competent authority and procedure, outcomes / consequences / sanctions, verifications, application of the prohibition of systematic verifications and of automatic expulsion, related data available etc.

- How does your MS apply the condition for persons to have a „comprehensive sickness insurance“ ? Please illustrate in detail.

5. Registration of Union citizens and their family members, Residence card

(Articles 8,9,10 and 11)

- Does your MS require EU citizens and/or their family members to register after 3 months ? Please provide exact details: to what authority, documents and „proofs“ required for each category of persons, reasons for refusal, deadline for registering after arrival, what „proportionate and non-discriminatory“ sanctions are imposed in case of non compliance, any statistical or detailed data or information available in relation to registrations, any other document requested that is not listed in the directive (such as medical declarations, for instance on HIV), etc.

6. Restrictions to free movement and expulsions an grounds of public policy, public security and public health

(Articles 27 to 29, 31)

- Does your MS restrict free movement on grounds of „public policy“, „public security“ or „public health“ ? Please provide details on: definitions in national law ans jurisprudence, authorities involved, possibility for expulsion orders or other

measures to be issued on these grounds, if any sickness constitute a ground for expulsion (for instance HIV), methods of assessment, implementation of the requirement for personal conduct of the individual concerend to be a „genuine, present and sufficiently serious threat affecting one of the fundamental interests of society“, of the prohibition for previous criminal convictions not to constitute grounds for restrictive measures, etc.

- How does your MS take into account what provided in art. 28.1 before taking an expulsion decision on grounds of public policy and public security ? How does your MS define serious and imperative grounds of public policy or public security to order expulsion for permanent residents, more than 10 years residents and minors ?

- How many expulsion orders have been issued so far ? Please provide quantitative and qualitative data available by ground for expulsion, nationality, age, etc.

7. Procedural safety and redress procedure

(Articles 15, 30 and 31)

- How does your MS ensure the application of the procedural safeguards provided in the Directive? Please illustrate in detail (notification in writing, translations, information provided, existence of a format, competent authorities to appeal against the decision, deadline to leave the country, redress procedure, possibility to request and to suspend the decision, proportionality requirement, exclusion orders, how this works in practice, etc.)

8. Other issues

- Does your MS national legislation allow for expulsion orders to be taken as a penalty or legal consequence of a custodial penalty (Article 33) ?

- How does national legislation implement „abuse of rights and fraud“ ? (Article 35)

- „effective and proportionate“ sanctions (Article 36): please illustrate in detail which sanctions (administrative, civil or criminal), maximum and minimum penalties, detention or other restrictive measures, exclusion and expulsion orders, any related data and information.

9. Other information

Please provide any other information or comment that you think might be useful.


RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption

16.3.2009

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

41

2

2

Membres présents au moment du vote final

Alexander Alvaro, Roberta Angelilli, Alfredo Antoniozzi, Mario Borghezio, Catherine Boursier, Emine Bozkurt, Philip Bradbourn, Kathalijne Maria Buitenweg, Maddalena Calia, Michael Cashman, Carlos Coelho, Esther De Lange, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Urszula Gacek, Kinga Gál, Jeanine Hennis-Plasschaert, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Henrik Lax, Baroness Sarah Ludford, Claude Moraes, Rareş-Lucian Niculescu, Martine Roure, Sebastiano Sanzarello, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber

Suppléants présents au moment du vote final

Adamos Adamou, Alin Lucian Antochi, Edit Bauer, Simon Busuttil, Marco Cappato, Carlo Casini, Iratxe García Pérez, Sophia in ‘t Veld, Metin Kazak, Jean Lambert, Marian-Jean Marinescu, Nicolae Vlad Popa, Adina-Ioana Vălean

Suppléants (art. 178, par. 2) présents au moment du vote final

Iles Braghetto, Jan Cremers, Raül Romeva i Rueda

Avis juridique - Politique de confidentialité