ΕΚΘΕΣΗ σχετικά με την πρόταση απόφασης του Συμβουλίου που αφορά τη θέσπιση ενός μηχανισμού αξιολόγησης για την παρακολούθηση της εφαρμογής του κεκτημένου του Σένγκεν

9.10.2009 - (COM(2009)0105 – C6‑0111/2009 – 2009/0032(CNS)) - *

Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων
Εισηγητής: Carlos Coelho

ΣΧΕΔΙΟ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΨΗΦΙΣΜΑΤΟΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ

σχετικά με την πρόταση την πρόταση απόφασης του Συμβουλίου που αφορά τη θέσπιση ενός μηχανισμού αξιολόγησης για την παρακολούθηση της εφαρμογής του κεκτημένου του Σένγκεν

(COM(2009)0105 – C6‑0111/2009 – 2009/0032(CNS))

(Διαδικασία διαβούλευσης)

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο,

–   έχοντας υπόψη την πρόταση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο (COM(2009)0105),

–   έχοντας υπόψη το άρθρο 39, παράγραφος 1 και τα άρθρα 30 και 31 της Συνθήκης ΕΕ, σύμφωνα με τα οποία κλήθηκε από το Συμβούλιο να γνωμοδοτήσει (C6‑0111/2009),

–   έχοντας υπόψη τα άρθρα 100 και 55 του Κανονισμού του,

–   έχοντας υπόψη την έκθεση της Επιτροπής Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων (A7‑0035/2009),

1.  απορρίπτει την πρόταση της Επιτροπής·

2.  καλεί την Επιτροπή να αποσύρει την πρότασή της και να υποβάλει νέα πρόταση·

3.  αναθέτει στον Πρόεδρό του να διαβιβάσει τη θέση του Κοινοβουλίου στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή.

ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΣΚΕΨΗ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η δημιουργία του χώρου Σένγκεν, στα τέλη της δεκαετίας του '80 και στις αρχές της δεκαετίας του '90, ήταν ένα από τα μεγαλύτερα επιτεύγματα της ευρωπαϊκής ιστορίας, με κύριο χαρακτηριστικό την απουσία ελέγχων στα κοινά σύνορα μεταξύ των συμμετεχουσών χωρών και την καθιέρωση της ελεύθερης κυκλοφορίας στο χώρο αυτό. Παράλληλα, εφαρμόστηκαν αρκετά αντισταθμιστικά μέτρα, κυρίως η ενίσχυση των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα, της αστυνομικής, τελωνειακής και δικαστικής συνεργασίας, η δημιουργία του Συστήματος Πληροφόρησης Σένγκεν, κ.λπ..

Η κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα απαιτεί απόλυτη αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών ως προς την ικανότητά τους να εφαρμόζουν πλήρως τα συνοδευτικά μέτρα που καθιστούν δυνατή την άρση των ελέγχων αυτών. Πράγματι, η ασφάλεια του χώρου Σένγκεν εξαρτάται από την ακρίβεια και την αποτελεσματικότητα που επιδεικνύει κάθε κράτος μέλος στους ελέγχους στα εξωτερικά του σύνορα και, επίσης, από την ποιότητα και την ταχύτητα με την οποία πραγματοποιείται η ανταλλαγή πληροφοριών μέσω του SIS. Τυχόν αδυναμία ή δυσλειτουργία οιουδήποτε από τα στοιχεία αυτά θέτει σε κίνδυνο την ασφάλεια της Ένωσης και την αποτελεσματικότητα του χώρου Σένγκεν.

Το 1998 δημιουργήθηκε μια μόνιμη επιτροπή[1] στην οποία ανατέθηκε η αρμοδιότητα της αξιολόγησης των κρατών μελών, σε δύο διακριτές χρονικές στιγμές:

-          Έναρξη ισχύος - Επαληθεύει κατά πόσον πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις για τη θέση σε ισχύ του κεκτημένου Σένγκεν έτσι ώστε να γίνει η άρση των ελέγχων στα σύνορα.

-          Εφαρμογή - η αμοιβαία εμπιστοσύνη που δημιουργήθηκε με την άρση των ελέγχων στα σύνορα πρέπει να διατηρηθεί και να ενισχυθεί με αξιολογήσεις του τρόπου εφαρμογής του κεκτημένου Σένγκεν από τα κράτη μέλη.

Με την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ το 1999 και την ενσωμάτωση του κεκτημένου Σένγκεν εντός του πλαισίου της ΕΕ, η ονομασία της μόνιμης αυτής επιτροπής μετετράπη σε ομάδα εργασίας "Αξιολόγηση του Σένγκεν" (SCH-EVAL), αλλά κατά τα άλλα η εντολή της παρέμεινε αμετάβλητη και διατηρήθηκε ο διακυβερνητικός χαρακτήρας της.

ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ

Η παρούσα πρόταση ουδόλως μεταβάλλει πρώτο τμήμα της εντολής, εφόσον η ομάδα "Αξιολόγηση του Σένγκεν" διατηρεί τις αρμοδιότητές της στον τομέα της αξιολόγησης που προηγείται της έναρξης ισχύος και δρομολογεί την απαραίτητη σχέση αμοιβαίας εμπιστοσύνης.

Επηρεάζει, όμως, το δεύτερο τμήμα της εντολής, δηλαδή την επαλήθευση της ορθής εφαρμογής του κεκτημένου μετά την άρση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, δεδομένου ότι προβλέπει την ανάληψη από την Επιτροπή όλων των αρμοδιοτήτων που ασκεί η ομάδα "Αξιολόγηση του Σένγκεν".

Η πράξη επιδιώκει να προσδώσει αποτελεσματικότητα στο μηχανισμό αξιολόγησης του Σένγκεν, ώστε να εξασφαλιστεί η διάφανη, αποτελεσματική και συνεπής εφαρμογή του κεκτημένου Σένγκεν.

Επιδιώκει επίσης να δώσει απάντηση στις μεταβολές της νομικής κατάστασης μετά την ενσωμάτωση του κεκτημένου Σένγκεν εντός του πλαισίου της ΕΕ, όταν κάθε διάταξη του κεκτημένου έλαβε νομική βάση στο πλαίσιο του πρώτου ή του τρίτου πυλώνα. Καθορίζει ένα νομικό πλαίσιο για την αξιολόγηση της ορθής εφαρμογής των στοιχείων εκείνων του κεκτημένου Σένγκεν που αποτελούν τμήμα της κοινοτικής νομοθεσία, μαζί με την πρόταση κανονισμού (πρώτος πυλώνας).

Ωστόσο, όταν η Συνθήκη της Λισαβόνας τεθεί σε ισχύ (γεγονός που αναμένεται ότι θα συμβεί οσονούπω), ο στόχος αυτός δεν θα έχει πλέον νόημα, δεδομένου ότι η νέα νομική κατάσταση θα είναι τελείως διαφορετική, αφού θα καταργηθεί η δομή των κοινοτικών πυλώνων. Είναι απαραίτητο να δημιουργηθεί ένας μηχανισμός αξιολόγησης του Σένγκεν που θα συνάδει με την ενοποίηση των λειτουργιών οι οποίες επί του παρόντος ορθώς κατανέμονται μεταξύ του πρώτου και του τρίτου πυλώνα.

ΝομικΗ βάση

Όταν, στο τέλος της προηγούμενης κοινοβουλευτικής περιόδου, ορίστηκα εισηγητής για τις προτάσεις σχετικά με τη δημιουργία ενός μηχανισμού αξιολόγησης του Σένγκεν ζήτησα τη γνωμοδότηση της Νομικής Υπηρεσίας[2] προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσον η νομική βάση στην οποία στηρίζει η Επιτροπή τις προτάσεις αυτές είναι η πλέον ενδεδειγμένη.

Με βάση την εν λόγω γνωμοδότηση, συνάγονται τα ακόλουθα δύο συμπεράσματα:

-          Η νομική βάση που προτείνεται στην πρόταση κανονισμού για τη θέσπιση μηχανισμού αξιολόγησης του κοινοτικού κεκτημένου, δηλαδή το άρθρο 66 ΣΕΚ, φαίνεται να είναι ορθή, με βάση τα αναφερόμενα επιχειρήματα, πράγμα που σημαίνει ότι γίνεται διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

-          Ωστόσο, δεδομένου ότι ο μηχανισμός αυτός πρόκειται να αξιολογεί τη λειτουργία του SIS, του VIS, του κώδικα συνόρων Σένγκεν και του κώδικα θεωρήσεων, μεταξύ άλλων, ο ίδιος στόχος θα ήταν εφικτός με τροποποίηση των αντίστοιχων κανονισμών. Στην περίπτωση αυτή, όπως ισχύει για όλες τις πράξεις που εκδίδονται με συναπόφαση, οι αντίστοιχες τροποποιήσεις θα έπρεπε επίσης να γίνουν με συναπόφαση.

Η ΘΕΣΗ ΤΟΥ ΕΙΣΗΓΗΤΗ

Είναι σημαντικό να υπάρχει ένας μηχανισμός αξιολόγησης απλός, αποτελεσματικός, αποδοτικός και διαφανής, που θα επιτρέπει τη διατήρηση του χώρου Σένγκεν ως χώρου ελεύθερης κυκλοφορίας· εξίσου απαραίτητη είναι η προσαρμογή του πλαισίου διακυβερνητικής αξιολόγησης Σένγκεν στο πλαίσιο της Ένωσης.

Το πρόγραμμα της Χάγης καλεί την Επιτροπή να υποβάλει πρόταση για τη συμπλήρωση του υφισταμένου μηχανισμού αξιολόγησης του Σένγκεν. Ωστόσο, στην ουσία, οι προτάσεις αυτές (διατηρώντας αμετάβλητους τους κανόνες ως προς το πρώτο τμήμα της εντολής) περιορίζονται (όσον αφορά το δεύτερο τμήμα της εντολής) στην ενσωμάτωση των τελευταίων βελτιώσεων που επήλθαν στον ισχύοντα μηχανισμό αξιολόγησης[3], προσθέτοντας απλώς στο σχέδιο κανονισμού μια νέα διάταξη σχετικά με τη δυνατότητα διενέργειας αιφνιδιαστικών επισκέψεων, οι οποίες, ωστόσο, δεν αναφέρονται καθόλου στο σχέδιο απόφασης, χωρίς προφανή λόγο. Εντούτοις, οι ίδιες αυτές προτάσεις μεταφέρουν εξ ολοκλήρου στην Επιτροπή το ρόλο που διαδραματίζει σήμερα το Συμβούλιο ως προς το μηχανισμό αξιολόγησης, παρέχοντας πολύ περιορισμένες μορφές συνεργασίας με τα κράτη μέλη και κρατώντας το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μακριά από την όλη διαδικασία, χωρίς να αποδεικνύεται η προστιθέμενη αξία τους.

Φοβούμαι ότι ο πλήρης διαχωρισμός των μηχανισμών αξιολόγησης για κάθε τμήμα της εντολής μπορεί να αποβεί εις βάρος της αποτελεσματικότητας. Ας μη λησμονούμε ότι το ζητούμενο είναι η διατήρηση της αποτελεσματικότητας, η αποφυγή επικαλύψεων σε κόπο και πόρους και η πραγματική αναβάθμιση του μηχανισμού αξιολόγησης του Σένγκεν.

Θα ήθελα να τονίσω επιπλέον ότι δεν πρέπει να λησμονούμε ότι πρόκειται για την ασφάλεια του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, η διατήρηση και η περαιτέρω ανάπτυξη του οποίου αποτελεί κοινή ευθύνη όχι μόνο της Επιτροπής, ως θεματοφύλακα των συνθηκών, αλλά και των κρατών μελών που εξακολουθούν να είναι αρμόδια για την ασφάλεια των εξωτερικών τους συνόρων, και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που εκπροσωπεί τους ευρωπαίους πολίτες. Δεδομένου ότι το διακύβευμα είναι η ασφάλεια του χώρου Σένγκεν και των πολιτών του, όλοι αυτοί οι φορείς θα πρέπει να συμμετάσχουν ουσιαστικά στον καθορισμό αυτού του συστήματος αξιολόγησης, που θα κατοχυρώνει την ασφάλεια και θα ενισχύει την αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης.

Ως εκ τούτου, η διαδικασία συναπόφασης είναι αυτή που θα πρέπει να επιλεγεί σε σχέση με την πρόταση κανονισμού, δεδομένου ότι η θέση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου δεν πρέπει να είναι απλώς συμπληρωματική, αλλά ανάλογη του ρόλου που έχει στην έγκριση των βασικών νομικών πράξεων. Από την άλλη πλευρά, καθώς οι δύο προτάσεις αναφέρονται στα ίδια προβλήματα και αποτελούν νομικά τις δύο όψεις της ίδιας πραγματικότητας, δηλαδή τη δημιουργία ενός ενιαίου συστήματος αξιολόγησης Σένγκεν, πρέπει να αντιμετωπίζονται ως μία δέσμη· καλείται, κατά συνέπεια, η Επιτροπή να αποσύρει τις δύο προτάσεις και να υποβάλει νέες, σημαντικά βελτιωμένες προτάσεις, οι οποίες θα σέβονται τη διαδικασία συναπόφασης όσον αφορά τον πρώτο πυλώνα.

Θέλω επίσης να τονίσω ότι, μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, θα πρέπει οπωσδήποτε να υποβληθούν νέες προτάσεις για τις οποίες η ισχύουσα ενιαία διαδικασία θα είναι η συναπόφαση.

• [1]  SCH/Com-ex(98) 26 τελ.
• [2]  SJ-0212/09, D(2009)20022
• [3]  Βλέπε "Schengen Evaluation Programme 2008-2013"

ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ

Τίτλος	Μηχανισμός αξιολόγησης για την επαλήθευση της εφαρμογής του κεκτημένου του Σένγκεν
Έγγραφα αναφοράς	COM(2009)0105 – C6-0111/2009 – 2009/0032(CNS)
Ημερομηνία κλήσης του ΕΚ προς γνωμοδότηση	27.3.2009
Επιτροπή αρμόδια επί της ουσίας  Ημερομ. αναγγελίας στην ολομέλεια	LIBE 2.4.2009
Εισηγητής(ές)  Ημερομηνία ορισμού	Carlos Coelho 22.7.2009
Εξέταση στην επιτροπή	5.10.2009		6.10.2009
Ημερομηνία έγκρισης	6.10.2009
Αποτέλεσμα της τελικής ψηφοφορίας	+: –: 0:	40 0 0
Βουλευτές παρόντες κατά την τελική ψηφοφορία	Jan Philipp Albrecht, Vilija Blinkevičiūtė, Louis Bontes, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Cornelis de Jong, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Cornelia Ernst, Monika Flašíková Beňová, Kinga Gál, Jeanine Hennis-Plasschaert, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Véronique Mathieu, Louis Michel, Claude Moraes, Carmen Romero López, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Renate Sommer, Rui Tavares, Wim van de Camp, Axel Voss, Tatjana Ždanoka, Αντιγόνη Παπαδοπούλου
Αναπληρωτές παρόντες κατά την τελική ψηφοφορία	Edit Bauer, Michael Cashman, Ioan Enciu, Nadja Hirsch, Monika Hohlmeier, Petru Constantin Luhan, Raül Romeva i Rueda, Joanna Senyszyn, Bogusław Sonik
Ημερομηνία κατάθεσης	9.10.2009