MIETINTÖ ehdotuksesta arviointimekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen valvontaa varten

9.10.2009 - (KOM(2009)0105 – C6‑0111/2009 – 2009/0032(CNS)) - *

Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta
Esittelijä: Carlos Coelho

LUONNOS EUROOPAN PARLAMENTIN LAINSÄÄDÄNTÖPÄÄTÖSLAUSELMAKSI

ehdotuksesta arviointimekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen valvontaa varten

(KOM(2009)0105 – C6‑0111/2009 – 2009/0032(CNS))

(Kuulemismenettely)

Euroopan parlamentti, joka

–   ottaa huomioon komission ehdotuksen (KOM(2009)0105),

–   ottaa huomioon EY:n perustamissopimuksen 69 artiklan 1 kohdan sekä 30 ja 31 artiklan, joiden mukaisesti neuvosto on kuullut parlamenttia (C6‑0111/2009),

–   ottaa huomioon työjärjestyksen100 ja 55 artiklan,

–   ottaa huomioon kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan mietinnön (A7‑0035/2009),

1.  hylkää komission ehdotuksen;

2.  pyytää komissiota peruuttamaan ehdotuksensa ja antamaan uuden ehdotuksen;

3.  kehottaa puhemiestä välittämään parlamentin kannan neuvostolle ja komissiolle.

PERUSTELUT

JOHDANTO

Schengenin alueen luominen 1980-luvun lopulla ja 1990-luvun alussa, mihin kuului rajatarkastusten poistaminen sopimukseen osallistuvien valtioiden välisiltä rajoilta ja vapaan liikkuvuuden salliminen kyseisellä alueella, oli Euroopan historian suurimpia edistysaskelia. Samaan aikaan toteutettiin useita täydentäviä toimenpiteitä, kuten tarkastusten tehostaminen ulkorajoilla sekä poliisi-, tulli- ja oikeudellisen yhteistyön vahvistaminen ja Schengenin tietojärjestelmän luominen.

Tarkastuksista luopuminen sisärajoilla edellyttää jäsenvaltioiden täyttä luottamusta toistensa kykyyn panna asianmukaisesti täytäntöön liitännäistoimet, jotka mahdollistavat tarkastusten poistamisen sisärajoilta. Itse asiassa Schengenin alueen turvallisuus riippuu siitä tinkimättömyydestä ja tehokkuudesta, jolla kukin jäsenvaltio hoitaa ulkorajojensa valvonnan, ja myös Schengenin tietojärjestelmän kautta tapahtuvan tietojenvaihdon laadusta ja nopeudesta. Minkä tahansa näistä osatekijöistä heikkous tai epäasianmukainen toiminta asettaa vaaraan Euroopan unionin turvallisuuden ja Schengenin alueen tehokkuuden.

Vuonna 1998 perustettiin pysyvä komitea[1], jonka tehtävänä oli jäsenvaltioiden arviointi kahdessa eri vaiheessa:

–         soveltamisen aloittaminen: komitean oli tutkittava, täyttyivätkö kaikki Schengenin sopimuksen soveltamisen edellytykset rajatarkastusten poistamiseksi;

–         täytäntöönpano: tarkastuksista sisärajoilla luopumisen myötä aikaansaatu jäsenvaltioiden keskinäinen luottamus oli säilytettävä ja sitä oli vahvistettava arvioimalla, kuinka jäsenvaltiot sovelsivat Schengenin säännöstöä.

Sen jälkeen kun Amsterdamin sopimus tuli voimaan vuonna 1999 ja Schengenin säännöstö sisällytettiin osaksi EU:ta, pysyvästä komiteasta tuli Schengen-arviointityöryhmä (SCH‑EVAL). Sen toimeksianto on kuitenkin entisellään, ja sen hallitustenvälinen luonne säilytettiin.

EHDOTUKSEN SOVELTAMISALA

Käsiteltävänä olevassa ehdotuksessa ei muuteta mitenkään toimeksiannon ensimmäistä osaa, sillä Schengen-arviointityöryhmän on edelleen tehtävä arviointinsa ennen soveltamisen aloittamista.

Siinä keskitytään siis toimeksiannon toiseen osaan eli sen varmistamiseen, että säännöstöä sovelletaan oikein sisärajoilla tehtävien tarkastusten poistamisen jälkeen, ja siinä säädetään, että komission kuuluu valvoa kaikkia Schengen-arviointityöryhmän toteuttamia tehtäviä.

Tavoitteena on tehdä Schengenin arviointimekanismista tehokkaampi varmistamalla Schengenin säännöstön avoin, tehokas ja johdonmukainen täytäntöönpano.

Ehdotuksella pyritään myös vastaamaan siihen oikeudellisen tilanteen muutokseen, joka on seurannut Schengenin säännöstön sisällyttämistä osaksi EU:n lainsäädäntöä, kun kullekin säännöstön määräykselle vahvistettiin ensimmäisen tai kolmannen pilarin mukainen oikeusperusta. Asetusehdotuksella pyritään yhdessä päätösehdotuksen (ensimmäinen pilari) kanssa luomaan oikeudellinen kehys yhteisön oikeuden alaan kuuluvien Schengenin säännöstön määräysten asianmukaisen soveltamisen arviointia varten.

Kun Lissabonin sopimus tulee voimaan (mikä voi tapahtua hyvin pian), tähän tavoitteeseen ei enää pyritä, koska uusi oikeudellinen tilanne tulee olemaan täysin erilainen yhteisön pilarirakenteesta luopumisen jälkeen. On ratkaisevan tärkeää, että luodaan sellainen Schengenin arviointimekanismi, joka koskee johdonmukaisesti niitä tehtäviä, jotka on nykyisin jaettu ensimmäiseen ja kolmanteen pilariin.

OIKEUSPERUSTA

Kun esittelijä nimitettiin Schengenin arviointimekanismin luomista koskevien ehdotusten käsittelyyn edellisen vaalikauden lopulla, hän pyysi oikeudelliselta yksiköltä lausuntoa[2] siitä, oliko komission valitsema oikeusperusta soveltuvin näille ehdotuksille.

Tämän lausunnon perusteella voidaan tehdä seuraavat kaksi johtopäätöstä:

–         ehdotuksessa arviointimekanismin perustamisesta yhteisön säännöstön soveltamisen valvontaa varten annettu oikeusperusta, EY:n perustamissopimuksen 66 artikla, näyttää olevan asianmukainen ottaen huomioon esitetyt perusteet ja sen, että asiasta on kuultava parlamenttia;

–         tämän mekanismin avulla pyritään arvioimaan muun muassa Schengenin tietojärjestelmän (SIS), viisumitietojärjestelmän (VIS), Schengenin rajasäännöstön ja viisumisäännöstön toimintaa, mutta samaan tavoitteeseen päästäisiin kuitenkin tarkistamalla asianomaisia asetuksia; koska kaikki kyseiset säädökset oli annettu yhteispäätösmenettelyllä, myös niiden tarkistamiseen olisi käytettävä yhteispäätösmenettelyä.

ESITTELIJÄN KANTA

Käytössä on oltava yksinkertainen, tehokas, tuloksekas ja avoin arviointimekanismi, jotta Schengen-alue on mahdollista pitää vapaan liikkuvuuden alueena, ja samalla on välttämätöntä mukauttaa Schengenin arviointimekanismia koskeva hallitustenvälinen sääntelyjärjestelmä EU:n järjestelmään sopivaksi.

Haagin ohjelmassa komissiota pyydettiin tekemään nykyisen Schengenin arviointimekanismin täydentämistä koskeva ehdotus. Itse asiassa käsiteltävinä olevat ehdotukset (jotka eivät muuta mitenkään toimeksiannon ensimmäistä osaa koskevia sääntöjä) sisältävät ainoastaan (toimeksiannon toista osaa koskevat) nykyiseen arviointimekanismiin[3] viime aikoina tehdyt parannukset, ja asetusehdotukseen on pelkästään lisätty uusi määräys mahdollisuudesta yllätyskäynteihin, vaikka ehdotuksessa päätökseksi mitään ilmeistä perustetta näihin käynteihin ei ole esitetty. Näillä ehdotuksilla siirretään kuitenkin arviointimekanismiin liittyvä neuvoston nykyinen rooli komissiolle yhtenä kokonaisuutena ja tarjotaan melko rajallista yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa sekä pidetään Euroopan parlamentti etäällä koko prosessista ilman mitään osoitusta näillä muutoksilla saavutettavasta lisäarvosta.

Esittelijä pelkää, että kumpaakin toimeksiannon osaa koskevien arviointimekanismien täydellinen erottaminen toisistaan saattaa heikentää niiden tuloksekkuutta. Sen sijaan olisi olennaista säilyttää johdonmukaisuus, välttää inhimillisten ja taloudellisten voimavarojen käytön päällekkäisyyttä ja pyrkiä todelliseen Schengenin arviointijärjestelmän parantamiseen.

Esittelijä painottaa myös tarvetta pitää mielessä, että kyse on vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueesta, jonka säilyttäminen ja edelleen kehittäminen kuuluu komissiolle perustamissopimusten valvojana mutta myös jäsenvaltioille, jotka ovat yhä vastuussa ulkorajojensa turvallisuudesta, sekä Euroopan parlamentille, joka edustaa EU:n kansalaisia. Koska kyse on Schengen-alueen ja sen kansalaisten turvallisuudesta, kaikkien toimijoiden olisi osallistuttava aktiivisesti kyseisen arviointijärjestelmän perustamiseen turvallisuuden varmistamiseksi ja keskinäisen luottamuksen lujittamiseksi.

Tästä syystä asetusehdotuksen käsittelyyn olisi pitänyt käyttää yhteispäätösmenettelyä, sillä Euroopan parlamentin ei pitäisi olla vain sivuosassa, vaan sen olisi asemansa mukaisesti osallistuttava asianomaisten perussäädösten antamiseen. Sitä paitsi koska molemmissa ehdotuksissa on samat puutteet ja ne edustavat lailliselta kannalta saman kolikon kahta puolta, toisin sanoen yhden ainoan Schengenin arviointimekanismin luomista, niitä olisi käsiteltävä pakettina. Komissiota pyydetään näin ollen perumaan molemmat ehdotuksensa ja tekemään uudet olennaisesti parannetut ehdotukset, joiden ensimmäiseen pilariin kuuluvien asioiden käsittelyssä noudatetaan yhteispäätösmenettelyä.

Esittelijä haluaa myös tuoda esiin, että Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen on joka tapauksessa välttämätöntä tehdä uusia ehdotuksia ja että ainoa käytettävä menettely on yhteispäätösmenettely.

• [1]  SCH/Com-ex (98)26 lopullinen.
• [2]  SJ-0212/09, D(2009)20022.
• [3]  Katso "Schengen Evaluation Programme 2008–2013".

ASIAN KÄSITTELY

Otsikko	Arviointimekanismin perustaminen Schengenin säännöstön soveltamisen valvontaa varten
Viiteasiakirjat	KOM(2009)0105 – C6-0111/2009 – 2009/0032(CNS)
EP:n kuuleminen (pvä)	27.3.2009
Asiasta vastaava valiokunta        Ilmoitettu istunnossa (pvä)	LIBE 2.4.2009
Esittelijä(t)        Nimitetty (pvä)	Carlos Coelho 22.7.2009
Valiokuntakäsittely	5.10.2009		6.10.2009
Hyväksytty (pvä)	6.10.2009
Lopullisen äänestyksen tulos	+: –: 0:	40 0 0
Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet jäsenet	Jan Philipp Albrecht, Vilija Blinkevičiūtė, Louis Bontes, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Cornelis de Jong, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Cornelia Ernst, Monika Flašíková Beňová, Kinga Gál, Jeanine Hennis-Plasschaert, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Véronique Mathieu, Louis Michel, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Carmen Romero López, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Renate Sommer, Rui Tavares, Wim van de Camp, Axel Voss, Tatjana Ždanoka
Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet varajäsenet	Edit Bauer, Michael Cashman, Ioan Enciu, Nadja Hirsch, Monika Hohlmeier, Petru Constantin Luhan, Raül Romeva i Rueda, Joanna Senyszyn, Bogusław Sonik
Jätetty käsiteltäväksi (pvä)	9.10.2009