RELAZIONE sulla proposta di decisione del Consiglio che istituisce un meccanismo di valutazione per monitorare l’applicazione dell'acquis di Schengen

9.10.2009 - (COM(2009)0105 – C6‑0111/2009 – 2009/0032(CNS)) - *

Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni
Relatore: Carlos Coelho

PROGETTO DI RISOLUZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulla proposta di decisione del Consiglio che istituisce un meccanismo di valutazione per monitorare l’applicazione dell'acquis di Schengen

(COM(2009)0105 – C6‑0111/2009 – 2009/0032(CNS))

(Procedura di consultazione)

Il Parlamento europeo,

–   vista la proposta della Commissione (COM(2009)0105),

–   visti l'articolo 39, paragrafo 1, e gli articoli 30 e 31 del trattato CE, a norma dei quali è stato consultato dal Consiglio (C6‑0111/2009),

–   visti gli articoli 100 e 55 del suo regolamento,

–   vista la relazione della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (A7‑0035/2009),

1.  respinge la proposta della Commissione;

2.  invita la Commissione a ritirare la proposta e a presentarne una nuova;

3.  incarica il suo Presidente di trasmettere la posizione del Parlamento al Consiglio e alla Commissione.

MOTIVAZIONE

INTRODUZIONE

La creazione dello spazio Schengen alla fine degli anni '80 e all'inizio degli anni '90 ha costituito uno dei maggiori successi della storia europea, marcato dall'abolizione dei controlli alle frontiere comuni ai paesi partecipanti e dall'introduzione della libertà di circolazione all'interno di tale spazio. Nel contempo sono state realizzate varie misure di compensazione, in particolare il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne, della cooperazione di polizia, doganale e giudiziaria, la creazione del Sistema di informazione Schengen (SIS), ecc.

L'abolizione dei controlli alle frontiere interne presuppone una piena fiducia reciproca tra gli Stati membri nella loro capacità di applicare appieno le misure di accompagnamento che consentono l'abolizione di tali controlli. In effetti, la sicurezza dello spazio Schengen dipende dal rigore e dall'efficacia con cui ogni Stato membro effettua i controlli alle proprie frontiere esterne nonché dalla qualità e dalla rapidità con cui vengono scambiate le informazioni attraverso il SIS. La fragilità o l'inadeguato funzionamento uno qualunque di questi elementi mette a rischio la sicurezza dell'Unione e l'efficienza dello spazio Schengen.

Nel 1998 è stata creata una commissione permanente[1] con il compito di valutare gli Stati membri in due fasi separate:

-          entrata in vigore: la commissione doveva verificare se fossero state rispettate tutte le precondizioni per l'applicazione dell'acquis di Schengen in modo da poter abolire i controlli frontalieri;

-          applicazione: la reciproca fiducia stabilitasi al momento dell'abolizione dei controlli interni doveva essere mantenuta e rafforzata attraverso valutazioni del modo in cui l'acquis di Schengen era applicato dagli Stati membri.

Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam nel 1999 e l'integrazione dell'acquis di Schengen nell'UE, la denominazione di commissione permanente fu trasformata in gruppo di lavoro "Valutazione di Schengen" (SCH-EVAL). Il mandato del gruppo rimase però immutato ed esso conservò il suo carattere intergovernativo.

AMBITO DELLA PROPOSTA

La presente proposta non modifica assolutamente la prima fase del mandato, in quanto il gruppo di lavoro "Valutazione di Schengen" mantiene le proprie competenze per quanto riguarda il settore della valutazione prima dell'entrata in vigore, il che costituisce la base del rapporto vitale di reciproca fiducia.

Essa si concentra quindi sulla seconda fase del mandato, vale a dire la verifica della corretta applicazione dell'acquis in seguito all'abolizione dei controlli alle frontiere interne, prevedendo che alla Commissione europea siano affidati tutti i compiti svolti dal gruppo di lavoro "Valutazione di Schengen".

L'obiettivo è rendere il meccanismo di valutazione di Schengen più efficiente, garantendo un'applicazione trasparente, efficace e coerente dell'acquis di Schengen.

La proposta mira inoltre a rispondere alle modifiche della situazione giuridica a seguito dell'integrazione dell'acquis di Schengen nel quadro UE, dove ogni disposizione dell'acquis disponeva di una base giuridica rientrante nel primo o nel terzo pilastro. Essa stabilisce il quadro giuridico per valutare la corretta applicazione degli elementi dell'acquis di Schengen che formano parte del diritto comunitario, in combinato disposto con la proposta di regolamento (primo pilastro).

Quando però entrerà in vigore il trattato di Lisbona (il che potrebbe accadere molto presto), questo obiettivo non sarà più rilevante in quanto la nuova situazione giuridica sarà completamente diversa grazie all'abolizione della struttura comunitaria a pilastri. È indispensabile creare un meccanismo di valutazione di Schengen coerente con il consolidamento dei compiti attualmente ripartiti tra il primo e il terzo pilastro.

BASE GIURIDICA

Quando il relatore fu nominato per le proposte relative alla creazione di un meccanismo di valutazione di Schengen al termine della precedente legislatura, egli chiese un parere del Servizio giuridico[2] per verificare se la base giuridica scelta dalla Commissione fosse quella più idonea.

Alla luce di tale parere, si possono trarre due conclusioni:

-          la base giuridica prevista dalla proposta di regolamento che istituisce un meccanismo di valutazione per verificare l'applicazione dell'acquis di Schengen, vale a dire l'articolo 66 del trattato CE, risulta corretta, considerati gli argomenti avanzati e la prospettiva della consultazione del Parlamento;

-          tuttavia, poiché questo meccanismo dovrà valutare, tra l'altro, il funzionamento del SIS, del VIS, del codice frontiere Schengen e del codice visti, lo stesso obiettivo potrebbe essere conseguito modificando i corrispondenti regolamenti. In tal caso, dal momento che tutti gli strumenti sono stati approvati in base alla procedura di codecisione, le relative modifiche sarebbero altresì soggette alla codecisione.

POSIZIONE DEL RELATORE

È indispensabile che vi sia un meccanismo di valutazione semplice, efficace, efficiente e trasparente che consenta di salvaguardare lo spazio Schengen come spazio di libera circolazione, mentre ad un tempo è indispensabile adeguare il quadro intergovernativo della valutazione di Schengen al quadro UE.

In base al programma dell'Aia, la Commissione è stata invitata a presentare una proposta che integri l'attuale meccanismo di valutazione di Schengen. In sostanza, tali proposte (che non apportano modifiche alle norme relative alla prima fase del mandato) si limitano (per quanto riguarda la seconda fase del mandato) ad integrare i recenti miglioramenti apportati all'attuale meccanismo di valutazione[3] e inseriscono semplicemente una nuova disposizione nel progetto di regolamento in merito alla possibilità di compiere visite impreviste, anche se per motivi non evidenti tali visite non sono previste nella proposta di decisione. Tuttavia, tali proposte trasferiscono in blocco alla Commissione il ruolo attualmente svolto dal Consiglio in relazione al meccanismo di valutazione, prevedendo forme piuttosto limitate di cooperazione con gli Stati membri e tenendo il Parlamento europeo lontano dall'intero processo, senza fornire alcuna prova di un eventuale valore aggiunto.

Il relatore è preoccupato per il fatto che procedendo ad una completa separazione dei meccanismi di valutazione per ogni fase del mandato si corra il rischio di una minore efficienza. Inoltre, è indispensabile mantenere la coerenza, evitare la duplicazione degli sforzi e delle risorse finanziarie ed ottenere un autentico "miglioramento" del meccanismo di valutazione di Schengen.

Il relatore desidera inoltre sottolineare la necessità di tener presente che si parla della sicurezza dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, la salvaguardia e l'approfondimento del quale è responsabilità condivisa non solo dalla Commissione, in quanto custode dei trattati, ma anche dagli Stati membri, che rimangono responsabili della sicurezza alle loro frontiere esterne, e dal Parlamento europeo, che rappresenta i cittadini d'Europa. Dal momento che è in gioco la sicurezza dello spazio Schengen e dei suoi cittadini, tutti questi attori dovrebbero essere pienamente coinvolti nella definizione di questo sistema di valutazione, che consentirà di garantire tale sicurezza e rafforzare il principio di fiducia reciproca.

È per questo motivo che la procedura da scegliere per la proposta di regolamento deve essere la codecisione, visto che la posizione del Parlamento non deve essere meramente accessoria, ma deve corrispondere al peso del proprio ruolo nell'adozione dei rispettivi strumenti legislativi di base. Inoltre, dato che entrambe le proposte evidenziano le stesse carenze e, in termini giuridici, rappresentano le due facce della stessa medaglia, vale a dire la creazione di un unico sistema di valutazione Schengen, esse dovrebbero essere trattate come un pacchetto, per cui si invita la Commissione a ritirarle entrambe e a presentare nuove proposte sostanzialmente migliorate che rispettino la procedura di codecisione in relazione al primo pilastro.

Il relatore intende inoltre evidenziare che, a seguito dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona, sarà in ogni caso necessario presentare nuove proposte e l'unica procedura applicabile sarà la codecisione.

• [1]  SCH/Com-ex (98) 26 def.
• [2]  SJ-0212/09, D(2009)20022.
• [3]  Cfr. il "Programma di valutazione Schengen 2008-2013".

PROCEDURA

Titolo	Istituzione di un meccanismo di valutazione per monitorare l’applicazione dell’acquis di Schengen
Riferimenti	COM(2009)0105 – C6-0111/2009 – 2009/0032(CNS)
Consultazione del PE	27.3.2009
Commissione competente per il merito        Annuncio in Aula	LIBE 2.4.2009
Relatore(i)        Nomina	Carlos Coelho 22.7.2009
Esame in commissione	5.10.2009		6.10.2009
Approvazione	6.10.2009
Esito della votazione finale	+: –: 0:	40 0 0
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Jan Philipp Albrecht, Vilija Blinkevičiūtė, Louis Bontes, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Cornelis de Jong, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Cornelia Ernst, Monika Flašíková Beňová, Kinga Gál, Jeanine Hennis-Plasschaert, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Véronique Mathieu, Louis Michel, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Carmen Romero López, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Renate Sommer, Rui Tavares, Wim van de Camp, Axel Voss, Tatjana Ždanoka
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Edit Bauer, Michael Cashman, Ioan Enciu, Nadja Hirsch, Monika Hohlmeier, Petru Constantin Luhan, Raül Romeva i Rueda, Joanna Senyszyn, Bogusław Sonik
Deposito	9.10.2009