RAPPORT sur des orientations tansitoires concernant les procédures en matière budgétaire dans la perspective de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne
6.11.2009 - (2009/2168(INI))
Commission des budgets
Rapporteur: Alain Lamassoure
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur des orientations tansitoires concernant les procédures en matière budgétaire dans la perspective de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne
Le Parlement européen,
– vu le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne,
– vu le traité de Lisbonne,
– vu l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière[1],
– vu le règlement du Conseil (CE, Euratom) no 1605/2002 du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes[2],
– vu sa résolution du 7 mai 2009 sur les aspects financiers du traité de Lisbonne[3],
– vu sa résolution du 25 mars 2009 sur le réexamen à mi-parcours du cadre financier 2007-2013[4],
– vu l'article 48 de son règlement,
– vu le rapport de la commission des budgets (A6-0045/2009),
A. considérant que le traité de Lisbonne introduit d'importantes modifications en matière de financement et de budget en faisant du cadre financier pluriannuel un acte juridiquement contraignant auquel le budget annuel doit se conformer, en supprimant la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires et en simplifiant considérablement la procédure budgétaire,
B. observant que ces modifications frappent d'obsolescence certaines des dispositions de l'accord interstitutionnel et du règlement financier,
C. considérant donc que leur entrée en vigueur demandera l'adoption rapide de plusieurs actes qui sont nécessaires pour mettre en pratique la nouvelle "constitution financière" de l'Union, notamment:
– l'adoption du nouveau règlement contenant le cadre financier pluriannuel;
– l'adaptation du règlement financier aux nouveaux principes régissant l'adoption et l'exécution du budget;
– l'approbation d'un nouvel accord interinstitutionnel contenant principalement les règles relatives à la collaboration des institutions au cours de la procédure budgétaire annuelle qui ne sont pas incluses dans les deux instruments légaux mentionnés,
D. craignant que ces nouveaux instruments, même si les procédures pour les adopter se passent sans anicroches, n'exigent de longues négociations et ne prennent plusieurs mois après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne,
E. considérant qu'il appartient aux institutions, afin de garantir la bonne application des principes du traité de Lisbonne, de s'accorder sur quelques orientations provisoires qui permettent l'exécution du budget et, s'ils apparaîssent indispensables, l'adoption de budgets rectificatifs, ainsi que sur les modalités pratiques de la collaboration interinstitutionnelle dans le cadre de la procédure budgétaire pour l'exercice 2011,
F. estimant que ces orientations transitoires devraient être en place au début de 2010, ce qui demande d'en convenir lors de la conciliation budgétaire précédant la seconde lecture du Conseil, prévue le 19 novembre 2009,
G. considérant qu'il convient, afin de lui assurer une solide position lors des négociations à venir, de donner à la délégation du Parlement européen, qui représente une branche de l'autorité budgétaire, des lignes directrices claires qui se fondent sur un mandat donné par le Parlement lui-même,
1. se réjouit de l'imminente entrée en vigueur du traité de Lisbonne, qui donnera sa pleine application au principe de l'adoption commune par les deux branches de l’autorité budgétaire – le cas échéant, après réunion du comité de conciliation – de l'ensemble du budget annuel; estime que ce principe devrait purement et simplement s'appliquer, avec les adaptations nécessaires (comme une forme simplifiée de conciliation), à toutes les autres procédures budgétaires qui ne sont pas spécifiquement mentionnées par les traités, telles que l'adoption des budgets rectificatifs ou celle des virements;
2. juge nécessaire que les deux branches de l'autorité budgétaire conviennent d'orientations transitoires pour l'exécution du budget, notamment au sujet de l'autorisation des virements, et pour l'adoption des budgets rectificatifs, ainsi que des principes régissant la collaboration interinstitutionnelle durant la procédure budgétaire annuelle, qui s'appliqueraient jusqu'à l'adoption définitive des actes juridiques nécessaires pour assurer la mise en œuvre des nouvelles dispositions introduites par le traité de Lisbonne;
3. souligne que les conditions mises à un accord sur de telles lignes directrices doivent être qu'elles respectent pleinement l'équilibre institutionnel, qu'elles sauvegardent intégralement les nouvelles prérogatives budgétaires du Parlement européen au titre du traité de Lisbonne (en termes de substance, de procédure et de calendrier) et qu'elles ne s'appliquent que jusqu'à ce que soient adoptés les actes concernés et qu'ils entrent en vigueur;
4. estime qu'en tout cas, ces mesures transitoires ne sauraient ni s'écarter des principes généraux inscrits dans le nouveau traité ni préjuger du résultat de procédures législatives à venir, mais qu'elles doivent permettre aux deux branches de l'autorité budgétaire de trouver les modalités pratiques nécessaires jusqu'à l'adoption de la législation;
5. est d'avis que de telles orientations transitoires sont nécessaires dans les domaines relatifs à la procédure d'adoption des budgets rectificatifs, à l'autorisation des virements et à la détermination pragmatique d'un calendrier et de principes de collaboration applicables à la procédure bugétaire annuelle, ceci dans le but de fournir un cadre à la coopération des deux branches de l'autorité budgétaire en vue de faciliter le déroulement heureux et serein des procédures;
Budgets rectificatifs
6. rappelle que les budgets rectificatifs ne peuvent être adoptés qu'en suivant, sauf pour le calendrier, la même procédure que celle établie par les traités au titre de la procédure budgétaire annuelle, y compris en réunissant, le cas échéant, le comité de conciliation; estime, en ce qui concerne le budget annuel, que l'autorité budgétaire a le droit d'introduire des amendements portant sur des éléments qui étaient inconnus au moment de l'adoption du budget;
7. insiste sur le fait que le nombre actuel de budgets rectificatifs est excessif et qu'il doit être réduit autant que possible, afin de satisfaire les conditions mises à leur présentation par l'article 37 du règlement financier; jugent souhaitables que les institutions s'entendent sur certaines périodes dans l'année durant lesquelles les budgets rectificatifs devraient être présentés, sauf dans des circonstances de grande urgence;
8. fait remarquer que l'objectif des orientations transitoires doit être, en ce qui concerne les budgets rectificatifs, de s'efforcer d'aider à parvernir à un accord entre les deux branches de l'autorité budgétaire, sans exclure pour autant de faire appel au comité de conciliation; estime que ce but pourrait être poursuivi par l'amélioration de l'échange d'informations entre la Commission et les deux branches de l'autorité budgétaire, ainsi qu'entre ces deux dernières; insiste cependant pour que ces orientations respectent pleinement ses prérogatives en matière de procédure budgétaire, laquelle s'applique de manière générale aux budgets rectificatifs, ainsi qu'il est dit plus haut;
Virements
9. considère qu'il devrait avoir la possibilité, à égalité avec le Conseil, d'exprimer son assentiment ou son opposition à tous les virements actuellement présentés pour autorisation à l'autorité budgétaire, quels qu'en soient la nature (paiements ou engagements) ou le montant, dans la mesure où ces virements constituent un écart par rapport à la décision de l'autorité budgétaire; estime dès lors que la seul option compatible avec le traité de Lisbonne est une procédure respectant l'équilibre des deux branches de l'autorité budgétaire, y compris, le cas échéant, grâce à une forme simplifiée de conciliation;
10. considère qu'un éventuel accord sur les virements doit tendre à prévenir les conflits entre les deux branches de l'autorité budgétaire, qui sont toutes deux en droit de se prononcer sur pied d'égalité, à s'abstenir de compliquer leur gestion usuelle par les services concernés et à harmoniser le calendrier dans le but d'éviter, autant que faire se peut, la convocation des structures de conciliation, sans pour autant remettre en question l'actuel niveau d'intervention du Parlement dans l'autorisation des virements; estime souhaitable que le seuil demeure constant pour les virements;
Douzièmes provisoires
11. estime que le traité de Lisbonne contient des dispositions suffisamment claires sur les douzièmes provisoires pour permettre leur utilisation le cas échéant, sans nécessité d'orientations transitoires en la matière;
12. est d'avis que le calendrier de la procédure annuelle devrait continuer de permettre une large consultation des différents organes au sein du Parlement européen et respecter les exigences du multilinguisme; déclare, avec insistance, qu'il n'est aucunement prêt à accepter une réduction du temps dont il dispose pour prendre ses décisions;
13. est d'avis que les orientations transitoires sur les principes de collaboration devraient tendre à améliorer la coopération entre les institutions aux différents stades de la procédure budgétaire et à adapter aux nouvelles règles de la procédure budgétaire les différentes étapes du calendrier pratique, voire à les avancer le cas échéant, dans l'espoir de transformer des réunions qui sont devenues purement formelles en d'authentiques et profonds échanges de vues; insiste cependant sur son vœu de les institutions convenir, avant que ne commence la procédure budgétaire de l'exercice 2011, un nouvel accord interinstitutionnel plus court qui établisse la bonne règle en la matière;
14. invite la Commission à présenter dès que possible des propositions en vue d'arriver à une compréhension commune de ces questions par les deux branches de l'autorité budgéraire selon les perspectives de la présente résolution;
15. l'invite aussi à présenter dès que possible les propositions appropriées pour l'adoption d'un règlement contenant le cadre financier pluriannuel et pour l'adaptation du règlement financier; insiste sur le fait que ces propositions constituent un seul "paquet" politique et qu'elles doivent être présentées et examinées ensemble; attend résolument de ces propositions qu'elles prennent en compte les demandes qu'il a formulées dans ses résolutions sur les aspects financiers du traité de Lisbonne et sur le réexamen à mi-parcours;
16. rappelle que l'approbation du Parlement est requise, selon le traité de Lisbonne, pour l'adoption du nouveau règlement contenant le cadre financier pluriannuel et que la modification du règlement financier se fera selon la procédure législative ordinaire (codécision);
17. donne mandat à la commission des budgets de négocier et d'accepter, lors de la conciliation budgétaire de novembre 2009, les orientations transitoires requises par les questions évoquées plus haut, dans les limites et sous les conditions énoncées dans la présente résolution;
0
0 0
18. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.
- [1] JO C 139 du 14.6.2006, p. 1.
- [2] JO L 248 du 16.9.2002, p. 1.
- [3] Textes adoptés, P6_TA(2009)0374.
- [4] Textes adoptés, P6_TA(2009)0174.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Le traité de Lisbonne introduit des modifications susbtantielles sous divers aspects de ce qu'il est convenu d'appeler la "constitution financière" de l'Union européenne. Les plus significatives sont les suivantes:
– suppression de la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires, ce qui implique que le Parlement européen et le Conseil sont également responsables de l'ensemble des dépenses de l'Union,
– transformation du cadre financier pluriannuel (CFP) en acte juridiquement contraignant auquel le budget annuel devra se conformer et qui sera adopté par le Conseil à l'unanimité après avoir reçu l'approbation du Parlement (à la majorité de ses membres),
– importante simplification de la procédure budgétaire, qui ne donnera plus désormais lieu qu'à une seule lecture dans chaque institution, sur la base d'une proposition de la Commission, après quoi, si le Parlement et le Conseil n'arrivent pas à trouver un accord complet, le comité de conciliation est convoqué dans le but de parvenir à un projet commun dans un délai de vingt et un jours; ce projet commun est réputé adopté à moins que l'une des institutions ne le rejette expressément[1], auquel cas la procédure recommence avec un nouveau projet de budget de la Commission (de même lorsque le comité de conciliation ne parvient pas à un accord sur un projet commun).
Sous l'effet de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne – prévue au début de l'année prochaine – certaines dispositions de l'aii ou du règlement financier deviendront obsolètes. Dès lors, afin d'éviter tout vide juridique, les institutions devraient, plutôt rapidement:
– adopter le nouveau règlement contenant le CFP (qui prendra en fait la place de l'actuel accord interinstitutionnel); ce qui exige l'unanimité au Conseil, une fois obtenue l'apporbation du Parlement;
– adapter le règlement financier aux dispositions nouvelles du traité de Lisbonne (la codécision s'applique);
– convenir d'un nouvel accord interinstitutionnel, plus réduit, qui contiendra les quelques règles ou principes nécessaires, relatifs à la collaboration entre institutions, qui ne trouveront pas place dans ces deux instruments nouveaux.
Tous ces nouveaux instruments devraient être mis en place le plus tôt possible, afin d'autoriser le déroulement de la procédure budgétaire pour 2011 dans un cadre légal parfaitement clair. Mais, même si les procédures avancent sans heurt, cela peut prendre plusieurs mois, après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, avant qu'ils ne soient adoptés.
Quoi qu'il en soit, il est possible que les institutions aient besoin de s'occuper de l'exécution du budget, d'adopter des budgets rectificatifs ou d'avancer dans la procédure budgétaire pour 2011, avant même que ces nouveaux instruments ne soient en place. C'est pourquoi il faut qu'elles s'accordent sur quelques orientations communes afin de pouvoir, notamment:
– exécuter le budget, notamment autoriser les virements,
– adopter, le cas échéant, des budgets rectificatifs,
– coopérer efficacement pour assurer le bon déroulement de la procédure budgétaire 2010.
La pression du calendrier (si le traité de Lisbonne entre en vigueur au début de 2010, les institutions pourraient être amenées à devoir adopter des virements ou des budgets rectificatifs dès les premières semaines de 2010) impose que les orientations transitoires qu'il est envisagé de prendre soient adoptées à la conciliation budgétaire précédant la seconde lecture du Conseil, qui est programmée pour le 19 novembre prochain.
Le présent rapport s'efforce de déterminer dans quels domaines des orientations transitoires pourraient se révéler indispensables, à quels principes ces orientations devraient obéir, dans quelles limites et sous quelles conditions le Parlement pourrait donner mandat à sa commission compétente de négocier et éventuellement d'avaliser ces orientations, toujours dans le contexte de la conciliation budgétaire de novembre prochain. Il est demandé à la Commission de présenter les propositions requises le plus tôt possible.
- [1] En fait, la position du Parlement européen est en théorie plus forte que celle du Conseil, car si ce dernier rejette le projet commun alors que le Parlement l'approuve, le Parlement peut encore décider, à la majorité des membres qui le composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, d'imposer les amendements qu'il a proposés lors de sa lecture.
RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION
|
Date de l’adoption |
4.11.2009 |
|
|
|
||
|
Résultat du vote final |
+: –: 0: |
36 1 1 |
||||
|
Membres présents au moment du vote final |
Alexander Alvaro, Marta Andreasen, Francesca Balzani, Reimer Böge, Lajos Bokros, Andrea Cozzolino, Göran Färm, Eider Gardiazábal Rubial, Salvador Garriga Polledo, Jens Geier, Ivars Godmanis, Ingeborg Gräßle, Carl Haglund, Jutta Haug, Jiří Havel, Monika Hohlmeier, Anne E. Jensen, Ivailo Kalfin, Sergej Kozlík, Alain Lamassoure, Janusz Lewandowski, Vladimír Maňka, Barbara Matera, Nadezhda Mihaylova, Miguel Portas, Dominique Riquet, Sergio Paolo Francesco Silvestris, Helga Trüpel, Daniël van der Stoep, Angelika Werthmann |
|||||
|
Suppléants présents au moment du vote final |
François Alfonsi, Frédéric Daerden, Gerben-Jan Gerbrandy, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Giovanni La Via, Paul Rübig, Georgios Stavrakakis, Theodor Dumitru Stolojan |
|||||