RAPPORT sur la proposition de décision du Conseil accordant une assistance macrofinancière à l'Arménie

12.11.2009 - (COM(2009)0531 – C7‑0268/2009 – 2009/0150(CNS)) - *

Commission du commerce international
Rapporteur: Vital Moreira
(Procédure simplifiée – Article 46, paragraphe 1, du règlement)

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de décision du Conseil accordant une assistance macrofinancière à l'Arménie

(COM(2009)0531 – C7‑0268/2009 – 2009/0150(CNS))

(Procédure de consultation)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition de la Commission au Conseil (COM(2009)0531),

–   vu l'article 308 du traité CE, conformément auquel il a été consulté par le Conseil (C7‑0268/2009),

–   vu l'article 55 et l'article 46, paragraphe 1, de son règlement,

–   vu le rapport de la commission du commerce international (A7‑0059/2009),

1.  approuve la proposition de la Commission;

2.  invite le Conseil, s'il entend s'écarter du texte approuvé par le Parlement, à en informer celui-ci;

3.  demande au Conseil de le consulter à nouveau, s'il entend modifier de manière substantielle la proposition de la Commission;

4.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Objectifs de la proposition

La Commission propose de fournir une assistance macrofinancière (AMF) à l’Arménie, d’un montant pouvant aller jusqu’à 100 millions d’euros, sous la forme d’un prêt (65 millions d’euros) et d’un don (35 millions d’euros). En ce qui concerne le prêt, la Commission sera autorisée à emprunter jusqu’à 65 millions d’euros sur les marchés de capitaux et auprès d’institutions financières. Il est prévu de verser cette aide en deux fois (si possible au cours de l’année 2010). Elle vise à soutenir les réformes économiques en Arménie et à répondre aux besoins de financement extérieur de sa balance des paiements et de ses finances publiques tels que définis par le Fonds monétaire international (FMI).

2. Contexte général

L’assistance proposée viendra soutenir le programme économique des autorités, en vue d'assurer un équilibre durable des comptes extérieurs et des finances publiques, tout en aidant l’Arménie à faire face aux conséquences de la crise économique et financière mondiale.

Le ralentissement économique mondial et en particulier la détérioration rapide de l’économie russe ont eu de profondes répercussions sur l'activité économique de l’Arménie, qui a commencé à se contracter au dernier trimestre de 2008. En raison de l’aggravation de la situation économique en 2009, le drame arménien a été dévalué de facto de 22% en mars par rapport à l'euro et au dollar des États-Unis. À la même époque, le FMI a approuvé un accord de confirmation pour aider l’Arménie à répondre à la détérioration de la conjoncture économique et à passer sans heurts à un régime de taux de change flottant. Bien que les effets négatifs de la dévaluation aient été en grande partie absorbés, la situation économique s’est fortement dégradée au premier semestre 2009. En conséquence, en juin 2009, le Conseil du FMI a approuvé l’augmentation de l’accès de l’Arménie aux ressources du FMI dans le cadre de l’accord de confirmation. Cependant, les dernières informations, datant de la mi-juillet, semblent montrer que la récession économique serait encore plus grave que prévu dans les hypothèses révisées de juin.

L’assistance macrofinancière proposée vise à compléter le soutien du FMI prévu dans le cadre de l’accord de confirmation approuvé par le conseil d’administration du FMI en mars 2009, ainsi que l’aide de la Banque mondiale, qui devrait revêtir la forme de prêts en faveur des finances publiques. D’autres aides seront versées par la Banque asiatique de développement, des donateurs agissant dans le cadre de relations bilatérales (la Russie et le Royaume-Uni), et l’Union européenne par le biais de l'instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP). L’AMF en cours de préparation serait une contribution adéquate de l’UE pour pallier l'insuffisance de financement.

La Commission estime qu’il existe un risque que le gouvernement arménien ne respecte pas les conditions du programme du FMI car l’objectif budgétaire pourrait se révéler plus difficile à atteindre que prévu, notamment parce que les prévisions de croissance sont clairement à la baisse. Tout en prenant sérieusement en compte ces risques, les services de la Commission estiment malgré tout qu’il existe des raisons suffisamment solides de fournir une AMF à l’Arménie. Les importants besoins de financement auxquels l’Arménie a été confrontée en particulier en 2009 et dans une moindre mesure en 2010 plaident en faveur d’une action d'urgence.

La Commission prévoit que l'AMF aura un impact immédiat sur la balance des paiements de l’Arménie et qu’elle pourrait contribuer à diminuer les contraintes financières qui freinent la mise en œuvre du programme économique des autorités et à financer le déficit budgétaire. L’assistance macrofinancière soutiendra par ailleurs les objectifs généraux du programme de stabilisation convenu avec le FMI, qui vise en particulier à réaliser l'ajustement externe nécessaire, à doper les réserves en devises, à maintenir la confiance dans la monnaie et dans le système bancaire nationaux et à protéger les pauvres.

3. Contraintes temporelles

Cette proposition d’AMF (comme toutes les propositions d’AMF) a été soumise au Parlement en vertu de l'article 308 du traité CE, c'est-à-dire dans le cadre de la procédure de consultation. Bien que cet article ne prévoie pas de délai pour la présentation de l’avis du Parlement, ce dernier a toujours répondu rapidement lorsqu’il était nécessaire de fournir une AMF.

La présente proposition a été adoptée par la Commission le 14 octobre 2009 (et transmise au Parlement le même jour). Cependant, le premier versement étant prévu dès janvier 2010, le Conseil devrait adopter sa décision avant la fin de l’année 2009 et le Parlement rendre son avis plus tôt encore (de manière informelle, la Commission a indiqué qu’il devrait être adopté lors de la plénière des 23-26 novembre 2009). Le Parlement a donc eu moins d’un mois et demi pour adopter sa position (alors que le Conseil, à l’heure où votre rapporteur termine ce projet de rapport, n'a même pas encore officiellement consulté le Parlement), ce qui est tout simplement inacceptable dans le cadre d'une procédure législative. À titre d’exemple, on peut rappeler que même pour s’opposer à des projets de mesures de mise en œuvre de la Commission dans le cadre de la procédure de réglementation avec contrôle, le Parlement dispose de trois mois. [1] Ce délai très court montre un manque total de respect pour le rôle législatif du Parlement dans la mesure où les exceptions aux règles de fonctionnement des institutions ne peuvent être justifiées. Même si la rédaction de telles propositions ne dépend pas uniquement de la Commission, cette dernière savait pertinemment que la première tranche devait être versée dès le début de l’année 2010 et donc que la décision y relative devrait être adoptée suffisamment tôt, avant la fin de l’année.

Cependant, si la décision n'est pas adoptée au début de l'année 2010, les fonds européens ne seront pas versés à l'Arménie en janvier 2010. Compte tenu des circonstances et de l’importance stratégique de l’Arménie pour l’UE dans le cadre de la politique européenne de voisinage et du partenariat oriental récemment créé, votre rapporteur pourrait faire tout son possible pour se plier à la demande de la Commission en ce qui concerne le calendrier. Il souhaite souligner cependant que cela ne revient pas à accepter le calendrier imposé par la Commission, mais seulement à le tolérer dans les circonstances exceptionnelles présentes.

4. Motifs pour ne pas proposer d’amendements

Votre rapporteur n’a pour l’heure proposé aucun amendement au projet de proposition. Non parce que la proposition de décision serait parfaite, mais parce qu’il se trouve dans une position très difficile.

Premièrement, du point de vue de la procédure, l'adoption d'un rapport comportant des amendements pourrait s'avérer impossible dans le temps imparti et empêcherait donc que des fonds soient transférés à l’Arménie en janvier 2010.

Deuxièmement, cette "réalité de la procédure" ne signifie pas que votre rapporteur est entièrement d’accord avec la proposition. Par exemple, votre rapporteur ne peut approuver une phrase telle que "le traité ne prévoit pas, pour l’adoption de la présente décision, d’autres pouvoirs d’action que ceux de l’article 308" (considérant 11). La raison de recourir à l’article 308 et non à l’article 181 A ne réside pas dans le traité, mais dans la déclaration n°10 annexée au traité de Nice, qui prévoit que "les aides à la balance des paiements des pays tiers ne relèvent pas du champ d'application de l'article 181 A". En 2003[2], le Parlement a déjà fait observer que l'article 308 n’est pas adapté et a exprimé ses regrets quant à la décision d’inclure une telle déclaration dans le traité de Nice.

Il faut également préciser que la proposition est très générale et que la plupart des éléments précis devront être adoptés dans le protocole d’accord. Votre rapporteur est cependant d’avis que plusieurs amendements pourraient être nécessaires pour améliorer la clarté et la transparence de la proposition, ainsi que le partage des responsabilités (en ce qui concerne la conditionnalité, le recours à des auditeurs externes pour des évaluations indépendantes, les demandes spécifiques au gouvernement arménien, etc.).

Et troisièmement, il faut rappeler une fois encore que votre rapporteur a tout simplement eu très peu de temps pour réfléchir à la proposition proprement dite.

C’est pourquoi, bien qu'il reconnaisse tout à fait qu'il faille fournir à l'Arménie une AMF exceptionnelle, votre rapporteur devait faire un choix difficile: soit proposer d’adopter l’avis du Parlement aussi vite que possible, dans l'intérêt du pays receveur, soit défendre les prérogatives institutionnelles du Parlement et refuser un calendrier inacceptable pour l'adoption d'une proposition législative, ce qui dans les faits priverait l’Arménie de l’assistance dont elle a besoin et qu’elle a sollicitée.

Au vu de ce qui précède, votre rapporteur suggère d’accepter la proposition sans amendements. Cependant, votre rapporteur se réserve le droit de proposer ses amendements après l'examen de la proposition en commission et l'échange de vues avec le Conseil et la Commission.

5. Rôle du Parlement dans l'octroi d'une AMF

Votre rapporteur aimerait également souligner, en accord avec des résolutions précédentes du Parlement, qu'un instrument aussi important que l'AMF ne peut pas être considéré comme "exceptionnel". Il est donc injustifiable qu'un tel instrument n'ait pas de base légale solide et continue d'être basé sur des décisions ad hoc du Conseil au cas par cas. Un cadre réglementaire relatif à l'AMF adopté en codécision est nécessaire pour renforcer la transparence et la fiabilité et pour améliorer le suivi et les systèmes de contrôle. À ce sujet, il faut souligner qu'après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la base légale d'une décision accordant une AMF sera l'article 209, paragraphe 1, ou l'article 212, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), selon que l'État bénéficiaire sera considéré comme un pays en développement ou non par les institutions de l'Union. Dans les deux cas, la procédure législative ordinaire s'applique. L'article 213 du TFUE ne s'applique pas aux décisions d'accorder une AMF.

En outre, le rôle du Parlement devrait être renforcé. La Commission devrait en particulier informer plus souvent le Parlement en ce qui concerne la mise en œuvre effective de cet instrument d'aide et fournir au Parlement un rapport d'évaluation ex post (en plus du rapport annuel prévu à l'article 6 de la proposition).

6. Engagements du Conseil et de la Commission

Même si la proposition d'AMF devait être adoptée par la commission sans amendements, votre rapporteur demande que le Conseil et la Commission répondent aux inquiétudes énumérées ci-dessus dans des déclarations au Parlement.

• [1]  Article 5 bis, paragraphe 3, point c), de la décision 1999/468/CE du Conseil.
• [2]  P5_TA(2003)0233.

PROCÉDURE

Titre	Assistance macrofinancière à l’Arménie
Références	COM(2009)0531 – C7-0268/2009 – 2009/0150(CNS)
Date de la consultation du PE	30.10.2009
Commission compétente au fond        Date de l’annonce en séance	INTA
Commission(s) saisie(s) pour avis        Date de l’annonce en séance	AFET	BUDG
Avis non émis        Date de la décision	AFET 21.10.2009	BUDG 21.10.2009
Rapporteur(s)        Date de la nomination	Vital Moreira 29.9.2009
Procédure simplifiée - date de la décision	10.11.2009
Examen en commission	10.11.2009
Date de l’adoption	10.11.2009
Date du dépôt	13.11.2009