RAPPORT sur la proposition de décision du Conseil accordant une assistance macrofinancière à la Géorgie

13.11.2009 - (COM(2009)0523 – C7‑0269/2009 – 2009/0147(CNS)) - *

Commission du commerce international
Rapporteur: Vital Moreira
(Procédure simplifiée – article 46, paragraphe 1, du règlement)

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de décision du Conseil accordant une assistance macrofinancière à la Géorgie

(COM(2009)0523 – C7‑0269/2009 – 2009/0147(CNS))

(Procédure de consultation)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition de la Commission au Conseil (COM(2009)0523),

–   vu l'article 308 du traité CE, conformément auquel il a été consulté par le Conseil (C7‑0269/2009),

–   vu le rapport de la mission d'enquête internationale indépendante sur le conflit en Géorgie du mois de septembre 2009 (rapport Tagliavini),

–   vu l'article 55 et l'article 46, paragraphe 1, de son règlement,

–   vu le rapport de la commission du commerce international (A7‑0060/2009),

1.  approuve la proposition de la Commission;

2.  invite le Conseil, s'il entend s'écarter du texte approuvé par le Parlement, à en informer celui-ci;

3.  demande au Conseil de le consulter à nouveau, s'il entend modifier de manière substantielle la proposition de la Commission;

4.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Objectifs de la proposition

La Communauté propose d'accorder à la Géorgie une assistance macrofinancière (AMF), sous forme de subventions, d’un montant maximum de 46 millions EUR. Cette aide est destinée à financer le déficit public et devrait faire l'objet de deux versements échelonnés (une première tranche avant fin 2009 et la deuxième début 2010). Elle contribuera à répondre aux besoins résiduels de financement extérieur de la Géorgie pour la période 2009-2010, tels qu'ils ont été estimés par le Fonds monétaire international (FMI). Ces fonds seront affectés au budget de la Géorgie pour l'aider à faire face à ses besoins les plus pressants.

2. Contexte général

La Géorgie est confrontée à une grave récession économique depuis le conflit militaire qui a éclaté en août 2008 avec la Russie et qui a causé des dommages directs et indirects et a entraîné d'importants déplacements de population à l'intérieur du pays. De surcroît, la crise financière internationale qui sévit depuis la fin de 2008 n'a fait qu'aggraver la situation économique de la Géorgie. L'objectif de l'assistance proposée est de soutenir le redressement de la Géorgie au lendemain du conflit armé avec la Russie et d'aider également la Géorgie à faire face aux conséquences de la crise économique et financière mondiale.

L'assistance macrofinancière proposée sera mise en œuvre parallèlement à l'accord de confirmation approuvé par le FMI en septembre 2008. Les versements communautaires sont subordonnés à l'utilisation des ressources provenant du FMI et sont donc directement liés à la mise en œuvre, par le bénéficiaire, des politiques macroéconomiques et structurelles convenues et au rythme du redressement économique.

Lors de la conférence des donateurs, qui s'est tenue à Bruxelles le 22 octobre 2008, les États membres et d'autres donateurs bilatéraux et créanciers multilatéraux se sont engagés à apporter une assistance massive à la Géorgie, dont quelque 500 millions d'euros fournis par la Communauté européenne. Cette aide serait financée notamment par les fonds programmés au titre de l'Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) et les instruments de crise, comme l'instrument de stabilité, l'aide humanitaire et l'assistance macrofinancière, par exemple. L'assistance macrofinancière complète d'autres instruments d'aide en fournissant un soutien macroéconomique à court terme à la Géorgie dans le cadre du programme économique appuyé par le FMI, tandis que le soutien budgétaire IEVP est lié à des réformes sectorielles particulières même s'il contribue aussi à répondre aux besoins de financement de la Géorgie.

À l'occasion du premier réexamen de l'accord de confirmation (décembre 2008), les autorités géorgiennes ont cependant décidé de ne pas prélever la deuxième tranche de l'aide prévue par l'accord de confirmation du FMI (compte tenu des perspectives relativement prometteuses pour l'investissement direct étranger en 2009 et par crainte d'entamer la confiance des investisseurs dans le pays). La Commission a donc reporté la finalisation de sa proposition d'assistance macrofinancière puisque celle-ci ne peut être apportée qu'en complément du financement accordé par le FMI.

Cependant, la situation économique de la Géorgie s'est de nouveau dégradée par la suite et les autorités géorgiennes ont décidé de rechercher des possibilités de financement extérieur. Eu égard aux deuxième et troisième réexamens de l'accord de confirmation (respectivement en mars et en août 2009) et compte tenu du fait qu'une grande partie de l'aide promise par les donateurs reste à confirmer ou que le calendrier de cette aide doit encore être précisé, la Commission a décidé de confirmer l'engagement d'assistance macrofinancière pris lors de la conférence des donateurs afin d'aider la Géorgie à faire face à ses besoins de financement.

3. Contraintes imposées par le calendrier

Cette proposition d'assistance macrofinancière (à l'instar de toutes les propositions d'AMF précédentes) a été transmise au Parlement en vertu de l'article 308 du traité CE, c'est-à-dire en application de la procédure de consultation. Bien qu'aucun délai ne soit fixé pour la délivrance de l'avis du Parlement en vertu de cet article, le Parlement a toujours agi très rapidement pour répondre au besoin d'AMF.

La présente proposition a été adoptée par la Commission le 16 octobre 2009 (et transmise au Parlement le 20 octobre 2009). Cependant, le premier versement devant intervenir avant la fin 2009, le Conseil doit adopter sa décision avant fin 2009 et le Parlement doit par conséquent rendre son avis encore plus tôt (la Commission a indiqué, de façon informelle, que cet avis pourrait être adopté lors de la session du 23 au 26 novembre 2009). Le Parlement dispose donc de moins d'un mois et demi pour rendre son avis (et alors qu'à l'heure même où le rapporteur rédige ce projet d'avis, le Conseil n'a pas encore officiellement consulté le Parlement) et ceci est tout simplement inacceptable dans le cadre d'une procédure législative. Par exemple, même pour s'opposer au projet de dispositions d'exécution de la Commission en vertu de la procédure de réglementation avec contrôle, le délai dont dispose le Parlement est d'au moins trois mois[1]. Cette situation témoigne d'un manque total de respect pour le rôle du Parlement en tant que législateur car rien ne saurait justifier ces exceptions à des pouvoirs institutionnels. Même si l'élaboration de ce type de propositions ne dépend pas de la seule volonté de la Commission, cette dernière était parfaitement au fait que le versement de la première tranche devait intervenir en 2009 et que, par conséquent, la décision y afférente devait être adoptée dans un délai suffisant avant la fin de l'année.

Dans le même temps, si la décision n'est pas adoptée avant la fin 2009, cela signifie que les fonds communautaires ne pourront pas être transférés vers le budget de la Géorgie pour cet exercice financier. Compte tenu de la conjoncture et de la situation stratégique de la Géorgie pour l'Union européenne dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV) et du nouveau partenariat oriental, le rapporteur pourrait faire tout ce qui est en son pouvoir pour répondre à la demande de la Commission concernant le calendrier fixé, tout en soulignant que cela ne signifie pas acceptation, mais simple tolérance, de sa part du calendrier imposé par la présentation tardive de la proposition de la Commission compte tenu des circonstances exceptionnelles.

4. Raisons pour lesquelles aucun amendement n'a été proposé

Le rapporteur n'a proposé pour l'instant aucun amendement au projet de proposition. Cela ne signifie pas que la proposition de décision est parfaite mais simplement que le rapporteur se trouve dans une situation délicate.

Premièrement, du point de vue de la procédure, l'adoption d'un rapport assorti d'amendements pourrait s'avérer impossible compte tenu du calendrier actuel et pourrait entraîner l'absence de transferts de fonds vers le budget de la Géorgie en 2009.

Deuxièmement, ce "pragmatisme procédural" ne signifie pas que le rapporteur est entièrement d'accord avec la proposition. Par exemple, le rapporteur ne peut accepter la déclaration selon laquelle "Le traité ne prévoit pas, pour l'adoption de la présente décision, d'autres pouvoirs d'action que ceux de l'article 308" (considérant 10). La raison pour laquelle on utilise l'article 308 et non l'article 181 ne figure pas dans le traité, mais dans la déclaration n° 10 annexée au traité de Nice, selon laquelle "les aides à la balance des paiements des pays tiers ne relèvent pas du champ d'application de l'article 181 A". En 2003 déjà[2], le Parlement avait indiqué que la référence à l'article 308 était inappropriée et avait déploré la décision ayant conduit à l'inclusion de cette déclaration dans le traité de Nice.

Il convient de préciser également que la proposition est très générale et que les dispositions détaillées figureront dans le protocole d'accord. Dans le même temps, le rapporteur estime que plusieurs amendements pourraient s'avérer nécessaires pour améliorer la clarté, la transparence de la proposition et la responsabilisation (en terme de conditionnalité, de recours à des auditeurs extérieurs pour des évaluations indépendantes, d'exigences spécifiques par rapport au gouvernement géorgien, etc.), en indiquant, par exemple, qu'il convient de procéder à l'évaluation ex post indépendante de l'AMF fournie à la Géorgie, prévue par la décision 2006/41/CE du Conseil du 24 janvier 2006, avant toute mise en œuvre d'une nouvelle aide au titre de la présente proposition. Eu égard notamment au rapport de la commission d'enquête internationale indépendante sur le conflit en Géorgie[3] du mois de septembre 2009 (rapport Tagliavini), le rapporteur fait part de ses inquiétudes concernant l'assistance budgétaire de l'UE, d'une part, et les allégations relatives à l'augmentation du budget de la défense de la Géorgie en 2008, d'autre part. Le conflit militaire de 2008 qui a opposé la Russie à la Géorgie a certes accru le besoin d'assistance dans les domaines prioritaires relevés dans le plan d'action PEV et cela suppose non seulement une assistance à la stabilisation macrofinancière ainsi qu'au redressement et à la réhabilitation économiques, mais également une aide à la réinstallation des personnes déplacées, au développement démocratique, à la résolution pacifique des différends internes en Géorgie, etc. Par conséquent, la Géorgie a besoin de notre aide mais il est crucial que la Commission inscrive dans le protocole d'accord et la convention de subvention des conditions adaptées pour veiller à ce que cette aide soit réellement utilisée aux fins auxquelles elle est octroyée et non à des fins militaires.

Troisièmement, enfin, il convient de répéter une nouvelle fois que le rapporteur n'a disposé que d'un délai très limité pour réfléchir à la présente proposition.

Dès lors, tout en reconnaissant parfaitement la nécessité d'apporter une AMF exceptionnelle à la Géorgie, le rapporteur s'est trouvé confronté à un choix difficile. Il s'agissait pour lui soit de proposer l'adoption, le plus rapidement possible, de l'avis du Parlement, pour tenir compte des besoins d'un pays déjà très éprouvé, soit de s'ériger en défenseur des prérogatives institutionnelles du Parlement et de refuser ce calendrier inacceptable pour l'adoption d'une proposition législative et, ce faisant, de priver la Géorgie de l'aide dont elle a désespérément besoin et qu'elle attend depuis longtemps.

Compte tenu de ce qui précède, le rapporteur suggère d'approuver la proposition sans modification. Le rapporteur se réserve cependant le droit de proposer des amendements après l'examen de la proposition en commission et un échange de vues avec le Conseil et la Commission.

5. Rôle du Parlement dans la fourniture de l'AMF

Votre rapporteur souhaiterait également, dans la continuité des résolutions précédentes du Parlement, insister sur le fait qu'un instrument aussi important que l'aide macrofinancière ne saurait être considéré que comme "exceptionnel". Il est par conséquent injustifiable qu'un instrument de ce type ne repose sur aucune base juridique normale, mais sur des décisions ad hoc du Conseil, prises au coup par coup. Un règlement-cadre sur l'aide macrofinancière, établi en codécision, est nécessaire pour renforcer la transparence, la responsabilisation et les systèmes de surveillance et de comptes rendus. À cet égard, il importe de souligner qu'après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la base juridique appropriée d'une décision visant à accorder l'AMF sera l'article 209, paragraphe 1, et l'article 212, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, selon que le pays bénéficiaire est considéré ou non par les institutions de l'Union comme un pays en développement. Dans les deux cas, la procédure législative ordinaire s'applique. L'article 213 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne devrait pas s'appliquer aux décisions relatives à l'octroi de l'AMF.

De plus, le rôle du Parlement européen devrait être renforcé. La Commission devrait notamment améliorer les informations qu'elle communique au Parlement concernant la mise en œuvre effective de cet instrument d'aide et fournir au Parlement le rapport de l'évaluation ex post (en plus du rapport annuel prévu à l'article 5 de la proposition).

6. Engagements pris par le Conseil et la Commission

Même si la proposition d'AMF est approuvée sans modification par la commission, le rapporteur demande au Conseil et à la Commission de tenir compte des questions évoquées ci-dessus dans les déclarations qu'ils présenteront au Parlement.

• [1]  Article 5 bis, paragraphe 3, point c), de la décision 1999/468/CE du Conseil.
• [2]  P5_TA(2003)0233.
• [3]  http://www.ceiig.ch/Report.html

PROCÉDURE

Titre	Assistance macrofinancière à la Géorgie
Références	COM(2009)0523 – C7-0269/2009 – 2009/0147(CNS)
Date de la consultation du PE	30.10.2009
Commission compétente au fond        Date de l’annonce en séance	INTA
Commission(s) saisie(s) pour avis        Date de l’annonce en séance	AFET	BUDG
Avis non émis        Date de la décision	AFET 21.10.2009	BUDG 21.10.2009
Rapporteur(s)        Date de la nomination	Vital Moreira 29.9.2009
Procédure simplifiée - date de la décision	10.11.2009
Examen en commission	10.11.2009
Date de l’adoption	10.11.2009
Date du dépôt	13.11.2009