RELAZIONE sulla proposta di decisione del Consiglio relativa alla concessione di assistenza macrofinanziaria a favore della Georgia

13.11.2009 - (COM(2009)0523 – C7‑0269/2009 – 2009/0147(CNS)) - *

Commissione per il commercio internazionale
Relatore: Vital Moreira
(Procedura semplificata – articolo 46, paragrafo 1, del regolamento)

PROGETTO DI RISOLUZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulla proposta di decisione del Consiglio relativa alla concessione di assistenza macrofinanziaria a favore della Georgia

(COM(2009)0523 – C7‑0269/2009 – 2009/0147(CNS))

(Procedura di consultazione)

Il Parlamento europeo,

–   vista la proposta della Commissione al Consiglio (COM(2009)0523),

–   visto l'articolo 308 del trattato CE, a norma del quale è stato consultato dal Consiglio (C7‑0269/2009),

–   visto il rapporto del settembre 2009 della missione d'inchiesta internazionale indipendente sul conflitto in Georgia (rapporto Tagliavini);

–   visti l'articolo 55 e l’articolo 46, paragrafo 1, del suo regolamento,

–   vista la relazione della commissione per il commercio internazionale (A7‑0060/2009),

1.  approva la proposta della Commissione;

2.  invita il Consiglio ad informarlo qualora intenda discostarsi dal testo approvato dal Parlamento;

3.  chiede al Consiglio di consultarlo nuovamente qualora intenda modificare sostanzialmente la proposta della Commissione;

4.  incarica il suo Presidente di trasmettere la posizione del Parlamento al Consiglio e alla Commissione.

MOTIVAZIONE

1.  Obiettivi della proposta

La Commissione propone di concedere assistenza macrofinanziaria (AMF) alla Georgia in forma di sovvenzione a rate per un importo massimo di 46 milioni di euro. Tale assistenza è intesa a finanziare il disavanzo pubblico della Georgia e sarà erogata in due rate (la prima entro la fine del 2009 e la seconda agli inizi del 2010). Essa è volta a soddisfare il fabbisogno residuo di finanziamento esterno individuato per detto paese dal Fondo monetario internazionale (FMI) per il periodo 2009-2010. L'assistenza sarà assegnata al bilancio nazionale della Georgia per far fronte ai bisogni di bilancio urgenti.

2.   Contesto generale

La Georgia ha vissuto una grave recessione economica dopo lo scoppio del conflitto militare con la Russia nel mese di agosto 2008, causa di danni diretti e indiretti nonché di un gran numero di sfollati all'interno del paese. Inoltre, la crisi finanziaria mondiale esplosa nell'autunno del 2008 ha ulteriormente aggravato la situazione economica della Georgia. L'assistenza proposta punta a sostenere la ripresa della Georgia, dopo il conflitto armato con la Russia, e contribuisce anche ad aiutare il paese ad affrontare le conseguenze della crisi economica e finanziaria mondiale.

L’AMF proposta è destinata a funzionare in parallelo con l'accordo di stand-by (ASB) approvato dall'FMI nel settembre 2008. I versamenti della CE sono vincolati all'uso delle risorse dell'FMI e sono pertanto direttamente legati all'attuazione, da parte del beneficiario, delle politiche macroeconomiche e strutturali concordate e al ritmo della ripresa economica.

Alla conferenza dei donatori, svoltasi il 22 ottobre 2008 a Bruxelles, gli Stati membri e altri donatori bilaterali e creditori multilaterali hanno promesso alla Georgia un'assistenza significativa, compreso un importo fino ad un massimo di 500 milioni di euro da parte della CE. Le fonti di finanziamento CE includono sia i fondi programmati a titolo dello strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI), sia gli strumenti di crisi, quali lo strumento di stabilità, l'aiuto umanitario e l'AMF. Fornendo alla Georgia sostegno macroeconomico a breve termine nel quadro del programma economico appoggiato dall'FMI, l'assistenza macrofinanziaria va ad aggiungersi ad altri strumenti di assistenza, mentre il sostegno al bilancio fornito dallo strumento europeo di vicinato e partenariato, pur contribuendo a soddisfare il fabbisogno di finanziamento della Georgia, è vincolato a specifiche riforme settoriali.

All’epoca della prima verifica dell'accordo di stand-by (dicembre 2008) le autorità georgiane hanno comunque deciso di non utilizzare la seconda rata dell'FMI nel quadro di tale accordo (in considerazione delle prospettive relativamente positive per gli investimenti diretti dall'estero nel 2009 e del timore di danneggiare la fiducia degli investitori nei confronti del paese). Pertanto, la Commissione ha posticipato il completamento della sua proposta di AMF, dal momento che tale assistenza può essere concessa solo a completamento dei finanziamenti provenienti dall'FMI.

Successivamente, però, la situazione economica della Georgia si è di nuovo deteriorata e le autorità georgiane hanno deciso di andare alla ricerca di possibilità di finanziamento esterno. Alla luce della seconda e della terza verifica dell'ASB (marzo e agosto 2009), e considerando che la maggior parte dei donatori deve ancora confermare l’aiuto e il calendario deve ancora essere fissato, la Commissione ha deciso di confermare la promessa di AMF fatta alla conferenza dei donatori, allo scopo di aiutare la Georgia a far fronte al suo fabbisogno di finanziamento.

3.   Vincoli di tempo

Questa proposta di AMF (come tutte le proposte di AMF precedenti) è stata trasmessa al Parlamento ai sensi dell'articolo 308 del trattato CE, vale a dire nel quadro della procedura di consultazione. Benché non sia prevista una scadenza per il parere del Parlamento europeo ai sensi di tale articolo, il Parlamento è sempre stato molto rapido nel rispondere alle necessità di fornire AMF.

La proposta attuale è stata adottata dalla Commissione il 16 ottobre 2009 (e trasmessa al Parlamento europeo il 20 ottobre 2009). Tuttavia, dal momento che l'erogazione della prima rata è prevista già entro la fine del 2009, il Consiglio deve adottare la propria decisione prima della fine dell'anno e il Parlamento, di conseguenza, deve formulare il proprio parere ancora prima (la Commissione ha indicato in modo informale che detto parere dovrebbe essere adottato durante la tornata del 23-26 novembre 2009). Il Parlamento ha così avuto di fatto a disposizione meno di un mese e mezzo per adottare la propria posizione (mentre il Consiglio, al momento in cui il vostro relatore completa il presente progetto di relazione, non ha neppure ancora ufficialmente consultato il Parlamento), cosa semplicemente inaccettabile in una procedura legislativa. Ad esempio, anche solo per opporsi al progetto di misure di esecuzione della Commissione nel quadro della procedura di regolamentazione con controllo, il termine a disposizione del Parlamento non è inferiore a tre mesi[1]. Ciò è prova di totale mancanza di rispetto per il ruolo di legislatore del Parlamento, in quanto non vi può essere alcuna giustificazione per deroghe alle competenze istituzionali. Anche se la preparazione di tali proposte non dipende solo dalla Commissione, questa era pienamente a conoscenza del fatto che la prima rata doveva essere erogata già nel 2009 e che quindi la rispettiva decisione avrebbe dovuto essere adottata con sufficiente anticipo rispetto alla fine dell'anno.

Al contempo, se la decisione non fosse adottata entro la fine del 2009, ciò significherebbe che i fondi CE non sarebbero trasferiti al bilancio della Georgia nel corso del presente esercizio finanziario. Considerando le circostanze di fatto e l'importanza strategica della Georgia per l'Unione europea, nel contesto della politica europea di vicinato (PEV) e della recente costituzione del partenariato orientale, il vostro relatore potrebbe quindi fare il possibile per soddisfare la richiesta della Commissione riguardo ai tempi. Egli sottolinea tuttavia che ciò non significa accettare i tempi imposti dalla tardiva proposta della Commissione, ma solo tollerarli in queste circostanze eccezionali.

4.   Motivi per cui non si propongono emendamenti

Per il momento, il vostro relatore non ha proposto emendamenti al progetto di proposta di decisione, e non perché la proposta sia perfetta, ma perché egli si trova in una posizione molto difficile.

In primo luogo, dal punto di vista procedurale, l'adozione di una relazione con emendamenti potrebbe rivelarsi impossibile in base al calendario attuale e potrebbe quindi significare il mancato trasferimento di fondi al bilancio della Georgia nel 2009.

In secondo luogo, questa "realtà procedurale" non significa che il vostro relatore sia pienamente d'accordo con la proposta. Egli non può ad esempio concordare con l'affermazione che "i soli poteri di azione previsti dal trattato ai fini dell'adozione della presente decisione sono quelli di cui all'articolo 308" (considerando 10). Il motivo per ricorrere all'articolo 308, e non all'articolo 181 A, non figura nel trattato, bensì nella dichiarazione n. 10 allegata al trattato di Nizza, la quale enuncia che "gli aiuti alla bilancia dei pagamenti dei paesi terzi non rientrano nel campo d'applicazione dell'articolo 181 A". Il Parlamento ha già sostenuto, nel 2003[2], che l'articolo 308 è inadeguato e ha espresso il proprio rammarico per la decisione di includere tale dichiarazione nel trattato di Nizza.

Occorre anche dire che la proposta è molto generica e che la maggior parte dei dettagli specifici saranno concordati nel memorandum d'intesa. Al contempo, il vostro relatore è del parere che potrebbero essere necessari vari emendamenti al fine di migliorare la chiarezza, la trasparenza e l'accountability ("rendicontabilità ") della proposta (in termini di condizionalità, uso di revisori esterni per una valutazione indipendente, richieste specifiche al governo georgiano, ecc.), ad esempio stabilendo che prima che inizi l'attuazione degli interventi della nuova assistenza in base alla presente proposta dovrebbe essere ultimata una valutazione ex post indipendente dell'AMF alla Georgia prevista dalla decisione del Consiglio 2006/41/CE, del 24 gennaio 2006. Infatti, tenuto conto del rapporto del settembre 2009 della missione d'inchiesta internazionale indipendente sul conflitto in Georgia[3] (rapporto Tagliavini), il vostro relatore nutre preoccupazioni in merito al sostegno dell'UE al bilancio, da una parte, e agli asseriti aumenti del bilancio 2008 per la difesa in Georgia, dall'altra. Tuttavia il conflitto militare del 2008 tra Russia e Georgia ha ulteriormente accresciuto il bisogno di sostegno fra le priorità individuate nel piano d'azione per la PEV, il che significa non solo assistenza per la stabilizzazione macrofinanziaria e la ripresa e il risanamento economico, ma anche assistenza per il reinsediamento degli sfollati interni, per lo sviluppo democratico, per la soluzione pacifica dei conflitti interni georgiani, ecc. Pertanto, la Georgia ha sì bisogno della nostra assistenza, ma è della massima importanza che la Commissione inserisca nel memorandum d'intesa e nell'accordo di sovvenzione condizioni adeguate, in modo da garantire che tale assistenza sarà davvero utilizzata per gli scopi cui è destinata, e non per scopi militari.

In terzo luogo, bisogna nuovamente ricordare che il vostro relatore ha semplicemente avuto molto poco tempo per riflettere sulla presente proposta.

Pertanto, pur pienamente d'accordo con la necessità di fornire alla Georgia un'AMF eccezionale, il vostro relatore si è trovato dinanzi a una scelta difficile: proporre l'adozione del parere del Parlamento nel più breve tempo possibile, nell'interesse delle necessità di un paese che ha già sofferto enormemente, oppure difendere le prerogative istituzionali del Parlamento e rifiutare il calendario inaccettabile per l'adozione di una proposta legislativa, privando così concretamente la Georgia dell'assistenza di cui ha disperatamente bisogno e di cui è alla ricerca da lungo tempo.

Alla luce di quanto sopra, il vostro relatore propone di accettare la proposta senza modifiche. Egli si riserva tuttavia il diritto di proporre emendamenti dopo l'esame della proposta in commissione e lo scambio di opinioni con il Consiglio e la Commissione europea.

5.   Il ruolo del Parlamento nella concessione di AMF

Il relatore desidera inoltre sottolineare, in linea con precedenti risoluzioni del Parlamento, che uno strumento importante come l'AMF non può essere semplicemente considerato "eccezionale". È pertanto ingiustificabile il fatto che una siffatta assistenza manchi di una base giuridica pertinente e continui a basarsi su decisioni ad hoc del Consiglio per ogni singola operazione. È necessario adottare con la procedura di codecisione un regolamento quadro sull'AMF onde migliorare la trasparenza, l'obbligo di rendiconto nonché i sistemi di monitoraggio e le modalità di relazione. A tale proposito, occorre sottolineare che dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona la base giuridica appropriata per una decisione di concessione di AMF sarà costituita dall'articolo 209, paragrafo 1, o dall'articolo 212, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), a seconda che il paese beneficiario sia classificato o meno come paese in via di sviluppo dalle istituzioni dell'Unione europea. In entrambi i casi si applicherà la procedura legislativa ordinaria. L'articolo 213 del TFUE non dovrebbe applicarsi alle decisioni di concessione di AMF.

Inoltre, il ruolo del Parlamento dovrebbe essere rafforzato. In particolare, la Commissione dovrebbe migliorare la propria rendicontazione al Parlamento per quanto riguarda l'effettiva attuazione di tale strumento di aiuto e trasmettergli una relazione di valutazione ex post (in aggiunta alla relazione annuale di cui all'articolo 5 della proposta).

6.   Impegni del Consiglio e della Commissione

Anche nel caso in cui la proposta di AMF sia approvata da questa commissione senza emendamenti, il relatore chiede al Consiglio e alla Commissione europea di affrontare, in dichiarazioni al Parlamento, le preoccupazioni di cui sopra.

• [1]  Articolo 5 bis, paragrafo 3, lettera c), della decisione del Consiglio 1999/468/CE.
• [2]  P5_TA(2003)0233
• [3]  http://www.ceiig.ch/Report.html

PROCEDURA

Titolo	Assistenza macrofinanziaria a favore della Georgia
Riferimenti	COM(2009)0523 – C7-0269/2009 – 2009/0147(CNS)
Consultazione del PE	30.10.2009
Commissione competente per il merito   Annuncio in Aula	INTA
Commissione(i) competente(i) per parere   Annuncio in Aula	AFET	BUDG
Pareri non espressi   Decisione	AFET 21.10.2009	BUDG 21.10.2009
Relatore   Nomina	Vital Moreira 29.9.2009
Procedura semplificata – decisione	10.11.2009
Esame in commissione	10.11.2009
Approvazione	10.11.2009
Deposito	13.11.2009