VERSLAG over het voorstel voor een besluit van de Raad tot toekenning van macrofinanciële bijstand aan Georgië
13.11.2009 - (COM(2009)0523 – C7‑0269/2009 – 2009/0147(CNS)) - *
Commissie internationale handel
Rapporteur: Vital Moreira
(Vereenvoudigde procedure - artikel 46, lid 1, van het Reglement)
ONTWERPWETGEVINGSRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT
over het voorstel voor een besluit van de Raad tot toekenning van macrofinanciële bijstand aan Georgië
(COM(2009)0523 – C7‑0269/2009 – 2009/0147(CNS))
(Raadplegingsprocedure)
Het Europees Parlement,
– gezien het voorstel van de Commissie aan de Raad (COM(2009)0523),
– gelet op artikel 308 van het EGVerdrag, op grond waarvan het Parlement door de Raad is geraadpleegd (C7‑0269/2009),
– gezien het in september 2009 verschenen rapport van de onafhankelijke internationale onderzoeksmissie voor het conflict in Georgië (verslag-Tagliavini),
– gelet op artikel 55 en artikel 46, lid 1, van zijn Reglement,
– gezien het verslag van de Commissie internationale handel (A7‑0060/2009),
1. hecht zijn goedkeuring aan het voorstel van de Commissie;
2. verzoekt de Raad, wanneer deze voornemens is af te wijken van de door het Parlement goedgekeurde tekst, het Parlement hiervan op de hoogte te stellen;
3. wenst opnieuw te worden geraadpleegd ingeval de Raad voornemens is ingrijpende wijzigingen aan te brengen in het voorstel van de Commissie;
4. verzoekt zijn Voorzitter het standpunt van het Parlement te doen toekomen aan de Raad en de Commissie.
TOELICHTING
1. Motivering en doel van het voorstel
De Commissie stelt voor Georgië in de vorm van gifttranches tot een maximumbedrag van 46 miljoen euro macrofinanciële bijstand (MFB) te verlenen. Het is de bedoeling deze bijstand, die moet dienen ter financiering van het tekort op de overheidsbegroting, uit te betalen in twee tranches (de eerste vóór eind 2009 en de tweede aan het begin van 2010). Hij strekt ertoe te voorzien in de nog resterende externe financieringsbehoeften van Georgië voor 2009 en 2010, zoals die door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) zijn vastgesteld. De gelden zullen naar de nationale overheidsbegroting van Georgië worden overgemaakt om te helpen voorzien in de meest dringende budgettaire behoeften.
2. Algemene context
Georgië heeft sinds de uitbarsting van het militaire conflict met Rusland in augustus 2008 te kampen met een zware economische neergang, die zowel directe als indirecte schade heeft veroorzaakt, maar ook heeft geleid tot een groot aantal intern ontheemden. Daarnaast heeft de wereldwijde financiële crisis die uitbrak in het najaar van 2008 de economische situatie in Georgië nog verergerd. De voorgestelde bijstand heeft ten doel het herstel van Georgië in de nasleep van het gewapende conflict met Rusland te ondersteunen en tevens Georgië te helpen de gevolgen van de wereldwijde economische en financiële crisis op te vangen.
De voorgestelde MFB loopt parallel met de in september 2008 goedgekeurde stand-by-overeenkomst (SBO) met het IMF. De communautaire uitbetalingen zijn gekoppeld aan het gebruik van IMF-middelen en zijn dus rechtstreeks afhankelijk van de tenuitvoerlegging door Georgië van het overeengekomen macro-economische en structurele beleid en van het tempo van het herstel.
Op de op 22 oktober 2008 in Brussel gehouden donorconferentie werd Georgië door de lidstaten en andere bilaterale donoren en multilaterale crediteuren forse steun toegezegd, waaronder niet minder dan 500 miljoen euro van de zijde van de Commissie. Dit bedrag wordt gefinancierd uit middelen die in het kader van het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) zijn vastgelegd, evenals uit crisisinstrumenten zoals het Instrument voor stabiliteit, humanitaire hulp en macrofinanciële bijstand. De MFB vult andere instrumenten aan door Georgië op korte termijn macro-economische hulp te bieden in het kader van het door het IMF ondersteunde economische programma, terwijl de ENPI-begrotingssteun enerzijds in de financieringsbehoeften van Georgië voorziet, maar anderzijds ook van specifieke sectorale hervormingen afhankelijk is gesteld.
Bij de eerste beoordeling van de SBO (in december 2008) besloten de Georgische autoriteiten echter geen gebruik te maken van de door het IMF toegekende tweede SBO-tranche, gelet op de destijds betrekkelijk gunstige vooruitzichten voor directe buitenlandse investeringen in 2009 en uit vrees het vertrouwen van investeerders in het land te schaden. Daarom besloot de Commissie te wachten met de afronding van het voorstel tot toekenning van MFB, aangezien deze alleen kan worden verleend in aanvulling op financiering door het IMF.
Vervolgens werd de economische situatie in Georgië echter beduidend slechter en besloten de Georgische autoriteiten toch naar potentiële externe financieringsbronnen op zoek te gaan. Gezien de resultaten van de tweede en derde beoordeling van de SBO (in maart en augustus 2009) en omdat de donortoezeggingen in vele gevallen nog moeten worden bevestigd of er nog onduidelijkheid heerst omtrent het moment van de beschikbaarstelling daarvan, besloot de Commissie de op de donorconferentie toegezegde MFB te bevestigen om Georgië te helpen in zijn financieringsbehoeften te voorzien.
3. Termijnproblematiek
Dit MFB-voorstel is (evenals alle eerdere MFB-voorstellen) ingevolge artikel 308 van het EG-Verdrag – d.w.z. in het kader van de raadplegingsprocedure – aan het Parlement voorgelegd. Hoewel er geen termijn is vastgesteld voor het in het kader van dat artikel door het Parlement uit te brengen advies, heeft het Parlement altijd bijzonder snel gereageerd wanneer er behoefte bleek te zijn aan MFB-steun.
Het onderhavige voorstel is door de Commissie uitgebracht op 16 oktober 2009 (en op 20 oktober 2009 voorgelegd aan het Europees Parlement). Aangezien de uitbetaling van de eerste tranche echter al zou moeten plaatsvinden vóór eind 2009, moet de Raad zijn besluit vaststellen vóór eind 2009 en moet het Europees Parlement zijn advies dus nog eerder afgeven (de Commissie heeft informeel laten weten dat het Parlement zijn advies moet goedkeuren tijdens de vergaderperiode van 23-26 november 2009). Het Parlement beschikt dus in feite over minder dan anderhalve maand om zijn advies uit te brengen (terwijl de Raad het Parlement op het moment dat de rapporteur de laatste hand legt aan dit ontwerpverslag zelfs nog niet eens officieel heeft geraadpleegd), hetgeen in een wetgevingsprocedure eenvoudigweg onaanvaardbaar is. Zelfs voor het inbrengen van bezwaren tegen door de Commissie voorgestelde uitvoeringsmaatregelen in het kader van de regelgevingsprocedure met toetsing beschikt het Parlement nog over een termijn van niet minder dan drie maanden[1]. Een en ander geeft blijk van een compleet gebrek aan respect voor de wetgevende rol van het Parlement, aangezien er geen gegronde redenen kunnen worden aangevoerd om van de institutionele bevoegdheden af te wijken. Zelfs al kan de Commissie niet als enige verantwoordelijk worden gesteld voor de voorbereiding van dergelijke voorstellen, dan nog was zij er zich terdege van bewust dat de eerste tranche al in 2009 moet worden uitbetaald en dat er derhalve genoeg tijd beschikbaar moest zijn om het desbetreffende besluit nog vóór het einde van het jaar vast te stellen.
Indien het besluit niet tegen eind 2009 wordt vastgesteld, zou dat bovendien betekenen dat de door de Commissie uit te trekken gelden tijdens dit begrotingsjaar niet meer naar de Georgische begroting kunnen worden overgemaakt. Gezien de feitelijke omstandigheden en de strategische betekenis van Georgië voor de EU in het kader van het Europees nabuurschapsbeleid (ENB) en het onlangs opgerichte Oostelijk partnerschap, zou de rapporteur dus alles in het werk willen stellen om gevolg te geven aan het verzoek van de Commissie omtrent de te respecteren termijn. Hij wil echter benadrukken dat dit niet betekent dat het Parlement de termijn die hem als gevolg van het laattijdige voorstel van de Commissie is opgedrongen voetstoots accepteert, maar een en ander onder de gegeven uitzonderlijke omstandigheden alleen maar wil gedogen.
4. Redenen waarom er geen amendementen worden ingediend
De rapporteur heeft besloten vooralsnog geen amendementen op het ontwerpvoorstel in te dienen: niet omdat het voorgestelde besluit niets te wensen over zou laten, maar omdat hij zich als rapporteur in een zeer moeilijke positie bevindt.
Om te beginnen zou de aanneming van een verslag met amendementen vanuit procedureel oogpunt binnen de nu geldende termijnvoorwaarden niet haalbaar kunnen blijken te zijn, hetgeen dus zou kunnen betekenen dat er in 2009 geen overdracht van middelen naar de Georgische begroting zou kunnen plaatsvinden.
Ten tweede impliceert deze "procedurele realiteit' niet per se dat de rapporteur volledig met het voorstel instemt. De rapporteur is het bijvoorbeeld niet eens met de stelling dat "het Verdrag, afgezien van artikel 308, niet voorziet in bevoegdheden voor de aanneming van dit besluit” (overweging 11). De reden waarom gebruik wordt gemaakt van artikel 308 en niet van artikel 181 A is niet gelegen in het Verdrag zelf, maar in Verklaring nr. 10 bij het Verdrag van Nice, waarin staat dat "betalingsbalanssteun aan derde landen niet binnen de werkingssfeer van artikel 181 A valt". Het Parlement heeft artikel 308 reeds in 2003[2] als een ondeugdelijke rechtsgrondslag bestempeld en zijn ongenoegen kenbaar gemaakt over het feit dat er is besloten een dergelijke verklaring in het Verdrag van Nice op te nemen.
Daarbij zij ook opgemerkt dat het een voorstel van zeer algemene aard betreft en dat de meeste specifieke bijzonderheden ervan moeten worden vastgelegd in het Memorandum van Overeenstemming. Daarnaast is de rapporteur van oordeel dat er ter wille van de duidelijkheid, de transparantie en controleerbaarheid van het voorstel diverse amendementen in de tekst zouden moeten worden aangebracht (met betrekking tot de conditionaliteit, het inzetten van externe controleurs voor het opmaken van onafhankelijke evaluaties, specifieke verzoeken aan de Georgische regering, enz.), waarbij bijvoorbeeld zou moeten worden bepaald dat er uit hoofde van Besluit 2006/41/EG van de Raad van 24 januari 2006 een onafhankelijke evaluatie achteraf van de aan Georgië verleende MFB moet worden opgemaakt, die moet zijn afgerond voor er een begin wordt gemaakt met de implementatie van de in het kader van het onderhavige besluit te verlenen nieuwe steun. Inzonderheid met betrekking tot het in september verschenen rapport van de onafhankelijke internationale onderzoeksmissie voor het conflict in Georgië[3] (verslag-Tagliavini) heeft de rapporteur problemen met enerzijds de door de EU verleende begrotingssteun en anderzijds de defensiebegroting van Georgië, die in 2008 diverse malen zou zijn verhoogd. Het in 2008 uitgevochten militaire conflict tussen Rusland en Georgië heeft de behoefte aan steun voor de in het ENB-actieprogramma vastgestelde prioriteiten echter alleen maar doen toenemen, hetgeen betekent dat er niet alleen ondersteuning moet komen voor macro-economische stabilisatie en economische wederopbouw en herstel, maar ook voor de hervestiging van intern ontheemden (IDP's), voor de democratische ontwikkeling, voor een vreedzame regeling van de interne conflicten in Georgië, enz. Daarom heeft Georgië onze steun niet alleen nodig, maar is het van het allergrootste belang dat de Commissie in het Memorandum van overeenstemming en de bijstandsovereenkomst adequate voorwaarden opneemt, zodat kan worden gegarandeerd dat de verleende bijstand daadwerkelijk zal worden gebruikt waarvoor hij is bedoeld en niet voor militaire doeleinden.
En ten derde zij er nogmaals op gewezen dat de rapporteur slechts over heel weinig tijd beschikte om zich over dit voorstel te buigen.
Een en ander stelde de rapporteur, die het er overigens volkomen mee eens is dat Georgië de buitengewone MFB nodig heeft, voor een moeilijke keuze: ofwel voor te stellen het advies van het Parlement zo snel mogelijk uit te brengen in het belang van het land, dat al zwaar genoeg te lijden heeft gehad; ofwel voor de institutionele prerogatieven van het Parlement op te komen en niet akkoord te gaan met het onaanvaardbare tijdschema voor de aanneming van een wetgevingsvoorstel, waardoor Georgië in feite verstoken zou blijven van de bijstand die het land dringend nodig heeft en waar het naar uitziet.
Gelet op een en ander stelt de rapporteur voor het voorstel zonder amendering aan te nemen. Wel behoudt de rapporteur zich het recht voor om na de behandeling van het voorstel in de commissie en de gedachtewisseling met de Raad en de Commissie alsnog amendementen voor te stellen.
5. De rol van het Parlement bij het bieden van MFB
De rapporteur zou tevens willen onderstrepen, zoals in eerdere resoluties van het EP al werd gedaan, dat een zo belangrijk instrument als macrofinanciële bijstand niet eenvoudig kan worden afgedaan als "buitengewoon". Het valt daarom niet te rechtvaardigen dat het een dergelijk instrument aan een reguliere rechtsgrondslag ontbreekt en dat het gebaseerd blijft op ad hoc-besluiten van de Raad voor elke operatie afzonderlijk. Een bij medebeslissing goedgekeurde kaderverordening voor macrofinanciële bijstand is noodzakelijk om de transparantie, de controleerbaarheid en de gebruikte toezicht- en rapportagesystemen te verbeteren. Overigens zal na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon de toepasselijke rechtsgrondslag voor een besluit tot verlening van MFB gelegen zijn in artikel 209, lid 1, respectievelijk 212, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), al naar gelang het ontvangende land door de EU-instellingen al dan niet als ontwikkelingsland wordt aangemerkt. In beide gevallen zal dan de gewone wetgevingsprocedure van toepassing zijn. Artikel 213 VWEU zou geen toepassing mogen vinden voor besluiten tot toekenning van MFB.
Bovendien moet het Parlement hierin een belangrijkere rol te vervullen krijgen. In het bijzonder dient de Commissie te werken aan een betere rapportage naar het Parlement op het punt van de feitelijke uitvoering van dit bijstandsinstrument, en het Parlement ook een ex post evaluatieverslag voor te leggen (naast de in artikel 5 van het voorstel bedoelde jaarlijkse verslagen).
6. Toezeggingen van de Raad en de Commissie
Ook indien het MFB-voorstel in de commissie zonder amendementen zou worden aangenomen, verlangt de rapporteur dat de Raad en de Commissie recht doen aan de hierboven genoemde bezwaren middels daartoe strekkende verklaringen aan het Parlement.
PROCEDURE
|
Titel |
Macrofinanciële bijstand aan Georgië |
||||||
|
Document- en procedurenummers |
COM(2009)0523 – C7-0269/2009 – 2009/0147(CNS) |
||||||
|
Datum raadpleging EP |
30.10.2009 |
||||||
|
Commissie ten principale Datum bekendmaking |
INTA |
||||||
|
Medeadviserende commissie(s) Datum bekendmaking |
AFET |
BUDG |
|
|
|||
|
Geen advies Datum besluit |
AFET 21.10.2009 |
BUDG 21.10.2009 |
|
|
|||
|
Rapporteur(s) Datum benoeming |
Vital Moreira 29.9.2009 |
|
|
||||
|
Vereenvoudigde procedure - datum besluit |
10.11.2009 |
||||||
|
Behandeling in de commissie |
10.11.2009 |
|
|
|
|||
|
Datum goedkeuring |
10.11.2009 |
|
|
|
|||
|
Datum indiening |
13.11.2009 |
||||||