RELATÓRIO sobre a promoção da boa governação em questões fiscais
2.2.2010 - (2009/2174(INI))
Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários
Relator: Leonardo Domenici
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU
sobre a promoção da boa governação em questões fiscais
O Parlamento Europeu,
– Tendo em conta a comunicação da Comissão, de 28 de Abril de 2009, intitulada "Promover a boa governação em questões fiscais" (COM(2009)0201),
– Tendo em conta a comunicação da Comissão, de 31 de Maio de 2006, sobre a necessidade de desenvolver uma estratégia coordenada tendo em vista melhorar a luta contra a fraude fiscal (COM(2006)0254),
– Tendo em conta a sua resolução, de 2 de Setembro de 2008, sobre uma estratégia coordenada para melhorar a luta contra a fraude fiscal[1],
– Tendo em conta a comunicação da Comissão, de 25 de Outubro de 2005, sobre a contribuição das políticas fiscais e aduaneiras para a Estratégia de Lisboa (COM(2005)0532),
– Tendo em conta o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no processo C-255/02 de 21 de Fevereiro de 2006 (Halifax e outros contra Commissioners of Customs and Excise), no qual o Tribunal considerou que a Sexta Directiva IVA (Directiva 77/388/CEE) se opõe ao direito do sujeito passivo a deduzir o IVA pago a montante quando as operações em que esse direito se baseia forem constitutivas de uma prática abusiva,
– Tendo em conta o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no processo C-524/04 de 13 de Março de 2007 (Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation contra Commissioners of Inland Revenue), no qual o Tribunal decidiu que o artigo 43.º do Tratado CE não se opõe à legislação de um Estado-Membro que restrinja o direito de estabelecimento e que vise um expediente empresarial puramente artificial concebido exclusivamente por razões fiscais,
– Tendo em conta as recomendações constantes das conclusões do Conselho na sequência da sua reunião de 14 de Maio de 2008 sobre questões fiscais relacionadas com os acordos a concluir pela Comunidade e os seus Estados-Membros com países terceiros,
– Tendo em conta a proposta da Comissão, de 13 de Novembro de 2008, de uma directiva do Conselho que altera a Directiva 2003/48/CE relativa à tributação dos rendimentos da poupança sob a forma de juros (COM(2008)0727),
– Tendo em conta a proposta da Comissão, de 2 de Fevereiro de 2009, de uma directiva do Conselho relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade (COM(2009)0029),
– Tendo em conta a proposta da Comissão, de 2 de Fevereiro de 2009, de uma directiva do Conselho relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos, taxas, direitos e outras medidas (COM(2009)0028),
– Tendo em conta a proposta da Comissão, de 30 de Abril de 2009, de uma directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos gestores de fundos de investimento alternativos e que altera as Directivas 2004/39/CE e 2009/.../CE (COM(2009)0207),
– Tendo em conta a recomendação da Comissão ao Conselho com vista a autorizar a Comissão a abrir negociações para a celebração de acordos entre a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros, por um lado, e o Principado de Andorra, o Principado do Mónaco e a República de São Marinho, por outro, a fim de combater a fraude e outras actividades ilegais em detrimento dos seus interesses financeiros e assegurar a cooperação administrativa através do intercâmbio de informações sobre questões fiscais, e a autorizar a Comissão a abrir negociações para a celebração de um acordo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros, por um lado, e a Confederação Suíça, por outro, a fim de combater a fraude aos impostos directos e a evasão aos impostos directos e assegurar a cooperação administrativa através do intercâmbio de informações em matéria fiscal (SEC(2009) 0899),
– Tendo em conta a declaração do G-20 na sequência da sua cimeira de 15 de Novembro de 2008, em Washington, sobre os mercados financeiros e a economia mundial,
– Tendo em conta as conclusões da Presidência na sequência da reunião do Conselho Europeu de 19 e 20 de Março de 2009,
– Tendo em conta a declaração do G-20 na sequência da sua cimeira de 2 de Abril de 2009, em Londres, sobre o plano global de recuperação e reforma,
– Tendo em conta as conclusões do Conselho na sequência das suas reuniões de 9 de Junho de 2009 e de 20 de Outubro de 2009,
– Tendo em conta as conclusões da Presidência na sequência da reunião do Conselho Europeu de 18 e 19 de Junho de 2009,
– Tendo em conta a declaração dos ministros das Finanças do G-8 reunidos em Lecce, Itália, em 13 de Julho de 2009,
– Tendo em conta a declaração dos líderes do G-20 reunidos em Pittsburgh, em 24 e 25 de Setembro de 2009,
– Tendo em conta o artigo 8.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
– Tendo em conta o relatório do U.S. Government Accountability Office (2007), o relatório do British National Audit Office (2008) e o relatório do Conseil des Prélèvements Obligatoires (2009), que destacam nomeadamente que cerca de um terço das 700 maiores sociedades do Reino Unido não pagaram qualquer imposto em 2005 e 2006, que 25 % das sociedades americanas que possuem activos de mais de 250 milhões de USD, ou receitas de mais de 50 milhões de USD por ano, também não pagaram qualquer imposto entre 1998 e 2005, e que as maiores empresas francesas pagam actualmente 8 % de impostos sobre os seus benefícios médios efectivos, quando a taxa oficial de imposição é de 33 %,
– Tendo em conta o artigo 48.º do seu Regimento,
– Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários (A7-0007/2010),
A. Considerando que existe um consenso generalizado a nível da UE e internacional segundo o qual a boa governação no domínio fiscal é sinónimo de transparência, intercâmbio de informações e leal concorrência fiscal,
B. Considerando que a falta de uma boa governação em questões fiscais é um incentivo à fraude e à evasão fiscais e tem graves consequências para os orçamentos nacionais e o sistema de recursos da União Europeia com um custo na UE estimado em 2,5% do PIB por ano; que a fraude fiscal coloca as empresas cumpridoras numa situação de desvantagem competitiva, que uma boa governação em questões fiscais deve resultar em mais recursos disponíveis para os Estados-Membros e os países em desenvolvimento, para alcançar os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio,
C. Considerando que a globalização tem criado dificuldades crescentes no combate à fraude fiscal a nível internacional e que os 27 Estados-Membros da União Europeia, que têm grandes diferenças entre si, são particularmente afectados; que esses factores militam fortemente a favor da melhoria da cooperação internacional no quadro da UE e a nível internacional para assim conseguir ser eficaz,
D. Considerando que a fraude e a evasão fiscais a nível internacional constituem um sério obstáculo à realização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio,
E. Considerando que um número considerável de empresas multinacionais foram estruturadas de forma a tirar partido da evasão fiscal nas diferentes jurisdições em que estão presentes; que o tratamento fiscal diferenciado em diferentes jurisdições favorece aquelas empresas que são grandes, ou internacionais, ou que estão bem estabelecidas em relação às outras que são pequenas, domésticas ou novas,
F. Considerando que a faculdade de utilizar amplamente paraísos fiscais e centros "off‑shore" por parte das empresas multinacionais, como parte integrante das suas estratégias de evasão fiscal, colide com os princípios de concorrência leal e responsabilidade das empresas,
G. Considerando que os paraísos fiscais são contrários aos princípios de solidariedade, justiça e redistribuição; que, numa economia globalizada, muitas empresas multinacionais utilizam o seu poder para exercer pressão sobre os governos, particularmente os dos países em desenvolvimento, no sentido da descida das taxas de imposto e da concessão de incentivos fiscais para atrair o investimento; que, na prática, isto leva a uma deslocação da carga fiscal para os trabalhadores e as famílias de baixos rendimentos e obriga a efectuar cortes prejudiciais nos serviços públicos,
H. Considerando que o Conselho tem actualmente entre mãos um conjunto de propostas legislativas importantes sobre a tributação da poupança, a cooperação administrativa e a assistência mútua em matéria de cobrança de impostos; que o reforço da boa governação fiscal na UE dará argumentos políticos e morais para exigir uma boa governação fiscal junto de países terceiros,
I. Considerando que a adopção dos princípios gerais anti-evasão confere às autoridades fiscais o poder de analisar se o objectivo principal de uma determinada operação é a evasão ou a redução de uma dívida fiscal e, nesse caso, permite às autoridades lançar um montante suplementar de imposto a fim de neutralizar essa evasão ou redução,
J. Considerando que os países em desenvolvimento, justamente por causa de uma má governação fiscal, não têm frequentemente a legitimidade ou a autoridade para tributar os seus próprios cidadãos; que, ao formular a sua política de governação fiscal, a UE deve tomar em consideração os problemas específicos que são enfrentados pelos países em desenvolvimento e deve fornecer apoio para os superar,
K. Considerando que os esforços conjugados do G-20 e da ONU, e conjuntamente com os esforços no quadro das iniciativas conduzidas pela OCDE, têm tido alguns resultados promissores no domínio da governação fiscal; que estes resultados continuam a ser insuficientes para responder aos desafios colocados pelos paraísos fiscais e os centros off‑shore e devem ser seguidos de acções decisivas, eficazes e coerentes,
L. Considerando que a OCDE avalia actualmente em quase 1 000 000 000 000 USD (um bilião de dólares) o capital privado acumulado em paraísos fiscais, o que é cinco vezes mais do que há duas décadas; que mais de um milhão de empresas, sobretudo nos Estados Unidos e dos Estados-Membros da União Europeia, têm a sua sede social em países onde estes paraísos fiscais estão situados,
M. Considerando que há indícios de que a força motriz da crise financeira foram, em parte, os novos tipos de instrumentos financeiros complexos e os instrumentos derivados colocados, em grande medida, em fundos domiciliados em jurisdições em que vigora o sigilo; que os paraísos fiscais acolhem, por exemplo, produtos financeiros complexos que provocam instabilidade financeira e que muitas instituições financeiras tinham passivos fora de balanço que estavam localizados em paraísos fiscais, considerando que, de um modo geral, a crise financeira veio mostrar a uma nova luz as consequências da falta de uma boa governação fiscal, revelando os riscos que estão associados a jurisdições opacas,
N. Considerando que apenas são cobrados 5% dos créditos fiscais transfronteiras na União Europeia,
Uma oportunidade que deve ser aproveitada
1. Condena firmemente o papel desempenhado pelos paraísos fiscais no incentivo e na exploração da fraude e da evasão fiscais e da fuga de capitais; exorta, por isso, os Estados-Membros a fazer da luta contra os paraísos fiscais, a evasão fiscal e a fuga ilícita de capitais uma prioridade; exorta a UE a incrementar as suas acções e a adoptar medidas concretas imediatas, como sejam sanções, contra os paraísos fiscais, a evasão fiscal e a fuga ilícita de capitais;
2. Considera que a boa governação fiscal, enquanto sinónimo de transparência, de intercâmbio de informações a todos os níveis, de cooperação transfronteiriça eficaz e de concorrência fiscal leal, é um elemento essencial da reconstrução da economia global após o colapso financeiro de 2008;
3. Recorda, neste contexto, que é de importância fundamental pôr termo à utilização de pessoas colectivas artificiais como meio de evitar a tributação; salienta igualmente que, em vez do sigilo bancário, o intercâmbio automático de informações deve ter lugar em todas as circunstâncias, incluindo todos os Estados-Membros e os respectivos territórios dependentes; congratula-se, quanto a isto, com a proposta da Comissão sobre a cooperação administrativa no domínio da fiscalidade, pois, nomeadamente, esta alarga a cooperação entre os Estados-Membros de modo a abranger qualquer espécie de imposto, suprime o sigilo bancário e estabelece o intercâmbio automático de informações como regra geral;
A nível da UE
4. Recorda que o Parlamento comunicou ao Conselho a sua posição sobre as alterações à Directiva 2003/48/CE, solicitando nomeadamente que termine a derrogação temporária que autoriza Áustria, Bélgica e Luxemburgo a evitarem o intercâmbio de informações mediante a aplicação de uma retenção de imposto na fonte; exorta o Conselho a adoptar a directiva que altera a Directiva 2003/48/CE em conformidade com a posição do Parlamento;
5. Em relação à tributação da poupança na UE, congratula-se, enquanto primeiro passo, com o levantamento, por parte de Áustria, Bélgica, Luxemburgo e Suíça, das respectivas reservas sobre o artigo 26.º do Modelo de Convenção Fiscal da OCDE, bem como com a assunção das normas da OCDE por Andorra, Mónaco, Liechtenstein e São Marinho; congratula-se com a decisão da Bélgica de passar de um sistema de retenção de imposto na fonte para um sistema de intercâmbio automático de informações a partir de 1 Janeiro de 2010;
6. Salienta o pedido formulado pelo Parlamento, na sua posição de 24 de Abril de 2009, para alargar consideravelmente o âmbito de aplicação da Directiva 2003/48/CE, em particular de modo a abranger as entidades jurídicas (especialmente as sociedades privadas e os fundos fiduciários) e as várias formas de rendimentos de investimentos; recorda que as disposições da Directiva 2003/48/CE deverão ser alargadas a Singapura, Hong Kong, Macau, e a outras jurisdições, como Dubai, Nova Zelândia, Gana, ou a certos Estados dos Estados Unidos, que não estão sujeitos à Directiva 2003/48/CE e que são, por isso, locais privilegiados para a evasão fiscal;
7. Considera que a comercialização na UE de fundos alternativos domiciliados num país terceiro deve ser subordinada ao respeito de normas de boa governação fiscal pelo país terceiro em questão, incluindo a aplicação efectiva, com base em disposições juridicamente vinculativas, do princípio de intercâmbio automático de informações; realça, em particular, que os progressos realizados quanto às normas de governação fiscal no âmbito de fóruns internacionais como a OCDE e o G-20 não deveriam impedir a União Europeia de aplicar padrões mais elevados;
8. Sublinha que uma implementação mais eficiente da legislação fiscal da UE e nacional existente facilitaria uma melhor cobrança de impostos; destaca, porém, a necessidade urgente de desenvolver mais esforços e medidas destinadas a melhor uma boa governação em matéria fiscal;
9. Observa que a fraude fiscal no domínio do IVA constitui um factor de particular preocupação no que respeita ao funcionamento do mercado interno, porquanto tem uma incidência transfronteiras directa, implica montantes consideráveis de perdas de receitas e afecta directamente o orçamento da UE; exorta o Conselho a adoptar a nova directiva sobre a cooperação administrativa no domínio fiscal e a lutar contra a fraude no domínio do IVA, tendo em conta a posição do Parlamento;
A nível internacional
10. Exorta todas as partes envolvidas a acelerarem a celebração do acordo antifraude com o Liechtenstein; exorta o Conselho a chegar a acordo sobre a atribuição de um mandato à Comissão relativo à negociação de acordos semelhantes com Andorra, Mónaco, São Marinho e Suíça; solicita, quanto a isto, que os Estados-Membros revejam os seus acordos fiscais bilaterais com países terceiros;
11. Solicita uma maior cooperação, como o intercâmbio automático de informações entre os países, de modo a facilitar a recuperação dos fluxos de capitais encaminhados para o estrangeiro através de actividades ilegais em detrimento do mercado interno;
12. Solicita à Comissão que apresente rapidamente o seu relatório sobre a recomendação que o Conselho formulou em 14 de Maio de 2008 e que visa a inclusão de uma cláusula de boa governação fiscal nos acordos pertinentes a celebrar com países terceiros pela União Europeia e os seus Estados-Membros; salienta, em particular, a necessidade de negociar disposições em matéria de boa governação no âmbito dos acordos gerais ou específicos celebrados com países terceiros e a necessidade de garantir um processo de acompanhamento eficaz da sua aplicação;
13. Recorda, quanto aos trabalhos em matéria de concorrência fiscal prejudicial no âmbito do Código de Conduta relativo à Fiscalidade das Empresas, a necessidade de garantir que, nas suas relações com países terceiros, os Estados-Membros apliquem o Código em coerência com os seus esforços para promover a transparência e o intercâmbio de informações em questões fiscais;
14. Congratula-se, enquanto primeiro passo, com os progressos realizados no domínio da boa governação fiscal em resultado das iniciativas de outros fóruns internacionais, como o G-20, o G-8, a ONU e, particularmente, a OCDE; considera, no entanto, que os compromissos assumidos pelo G-20 até ao momento não são suficientes para enfrentar os desafios que a evasão fiscal, os paraísos fiscais e os centros off-shore representam;
15. Recorda que a luta contra os paraísos fiscais e a evasão fiscal só será bem sucedida se forem aplicáveis as mesmas regras para todos, de modo a evitar a criação suplementar de lacunas jurídicas ao abrigo das quais ocorrem abusos; neste contexto, considera que a Directiva 2003/48/CE, que estabeleceu o princípio do intercâmbio multilateral automático de informações entre os países, constitui um passo bem-vindo no sentido do estabelecimento de um quadro global de intercâmbio automático de informações; saúda, portanto, a proposta da Comissão de promover a cooperação com países terceiros no âmbito da Directiva 2003/48/CE;
16. Convida a OCDE e os seus Estados-Membros a associarem plenamente a Comissão aos trabalhos do exercício de revisão interpares do Fórum Mundial, designadamente no que respeita à identificação das jurisdições não cooperantes, ao desenvolvimento de um processo de avaliação da conformidade e à aplicação de contramedidas dissuasivas para promover a adesão às normas; considera, além disso, que o quadro da OCDE para combater os paraísos fiscais é insatisfatório; destaca a necessidade de melhorar os indicadores para alcançar o estatuto de jurisdição cooperante, concedendo-lhe, por exemplo, um valor qualitativo; critica o facto de este indicador requerer a mera conclusão de doze acordo de intercâmbio de informação em matéria fiscal; lamenta, neste contexto, que o intercâmbio de informações tenha apenas lugar a pedido, não constituindo um requisito obrigatório, e que a OCDE permita que qualquer governo escape da sua lista negra apenas com a promessa de respeitar os princípios em matéria de intercâmbio de informações, sem garantir que estes princípios são efectivamente postos em prática;
Rumo a uma verdadeira política comunitária de boa governação fiscal
17. Considera que há necessidade de coerência e de uma verdadeira política comunitária de boa governação fiscal; considera que a credibilidade da União Europeia depende, nomeadamente, da sua vontade de tomar medidas contra os paraísos fiscais no seu próprio território como exemplo de boa governação; solicita à Comissão que, quanto a isto, acompanhe de perto a aplicação rápida e completa das acções previstas na sua comunicação sobre a promoção da boa governação em questões fiscais;
18. Considera que, sem prejuízo da competência dos Estados-Membros, a Comissão deve ser incumbida da concepção e formulação de uma tal abordagem da UE e que devem ser-lhe atribuídos os recursos necessários;
19. Recomenda a criação de um sistema adequado de incentivos para a cobrança de créditos fiscais transfronteiriços, a fim de aumentar o nível actual de apenas 5% de cobranças distribuindo uma parte justa da cobrança de impostos em dívida à administração que cobra os créditos fiscais em nome do Estado-Membro requerente, por um lado, e à administração do Estado-Membro requerente, por outro;
20. Convida a Comissão, no que respeita à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos fiscais, impostos especiais e outras medidas, a avaliar o montante de créditos fiscais transfronteiriços dos Estados-Membros a cobrar no território da União Europeia e a elaborar indicadores quantificáveis para medir os progressos nas cobranças transfronteiriças ao longo do tempo;
21. Considera que a UE deverá promover activamente a melhoria das normas da OCDE, tendo como objectivo que o intercâmbio multilateral automático de informações se torne na norma global; insta, além disso, a UE a adoptar medidas que impeçam que o "princípio de residência" seja usado abusivamente por mecanismos artificiais de domicílio e de propriedade que, através da interposição de sociedades holding sem qualquer actividade ou de sociedades fictícias, permitem que os beneficiários efectivos não paguem impostos no país do seu domicilio; insta, além disso, a UE, a adoptar uma forma comum de abordar a aplicação de medidas contra os abusos, que deverá ser eficaz, equitativa e alinhada com o conceito de expedientes puramente artificiais, tal como estabelecido pelo Tribunal de Justiça;
22. Insta a UE a aplicar uma abordagem coerente em relação à boa governação fiscal no âmbito da política europeia de vizinhança, da política de alargamento e da política de cooperação para o desenvolvimento; sublinha que a política de governação fiscal deverá contribuir activamente para a construção de sistemas fiscais sustentáveis e transparentes nos países em desenvolvimento, em particular com o propósito de erradicar a fraude fiscal, que leva a uma perda anual de receitas fiscais que é dez vezes superior ao montante da ajuda para o desenvolvimento proveniente dos países desenvolvidos; considera que deve ser atribuído um nível adequado de recursos para atingir este objectivo; recorda que a governação fiscal acabará por atrair investimentos, na medida em que contribui para a segurança jurídica tributária, a transparência e a estabilidade;
23. Salienta a necessidade de rever as actuais normas internacionais de contabilidade, para aumentar a transparência; exorta, neste contexto, à adopção de um requisito de divulgação, nas contas anuais da sociedades, por país, de informações contabilísticas relacionadas com paraísos fiscais e propõe a criação de um registo público da UE com os nomes de pessoas ou empresas que tenham criado sociedades e contas em paraísos fiscais, tendo em vista revelar os verdadeiros beneficiários encobertos pelas sociedades off-shore;
24. Sublinha a necessidade de os Estados-Membros coordenarem as suas políticas a fim de reforçarem a aplicação das disposições anti-evasão;
25. Recorda que a introdução de uma matéria colectável consolidada comum do imposto sobre as sociedades permitiria, no âmbito da UE, fazer face à dupla tributação e às questões relativas aos preços de transferência nos grupos consolidados; espera, neste contexto, receber a avaliação de impacto da Comissão, o mais tardar, até ao final do presente ano
26. Para identificar melhor a avaliação inexacta das transacções e as técnicas de evasão fiscal mais frequentemente aplicadas, propõe que a Comissão dê prioridade à ampla aplicação do método do lucro comparável, passando assim a inspecção dos preços de transferência a ser exercida, não sobre as transacções, mas a nível das empresas; realça o facto de o método do lucro comparável se concentrar na comparação dos resultados das empresas em cada sector industrial e que uma queda no nível de lucros de uma filial de uma empresa multinacional que se situa significativamente aquém da média sectorial ao longo do tempo pode ser um indício da utilização em grande escala de preços de transferência;
27. Insta a UE a examinar diversas opções em matéria de sanções e incentivos para promover a boa governação fiscal, como uma taxa especial sobre todos os movimentos para ou a partir de jurisdições não cooperantes, o não reconhecimento na UE do estatuto jurídico de sociedades constituídas em jurisdições não cooperantes e a proibição de as instituições financeiras da UE criarem ou manterem filiais e sucursais em jurisdições não cooperantes;
28. Considera que a UE deverá também assegurar a coerência na aplicação a nível comunitário e internacional das normas em matéria de supervisão prudencial, tributação e branqueamento de capitais e contraterrorismo;
29. Solicita à Comissão que apresente ao Parlamento um relatório anual sobre a aplicação da política comunitária de governação fiscal, a começar em Outubro de 2010;
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30. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão e aos governos e parlamentos dos Estados-Membros.
- [1] Textos Aprovados, P6_TA(2008)0387.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1. Antecedentes
Todos estão de acordo em reconhecer que a crise financeira e económica elevou a boa governação fiscal a uma posição muito proeminente e visível na agenda global. Este facto não causa qualquer surpresa quando milhões de cidadãos que se debatem com as dificuldades económicas actuais têm que suportar uma carga fiscal adicional, enquanto outros não pagam o que devem.
Os Estados-Membros da UE (na UE e através de acordos internacionais bilaterais), assim como organizações internacionais como a OCDE sublinham que a transparência e o intercâmbio de informações em matéria fiscal são a base de uma leal concorrência na economia global e de uma carga fiscal equitativa sobre os contribuintes honestos. Reconhecem também que a governação fiscal é uma condição prévia importante para preservar a integridade dos mercados financeiros. Segundo uma estimativa da OCDE realizada no final de 2008, os vários paraísos fiscais ao nível mundial atraíram entre 5 e 7 biliões de dólares (USD) de activos, embora o grau de sigilo relativo a estas contas torne difícil determinar com exactidão os montantes localizados em cada uma destas jurisdições. Embora não existam números incontestáveis sobre o montante da fraude fiscal na UE, na literatura económica as estimativas apontam para um montante entre 2 e 2,5% do PIB da UE, ou seja, entre 200 e 250 mil milhões de euros.
2. O que é a governação fiscal e como é actualmente promovida
A governação fiscal foi definida pela primeira vez pelo Conselho (ECOFIN), nas suas conclusões de 14 de Maio de 2008, como os princípios da transparência, do intercâmbio de informações e da concorrência fiscal leal.
Os princípios de governação fiscal são aplicados em diversas situações e a vários níveis.
A nível da UE, o Comissário Kovács, na sua intervenção na reunião de 6 de Outubro de 2009 da comissão ECON, afirmou que o reforço da governação fiscal na União Europeia "dará argumentos políticos e morais para exigir uma boa governação em questões fiscais junto dos países terceiros, junto dos nossos parceiros fora da Comunidade". A governação fiscal na Comunidade é actualmente objecto de três propostas legislativas importantes:
§ a directiva sobre a fiscalidade da poupança,
§ a directiva relativa à cooperação administrativa e a directiva relativa à assistência mútua em matéria de cobrança.
O objectivo destas três propostas é garantir a transparência e o intercâmbio eficaz de informações fiscais entre os Estados-Membros, bem como uma boa cooperação na cobrança de créditos fiscais.
A directiva sobre a fiscalidade da poupança estabelece um intercâmbio automático de informações de carácter especial, limitado a um determinado tipo de poupança. A directiva sobre a fiscalidade da poupança é um caso especial de aplicação dos princípios estabelecidos na actual directiva relativa à assistência mútua, mas, ao contrário desta, a directiva sobre a fiscalidade da poupança prevê, com algumas derrogações temporárias ao longo de um período transitório[1], que os Estados-Membros procedam ao intercâmbio automático de informações detidas pelos bancos. A Comissão apresentou em Novembro de 2008 uma proposta de reforma da directiva sobre a fiscalidade da poupança. O objectivo da reforma é colmatar as lacunas existentes e prevenir melhor a fraude fiscal. Visa igualmente eliminar as distorções de mercado entre produtos financeiros equivalentes e limitar os encargos administrativos para os agentes pagadores. No seu parecer de 24 de Abril de 2009, o Parlamento apoiou a abordagem da Comissão e entendeu que o período de transição deveria terminar, para que, no máximo, em 1 de Julho de 2014, o intercâmbio automático de informações sobre a poupança ou outros produtos equivalentes seja aplicável a todos os Estados-Membros.
A proposta está actualmente [Outubro de 2009] sobre a mesa do Conselho. Entretanto, ocorreram vários novos acontecimentos:
§ Quanto à aplicação da directiva sobre a fiscalidade da poupança, a Bélgica decidiu mudar da sua retenção de imposto na fonte para o intercâmbio automático de informações a partir de 1 Janeiro de 2010.
§ A Ilha de Man também declarou que aplicaria o intercâmbio automático de informações a partir de 1 de Julho de 2011.
§ Estão para começar as consultas iniciais com cinco países europeus não membros da UE (Suíça, Liechtenstein, Mónaco, São Marinho e Andorra), a fim de melhorar os acordos bilaterais que celebraram com a União Europeia em matéria de tributação dos rendimentos da poupança.
§ Já começaram as negociações com a Noruega, que pretende aderir às disposições em matéria de fiscalidade da poupança.
§ A Comissão encetou conversações com Hong Kong, Macau e Singapura sobre a sua eventual adesão às disposições em matéria de fiscalidade da poupança.
No que respeita às propostas sobre cooperação administrativa e assistência mútua em matéria de cobrança, o Parlamento está actualmente a analisá-las com vista a adoptar um parecer no início de 2010. Uma das alterações às propostas propõe explicitamente que a invocação do sigilo bancário para impedir o intercâmbio de informações para fins fiscais entre as administrações fiscais dos Estados-Membros seja abolida.
Para além destas três propostas, o Conselho prossegue também os seus trabalhos com base num programa de trabalho revisto sobre o Código de Conduta relativo à Fiscalidade das Empresas adoptado em Novembro de 2008. The Working Group has agreed to continue its work in the areas of anti-abuse; transparency and exchange of information in the area of transfer pricing and relations with 3rd countries.
A nível internacional, um dos instrumentos que a UE pode utilizar para promover a boa governação em questões fiscais em países terceiros é a negociação com estes países de acordos em matéria de fraude fiscal que incluam uma cláusula relativa ao intercâmbio de informações. A Comissão começou as negociações com vista à celebração de um acordo desta natureza com o Liechtenstein, que evoluiu de uma posição de ausência total de cooperação para uma atitude cooperante. Conta-se agora com que o Liechtenstein aceite o intercâmbio de informações em casos de fraude fiscal e que o sigilo bancário, enquanto motivo para recusar a cooperação, seja abolido. A Comissão deverá agora obter um mandato do Conselho ECOFIN para iniciar conversações semelhantes com Suíça, Mónaco, São Marinho e Andorra, ou seja, os quatro outros Estados que, com o Liechtenstein, aplicam disposições idênticas à directiva sobre a fiscalidade da poupança. A Comissão está a trabalhar activamente para incentivar a inclusão de compromissos semelhantes noutros acordos bilaterais entre os Estados-Membros e países terceiros.
Os incentivos financeiros que são disponibilizados no âmbito do 10.º Fundo Europeu de Desenvolvimento a um conjunto de países das Caraíbas e do Pacífico são também instrumentos eficazes para incentivar a adopção dos princípios de boa governação. A Comissão indicou que apresentará em 2010 um relatório sobre os progressos realizados na aplicação destas políticas.
Além disso, a UE e os seus Estados-membros participam na estratégia promovida pela OCDE sobre a luta contra a fraude fiscal internacional. Estes trabalhos são conduzidos no quadro do recém-alargado Fórum Mundial sobre Transparência e Intercâmbio de Informações (FMTII), que anunciou recentemente que todos os 87 países do FMTII concordaram em adoptar as normas da OCDE sobre a partilha de informações fiscais a pedido (artigo 26.º do Modelo de Convenção de 2002). Os peritos da OCDE referem que o facto de uma jurisdição ter assinado 12 acordos de intercâmbio de informações conformes às normas da OCDE é um bom indicador para aferir os progressos. Um grupo numeroso de países que assumiram compromissos (nalguns casos já antes de 2004) ainda não assinaram um único acordo conforme às normas da OCDE. Hong Kong, Macau e Singapura anunciaram que iriam propor alterações à sua legislação a fim de a adequar às normas da OCDE. Áustria, Bélgica, Luxemburgo e Suíça levantaram as suas reservas ao artigo 26.º do Modelo de Convenção da OCDE. O Liechtenstein anunciou em 12 de Março de 2009 que iria abrir negociações formais para a celebração de acordos de transparência e de informação com o Reino Unido, França e Alemanha. Andorra e Mónaco também aprovaram as normas da OCDE.
Embora sem propor até agora quaisquer incentivos concretos para garantir a conformidade com as normas, o G-20 indicou várias contramedidas possíveis por ocasião da cimeira de 2 de Abril de 2009: obrigações acrescidas de divulgação de informações por parte dos contribuintes e das instituições financeiras; retenção de imposto na fonte; não-aceitação de deduções relativas a pagamentos de despesas; revisão da política em matéria de tratados fiscais; revisão das suas políticas de investimento pelas instituições financeiras internacionais; revisão dos programas de ajuda bilateral. Segundo foi afirmado na cimeira de Pittsburg (24/25 de Setembro de 2009) pelos líderes do G-20, deverão ser utilizadas contramedidas contra os paraísos fiscais a partir de Março de 2010.
3. Opções de acção futura e mensagens do relator
O relator considera que a União Europeia deverá promover o intercâmbio automático de informações enquanto norma universal. Para alcançar este nível de boa governação, deverá ser levado a cabo um certo número de acções, tanto a nível da UE como a nível internacional.
A nível da UE, o relator observa que as declarações dos cinco países com os quais a UE tem um acordo sobre a fiscalidade da poupança (Mónaco Suíça, Liechtenstein, Andorra e São Marinho) são um passo importante em direcção ao fim do período transitório da directiva sobre a fiscalidade da poupança, que permite que Áustria, Bélgica[2] e Luxemburgo apliquem uma retenção de imposto na fonte em vez do intercâmbio de informações. De sublinhar, no entanto, que estas declarações devem ser seguidas da celebração de acordos juridicamente vinculativos. O relator solicita, portanto, que estes acordos sejam assinados rapidamente e que o Conselho avalie se os Estados Unidos se comprometem a proceder ao intercâmbio de informações com todos os Estados-Membros. Além disso, devem ser encetadas rapidamente negociações com Hong Kong, Macau e Singapura para que também estes apliquem disposições semelhantes em matéria de fiscalidade da poupança.
O relator considera igualmente que estes anúncios também deverão ter efeitos positivos para a proposta da Comissão de uma directiva relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade, nomeadamente no que diz respeito ao levantamento do obstáculo do sigilo bancário para os residentes fiscais de outros Estados-Membros. O relator considera que os países que se comprometeram a proceder ao intercâmbio de informações com base nas normas da OCDE não deverão, em princípio, poder bloquear a aprovação da proposta relativa à cooperação administrativa.
A nível internacional,
O relator considera que todas as partes envolvidas deverão acelerar a celebração do acordo antifraude com o Liechtenstein; exorta o Conselho a chegar a acordo sobre a atribuição de um mandato à Comissão relativo à negociação de acordos semelhantes com Andorra, Mónaco, São Marinho e Suíça.
Quanto ao Código de Conduta relativo à Fiscalidade das Empresas, o relator considera que, nas suas relações com países terceiros, os Estados-Membros deverão aplicar o Código em coerência com os seus esforços para promover a transparência e o intercâmbio de informações em questões fiscais.
Idêntica exigência de coerência deverá ser aplicável à política europeia de vizinhança, à política de alargamento e à política de cooperação para o desenvolvimento.
No que se refere à revisão interpares promovida pela OCDE, a UE, enquanto tal, deve ter um papel activo no âmbito do Fórum através da participação e do contributo da Comissão. Chegou a hora de a UE, juntamente com os seus parceiros, mostrar a sua liderança à escala global e a sua determinação, garantindo os incentivos necessários, incluindo sanções.
Neste contexto, a UE deve estar preparada para avaliar os progressos no quadro da revisão interpares da OCDE. Sem prejuízo das competências dos Estados-Membros, a Comissão deverá ser plenamente associada ao exercício de revisão interpares do Fórum Mundial, devendo apresentar um relatório ao Conselho e ao Parlamento, para que a dimensão comunitária desta questão global seja devidamente considerada, nomeadamente no que respeita à identificação das jurisdições não cooperantes, à avaliação da conformidade e à aplicação de contramedidas dissuasivas.
O relator teme que o intercâmbio de informações "a pedido" e de carácter bilateral abra a porta a uma interpretação restritiva das normas da OCDE. Por exemplo, o fornecimento de informações apenas quando uma jurisdição requerente conhece a identidade de um determinado contribuinte suspeito é contrário ao espírito das normas da OCDE. Assim, o relator propõe que a UE promova activamente a melhoria das normas da OCDE, tendo como objectivo, a alcançar até 2014 (termo da legislatura em curso), incluir o intercâmbio multilateral automático de informações. Isto implica também requisitos mais rigorosos de notificação para os beneficiários efectivos finais de fundos fiduciários e contas de sociedades, bem como sanções adequadas.
4. Outras questões
Finalmente, deverão ser fornecidos à Comissão os recursos necessários para realizar uma política comunitária de governação fiscal com todos os seus elementos.
RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO
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Data de aprovação |
27.1.2010 |
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Resultado da votação final |
+: –: 0: |
25 6 10 |
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Deputados presentes no momento da votação final |
Burkhard Balz, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Rachida Dati, Leonardo Domenici, Derk Jan Eppink, Diogo Feio, Markus Ferber, Elisa Ferreira, Vicky Ford, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sylvie Goulard, Enikő Győri, Liem Hoang Ngoc, Eva Joly, Othmar Karas, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Werner Langen, Astrid Lulling, Arlene McCarthy, Íñigo Méndez de Vigo, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells |
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Suplente(s) presente(s) no momento da votação final |
Marta Andreasen, Danuta Jazłowiecka, Arturs Krišjānis Kariņš, Philippe Lamberts |
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