ПРЕПОРЪКА относно предложението за решение на Съвета за сключване на Споразумението между Европейския съюз и Съединените американски щати относно обработката и изпращането на данни за финансови съобщения от Европейския съюз до Съединените щати за целите на Програмата за проследяване на финансирането на тероризма

5.2.2010 - (05305/1/2010REV – C7‑0004/2010 – 2009/0190(NLE)) - ***

Комисия по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи
Докладчик: Jeanine Hennis-Plasschaert

Процедура : 2009/0190(NLE)
Етапи на разглеждане в заседание
Етапи на разглеждане на документа :  
A7-0013/2010
Внесени текстове :
A7-0013/2010
Приети текстове :

ПРОЕКТ НА ЗАКОНОДАТЕЛНА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно предложението за решение на Съвета за сключване на Споразумението между Европейския съюз и Съединените американски щати относно обработката и изпращането на данни за финансови съобщения от Европейския съюз до Съединените щати за целите на Програмата за проследяване на финансирането на тероризма

(05305/1/2010REV – C7‑0004/2010 – 2009/0190(NLE))

(Процедура на одобрение)

Европейският парламент,

–   като взе предвид предложението за решение на Съвета (COM(2009)0703 и 5305/1/2010REV),

–   като взе предвид текста на споразумението между Европейския съюз и Съединените американски щати относно обработката и изпращането на данни за финансови съобщения от Европейския съюз до Съединените щати за целите на Програмата за проследяване на финансирането на тероризма (16110/2009),

–   като взе предвид своята резолюция от 17 септември 2009 г. относно проекта за международно споразумение за предоставяне на достъп на Министерство на финансите на САЩ до данни за съобщения за финансови плащания с цел предотвратяване и борба с тероризма и финансирането на терористи,[1]

–   като взе предвид искането за одобрение, представено от Съвета съгласно член 218, параграф 6, буква а), заедно с член 82, параграф 1, буква г) и член 87, параграф 2, буква а) от Договора за функционирането на ЕС (C7‑0004/2010),

–   като взе предвид член 81 и член 90, параграф 8 от своя правилник,

–   като взе предвид препоръката на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (A7‑0013/2010),

1.  отказва одобрение за сключване на споразумението;

2.  изисква Европейската комисия незабавно да представи препоръки на Съвета с оглед на дългосрочно споразумение със Съединените щати за предотвратяване на финансирането на тероризма; припомня, че всяко ново споразумение в тази област следва да бъде в съответствие с новата правна рамка, установена от Договора от Лисабон и обвързващата сега Харта на основните права на Европейския съюз, и подновява исканията, направени в резолюцията от 17 септември 2009 г., по-специално в параграфи от 7 до 13;

3.  възлага на своя председател да предаде позицията на Европейския парламент на Съвета, на Комисията, както и на правителствата и на парламентите на държавите-членки и на правителството на Съединените американски щати.

ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ

1. Контекст

След терористичните нападения на 11 септември 2001 г. Министерството на финансите на САЩ разработи Програмата за проследяване на финансирането на тероризма (ППФР), в рамките на която задължава, чрез административни разпореждания, Дружеството за световна междубанкова финансова телекомуникация (SWIFT)[1] да предава данни за финансови транзакции. Много от тези данни произхождат от държави-членки на ЕС.

В средата на 2006 г. медиите в Съединените щати разкриха съществуването на ППФР, което предизвика сериозна полемика в ЕС. В резултат на това в началото на 2007 г. Съветът и Комисията (ЕК) започнаха дискусии с американското Министерство на финансите. След тези дискусии през юни 2007 г. американското Министерство на финансите пое серия от едностранни ангажименти към Европейския съюз (т.нар. „Декларации по ППФТ“).

През март 2008 г. ЕК съобщи, че е определила съдия Jean-Louis Bruguière за „изтъкната личност от Европа“ за ППФТ, чиято роля е да провери дали САЩ спазват „Декларациите по ППФТ“. През декември 2008 г. беше изготвен първият доклад. Наскоро съдия Bruguière представи втория си и окончателен доклад. Докладчикът получи копие (класифицирано „за ограничено ползване от ЕС“) в понеделник, 1 февруари 2010 г.

Доскоро SWIFT съхраняваше съобщенията на два идентични сървъра („огледални сървъри“), разположени в Европа и в САЩ, с цел да се повиши възможността за възстановяване на данните. Въпреки това, през октомври 2007 г. SWIFT обяви новата си структура за съобщения, съгласно която, считано от 1 януари 2010 г., вътрешните за ЕС данни от съобщенията (включително съобщенията, обменени между страни, свързани с европейската зона) ще бъдат обработвани и съхранявани изключително в Европа.

Що се отнася до ППФТ, крайният резултат е, че значителна част от данните, които са съставяли основата за разпореждания по ППФТ, вече няма да бъдат съхранявани в Съединените щати, като по този начин се спира достъпът на Съединените щати до много от данните на SWIFT, които са получавали съгласно предишната структура.

След искането на Съединените щати, Съветът реши да преговаря за (временно) международно споразумение. На 30 ноември 2009 г. Съветът подписа временно споразумение между ЕС и Съединените щати относно обработването и изпращането на данни за финансови операции за целите на ППФТ на Съединените щати (FMDA), което ще се прилага временно от 1 февруари 2010 г. и изтича най-късно на 31 октомври 2010 г.

Съгласно разпоредбите на Договора от Лисабон е необходимо Европейският парламент да даде одобрение за официалното сключване на това временно споразумение. Независимо дали Европейският парламент ще даде това одобрение или не, няма да е възможно то да се предоговори предвид факта, че международното споразумение вече е подписано.

2. Значението на трансатлантическото сътрудничество за целите на борбата с тероризма

Преди всичко трябва да бъде ясно, че докладчикът подкрепя отворен, демократичен, силен ЕС, проповядващ дух на открит евроатлантизъм, способен да действа рамо до рамо със Съединените щати като техен партньор, а не като противотежест. Без съмнение, ЕС и Съединените щати са по-близки един до друг, отколкото до който и да е друг основен международен участник.

Докладчикът желае да припомни, че Парламентът приветства „Декларацията от Вашингтон“ (28 октомври 2009 г.) относно засилване на трансатлантическото сътрудничество в пространството на свобода, сигурност и правосъдие в контекст на зачитане на правата на човека и гражданските свободи, и подчертава необходимостта от трансатлантическо сътрудничество. Докладчикът подчертава необходимостта от трайно и по-решително сътрудничество между законодателите на Съединените щати и ЕС по въпроси от общ интерес и изразява увереност, че рамката на трансатлантическо сътрудничество за целите на борбата с тероризма следва да бъде допълнително разработена и подобрена.

След 11 септември 2001 г. ЕС и САЩ договориха няколко споразумения, обхващащи въпроси, свързани с ПВР. Всяко споразумение беше договорено отделно, с много сходни проблеми, по-специално във връзка с личните данни и правната защита. За да преодолее тези повтарящи се затруднения, Парламентът настоя (още през 2003 г.) за дефиниране на ясна правна рамка на ЕС за защита на данните, както и за преговори за обвързващо трансатлантическо споразумение по този въпрос.

На 6 ноември 2006 г. беше създадена контактна група на високо равнище от ЕС и Съединените щати с цел да се обсъди „неприкосновеността на личния живот и защитата на личните данни в контекста на обмен на информация за целите на правоприлагането като част от по-широк размисъл между ЕС и Съединените щати относно начина за по-добро предотвратяване и борба с тероризма и тежките транснационални престъпления.“ На 28 май 2008 г. групата изготви окончателния си доклад, като определи много общи принципи. На срещата на министрите на правосъдието и вътрешните работи на ЕС и Съединените щати на 12 декември 2008 г. беше заявено, че е определен широк спектър от общи принципи, заедно с някои неуредени въпроси, свързани с неприкосновеността на личния живот и защитата на личните данни, и че целта е възможно най-скоро да бъдат започнати преговори за обвързващо международно споразумение.

Докладчикът изразява становището, че ако трябва да има добавена стойност, подобно обвързващо международно споразумение, а не просто списък от принципи, е от съществено значение. Споразумението трябва да се прилага за отделни искания и, по целесъобразност, за автоматизирани трансфери „на едро“. Освен това, декларацията от декември 2008 г. е единствено политически ангажимент и трябва да бъде последвана от действия. Съгласно Програмата от Стокхолм, приета на 10 декември 2009 г., преговорите за обвързващо международно споразумение следва да започнат през идните месеци.

Що се отнася до ППФТ, тя трябва да се счита за отклонение от европейското право и практика поради начина, по който правоприлагащите агенции биха придобили за дейности, свързани с правоприлагане, финансови записи на отделни лица, по-специално индивидуални заповеди или разпореждания, одобрени от съда, за разследване на специфични транзакции, вместо да разчитат на общи административни разпореждания за милиони записи.

Както беше отбелязано по-рано, изтичането на информация за програмата (от медии в Съединените щати в средата на 2006 г.) доведе, по разбираеми причини, до вълна от протести в ЕС, по-специално по отношение на забелязаната в ППФТ недостатъчна съгласуваност със задълженията съгласно Директивата за защитата на личните данни (94/46/ЕО), както и законите на държавите-членки за прилагане на тази директива.

Нещо повече, това, което беше започнато като спешна временна мярка (в отговор на 11 септември), се превърна фактически в постоянна мярка без специфично одобрение или разрешение от страна на органите на ЕС или действителна трансатлантическа оценка на въздействието й и трансатлантически преговори, обхващащи същевременно въпросите на сигурността, съдебното сътрудничество и защитата на данните. Несъмнено този начин на действие не помогна за изграждането на взаимно доверие за трансатлантическо сътрудничество за целите на борбата с тероризма.

С предложеното FMDA - отворено споразумение, не може да се отрече, че ЕС продължава да отдава финансовата си разузнавателна служба като подизпълнител на Съединените щати. В тази връзка докладчикът изразява съгласие със SWIFT, че настоящият дебат не е за SWIFT като такова, а за това по какъв начин Европа би могла да си сътрудничи със Съединените щати за целите на борбата с тероризма и по какъв начин доставчиците на данни за финансови операции трябва да допринасят за тази борба, или дори по-общо - за използването, за целите на правоприлагането, на данни, събрани за търговски цели.

Докладчикът вярва също така, че европейските законови изисквания за справедливо, съразмерно и законно обработване на лична информация не могат да бъдат компрометирани и че ЕС и неговите държави-членки досега не са проявили достатъчно твърдост и яснота за определяне на собствените си цели.

Накрая, не е трудно да си представим, че приемането на предложеното FMDA (в сегашната версия) би довело до приемане на други искания за търговски данни например със Skype, PayPal и други компании от областта на информацията и телекомуникациите, които потенциално представляват интерес за целите на правоприлагането.

3. Правни съображения във връзка с FMDA (неизчерпателни)

Като се имат предвид основните елементи на резолюцията на Европейския парламент от 17 септември 2009 г. по този въпрос, докладчикът би желал да направи следните коментари по текста на споразумението:

Относно принципа на пропорционалност: SWIFT не може, по технически причини и по причини, свързани с управлението, да претърсва съдържанието на съобщенията и по тази причина не може да претърсва данни, основани на критерии като имена, адреси и/или номера на фактури на частни лица. Следователно, ако SWIFT получи (член 4, FMDA) искане за изготвяне на данни, свързани например с частно лице, то няма да може да изготви тези специфични данни поради технически причини. Вместо това SWIFT би могло да предостави „данни на едро“. Тези съобщения биха могли евентуално да съдържат специфични данни (напр. името или адреса на лицето), от които органите имат нужда за целите на борбата с тероризма. Самото естество на SWIFT не позволява да се отправят т.нар. ограничени искания.

Горепосоченото означава, че SWIFT трябва да предава всички или почти всички свои данни на американското Министерство на финансите. Това е в нарушение на основните принципи на законодателството в областта на защитата на личните данни, т.е. принципите на необходимост и пропорционалност. Впоследствие това не може да бъде поправено от механизми за надзор и контрол.

NB: правилата на ЕС относно проследяването на дейностите за финансиране на тероризма се основават на докладване за подозрителни или незаконни транзакции от страна на отделни финансови оператори.

В действителност би било по-добре да се предвиди възможността SWIFT да си самоосигури необходимото оборудване за извършване на целенасочени търсения на данни, които съхранява и обработва, вместо всичките му данни да се предават накуп на САЩ. Това също така би запазило паралела с дейността на ЕС в областта на съхранението на данни от страна на доставчици на телекомуникационни услуги.

Временното споразумение за предаването на данни за финансови транзакции (FMDA) не предвижда изрично исканията за предаване да бъдат ограничени във времето. Също така FMDA не предвижда изрично исканията за предаване да бъдат предмет на съдебно разрешение, нито пък определя в достатъчна степен условията за обмен от страна на САЩ на данни по ППФТ с трети държави. Общественият контрол и надзор над достъпа на органите на властта до данните на SWIFT не е определен, дори ако функционирането на FMDA е под наблюдението на контролните комисии на Конгреса на САЩ.

FMDA предвижда заличаването на всички неизвлечени данни след определен срок. Въпреки това към извлечената информация „се прилага срокът на съхранение, приложим за съответното правителство (...)“. FMDA не предвижда посочване на тези срокове на съхранение.

Правото на субектите на данни на достъп, поправка, обезщетение и правна защита извън ЕС не е определено по съответстващ начин.

FMDA не гарантира, че европейските граждани и компании ще имат по правото на САЩ същите права и гаранции, с каквито се ползват на територията на ЕС. Освен това FMDA не посочва при какви обстоятелства лице или дружество извън територията на САЩ трябва да бъде уведомено за неблагоприятно административно решение, взето по отношение на него.

Докато Съветът настоява, че „ЕС има интерес да подсигури устойчивостта на ППФТ, независимо от новата структура на SWIFT, като по този начин гарантира правна сигурност за предаването на съответните данни на Министерство на финансите на САЩ, предвид факта, че службите на държавите-членки са главните бенефициенти на уликите, предоставени от ППФТ“, е невъзможно да се претендира за истинска реципрочност. Истинска реципрочност би изисквала органите на САЩ да позволят на органите на ЕС да придобият и използват данни за съобщения за финансови плащания и свързани данни, съхранявани на сървъри в САЩ.

Освен това, по отношение на предлаганото FMDA, Съветът не можа да изясни конкретната роля на „публичния орган“, който ще бъде натоварен с отговорността да приема запитвания на Министерство на финансите на САЩ (като взема предвид по-специално естеството на правомощията, с които трябва да разполага такъв орган, както и начина за прилагане на тези правомощия).

Изразът „възнамерява да не се отклонява“ (член 13, FMDA) не съответства на никоя разпоредба от никой договор или технически термин в правото на ЕС и значението му е много неясно.

4. Междуинституционални взаимоотношения

Като поиска одобрението на Парламента за сключването на FMDA при условия, при които беше практически невъзможно Парламентът да реагира преди да започне временното прилагане, Съветът всъщност постави на Парламента срок, който е в нарушение на духа на член 218, параграф 6, буква а) от ДФЕС, и отчасти подкопа правния ефект и практическото въздействие на решението на Парламента по процедурата на одобрение, по-конкретно що се отнася до временното прилагане.

Информацията за прилагането на FMDA е от пряко значение за преговорите и за сключването на дългосрочното споразумение, предвидено в член 15, параграф 4 от FMDA, и следователно Парламентът има право на достъп до подобна информация.

Трябва да е ясно, че Парламентът трябва да бъде „напълно и незабавно информиран на всички етапи на процедурата“. Целта на закона (ratio legis) за подобно задължение за информиране не е да се допусне Парламентът пасивно да отбележи действията на другите институции, а да има възможността да упражни въздействие върху Комисията и Съвета, що се отнася до контекста на споразумението, за да се улесни одобрението на окончателния текст. Задължението за информиране на Парламента е още отражение на по-общото задължение на институциите да „осъществяват лоялно сътрудничество помежду си“.

Следователно за разискванията в Парламента трябва да се предостави цялата относима информация и документация, включително становището на Правната служба на Съвета и разузнавателните данни, на които се основават двата доклада на съдия Jean-Louis Bruguière (в съответствие с приложимите правила относно поверителността).

5. Възможният сценарий при неодобрение

Ако Парламентът откаже одобрение, FMDA няма да влезе в сила и временното му прилагане ще се прекрати с уведомяването на органите на САЩ от страна на ЕС.

Най-очевидният път за продължаване на обмена на данни е в рамките на Споразумението за правна взаимопомощ между Европейския съюз и Съединените американски щати, което е по-общ инструмент от FMDA. За онези държави-членки, които имат двустранни споразумения за правна взаимопомощ със САЩ, Споразумението за правна взаимопомощ между Европейския съюз и Съединените американски щати по-скоро допълва, отколкото заменя двустранните споразумения.

Това споразумение не е ограничено само за терористични престъпления; по отношение на исканията за банкова информация е достатъчно искането да касае „определено физическо или юридическо лице, което е заподозряно или обвинено в престъпление“, въпреки че държавата може да ограничи категориите престъпления, по отношение на които ще оказва съдействие. Информацията може да включва данни за конкретни банкови „сметки или транзакции“, с които разполагат банки или пък небанкови финансови институции. Искането за информация трябва по-конкретно да посочва лицето, основанията за подозрение, че то е извършило престъпление, както и начина, по който информацията има връзка с наказателното разследване или производство.

Предаването на данни на САЩ ще се урежда от националното право на съответната(ите) държава(и)-членка(и).

6. Препоръка за FMDA и за бъдещи действия

Въз основа на гореизложеното, докладчикът би препоръчал Парламентът да откаже да даде одобрение.

Въпреки това докладчикът очаква Съветът и Комисията бързо и амбициозно да тласнат напред една насочена към бъдещето стратегия на Европа за борба с тероризма. Сигурността на европейските граждани не може да бъде излагана на опасност, както не могат и защитата на данните на гражданите, сигурността на нормативната уредба, по силата на която развиват дейност търговските дружества, и търговската равнопоставеност. Винаги трябва да е ясно, че това е отговорност на ЕС и че трябва да се намери европейско решение. Нидерландия и Белгия не могат да се озоват накрая в положението на жертви на заблуда.

Целенасоченият обмен и целенасоченото използване на данни, предназначени за борба с тероризма, е и ще остане необходимост. Идентифицирането на пропуските в сигурността следва да бъде средоточието на нашето внимание. Значението на събирането на разузнавателна информация е очевидно. Същото важи за правилното интегриране и разбиране на събраната разузнавателна информация (свързването на точките). Обществеността трябва да може да има доверие както в данните, така и в изискванията за сигурност. Целта следва да бъде правилно действие още от самото начало.

Европейският парламент изисква от Европейската комисия да представи препоръки за незабавно започване на (нови) преговори със Съединените щати както за данните за финансови транзакции за целите на разследванията за борба с тероризма, така и за закрилата на личния живот/ личните данни в контекста на обмена на информация за целите на правоприлагането.

Парламентът изисква от Съвета да представи в отговор своето становище за съдържанието на насоките за преговори, които той ще приеме вследствие на такива препоръки. Очевидно е налице очакване да се вземат предвид опасенията на Европейския парламент и неговите препоръки, както и тези на Европейския надзорен орган по защита на данните и работната група по член 29.

Парламентът приканва също Съвета и Комисията да предвидят решение, което да може да допълни (и в крайна сметка дори да замени) договора за правна взаимопомощ между САЩ и ЕС, например чрез посочване на отраженията на обмена на информация, основаваща се предимно на разузнавателна дейност, за разлика от информацията, обменяна съгласно обикновеното сътрудничество за правна взаимопомощ. Като се разглежда такава стратегия, следва да се обърне внимание на европейско решение за надзора над обмена на данни, тоест да се определи независим (съдебен) орган на ЕС, който да бъде оправомощен да проверява операциите по ППФТ (и дори да блокира системата на ППФТ). Предпоставка за това европейско решение е обвързващо международно споразумение за закрилата на личния живот и личните данни в контекста на обмена на информация за целите на правоприлагането.

Може да се окаже също полезно и поискването на препоръки от Работната група за действие в областта на финансите (FATF).

  • [1]  Дружеството за световна междубанкова финансова телекомуникация, създадено съгласно белгийското законодателство, е доставчик на защитен от неоторизиран достъп обмен на съобщения за финансови транзакции с близо 8500 клиента, от които около 7800 са финансови институции.

РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ

Дата на приемане

4.2.2010

 

 

 

Резултат от окончателното гласуване

+:

–:

0:

29

23

1

Членове, присъствали на окончателното гласуване

Jan Philipp Albrecht, Sonia Alfano, Louis Bontes, Mario Borghezio, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Rosario Crocetta, Cornelis de Jong, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Cornelia Ernst, Tanja Fajon, Kinga Göncz, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Ágnes Hankiss, Jeanine Hennis-Plasschaert, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Clemente Mastella, Nuno Melo, Louis Michel, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Jacek Protasiewicz, Carmen Romero López, Birgit Sippel, Renate Sommer, Rui Tavares, Wim van de Camp, Axel Voss, Manfred Weber, Renate Weber, Tatjana Ždanoka

Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване

Alexander Alvaro, Elena Oana Antonescu, Andrew Henry William Brons, Ioan Enciu, Ana Gomes, Jean Lambert, Petru Constantin Luhan, Raül Romeva i Rueda, Michèle Striffler

Заместник(ци) (чл. 187, пар. 2), присъствал(и) на окончателното гласуване

Françoise Grossetête, Marita Ulvskog