DOPORUČENÍ k návrhu rozhodnutí Rady o uzavření Dohody mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými o zpracovávání a předávání údajů o finančních transakcích z Evropské unie do Spojených států pro účely Programu pro sledování financování terorismu

5. 2 2010 - (05305/1/2010REV – C7‑0004/2010 – 2009/0190(NLE)) - ***

Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci
Zpravodajka: Jeanine Hennis-Plasschaert

NÁVRH LEGISLATIVNÍHO USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o návrhu rozhodnutí Rady o uzavření Dohody mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými o zpracovávání a předávání údajů o finančních transakcích z Evropské unie do Spojených států pro účely Programu pro sledování financování terorismu

(05305/1/2010REV – C7‑0004/2010 – 2009/0190(NLE))

(Postup souhlasu)

Evropský parlament,

–   s ohledem na návrh rozhodnutí Rady (KOM(2009)0703 a 5305/1/2010REV),

–   s ohledem na znění dohody mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými o zpracovávání a předávání údajů o finančních transakcích z Evropské unie do Spojených států pro účely programu pro sledování financování terorismu (16110/2009),

–   s ohledem na své usnesení ze dne 17. září 2009 o připravované mezinárodní dohodě, kterou se mají ministerstvu financí Spojených států amerických zpřístupnit údaje o finančních transakcích za účelem předcházení terorismu a jeho financování a boje proti nim[1],

–   s ohledem na žádost o souhlas, kterou v souladu s čl. 218 odst. 6 písm. a) ve spojení s čl. 82 odst. 1 písm. d) a čl. 87 odst. 2 písm. a) Smlouvy o fungování Evropské unie (C7‑0004/2010) předložila Rada,

–   s ohledem na článek 81 a čl. 90 odst. 8 jednacího řádu,

–   s ohledem na doporučení Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci (A7‑0013/2010),

1.  nesouhlasí s uzavřením dohody;

2.  žádá Evropskou komisi, aby neprodleně předala Radě doporučení s cílem uzavřít dlouhodobou dohodu se Spojenými státy týkající se opatření pro prevenci financování terorismu; znovu opakuje, že jakákoli nová dohoda v této oblasti by měla být v souladu s novým právním rámcem stanoveným Lisabonskou smlouvou a nyní již závaznou Listinou základních práv Evropské unie, a opakuje své žádosti, které učinil ve svém usnesení ze dne 17. září 2009, zejména v bodech 7 až 13;

3.  pověřuje svého předsedu, aby předal postoj Parlamentu Radě, Komisi, vládám a parlamentům členských států a vládě Spojených států amerických.

• [1]  Přijaté texty; P6_TA-PROV(2009)0016.

VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ

1. Historické souvislosti

Po teroristických útocích ze dne 11. září 2001 vytvořilo ministerstvo financí USA „Program pro sledování financování terorismu“ (Terrorist Finance Tracking Program – TFTP), kterým prostřednictvím úředních příkazů vyžadovalo – a to i po společnosti SWIFT[1] – předávání údajů o finančních transakcích. Mnohé z těchto údajů mají původ ve členských státech EU.

O existenci programu TFTP informovaly sdělovací prostředky USA v polovině roku 2006. Tato zpráva vyvolala v EU bouřlivé kontroverzní reakce. V reakci na tuto informaci zahájily Rada a Komise (EK) začátkem roku 2007 jednání s ministerstvem financí USA. Na základě těchto jednání přijalo ministerstvo financí USA v červnu 2007 řadu jednostranných závazků vůči EU (tzv. vyjádření k TFTP).

V březnu 2008 EK oznámila, že do funkce tzv. „významné“ evropské osobnosti, jejímž úkolem bude ověřit, že opatření USA jsou v souladu s „vyjádřeními k TFTP“, jmenovala soudce Jean-Louise Bruguièra. První zpráva byla vypracována v prosinci roku 2008. Soudce Bruguière právě předložil svou druhou a závěrečnou zprávu. Její kopii (klasifikovanou jako EU – vyhrazené) obdržela zpravodajka v pondělí dne 1. února 2010.

Aby posílila odolnost údajů, uchovávala společnost SWIFT až do nedávné doby údaje na dvou identických („zrcadlových“) serverech, které se nacházely v Evropě a v USA. V říjnu 2007 však tato společnost oznámila, že podle nového systému uchovávání údajů, který vstoupí v platnost dnem 1. ledna 2010, budou vnitřní údaje EU (včetně údajů předaných mezi zeměmi napojenými na evropské území) zpracovávány a ukládány výhradně v Evropě.

Pro program TFTP z toho vyplývá, že významná část údajů, které tvořily základ příkazů TFTP, již nebude uchovávána v USA a že USA ztratí přístup k velké řadě údajů společnosti SWIFT, které obdržela v rámci starého systému.

Na základě žádosti USA rozhodla Rada o tom, že se pokusí vyjednat (prozatímní) mezinárodní dohodu. Dne 30. listopadu 2009 Rada podepsala prozatímní dohodu mezi EU a USA o zpracovávání a předávání údajů o finančních transakcích pro účely programu USA TFTP (FMDA), která má být prozatímně uplatňována od 1. února 2010 a která vyprší nejpozději dnem 31. října 2010.

Podle ustanovení Lisabonské smlouvy je pro oficiální uzavření prozatímní dohody vyžadován souhlas Evropského parlamentu. Evropský parlament s touto dohodou buď souhlasí, nebo nesouhlasí (přičemž nebude možné jednat o změnách, protože mezinárodní dohoda již byla podepsána).

2. Význam transatlantické spolupráce pro účely boje proti terorismu

V první řadě je třeba vyjasnit, že zpravodajka je pro otevřenou, demokratickou, silnou, proatlantickou EU, která je vnímavější ke svému okolí,schopná úzce spolupracovat se Spojenými státy, být jejich skutečným partnerem a nikoli protipólem. EU a USA jsou si bezesporu bližší, než každý z nich vůči kterémukoli jinému důležitému mezinárodnímu aktérovi.

Zpravodajka by ráda připomněla, že Parlament přivítal „Washingtonskou deklaraci“ (28. října 2009) o posílení transatlantické spolupráce v oblasti spravedlnosti, svobody a bezpečnosti v kontextu dodržování lidských práv a občanských svobod a transatlantické spolupráci přikládá velký význam. Zdůrazňuje potřebu trvalé a intenzivnější spolupráce mezi americkými a evropskými zákonodárci v otázkách společného zájmu a je přesvědčena, že rámec transatlantické spolupráce pro boj proti terorismu je třeba dále rozvíjet a zlepšovat.

Od 11. září 2001 vyjednaly EU a USA několik dohod v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. O každé dohodě se jednalo samostatně, přičemž některé problémy se stále opakovaly, zejména v souvislosti s osobními údaji a právní ochranou. Aby se těmto opakujícím se obtížím předešlo, vyzýval Parlament (již od roku 2003) k vytvoření soudržného právního rámce EU pro ochranu údajů a k jednání o uzavření závazné transatlantické dohody o této otázce.

Dne 6. listopadu 2006 byla zřízena kontaktní skupina EU-USA na vysoké úrovni, která měla jednat o „ochraně soukromí a osobních údajů v rámci výměny informací pro účely prosazování práva v rámci širších úvah mezi EU a USA o tom, jak nejlépe předcházet a bojovat proti terorismu a závažné přeshraniční trestné činnosti“. Dne 28. května 2008 předložila tato skupina svou závěrečnou zprávu, v níž stanovila velmi obecné zásady. Na schůzce ministrů SVV USA a EU, která se konala dne 12. prosince 2008, byla zjištěna široká škála společných zásad a určité nevyřešené otázky související s ochranou soukromí a osobních údajů. Bylo rozhodnuto, že cílem je zahájit co nejdříve jednání o uzavření závazné mezinárodní dohody.

Zpravodajka se domnívá, že taková závazná mezinárodní dohoda, a nikoli pouze seznam zásad, chceme-li, aby byla skutečně prospěšná, má zásadní význam. Má se vztahovat na jednotlivé žádosti a, pokud je to vhodné, i na automatické hromadné převody. Navíc prohlášení z prosince 2008 je pouhým politickým závazkem, na který je třeba navázat. Podle „Stockholmského programu“ přijatého dne 10. prosince 2009 by jednání o závazné mezinárodní dohodě měla být zahájena v příštích měsících.

Na TFTP je třeba nahlížet jako na program, který se odchyluje od evropského práva, co se týče postupů, které by uplatňovaly agentury pro vymáhání práva při získávání finančních záznamů jednotlivců pro činnosti související s vymáháním práva, konkrétně pro jednotlivé rozsudky nebo soudní příkazy k posuzování konkrétních transakcí namísto toho, aby se spoléhaly na obecné úřední příkazy pro miliony záznamů.

Jak již bylo dříve zmíněno, vyvolaly zprávy o programu (zveřejněné sdělovacími prostředky USA v polovině roku 2006) v EU oprávněné bouřlivé protesty, zejména kvůli nedostatečnému souladu programu TFTP s povinnostmi vyplývajícími ze směrnice o ochraně údajů (95/46/ES) a s právními předpisy členských států, kterými se tato směrnice provádí.

Navíc to, co ze začátku mělo být pouhým dočasným opatřením v nouzové situaci (v reakci na události z 11. září) se de facto stalo opatřením trvalým, aniž by je úřady EU specificky schválily či povolily, aniž by bylo provedeno skutečné transatlantické hodnocení jeho dopadů a aniž by proběhla transatlantická jednání zaměřená na budoucnost, která by se soustředila na dopady tohoto programu na bezpečnost, soudní spolupráci a ochranu údajů. Tento postup očividně nebyl očividně pro budování vzájemné důvěry v transatlantickou spolupráci za účelem boje proti terorismu prospěšný.

Nelze popřít, že prostřednictvím navrhované dohody FMDA, která je opatřením s otevřeným koncem, EU předává výsledky práce svých zpravodajských služeb i nadále USA. Zpravodajka v této souvislosti souhlasí s programem SWIFT v tom, že současná debata není ani tak o SWIFT jako takovém, ale o tom, jak by Evropa mohla spolupracovat s USA za účelem boje proti terorismu a jak by se na tomto boji mohli podílet poskytovatelé údajů o finančních transakcích, nebo obecněji o právním vymáhání údajů shromažďovaných ke komerčním účelům.

Dále je přesvědčena, že evropské právní požadavky na spravedlivé, přiměřené a legální zpracovávání osobních údajů nesmí být ohroženo a že EU a její členské státy nedokázaly do dnešní doby zaujmout pevnou a jednoznačnou pozici a stanovit si své vlastní cíle.

Konečně není zvlášť obtížné si představit, že přijetí navrhované smlouvy FMDA (v jejím současném znění) by mohlo odstartovat lavinu přijímání dalších žádostí o komerční údaje, přičemž pro účely vymáhání práva by se mohly stát zajímavými (např.) Skype, PayPal a jiné společnosti v informační a telekomunikační oblasti.

3. Právní úvahy o dohodě FMDA (nevyčerpávající)

S ohledem na hlavní prvky usnesení Evropského parlamentu ze dne 17. září 2009 k této věci by zpravodajka chtěla učinit ke znění dohody následující poznámky:

K zásadě proporcionality: Společnost SWIFT nemůže z technických a správních důvodů vyhledávat „obsah“ zpráv, a nemůže tak vyhledávat údaje na základě kritérií, jako jsou jména, adresy a/nebo čísla faktur jednotlivých subjektů. Pokud by tedy SWIFT obdržel (článek 4 dohody FMDA) žádost o předložení údajů týkajících se např. konkrétní osoby, nebude moci tyto konkrétní údaje z technických důvodů předložit. SWIFT by mohl poskytnout pouze „hromadné údaje“. Tyto údaje by případně mohly obsahovat konkrétní údaje (např. jméno nebo adresu konkrétní osoby), které orgán potřebuje pro účely boje proti terorismu. Samotná povaha programu SWIFT tedy neumožňuje vyřizovat tzv. omezené žádosti.

Výše zmíněná skutečnost znamená, že SWIFT musí předat všechny, nebo téměř všechny údaje ministerstvu Spojených států. To je v rozporu se základními zásadami vyplývajícími z práva na ochranu údajů, tedy zásadami nezbytnosti a přiměřenosti, což nelze následně napravit mechanismy dohledu a kontroly.

Pozn.: Pravidla EU o sledování činností v oblasti financování terorismu jsou založena na hlášení podezřelých nebo nezvyklých operací jednotlivými finančními institucemi.

Bylo by lepší, kdyby společnost SWIFT mohla sama disponovat zařízením nutným pro provádění vlastního cíleného vyhledávání údajů, které uchovává a zpracovává, spíše než aby všechny své údaje předávala hromadně do USA. Tím by se rovněž zachoval soulad s postupy EU, pokud jde o uchovávání údajů ze strany poskytovatelů telekomunikačních služeb.

Dohoda FMDA neobsahuje výslovné ustanovení o tom, že žádosti o předání údajů by měly být časově omezeny. Výslovně se zde nehovoří ani o tom, že žádosti o předání údajů musí být soudně schváleny, a chybí i dostatečně přesné podmínky, za kterých smí USA sdílet údaje získané pro účely TFTP se třetími zeměmi. Ačkoli na fungování FMDA dohlíží kontrolní výbory Kongresu USA, veřejná kontrola a dohled nad přístupem orgánů k údajům společnosti SWIFT stanoveny nejsou.

V dohodě FMDA se stanoví, že po uplynutí určitého období mají být všechny údaje, které nebyly extrahovány, smazány. Informace extrahované z poskytnutých údajů však podléhají lhůtě pro uchovávání platné v jednotlivých státních orgánech. FMDA ovšem neobsahuje žádné ustanovení o tom, jak dlouhé tyto lhůty pro uchovávání údajů vlastně jsou.

Neexistuje zde ani přiměřené ustanovení o právech osob, kterých se údaje týkají, na přístup, opravu, náhradu a nápravu mimo území EU.

Dohoda FMDA nezajišťuje evropským občanům a společnostem v rámci právních předpisů USA stejná práva a záruky, které požívají na území EU. Navíc se v této dohodě neuvádí, za jakých okolností má být jednotlivec nebo společnost mimo území USA informován(a) o tom, že v jeho/její neprospěch bylo učiněno administrativní rozhodnutí.

Dosáhnout skutečné reciprocity není možné, jelikož Rada trvá na tom, že je v zájmu EU zajistit udržitelnost TFTP bez ohledu na novou architekturu SWIFT, a zajistit tak právní jistotu pro předávání příslušných údajů ministerstvu financí Spojených států amerických, poněvadž největší prospěch z TFTP mají služby členských států. Skutečná reciprocita by vyžadovala, aby orgány USA umožnily orgánům EU získávat a používat údaje o finančních transakcích a související údaje uchovávané na serverech v USA.

Rada dále v navrhované dohodě FMDA neuvádí, jaká je přesná úloha veřejného orgánu, který má být pověřen přijímáním žádostí od ministerstva financí Spojených států (s ohledem na specifickou povahu pravomocí, které mu budou svěřeny, a na způsob, jakým by tyto pravomoci mohly být uplatňovány).

Formulace „nemá za cíl odchýlit se“ (článek 13 FMDA) neodpovídá žádnému z ustanovení Smlouvy či termínu v právních předpisech EU a její význam je po pravdě řečeno velmi neurčitý.

4. Interinstitucionální vztahy

Rada od Parlamentu požadovala souhlas s uzavřením dohody FMDA v situaci, kdy pro něj bylo prakticky nemožné reagovat dříve, než bylo zahájeno její prozatímní uplatňování. Parlament se tak měl vyjádřit ve lhůtě, která není v souladu s čl. 218 odst. 6 písm. a) Smlouvy o fungování EU, čímž se částečně narušil právní a praktický dopad jeho rozhodnutí v rámci postupu souhlasu, zejména pokud jde o prozatímní uplatňování dohody.

Informace o provádění dohody FMDA jsou důležité pro vyjednání a uzavření dlouhodobé dohody podle čl. 15 odst. 4 FMDA, a Parlament k nim musí jako k takovým mít přístup.

Mělo by být zřejmé, že Parlament musí být ve všech fázích postupu plně a okamžitě informován. Smyslem této právní povinnosti není umožnit Parlamentu, aby pasivně pozoroval, jaké kroky činí ostatní orgány, ale poskytnout mu příležitost k tomu, aby ovlivňoval do určité míry Komisi a Radu s ohledem na obsah dohody, s jejímž konečným zněním má vyjádřit svůj souhlas. Povinnost informovat Parlament je navíc odrazem obecnější povinnosti orgánů, které se zavázaly ke vzájemné loajální spolupráci.

Parlament proto musí mít pro posouzení k dispozici všechny relevantní informace a dokumenty, a to včetně stanoviska právní služby Rady a zpravodajských podkladů, na jejichž základě byly vypracovány dvě zprávy soudce Jean-Louise Bruguièrea (v souladu s platnými pravidly o důvěrnosti dokumentů).

5. Možný vývoj událostí po odmítnutí udělení souhlasu

Pokud Parlament odmítne svůj souhlas udělit, nevstoupí dohoda FMDA v platnost a její prozatímní uplatňování bude zastaveno na základě oznámení EU orgánům USA.

Nejjednodušším způsobem, jak pokračovat ve výměně údajů, je řídit se Dohodou o vzájemné právní pomoci mezi EU a USA, která je obecnějším nástrojem než FMDA. Pro ty členské státy, které mají s USA uzavřenou dvoustrannou dohodu o vzájemné právní pomoci, představuje Dohoda o vzájemné právní pomoci spíše doplněk než náhradu dvoustranné dohody.

Tato dohoda se neomezuje na teroristické trestné činy. U žádosti o bankovní údaje stačí, aby se týkala „určité fyzické nebo právnické osoby podezřelé nebo obviněné z trestného činu“. Členský stát však má pravomoc omezit kategorie trestných činů, u nichž bude pomoc poskytovat. Informace mohou zahrnovat záznamy o konkrétních účtech nebo převodech v rámci bank nebo nebankovních finančních institucí. V žádosti o údaje musí být zejména uvedena daná osoba a důvody, proč je podezírána ze spáchání trestného činu, a musí v ní být vysvětleno, jak tyto údaje souvisí s trestním vyšetřováním nebo soudním řízením.

Předávání údajů orgánům USA podléhá vnitrostátním právním předpisům příslušných členských států.

6. Doporučení ohledně FMDA a další kroky

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem zpravodajka Parlamentu doporučuje, aby svůj souhlas neuděloval.

I tak ovšem očekává, že Rada a Komise budou bezodkladně a cílevědomě prosazovat evropskou strategii boje proti terorismu pro budoucí období. Bezpečnost evropských občanů, ani ochrana jejich údajů, jistota právních předpisů, v jejichž rámci působí jednotlivé podniky, ani rovné obchodní podmínky nesmí být ohroženy. Za všech okolností musí být zřejmé, že se zde jedná o zodpovědnost EU a že je třeba najít řešení na evropské úrovni. Není možné, aby se Nizozemsko a Belgie staly obětí této situace.

Cílená výměna a používání údajů pro účely boje proti terorismu je a zůstane nutností. Svou pozornost bychom měli upřít tam, kde existují bezpečnostní nedostatky. Význam shromažďování informací zpravodajskými službami je naprosto zřejmý. Totéž platí o řádném využívání a výkladu těchto informací (odhalování souvislostí). Veřejnost musí mít důvěru v obojí, v údaje i bezpečnostní požadavky. Hlavním cílem by mělo být dosáhnout správného řešení hned napoprvé.

Evropský parlament žádá Evropskou komisi, aby vydala doporučení k okamžitému zahájení (nového) jednání se Spojenými státy, a to jak o poskytování údajů o finančních transakcích pro účely vyšetřování v rámci boje proti terorismu, tak o ochraně soukromí/osobních údajů v rámci výměny informací pro účely vymáhání právních předpisů.

Parlament rovněž žádá Radu, aby se vyjádřila k obsahu projednávaných směrnic, jež přijme v návaznosti na tato doporučení. Samozřejmě se očekává, že budou zohledněny námitky a doporučení Evropského parlamentu, jakož i evropského inspektora ochrany údajů a pracovní skupiny ustanovené podle článku 29.

Parlament Radu a Komisi rovněž vyzývá, aby uvažovaly o řešení, které by mohlo doplnit (a případně i nahradit) Smlouvu o vzájemné právní pomoci mezi USA a EU. Tím by byla například formulace důsledků výměny údajů, které jsou z velké části zpravodajské povahy, a nikoli jen příklad údajů předaných v rámci běžné spolupráce při vzájemné právní pomoci. Při analýze této strategie by se pozornost měla zaměřit na stanovení „evropského“ dohledu nad výměnou údajů, tj. na zřízení nezávislého (soudního) orgánu EU, který by měl pravomoc operace v rámci TFTP ověřovat (a případně tento systém i zablokovat). Předpokladem tohoto řešení na evropské úrovni je závazná mezinárodní dohoda o ochraně soukromí a osobních údajů při výměně údajů pro účely vymáhání právních předpisů.

Za úvahu by rovněž stálo požádat o doporučení k této záležitosti Finanční akční výbor (FATF).

• [1]  Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (Společnost pro celosvětovou mezibankovní finanční telekomunikaci), vytvořená podle belgických právních předpisů, je sítí pro bezpečné zpracování zpráv o finančních transakcích. Má přibližně 8500 zákazníků, z nichž asi 7800 jsou finanční instituce.

VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí	4.2.2010
Výsledek závěrečného hlasování	+: –: 0:	29 23 1
Členové přítomní při závěrečném hlasování	Jan Philipp Albrecht, Sonia Alfano, Louis Bontes, Mario Borghezio, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Rosario Crocetta, Cornelis de Jong, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Cornelia Ernst, Tanja Fajon, Kinga Göncz, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Ágnes Hankiss, Jeanine Hennis-Plasschaert, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Clemente Mastella, Nuno Melo, Louis Michel, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Jacek Protasiewicz, Carmen Romero López, Birgit Sippel, Renate Sommer, Rui Tavares, Wim van de Camp, Axel Voss, Manfred Weber, Renate Weber, Tatjana Ždanoka
Náhradník(ci) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Alexander Alvaro, Elena Oana Antonescu, Andrew Henry William Brons, Ioan Enciu, Ana Gomes, Jean Lambert, Petru Constantin Luhan, Raül Romeva i Rueda, Michèle Striffler
Náhradník(ci) (čl. 187 odst. 2) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Françoise Grossetête, Marita Ulvskog