RECOMANDARE referitoare la propunerea de decizie a Consiliului cu privire la încheierea Acordului dintre Uniunea Europeană și Statele Unite ale Americii privind prelucrarea și transferul datelor de mesagerie financiară din Uniunea Europeană către Statele Unite ale Americii în cadrul Programului de urmărire a finanțărilor în scopuri teroriste

5.2.2010 - (05305/1/2010REV – C7‑0004/2010 – 2009/0190(NLE)) - ***

Comisia pentru libertăți civile, justiție și afaceri interne
Raportoare: Jeanine Hennis-Plasschaert

PROIECT DE REZOLUȚIE LEGISLATIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN

referitoare la propunerea de decizie a Consiliului cu privire la încheierea Acordului dintre Uniunea Europeană și Statele Unite ale Americii privind prelucrarea și transferul datelor de mesagerie financiară din Uniunea Europeană către Statele Unite ale Americii în cadrul Programului de urmărire a finanțărilor în scopuri teroriste

(05305/1/2010REV – C7‑0004/2010 – 2009/0190(NLE))

(Procedura de aprobare)

Parlamentul European,

–   având în vedere propunerea de decizie a Consiliului (COM(2009)0703 și 5305/1/2010REV),

–   având în vedere textul Acordului dintre Uniunea Europeană și Statele Unite ale Americii privind prelucrarea și transferul datelor de mesagerie financiară din Uniunea Europeană către Statele Unite ale Americii în cadrul Programului de urmărire a finanțărilor în scopuri teroriste (16110/2009),

–   având în vedere rezoluția sa din 17 septembrie 2009 privind viitorul acord internațional vizând punerea la dispoziția Departamentului Trezoreriei SUA a datelor de mesagerie referitoare la tranzacțiile financiare, în vederea prevenirii și combaterii terorismului și a finanțării acestuia,[1]

–   având în vedere cererea de aprobare trimisă de către Consiliu în temeiul articolului 218 alineatul (6) litera (a), coroborat cu articolul 82 alineatul (1) litera (d) și articolul 87 alineatul (2) litera (a) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (C7‑0004/2010),

–   având în vedere articolul 81 și articolul 90 alineatul (8) din Regulamentul său de procedură,

–   având în vedere recomandarea Comisiei pentru libertăți civile, justiție și afaceri interne (A7-0013/2010),

1.  nu își dă aprobarea cu privire la încheierea Acordului;

2.  solicită Comisiei Europene să trimită de urgență recomandări Consiliului, în vederea încheierii unui acord pe termen lung cu Statele Unite ale Americii privind împiedicarea finanțării terorismului; reiterează faptul că orice nou acord în acest domeniu trebuie să respecte noul cadru juridic instituit prin Tratatul de la Lisabona și prin Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, acum obligatorie din punct de vedere juridic, și își reînnoiește solicitările cuprinse în rezoluția din 17 septembrie 2009, în special cele de la punctele 7-13;

3.  încredințează Președintelui sarcina de a transmite poziția Parlamentului Consiliului și Comisiei, precum și guvernelor și parlamentelor statelor membre și guvernului Statelor Unite ale Americii.

• [1]  Texte adoptate; P7_TA-PROV(2009)0016.

EXPUNERE DE MOTIVE

1. Context

În urma atacurilor teroriste din 11 septembrie 2001, Trezoreria SUA a conceput „Programul de urmărire a finanțărilor în scopuri teroriste” (TFTP), în virtutea căruia, prin ordonanțe administrative, a solicitat transferul, inclusiv de către SWIFT[1], al datelor de mesagerie financiară. Multe dintre aceste date provin din statele membre ale UE.

La mijlocul anului 2006, mass-media din SUA au dezvăluit existența TFTP, fapt ce a dat naștere unor controverse de amploare în UE. Drept urmare, la începutul anului 2007, Consiliul și Comisia (CE) au inițiat discuții cu Trezoreria SUA. În urma acestora, în iunie 2007, Trezoreria SUA și-a asumat o serie de angajamente unilaterale față de UE(așa-numitele „declarații privind TFTP”).

În martie 2008, CE a anunțat desemnarea judecătorului Jean-Louis Bruguière în calitate de „înalt responsabil european”, al cărui rol este de a verifica dacă SUA respectă „declarațiile” TFTP. În decembrie 2008 a fost prezentat un prim raport. Judecătorul Bruguière tocmai a elaborat un al doilea raport, final. Raportoarea a primit o copie a acestuia (clasificată drept „restricționat UE”) în ziua de luni, 1 februarie 2010.

Până de curând, pentru ridicarea gradului de recuperabilitate a datelor, SWIFT a stocat mesaje pe două servere identice („oglindă”), amplasate în Europa și SUA. În octombrie 2007 SWIFT și-a făcut însă publică noua structură de mesagerie; astfel, începând cu 1 ianuarie 2010, datele de mesagerie din interiorul UE (inclusiv schimbul de mesaje între țări conectate la zona europeană) vor fi acum prelucrate și stocate exclusiv în Europa.

În ceea ce privește TFTP, efectul concret este acela că o parte semnificativă a datelor care au stat la baza ordonanțelor TFTP nu se va mai stoca în SUA, blocând astfel accesul SUA la majoritatea datelor SWIFT primite în cadrul structurii anterioare.

În urma unei solicitări a SUA, Consiliul a hotărât să negocieze un acord internațional (interimar). La 30 noiembrie 2009, Consiliul a semnat un acord interimar UE-SUA privind prelucrarea și transferul datelor de mesagerie financiară în cadrul TFTP al SUA (FMDA), acord ce urmează a fi aplicat în mod provizoriu începând cu 1 februarie 2010 și care expiră cel târziu la 31 octombrie 2010.

Conform prevederilor Tratatului de la Lisabona, încheierea formală a acestui acord interimar necesită aprobarea Parlamentului European. Parlamentul European își dă sau nu aprobarea, renegocierea nemaifiind posibilă, deoarece acordul internațional a fost deja semnat.

2. Importanța cooperării transatlantice în scopul combaterii terorismului

În primul rând, trebuie înțeles faptul că raportoarea sprijină o Uniune Europeană deschisă, democratică, puternică, atlantistă, orientată către exterior și care este capabilă să acționeze umăr la umăr cu SUA, în spiritul unui adevărat parteneriat, și nu ca o contrapondere la acestea. Nu există nicio îndoială asupra faptului că apropierea dintre UE și SUA este mai mare decât aceea dintre ele și oricare alt actor internațional important.

Raportoarea dorește să reamintească faptul că Parlamentul a salutat „Declarația de la Washington” din 28 octombrie 2009 privind consolidarea cooperării transatlantice în privința spațiului de justiție, libertate și securitate, în contextul respectării drepturilor omului și a libertăților civile, punând un accent deosebit pe necesitatea cooperării transatlantice. Raportoarea subliniază necesitatea unei cooperări continue și consolidate între legislatorii SUA și ai UE în ceea ce privește aspectele de interes comun și este convinsă că acest cadru al cooperării transatlantice vizând combaterea terorismului ar trebui dezvoltat și îmbunătățit în continuare.

În perioada de după 11 septembrie 2001, UE și SUA au negociat mai multe acorduri ce cuprind aspecte referitoare la JAI. Fiecare acord a fost negociat în mod individual, multe dintre probleme fiind recurente, în special în ceea ce privește protecția juridică și a datelor cu caracter personal. Pentru a depăși aceste dificultăți repetate, Parlamentul a solicitat, încă din 2003, definirea unui cadru juridic coerent al UE în ceea ce privește protecția datelor, precum și negocierea unui acord transatlantic cu efecte obligatorii pe această temă.

La 6 noiembrie 2006, a fost instituit un Grup de contact la nivel înalt UE-SUA, având drept scop discutarea „protecției sferei private și a datelor cu caracter personal, în contextul schimbului de informații în vederea aplicării legii, ca parte a unei consultări mai largi între UE și SUA cu privire la cele mai bune modalități de prevenire și combatere a terorismului și a criminalității transnaționale grave”. La 28 mai 2008, Grupul a elaborat un raport final, în care sunt evidențiate principii cu un caracter foarte general. Cu ocazia reuniunii ministeriale JAI SUA-UE din 12 decembrie 2008, s-a afirmat că au fost identificate o gamă largă de principii comune și anumite aspecte relevante legate de protecția sferei private și a datelor cu caracter personal și că scopul reuniunii este lansarea, cât mai curând cu putință, a negocierilor privind încheierea unui acord internațional cu efecte obligatorii.

Raportoarea crede în importanța crucială a unui astfel de acord internațional cu efecte obligatorii, o simplă listă cu principii neavând niciun fel de valoare adăugată. Acordul trebuie aplicat solicitărilor individuale și, atunci când este cazul, transferurilor colective automate. Mai mult, declarația din decembrie 2008 nu reprezintă decât un angajament politic ce trebuie urmat de măsuri concrete. Potrivit „Programului de la Stockholm”, adoptat la 10 decembrie 2009, în lunile ce vin ar trebui să înceapă negocierile privind un acord internațional cu efecte obligatorii.

În ceea ce privește TFTP, acesta trebuie considerat drept o deviere de la dreptul și practica europene, în sensul că serviciile de instaurare a ordinii de drept ar obține dosare financiare personale în cadrul propriilor activități legate de aplicarea legii, și anume prin mandate de arestare sau citații individuale, aprobate în instanță, care le-ar permite examinarea unor tranzacții specifice, în loc să se bazeze pe ordonanțe administrative generale vizând milioane de dosare.

După cum s-a menționat mai sus, apariția, la mijlocul anului 2006, în mass-media din SUA, a unor detalii referitoare la program a suscitat, pe bună dreptate, proteste vehemente în cadrul UE, în special în ceea ce privește aparenta incompatibilitate a TFTP cu obligațiile ce decurg din Directiva privind protecția datelor (95/46/CE), precum și cu legile prin care statele membre au implementat respectiva directivă.

În plus, ceea ce ar fi putut trece drept o măsură urgentă temporară (ca reacție la 9/11) a devenit de facto o măsură permanentă, fără aprobarea specială sau autorizația autorităților UE și în lipsa unei evaluări transatlantice reale a impactului și a unor negocieri transatlantice orientate spre viitor, care să acopere concomitent aspecte legate de securitate, cooperarea judiciară și impactul asupra protecției datelor. În mod clar, astfel de procedee nu au fost de natură să clădească încrederea reciprocă în cadrul cooperării transatlantice în vederea combaterii terorismului.

Nu poate fi negat faptul că, prin FMDA propus, ce reprezintă un acord pe termen nedeterminat, UE continuă să-și externalizeze către SUA serviciile de informații financiare. În această privință, raportoarea este de acord cu SWIFT, în sensul că actuala dezbatere nu are în vedere atât SWIFT, cât modalitatea prin care UE ar putea coopera cu SUA în vederea combaterii terorismului și modul în care furnizorii datelor de mesagerie financiară trebuie să contribuie la această luptă sau, în termeni generali, utilizarea, în scopul aplicării legii, a datelor colectate în scopuri comerciale.

Raportoarea consideră, de asemenea, că cerințele juridice europene privind prelucrarea echitabilă, corect dimensionată și legală a informațiilor cu caracter personal nu pot constitui obiectul unui compromis și că UE și statele sale membre nu au dat dovadă, până acum, de suficientă fermitate și claritate în stabilirea propriilor obiective.

În sfârșit, nu este greu de imaginat că acceptarea FMDA propus, în forma sa actuală, ar putea reprezenta un prim pas pe pârtia alunecoasă a acceptării altor solicitări de date comerciale, implicând și alte companii din domeniul informațiilor-telecomunicațiilor, cum ar fi Skype sau PayPal, care ar putea deveni interesante din perspectiva aplicării legii.

3. Considerente juridice privind FMDA (ne-exhaustive)

Având în vedere principalele elemente cuprinse în rezoluția Parlamentului European pe această temă din 17 septembrie 2009, raportoarea ar dori să facă următoarele comentarii referitoare la textul acordului:

în ceea ce privește principiul proporționalității: din motive tehnice și de guvernanță, SWIFT nu poate căuta „conținutul” mesajelor și, prin urmare, nu poate căuta date bazate pe criterii precum numele, adresele și/sau numerele facturilor aparținând unor persoane. Prin urmare, dacă SWIFT ar primi, conform articolului 4 din FMDA, o cerere de prezentare a unor date privind, spre exemplu, o persoană, SWIFT nu ar putea prezenta acele date specifice din motive tehnice. SWIFT ar putea prezenta, în schimb, „date colective”. Aceste mesaje pot, eventual, conține acele date (spre exemplu, numele sau adresa unei persoane) de care autoritatea are nevoie în scopuri legate de combaterea terorismului. Astfel, prin însăși natura SWIFT, nu ne putem referi la așa-numitele cereri limitate.

Cele de mai sus implică faptul că SWIFT trebuie să-și transfere toate, sau aproape toate datele către Trezoreria SUA. Acest lucru încalcă principiile de bază ale legii privind protecția datelor, și anume principiile necesității și proporționalității. Acest lucru nu poate fi rectificat ulterior prin mecanisme de supraveghere și control.

NB: normele UE privind urmărirea activităților financiare teroriste se bazează pe comunicarea tranzacțiilor suspecte sau neregulamentare efectuate de către operatori financiari individuali.

De fapt, în loc de a transfera întregul volum de date în SUA, ar fi mai bine să i se permită SWIFT să se doteze cu echipamentul necesar, pentru a efectua independent căutări direcționate în datele pe care le stochează și le prelucrează. Acest lucru ar menține paralelismul cu ceea ce UE face în domeniul păstrării datelor de către furnizorii de servicii de telecomunicații.

FMDA nu prevede în mod expres ca cererile de transfer să fie limitate în timp. În mod similar, FMDA nu prevede în mod expres ca cererile de transfer să facă obiectul unei autorizații judiciare, și nici nu definește în mod suficient condițiile schimbului de date TFTP dintre SUA și țările terțe. Controlul public și supravegherea accesului autorităților la datele SWIFT nu sunt definite, chiar dacă modul de funcționare a FMDA se află sub controlul comisiilor de supraveghere ale Congresului SUA.

FMDA prevede ștergerea tuturor datelor neextrase după o perioadă de timp specificată. Cu toate acestea, informațiile extrase „fac obiectul perioadei de reținere aplicabile guvernului respectiv (...)”. FMDA nu precizează în niciun fel durata acestor perioade de păstrare.

Drepturile de acces, rectificare, compensare și despăgubiri în exteriorul UE ale persoanelor implicate nu sunt definite în mod adecvat.

FMDA nu garantează cetățenilor europeni și companiilor europene drepturi și garanții identice, în cadrul legislației americane, cu cele pe care aceștia le-ar avea pe teritoriul UE. În plus, FMDA nu indică circumstanțele în care o persoană sau o companie care nu se află pe teritoriul SUA sunt informate de luarea unei decizii administrative nefavorabile lor.

Deși Consiliul insistă că „este în interesul UE să asigure sustenabilitatea TFTP independent de noua structură a SWIFT, asigurând, astfel, certitudinea juridică pentru transferul datelor relevante către Departamentul Trezoreriei SUA, deoarece serviciile statelor membre au fost principalii beneficiari ai informațiilor TFTP”, o adevărată reciprocitate este imposibil de susținut. O adevărată reciprocitate ar presupune ca autoritățile SUA să permită autorităților UE obținerea și utilizarea datelor de mesagerie referitoare la tranzacțiile financiare și a datelor conexe stocate în serverele din SUA.

În plus, în ceea privește FMDA propus, Consiliul nu a clarificat rolul precis al „autorității publice” căreia urmează să i se atribuie responsabilitatea primirii de solicitări din partea Trezoreriei SUA, ținând cont în special de natura puterilor cu care este investită o astfel de „autoritate” și de modul în care astfel de puteri ar putea fi transpuse în practică.

Formularea „menite să nu deroge” (articolul 13, FMDA) nu corespunde niciunei prevederi din Tratat și niciunui termen utilizat în legislația UE, semnificația acestei sintagme fiind, sincer, obscură.

4. Relații interinstituționale:

Solicitând aprobarea Parlamentului cu privire la încheierea FMDA în condițiile în care Parlamentului îi era imposibil, din motive practice, să reacționeze înainte ca aplicarea provizorie să devină operațională, Consiliul i-a fixat, de fapt, Parlamentului un termen limită, încălcând spiritul articolului 218 alineatul (6) litera (a) din TFUE și a subminat parțial efectul juridic și impactul practic al deciziei Parlamentului în cadrul procedurii de aprobare, în special în ceea ce privește aplicarea provizorie a acesteia.

Informațiile referitoare la implementarea FMDA au relevanță directă în ceea ce privește negocierea și încheierea acordului pe termen lung prevăzut la articolul 15 alineatul (4) din FMDA; Parlamentul este, prin urmare, îndrituit să aibă acces la astfel de informații.

Ar trebui să fie clar faptul că Parlamentul trebuie „informat pe deplin și imediat în toate etapele procedurii”. Ratio legis a unei astfel de obligații privind informarea nu este aceea de a permite Parlamentului să ia act în mod pasiv de acțiunile celorlalte instituții, ci să-i acorde acestuia posibilitatea de a influența într-o oarecare măsură Comisia și Consiliul în ceea ce privește conținutul acordului, pentru a facilita aprobarea de către Parlament a textului final. În plus, obligativitatea informării parlamentare reflectă obligația generală a instituțiilor de a „practica o cooperare sinceră și reciprocă”.

Prin urmare, în conformitate cu normele în vigoare privind confidențialitatea, toate informațiile și documentele relevante, inclusiv avizul Serviciului juridic al Consiliului și informațiile ce stau la baza celor două rapoarte ale judecătorului Jean-Louis Bruguière, trebuie puse la dispoziția Parlamentului spre deliberare.

5. Scenariul posibil în urma refuzului aprobării

În cazul în care Parlamentul refuză să-și dea aprobarea, FMDA nu ar intra în vigoare, iar aplicarea provizorie a acestuia ar lua sfârșit în urma notificării de către UE a autorităților SUA.

Calea cea mai evidentă pentru continuarea schimbului de date este cea din cadrul Acordului UE-SUA privind asistența juridică reciprocă, un instrument de mai mare cuprindere decât FMDA. În cazul acelor state membre care au un acord bilateral cu SUA privind asistența juridică reciprocă, Acordul privind asistența juridică reciprocă reprezintă mai degrabă o completare, decât un înlocuitor al acordului bilateral.

Acest acord nu se limitează la infracțiunile teroriste; în ceea ce privește cererile de informații bancare, este suficient ca cererea să se refere la „o persoană fizică sau juridică identificată, suspectată sau condamnată pentru săvârșirea unei infracțiuni penale”, deși statul respectiv poate restricționa categoriile de infracțiuni cu privire la care va oferi asistență. Informațiile pot include evidențele unor „conturi sau tranzacții” bancare specifice, aflate în posesia băncilor sau a instituțiilor financiare nebancare. Cererea de informații trebuie să identifice, în special, persoana, să indice motivele pentru care aceasta este suspectată de a fi comis o infracțiune și să indice modul în care informațiile sunt legate de ancheta sau procedura penală.

Transferul de date către SUA va avea loc conform legislației naționale din statul membru / statele membre în cauză.

6. Recomandarea privind FMDA și perspectivele de viitor

Pe baza celor menționate mai sus, raportoarea ar recomanda Parlamentului să nu-și dea aprobarea.

Cu toate acestea, raportoarea se așteaptă ca Consiliul și Comisia să continue în mod rapid și ambițios strategia orientată spre viitor a Europei în domeniul combaterii terorismului. Securitatea cetățenilor europeni, protecția datelor referitoare la aceștia, certitudinea cadrului juridic în care operează companiile și sfera de acțiune la nivel comercial nu pot fi compromise. Trebuie să fie în permanență clar faptul că aceasta reprezintă o responsabilitate a UE și că trebuie găsită o soluție europeană. Țările de Jos și Belgia nu pot sfârși prin a rămâne „părțile păcălite” ale acestui episod.

Schimbul punctual și utilizarea datelor, avute în vedere în scopul combaterii terorismului, sunt și vor rămâne necesare. În centrul atenției noastre ar trebui să se afle identificarea lacunelor în materie de securitate. Se înțelege de la sine importanța colectării informațiilor, același lucru fiind valabil și pentru integrarea și înțelegerea corecte ale informațiilor colectate (stabilirea de legături). În ceea ce privește cerințele referitoare la date și la securitate, opinia publică trebuie să poată avea încredere în ambele. Obiectivul ar trebui să îl constituie „reușita din prima încercare”.

Parlamentul European solicită Comisiei Europene prezentarea unor recomandări în vederea lansării imediate a unor (noi) negocieri cu Statele Unite, atât în ceea ce privește datele de mesagerie financiară utilizate în cadrul anchetelor vizând combaterea terorismului, cât și protecția datelor cu caracter privat/personal, în contextul schimbului de informații în scopul aplicării legii.

Consiliul este solicitat să își exprime, în răspuns, opinia cu privire la conținutul directivelor de negociere pe care le va adopta în urma acestor recomandări. În mod evident, este de așteptat ca acestea să reflecte preocupările și recomandările Parlamentului European, precum și cele ale EDPS și ale Grupului de lucru Articolul 29.

Consiliul și Comisia sunt, de asemenea, invitate să conceapă o soluție care ar putea completa (și la un moment dat chiar înlocui) Acordul privind asistența juridică reciprocă (MLAT) încheiat între SUA și UE, spre exemplu prin prezentarea implicațiilor schimbului de informații, bazat mai curând pe activități informative, mai degrabă decât a unui exemplu de schimb informații realizat în cadrul cooperării MLA ordinare. În procesul de explorare a unei astfel de strategii, ar trebui acordată atenția cuvenită unei soluții „europene” pentru supravegherea schimbului de date, și anume instituirea unei autorități (judiciare) independente a UE care ar fi abilitată să verifice operațiunile TFTP (și chiar să blocheze sistemul TFTP). Condiția sine qua non pentru o astfel de soluție europeană o reprezintă un acord internațional cu efecte obligatorii cu privire la protecția datelor cu caracter privat și personal, în contextul schimbului de informații în scopul aplicării legii.

Ar fi, poate, binevenit ca Grupul de lucru pentru acțiuni financiare (FATF) să fie, de asemenea, invitat să trimită recomandări.

• [1]  Societatea pentru Telecomunicații Financiare Interbancare Mondiale, înființată în temeiul legislației belgiene, este un furnizor de mesagerie securizată în domeniul tranzacțiilor financiare, numărând aproximativ 8500 de clienți, dintre care circa 7800 sunt instituții financiare.

REZULTATUL VOTULUI FINAL ÎN COMISIE

Data adoptării	4.2.2010
Rezultatul votului final	+: –: 0:	29 23 1
Membri titulari prezenți la votul final	Jan Philipp Albrecht, Sonia Alfano, Louis Bontes, Mario Borghezio, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Rosario Crocetta, Cornelis de Jong, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Cornelia Ernst, Tanja Fajon, Kinga Göncz, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Ágnes Hankiss, Jeanine Hennis-Plasschaert, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Clemente Mastella, Nuno Melo, Louis Michel, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Jacek Protasiewicz, Carmen Romero López, Birgit Sippel, Renate Sommer, Rui Tavares, Wim van de Camp, Axel Voss, Manfred Weber, Renate Weber, Tatjana Ždanoka
Membri supleanți prezenți la votul final	Alexander Alvaro, Elena Oana Antonescu, Andrew Henry William Brons, Ioan Enciu, Ana Gomes, Jean Lambert, Petru Constantin Luhan, Raül Romeva i Rueda, Michèle Striffler
Membri supleanți [articolul 187 alineatul (2)] prezenți la votul final	Françoise Grossetête, Marita Ulvskog