PRIPOROČILO o predlogu sklepa Sveta o sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo in Združenimi državami Amerike o obdelavi in posredovanju podatkov o finančnih transakcijah iz Evropske unije Združenim državam Amerike za namene programa za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti
5.2.2010 - (05305/1/2010REV – C7‑0004/2010 – 2009/0190(NLE)) - ***
Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve
Poročevalka: Jeanine Hennis-Plasschaert
OSNUTEK ZAKONODAJNE RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA
o predlogu sklepa Sveta o sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo in Združenimi državami Amerike o obdelavi in posredovanju podatkov o finančnih transakcijah iz Evropske unije Združenim državam Amerike za namene programa za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti
(05305/1/2010REV – C7‑0004/2010 – 2009/0190(NLE))
(Postopek odobritve)
Evropski parlament,
– ob upoštevanju predloga sklepa Sveta (KOM(2009)0703 in 5305/1/2010REV),
– ob upoštevanju besedila sporazuma med Evropsko unijo in Združenimi državami Amerike o obdelavi in posredovanju podatkov o finančnih transakcijah iz Evropske unije Združenim državam Amerike za namene programa za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti (16110/2009),
– ob upoštevanju svoje resolucije z dne 17. septembra 2009 o predvidenem mednarodnem sporazumu o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah Ministrstvu za finance Združenih držav za preprečevanje terorizma oziroma njegovega financiranja in boj proti njemu[1],
– ob upoštevanju prošnje po odobritvi, ki jo je Svet vložil v skladu s členom 218(6)(a) v povezavi s členoma 82(1)(d) in 87(2)(a) Pogodbe o delovanju Evropske unije (C7 0004/2010),
– ob upoštevanju členov 81 in 90(8) svojega poslovnika,
– ob upoštevanju priporočila Odbora za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve (A7-0013/2010),
1. ne odobri sklenitve sporazuma;
2. zahteva, naj Evropska komisija Svetu takoj predloži priporočila glede dolgoročnega sporazuma z Združenimi državami o preprečevanju financiranja terorizma; ponovno poudarja, da bi moral biti vsak nov sporazum na tem področju skladen z novim pravnim okvirom, ki ga vpeljuje Lizbonska pogodba in Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, ki je sedaj zavezujoča, ter ponavlja zahteve, ki jih je izrazil v svoji resoluciji z dne 17. septembra 2009, zlasti v odstavkih od 7 do 13;
3. naroči svojemu predsedniku, naj stališče Parlamenta posreduje Svetu, Komisiji, vladam in parlamentom držav članic ter vladi Združenih držav Amerike.
- [1] Sprejeta besedila, P7_TA-PROV(2009)0016.
OBRAZLOŽITEV
1. Ozadje
Po terorističnih napadih 11. septembra 2001 je ministrstvo za finance ZDA razvilo program za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti, v okviru katerega je z upravnimi sodnimi pozivi zahtevalo, da tudi združenje SWIFT posreduje podatke o finančnih transakcijah[1]. Številni od teh podatkov so iz držav članic EU.
Sredi leta 2006 so mediji v ZDA razkrili, da obstoj tega programa povzroča veliko nasprotovanja v EU. Zato sta v začetku leta 2007 Svet in Komisija začela pogovore z ministrstvom za finance ZDA. Po teh pogovorih je ministrstvo za finance ZDA junija 2007 sprejelo vrsto enostranskih zavez EU (tako imenovana stališča o programu za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti).
Marca 2008 je Evropska komisija objavila, da je kot „ugledno evropsko osebnost“, ki bo odgovorna za preverjanje, da ZDA izvajajo program za sledenje financiranja terorističnih dejavnost v skladu s svojimi stališči, imenovala sodnika Jean-Louisa Bruguièreja. Prvo poročilo je bilo pripravljeno decembra 2008. Sodnik Bruguière je ravno pripravil svoje drugo in končno poročilo. Poročevalka je prejela kopijo (z oznako zaupnosti „EU Restricted“) v ponedeljek, 1. februarja 2010.
Do nedavnega je združenje SWIFT shranjevalo podatke na dveh povsem enakih („zrcalnih“) strežnikih, ki sta se nahajala v Evropi in ZDA, da bi izboljšalo dostopnost podatkov. Oktobra 2007 pa je združenje napovedalo novo zasnovo prenosa podatkov, v kateri se od 1. januarja 2010 podatki o transakcijah znotraj EU (vključno s podatki, ki jih izmenjujejo države, povezane z evropskim območjem) obdelujejo in shranjujejo izključno v Evropi.
Kar zadeva program za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti, je posledica ta, da velik del podatkov, ki so bili podlaga za sodne pozive v okviru tega programa, ne bo več shranjen v ZDA, zaradi česar ZDA ne bodo imele več dostopa do velikega dela podatkov združenja SWIFT, ki so jih prejemale v okviru prejšnje zasnove.
Na zahtevo ZDA se je Svet odločil za pogajanja o (začasnem) mednarodnem sporazumu. 30. novembra 2009 je Svet podpisal začasni sporazum med EU in ZDA o obdelavi in posredovanju podatkov o finančnih transakcijah za namene programa za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti, ki naj bi se izvajal začasno od 1. februarja 2010 do najpozneje 31. oktobra 2010, ko preneha veljati.
V skladu z določbami Lizbonske pogodbe mora formalno sklenitev tega začasnega sporazuma odobriti Evropski parlament. Evropski parlament sporazum odobri ali ne (ni pa mogoče začeti novih pogajanj, ker je mednarodni sporazum že podpisan).
2. Pomen čezatlantskega sodelovanja za boj proti terorizmu
Predvsem mora biti jasno, da poročevalka podpira odprto, demokratično, močno, atlantsko in navzven zazrto EU, ki je sposobna delovati kot pravi partner ZDA in ne njen nasprotnik. EU in ZDA sta nedvomno bliže ena drugi, kot je katera od njiju blizu kateremu od drugih pomembnejših mednarodnih akterjev.
Poročevalka želi opozoriti, da je Parlament pozdravil washingtonsko deklaracijo (28. oktobra 2009) o krepitvi čezatlantskega sodelovanja na področju pravice, svobode in varnosti v povezavi s spoštovanjem človekovih pravic in državljanskih svoboščin ter da pripisuje velik pomen potrebi po čezatlantskem sodelovanju. Poudarja, da je potrebno stalno in močnejše sodelovanje med zakonodajalcema ZDA in EU pri vprašanjih, ki so v skupnem interesu, in je prepričana, da bi bilo treba okvir čezatlantskega sodelovanja za namene boja proti terorizmu dodatno razvijati in izboljšati.
Od 11. septembra 2001 sta se EU in ZDA pogajala o več sporazumih, ki zadevajo vprašanja s področja pravosodja in notranjih zadev. O vsakem sporazumu so potekala ločena pogajanja s številnimi skupnimi težavami, zlasti glede osebnih podatkov in pravnega varstva. Da bi presegli te ponavljajoče se težave je Parlament zahteval (od leta 2003) opredelitev skladnega pravnega okvira EU za varstvo podatkov ter pogajanja za sklenitev zavezujočega čezatlantskega sporazuma o tem vprašanju.
6. novembra 2006 je bila ustanovljena kontaktna skupina na visoki ravni EU-ZDA, da bi razpravljala o „varstvu zasebnosti in osebnih podatkov pri izmenjavi podatkov zaradi odkrivanja in pregona kaznivih dejanj v okviru širšega razmisleka med EU in ZDA o tem, kako najbolje preprečevati terorizem in težji mednarodni kriminal ter se boriti proti njima“. 28. maja 2008 je skupina pripravila svoje zadnje poročilo, v katerem je opredelila zelo splošna načela. Ministrsko srečanje med ZDA in EU za področje pravosodja in notranjih zadev 12. decembra 2008 je opredelilo vrsto skupnih načel in nekatera odprta vprašanja, povezana z varstvom zasebnosti in osebnih podatkov, ter izrazilo namen čim prej začeti pogajanja o zavezujočem mednarodnem sporazumu.
Poročevalka meni, da je takšen zavezujoč mednarodni sporazum – ne pa zgolj seznam načel, če naj imajo kakršno koli dodano vrednost – bistvenega pomena. Sporazum bi se moral uporabljati za posamične zahteve in po potrebi za samodejne skupinske prenose. Poleg tega je izjava iz decembra 2008 le politična zaveza, kateri bodo morali slediti ukrepi. V skladu s stockholmskim programom, ki je bil sprejet 10. decembra 2009, bi se morala pogajanja o zavezujočem mednarodnem sporazumu začeti v naslednjih mesecih.
Kar zadeva program za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti pa ga je treba obravnavati kot odstopanje od evropske zakonodaje in prakse o tem, kako bi organi pregona pridobili finančne podatke posameznikov za namene kazenskega pregona, in sicer izvršilni nalog, ki ga potrdi sodišče, ali sodni nalog za preučitev natančno določenih transakcij namesto zanašanja na široke upravne sodne pozive za več milijonov spisov.
Kot že omenjeno, je objava programa (v medijih v ZDA sredi leta 2006) razumljivo privedla do burnega nasprotovanja v EU, zlasti kar zadeva domnevno pomanjkanje skladnosti programa z obveznostmi iz direktive o varstvu podatkov (95/46/ES) ter zakoni držav članic o izvajanju te direktive.
Poleg tega je nekaj, kar se je začelo kot nujen začasen ukrep (odziv na dogodke 11. septembra 2001) dejansko postalo stalen ukrep brez izrecne odobritve ali dovoljenja organov EU ali resnične čezatlantske ocene o učinku in v prihodnost usmerjenih pogajanj, ki bi sočasno zajemala varnost, pravosodno sodelovanje in vpliv varstva podatkov. Takšen postopek jasno ni pripomogel k vzpostavljanju medsebojnega zaupanja za čezatlantsko sodelovanje za namene boja proti terorizmu.
Ni mogoče zanikati, da s predlaganim sporazumom o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah – gre za sporazum, ki nima omejenega roka veljavnosti – EU še naprej odstopa ZDA izvajanje svojih obveščevalnih dejavnosti na finančnem področju. Glede tega poročevalka soglaša z združenjem SWIFT, da v sedanji razpravi ne gre toliko za samo združenje kot pa za to, kako bi lahko Evropa sodelovala z ZDA za namene boja proti terorizmu in kako se od ponudnikov storitev na področju podatkov o finančnih transakcijah zahteva, da prispevajo k temu boju, oziroma splošneje, kako se podatki, zbrani v komercialne namene, uporabljajo pri kazenskem pregonu.
Prepričana je tudi, da se ne sme ogrožati evropskih pravnih zahtev za pravično, sorazmerno in zakonito obdelavo osebnih podatkov ter da EU in njene države članice doslej niso bile dovolj odločne in jasne pri določanju svojih ciljev.
Nazadnje si ni težko predstavljati, da bi sprejetje predlaganega sporazuma (kakršen je) lahko vodilo na spolzka tla sprejemanja drugih zahtev po komercialnih podatkih od (na primer) podjetij Skype, PayPal in drugih, ki delujejo na informacijsko-telekomunikacijskem področju ter so potencialno zanimiva za namene kazenskega pregona.
3. Pravni vidiki sporazuma o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah (neizčrpno)
Ob upoštevanju bistvenih elementov resolucije Evropskega parlamenta z dne 17. septembra 2009 o tej zadevi bi poročevalka želela pripomniti naslednje glede besedila sporazuma:
O načelu sorazmernosti: Združenje SWIFT iz tehničnih in upravljavskih razlogov ne more iskati po „vsebini“ sporočil, torej ne more iskati podatkov, ki temeljijo na merilih, kot so imena, naslovi in/ali številke računov posameznikov. Če bi torej združenje SWIFT prejelo (člen 4 sporazuma o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah) zaprosilo za pridobitev podatkov denimo v zvezi s posameznikom, teh podatkov iz tehničnih razlogov ne bi moglo posredovati. Namesto tega lahko daje „skupinske podatke“. Ta sporočila lahko vsebujejo tudi posamične podatke (kot so ime ali naslov posameznika), ki jih oblasti potrebujejo za boj proti terorizmu. Torej se zaradi same narave združenja SWIFT se mogoče sklicevati na t. im. omejene zahteve.
Omenjeno pomeni, da mora združenje SWIFT posredovati vse ali skoraj vse svoje podatke finančnemu ministrstvu ZDA. To krši temeljni načeli prava o varstvu podatkov, to sta načeli nujnosti in sorazmernosti. Tega kasneje ni mogoče popraviti z mehanizmi spremljanja in nadzora.
Opomba: predpisi EU o sledenju dejavnosti za financiranje terorizma temeljijo na poročanju posameznih finančnih subjektov o sumljivih ali nepravilnih transakcijah.
Dejansko bi bilo boljše, če bi se združenju SWIFT omogočilo, da si priskrbi opremo, ki bi bila potrebna za usmerjeno iskanje po podatkih, ki jih shranjuje in obdeluje, namesto da se vsi podatki skupno posredujejo ZDA. Tako bi se tudi ohranila podobnosti z delovanjem EU na področju hrambe podatkov ponudnikov telekomunikacijskih storitev.
Sporazum o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah ne določa izrecno, naj bodo zahteve o prenosu podatkov časovno omejene. Prav tako sporazum ne določa izrecno, naj bodo zahteve predmet sodne odobritve, ter ne opredeljuje dovolj natančno pogojev za posredovanje podatkov programa za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti s strani ZDA tretjim državam. Javni nadzor in spremljanje dostopa oblasti do podatkov SWIFT nista določena, čeprav je izvrševanje sporazuma o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah pod nadzorom nadzornih odborov kongresa ZDA.
Sporazum določa, da je treba vse neizločene podatke po izbrisati po določenem obdobju. Vseeno pa se izločeni podatki „hranijo za obdobje, ki je obvezno za posamezne državne organe (...)“. V sporazumu ni nakazano, kakšna so ta obdobje hrambe.
Pravice do dostopa, popravka, nadomestila in sodnih mehanizmov zunaj EU za subjekte, na katere se nanašajo podatki, niso zadostno določene.
Sporazum ne jamči evropskim državljanom in družbam enakih pravic in jamstev v skladu s pravom ZDA, kot bi jih uživali na ozemlju EU. Nadalje sporazum o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah ne določa, pod katerimi pogoji naj se posameznik ali družbo zunaj ozemlja ZDA obvestita, da je bila zoper njiju sprejeta neugodna upravna odločitev.
Svet sicer vztraja, da „je v interesu EU zagotoviti trajnost programa za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti ne glede na novo zgradbo združenja SWIFT in tako zagotoviti pravno varnost za posredovanje pomembnih podatkov finančnemu ministrstvu ZDA, saj so službe držav članic glavni koristniki informacij programa za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti“, vseeno pa ni mogoče trditi, da gre za pravo vzajemnost. Za pravo vzajemnost bi morale oblasti ZDA organom EU dovoliti pridobitev in rabo podatkov o sporočilih o plačilih in z njimi povezanih podatkov, ki se hranijo na strežnikih v ZDA.
Poleg tega Svet, v zvezi s predlaganim sporazumom o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah, ni pojasnil natančne vloge „javnega organa“, ki naj mu bo zaupana naloga, da prejme zahteve finančnega ministrstva ZDA (ob upoštevanju zlasti narave pooblastil, zaupanih takemu „organu“, in načina, kako je mogoče ta pooblastila izvrševati).
Izraz „namen (...) ni odstopati“ (člen 13 sporazuma) ne ustreza nobeni določbi Pogodbe ali pravnemu terminu EU, njegov pomen pa je – iskreno – nejasen.
4. Medinstitucionalni odnosi
Svet je s tem, ko je od Parlamenta zahteval odobritev sklenitve sporazuma o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah pod pogoji, ki so Parlamentu iz praktičnih razlogov onemogočali, da se odzove pred začasno uveljavitvijo tega sporazuma, Parlamentu dejansko postavil rok v nasprotju z duhom člena 218(6)(a) PDEU in deloma spodkopal pravni in praktični učinek odločitve Parlamenta v postopku odobritve, zlasti kar zadeva začasno uveljavitev.
Informacije o izvrševanju sporazuma imajo neposreden pomen za pogajanja o dolgoročnem sporazumu in njegovo sklenitev, kakor je to predvideno v členu 15(4) sporazuma o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah, zato ima Parlament pravico, da je s takimi informacijami seznanjen.
Moralo bi biti jasno, da je treba Parlament popolnoma in nemudoma obveščati v vseh fazah postopka. Namen dolžnosti obveščanja je preprečiti zgolj pasivno seznanjanje Parlamenta z dejavnostmi drugih institucij ter mu nasprotno dati možnost vplivanja na Komisijo in Svet v zvezi z vsebino sporazuma, da se tako spodbudi njegova odobritev končnega besedila. Dolžnost obveščanja Parlamenta je poleg tega odraz splošnejše dolžnosti institucij, da „medsebojno iskreno sodelujejo“.
Zato je treba vse pomembne informacije in listine dati na razpolago Parlamentu za odločanje, vključno z mnenjem pravne službe Sveta in informacijami, ki so bile podlaga za poročili sodnika Jeana-Louisa Bruguièra (v skladu z veljavnimi pravili o zaupnosti).
5. Možni scenarij po neodobritvi
Če Parlament odreče odobritev, sporazum o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah ne bi začel veljati in bi začasna uporaba sporazuma prenehala s sporočilom EU oblastem ZDA.
Najočitnejši način za nadaljevanje izmenjave podatkov je okvir sporazuma med EU in ZDA o vzajemni pravni pomoči, ki je splošnejši od sporazuma o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah. Za tiste države članice, ki imajo dvostranske sporazume z ZDA o vzajemni pravni pomoči, sporazum o vzajemni pravni pomoči te dvostranske sporazume dopolnjuje in jih ne nadomešča.
Ta sporazum se ne omejuje na kazniva dejanja terorizma; kar zadeva zahtevo za posredovanje bančnih podatkov zadostuje, da zahteva zadeva identificirano fizično ali pravno osebo, osumljeno ali obdolženo kaznivega dejanja, čeprav lahko država omeji kategorije kaznivih dejanj, v zvezi s katerimi bo dala pravno pomoč. Informacije lahko vključujejo zabeležke o specifičnih bančnih računih ali transakcijah, ki jih imajo banke ali nebančne institucije. Zahteva za informacije mora zlasti opredeljevati osebo, navajati razloge za sum, da je storila kaznivo dejanje, in prikazati, kako so informacije povezane s preiskavo kaznivega dejanja ali s kazenskim postopkom.
Prenos podatkov Združenim državam ureja domača zakonodaja zadevne države članice.
6. Priporočilo v zvezi s sporazumom o posredovanju podatkov o finančnih transakcijah in prihodnja usmeritev
Glede na povedano poročevalka priporoča, da Parlament odreče svojo odobritev.
Pričakuje pa, da bosta Svet in Komisija hitro in ambiciozno spodbudila evropsko strategijo za boj proti terorizmu, ki bo usmerjena v prihodnost. Varnost evropskih državljanov ne sme biti ogrožena, prav tako ne varnost osebnih podatkov, zanesljivost pravnega okvira, znotraj katerega delujejo družbe, in enaki tržni pogoji. Vedno mora biti jasno, da gre za odgovornost EU in da je treba poiskati evropsko rešitev. Nizozemska in Belgija ne moreta biti na koncu pri tem izigrani.
Ciljno usmerjena izmenjava in uporaba podatkov za boj proti terorizmu sta in bosta še vedno nujni. Prepoznavanje pomanjkljivosti v varnosti bi moralo biti v središču naše pozornosti. Zbiranje podatkov je očitno pomembno. Enako velja za pravilno povezovanje in razumevanje zbranih podatkov. Javnosti mora biti omogočeno, da zaupa tako zahtevam po podatkih kot po varnosti. Cilj bi moral biti uspeh v prvem poskusu.
Evropski parlament od Evropske komisije zahteva, da predloži priporočila za takojšnji začetek (novih) pogajanj z Združenimi državami tako o podatkih o finančnih transakcijah za protiteroristične preiskave, kot tudi o varstvu zasebnosti in osebnih podatkov v zvezi z izmenjavo podatkov za namene odkrivanja in kazenskega pregona.
Od Sveta zahteva, da v odgovor pojasni svoje stališče v zvezi z vsebino pogajalskih smernic, ki jih bo sprejel na podlagi teh priporočil. Seveda se pričakuje, da bodo odražale tako zadržke Parlamenta kot tudi priporočila Parlamenta, evropskega nadzornika za varstvo podatkov in delovne skupine iz člena 29.
Prav tako poziva Svet in Komisijo, naj predvidita rešitev, ki bi dopolnjevala (ali sčasoma celo nadomestila) pogodbo o medsebojni pravni pomoči med ZDA in EU, denimo z opredelitvijo posledic izmenjave informacij, ki temelji na obveščevalnih podatkih, za razliko od izmenjave informacij v okviru redne vzajemne pravne pomoči. Med preučevanjem take strategije bi se bilo treba osredotočiti na „evropsko“ rešitev za nadzorovanje izmenjave podatkov, to je določiti neodvisni (sodni) organ EU, ki bi imel pooblastilo, da preverja dejavnosti programa za sledenje financiranja terorističnih dejavnosti (in tudi da blokira ta sistem). Pogoj za tako evropsko rešitev je zavezujoč mednarodni sporazum o varstvu zasebnosti in osebnih podatkov v zvezi z izmenjavo podatkov za namene odkrivanja in kazenskega pregona.
Morda bi bilo smiselno povabiti projektno skupino za finančno ukrepanje, da prav tako predloži svoja priporočila.
- [1] Združenje za svetovne finančne telekomunikacije med bankami (SWIFT - Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication), ustanovljeno v skladu z belgijskim pravom, je ponudnik storitev za varno izmenjavo podatkov za finančne transakcije, ki ima približno 8500 strank, med katerimi je približno 7800 finančnih institucij.
IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU
Datum sprejetja |
4.2.2010 |
|
|
|
||
Izid končnega glasovanja |
+: –: 0: |
29 23 1 |
||||
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju |
Jan Philipp Albrecht, Sonia Alfano, Louis Bontes, Mario Borghezio, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Rosario Crocetta, Cornelis de Jong, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Cornelia Ernst, Tanja Fajon, Kinga Göncz, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Ágnes Hankiss, Jeanine Hennis-Plasschaert, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Clemente Mastella, Nuno Melo, Louis Michel, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Jacek Protasiewicz, Carmen Romero López, Birgit Sippel, Renate Sommer, Rui Tavares, Wim van de Camp, Axel Voss, Manfred Weber, Renate Weber, Tatjana Ždanoka |
|||||
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju |
Alexander Alvaro, Elena Oana Antonescu, Andrew Henry William Brons, Ioan Enciu, Ana Gomes, Jean Lambert, Petru Constantin Luhan, Raül Romeva i Rueda, Michèle Striffler |
|||||
Namestniki (člen 187(2)), navzoči pri končnem glasovanju |
Françoise Grossetête, Marita Ulvskog |
|||||