RAPPORT sur le pouvoir de délégation législative

29.3.2010 - (2010/2021(INI))

Commission des affaires juridiques
Rapporteur: József Szájer

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le pouvoir de délégation législative

(2010/2021(INI))

Le Parlement européen,

–   vu l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),

–   vu sa résolution du 23 septembre 2008 contenant des recommandations à la Commission sur l'alignement des actes juridiques sur la nouvelle décision sur la comitologie[1],

–   vu sa résolution du 7 mai 2009 sur le rôle nouveau et les responsabilités nouvelles du Parlement en vertu du traité de Lisbonne[2],

–   vu sa position du 24 novembre 2009 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant adaptation à la décision 1999/468/CE du Conseil de certains actes soumis à la procédure visée à l'article 251 du traité, en ce qui concerne la procédure de réglementation avec contrôle - Adaptation à la procédure de réglementation avec contrôle - Cinquième partie[3],

–   vu la communication de la Commission du 9 décembre 2009 sur la mise en œuvre de l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (COM(2009)0673),

–   vu la lettre du 29 janvier 2010 du Président du Parlement européen au Président de la Commission européenne sur les articles 290 et 291 du TFUE,

–   vu l'article 48 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des affaires juridiques et les avis de la commission des affaires économiques et monétaires et de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (A6-0110/2010),

A. considérant que le traité de Lisbonne consacre le pouvoir législatif et introduit une hiérarchie des règles au sein de l'ordre juridique de l'Union, renforçant ainsi le caractère démocratique de l'Union et rationalisant son ordre juridique; considérant que le traité de Lisbonne introduit le nouveau concept d'acte législatif, avec des conséquences de grande envergure,

B.  considérant que l'un des éléments du pouvoir législatif est la possibilité prévue pour le législateur à l'article 290 du TFUE de déléguer une partie de son propre pouvoir à la Commission dans un acte législatif (ci-après "l'acte de base"),

C. considérant que la délégation est une opération délicate par laquelle la Commission est invitée à exercer un pouvoir qui est intrinsèque au rôle du législateur; considérant que le point de départ dans l'examen de la question de la délégation doit par conséquent toujours être la liberté du législateur,

D. considérant que ce pouvoir délégué ne peut consister qu'à compléter ou modifier des éléments d'un acte législatif considérés comme étant non essentiels par le législateur; considérant que les actes délégués adoptés par la Commission seront des actes non législatifs de portée générale; considérant que l'acte de base doit définir de façon explicite les objectifs, le contenu, la portée et la durée de cette délégation et fixer les conditions auxquelles la délégation est subordonnée,

E.  considérant que les actes délégués auront des implications importantes dans de nombreux domaines; considérant qu'il est dès lors essentiel, notamment en ce qui concerne les actes délégués, qu'ils soient élaborés et adoptés selon une procédure tout à fait transparente qui permette véritablement aux co-législateurs d'exercer un contrôle démocratique sur l'exercice du pouvoir délégué à la Commission, y compris par un débat public au Parlement, au besoin,

F.  considérant que le Parlement européen devrait être sur un pied d'égalité avec le Conseil en ce qui concerne tous les aspects du pouvoir de délégation législative,

G. considérant que la "procédure Lamfalussy" a préparé la voie au présent mécanisme de délégation, dans lequel le législateur conserve le contrôle intégral; considérant que la déclaration n° 39 de la Conférence des représentants des gouvernements des États membres du 23 juillet 2007, annexée au traité de Lisbonne, a reconnu la nature spécifique du secteur des services financiers; considérant que le nouveau régime d'actes délégués ne peut en aucun cas porter atteinte aux droits du Parlement existant dans ce domaine, notamment concernant la transmission précoce des documents et des informations,

H. considérant que la délégation peut être considérée comme un instrument permettant de mieux légiférer, l'objectif étant de veiller à ce que la législation reste simple et puisse en même temps être complétée et mise à jour sans devoir avoir recours à des procédures législatives répétées, tout en permettant au législateur de conserver en définitive son pouvoir et sa responsabilité,

I.   considérant que, contrairement à l'approche suivie à l'article 291 du TFUE pour les mesures de mise en œuvre, l'article 290 du TFUE ne contient pas de base juridique pour l'adoption d'un acte horizontal définissant les règles et principes généraux applicables à la délégation de pouvoir; considérant que ces conditions doivent donc être définies dans chaque acte de base,

J.   considérant que la Commission est responsable devant le Parlement; considérant que le commissaire chargé des relations interinstitutionnelles et de l'administration s'est engagé, lors de son audition devant la commission des affaires constitutionnelles, le 18 janvier 2010, à coopérer étroitement avec le Parlement pour veiller à ce que l'exercice du pouvoir délégué par la Commission se déroule de façon satisfaisante pour le Parlement,

Aspects à définir dans l'acte de base

1.  estime que les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir, en vertu de l'article 290 du TFUE, doivent être explicitement et méticuleusement définis dans chaque acte de base;

2.  souligne que l'article 290 du TFUE donne au législateur la liberté de choisir quel(s) mécanisme(s) de contrôle il souhaite mettre en place; estime que les deux exemples cités à l'article 290, paragraphe 2, les objections et la révocation, sont purement indicatifs et que l'on pourrait envisager de soumettre la délégation de pouvoir à d'autres moyens de contrôle, comme une approbation expresse par le Parlement et le Conseil de chaque acte délégué ou la possibilité d'abroger des actes délégués déjà en vigueur;

3.  est toutefois d'avis que les deux exemples de conditions auxquelles la délégation peut être soumise, les objections et la révocation, qui sont cités à l'article 290, paragraphe 2, du TFUE, peuvent être considérés comme les moyens les plus habituels de contrôler l'utilisation par la Commission de pouvoirs délégués et devraient être tous les deux inclus dans chaque acte de base;

4.  est d'avis que les mécanismes de contrôle définis par le législateur doivent respecter certains principes généraux du droit de l'Union:

- être simples et facilement compréhensibles,

- garantir la sécurité juridique,

- permettre à la Commission d'exercer efficacement le pouvoir délégué, et

- permettre au législateur d'assurer une surveillance adéquate de l'utilisation du pouvoir délégué;

5.  estime que l'exercice par le Parlement du droit d'objection est nécessairement conditionné par son rôle parlementaire et ses lieux de travail; estime qu'un délai déterminé pour la présentation d'objections applicable à tous les actes juridiques n'est pas garanti et que ce délai doit être fixé au cas par cas dans chaque acte de base en tenant compte de la complexité des sujets traités et qu'il doit être suffisant pour permettre un contrôle efficace de la délégation de pouvoir, sans retarder outre mesure l'entrée en vigueur d'actes délégués qui ne prêtent pas à controverse;

6.  estime qu'une procédure d'urgence, avec un délai plus court pour la présentation d'objections prévu dans l'acte de base, devrait être réservée à des cas particulièrement exceptionnels, par exemple liés à des questions de sécurité ou des crises humanitaires;

7.  estime toutefois que la grande majorité des situations demandant l'adoption rapide des actes délégués pourrait être gérée, au sein du Parlement et du Conseil, par une procédure souple pour non-objection anticipée, à la suite d'une demande de la Commission et dans des cas dûment justifiés;

8.  soutient que la durée d'une délégation ne peut être indéterminée; est cependant d'avis qu'une délégation de durée limitée pourrait prévoir la possibilité d'un renouvellement périodique; estime qu'un acte de base peut prévoir que ce renouvellement périodique se fasse soit de manière tacite, soit à la suite d'une demande expresse de la Commission; estime que dans les deux cas, la délégation ne peut être renouvelée que si ni le Parlement ni le Conseil n'expriment d'objections dans un délai donné;

9.  rejette fermement l'insertion dans les actes de base de dispositions imposant au législateur des obligations supplémentaires, au-delà de celles déjà contenues dans l'article 290 du TFUE;

Modalités pratiques

10. estime que certaines modalités pratiques de nature horizontale pourraient être mieux coordonnées dans le cadre d'une entente entre les institutions, pouvant prendre la forme d'un accord interinstitutionnel, et couvrant entre autres:

- des consultations lors de la préparation et de l'élaboration des actes délégués,

- un échange mutuel d'informations, notamment en cas de révocation,

- des modalités pratiques pour la transmission des documents,

- des délais minimaux d'objection par le Parlement et le Conseil,

- le calcul des délais,

- la publication des actes au Journal officiel aux différents stades de la procédure;

11. souligne que, lorsqu'elle prépare et élabore des actes délégués, la Commission doit:

–  garantir une transmission précoce et continue des informations et des documents pertinents aux commissions pertinentes du Parlement, y compris des projets successifs d'actes délégués et de toutes les contributions reçues; à cet effet, l'actuel registre de la comitologie pourrait être utilisé comme modèle pour un système d'information numérique amélioré;

–  donner accès au Parlement aux réunions préparatoires, échanges de vues et consultations en rapport avec les actes délégués;

12. est d'avis que l'échange d'informations avant une révocation devrait avoir lieu par souci de transparence, de courtoisie et de coopération loyale entre les institutions concernées, en s'assurant de cette façon que toutes les institutions sont pleinement conscientes de la possibilité de révoquer un acte délégué en temps voulu; juge toutefois redondant et déroutant d'introduire dans les actes de base une obligation juridique spécifique demandant d'indiquer les raisons ayant motivé l'adoption de certains actes juridiques, en plus de l'exigence générale fixée à l'article 296 du TFUE, qui est applicable à tous les actes juridiques;

13. propose qu'un délai minimum pour la présentation d'objections soit fixé dans toute future entente, en précisant que ce délai ne doit pas être considéré comme un corset mais simplement comme un délai minimum sans lequel le contrôle démocratique du Parlement deviendrait sans objet; estime que le délai minimum pour la présentation des objections devrait être de deux mois, avec une possibilité de le prolonger de deux mois supplémentaires sur demande du Parlement ou du Conseil; rappelle qu'un délai plus long peut être fixé pour la présentation d'objections, en fonction de la nature de l'acte délégué;

14. insiste, dans le contexte de toute entente future, pour que les différents délais pour le contrôle des actes délégués ne commencent à courir que lorsque la Commission aura fourni toutes les versions linguistiques et pour qu'ils tiennent compte de façon appropriée des vacances parlementaires et des périodes électorales;

15. souligne, dans le contexte de toute entente future, que des actes délégués soumis à un droit d'objection ne peuvent être publiés au Journal officiel et donc entrer en vigueur qu'après expiration du délai pour la présentation d'objections, sauf si une non-objection anticipée est concédée; estime superflu d'obliger expressément le Parlement et le Conseil à publier pour chaque acte de base les décisions prises dans le cadre du contrôle de l'exercice par la Commission d'un pouvoir délégué;

Remarques finales

16. demande à chacune de ses commissions d'échanger et de régulièrement mettre à jour ses meilleures pratiques et d'établir un mécanisme permettant de veiller à ce que les pratiques du Parlement en vertu de l'article 290 soient les plus cohérentes possibles; souligne qu'il est nécessaire que chaque commission parlementaire organise ses travaux d'une manière qui soit compatible avec sa nature spécifique et qui s'appuie sur son expertise;

17. oblige l'administration du Parlement à créer les postes nécessaires au moyen de réaffectations (sans incidence budgétaire), afin de garantir un soutien approprié aux missions requises par l'article 290 du TFUE; demande l'adoption d'une approche institutionnelle pour évaluer les structures administratives et les ressources humaines disponibles pour développer des compétences déléguées;

18. invite instamment la Commission à présenter en priorité les propositions législatives nécessaires pour adapter l'acquis communautaire aux dispositions des articles 290 et 291 du TFUE; estime, en ce qui concerne l'article 290 du TFUE, que cet alignement ne devrait pas se limiter aux mesures précédemment traitées au titre de la procédure de réglementation avec contrôle, mais devrait couvrir toutes les mesures appropriées de portée générale, indépendamment de la procédure de prise de décision ou de la procédure de comitologie qui était applicable à ces mesures avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne;

19. demande que l'acquis soit en priorité adapté dans les domaines politiques qui, avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, n'étaient pas soumis à la procédure de codécision; demande pour ce faire une révision au cas par cas, afin de garantir qu'en particulier toutes les mesures appropriées de portée générale qui ont été adoptées jusqu'à présent dans le cadre des articles 4 et 5 de la décision du Conseil n° 1999/468/CE du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission[4] soient définies comme actes délégués;

20. considère qu'afin de pleinement préserver les prérogatives du législateur, une attention particulière doit être accordée à l'utilisation relative des articles 290 et 291 du TFUE ainsi qu'aux conséquences pratiques du recours à l'un ou à l'autre de ces articles, que ce soit au cours de l'alignement susmentionné ou lors du traitement de propositions en vertu de la procédure législative ordinaire; insiste pour que les co-législateurs aient le pouvoir de décider que les questions précédemment adoptées selon la procédure de réglementation avec contrôle (PRC) peuvent être adoptées soit conformément à l'article 290 du TFUE, soit selon la procédure législative ordinaire;

o

o o

21. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

• [1]  JO C 8 E du 14.1.2010, p. 22.
• [2]  Textes adoptés, P6_TA(2009)0373.
• [3]  Textes adoptés, P7_TA(2009)0083.
• [4]  JO L 184 du 17.7.1999, p. 23.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Le nouveau concept d'acte "législatif"

Le traité de Lisbonne consacre le pouvoir législatif et introduit une hiérarchie des règles au sein de l'ordre juridique de l'Union. Il renforce ainsi le caractère démocratique de l'Union et rationalise son ordre juridique.

Le nouveau traité introduit le concept d'acte législatif, jusqu'à présent inconnu dans le droit communautaire et de l'Union[1]. Une distinction (avec des conséquences de grande envergure) est faite entre les actes législatifs et tous les autres actes (actes non législatifs), un acte législatif étant défini comme un acte juridique adopté par procédure législative[2]. Chaque base juridique dans les traités détermine si oui ou non un acte est de nature législative.

2. Délégation de pouvoir à la Commission par le législateur

L'un des éléments du pouvoir législatif est la possibilité prévue pour le législateur à l'article 290 du TFUE de déléguer une partie de son propre pouvoir à la Commission dans un acte législatif de base (ci-après "l'acte de base"). Ce pouvoir délégué ne peut consister qu'à compléter ou modifier des éléments d'un acte législatif considérés comme étant non essentiels par le législateur. Les actes délégués qui en résultent et qui sont adoptés par la Commission seront des actes non législatifs de portée générale.

Afin que la délégation soit valide, le législateur doit définir de façon explicite les objectifs, le contenu, la portée et la durée de cette délégation[3]. En outre, le législateur doit fixer les conditions auxquelles la délégation est soumise[4]; cela permettra au législateur de contrôler l'utilisation par la Commission du pouvoir délégué.

3. Objectif poursuivi par le législateur au moyen de la délégation de pouvoir

L'objectif poursuivi par le législateur au moyen de la délégation de pouvoir est de veiller à ce que la législation reste simple et puisse en même temps être complétée et mise à jour sans devoir avoir recours à des procédures législatives répétées, qui pourraient être exagérément lourdes et prendre énormément de temps. La délégation permet par conséquent de traiter les aspects les plus détaillés d'un texte de loi de l'Union tout en permettant au législateur de conserver en définitive son pouvoir et sa responsabilité. De cette façon, la délégation peut être en partie considérée comme un instrument permettant de mieux légiférer au niveau de l'UE.

4. Portée et durée de la délégation

La délégation est une opération délicate par laquelle le législateur invite la Commission à exercer une partie de son propre pouvoir. Par conséquent, les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation doivent être explicitement et méticuleusement définis dans l'acte de base. La durée d'une délégation ne peut donc pas être indéterminée, mais un acte de base peut prévoir la possibilité d'un renouvellement périodique, soit de façon tacite, soit à la suite d'une demande expresse de la Commission. Dans les deux cas, la délégation ne peut être renouvelée que si ni le Parlement ni le Conseil n'expriment d'objections dans un délai donné.

5. Principes généraux régissant le contrôle de l'exercice du pouvoir délégué

L'article 290 du TFUE donne au législateur la liberté de choisir quel(s) mécanisme(s) de contrôle il souhaite mettre en place. Il mentionne à titre d'exemple deux de ces moyens de contrôle. En conclure que ces deux moyens de contrôle forment une liste exhaustive serait non seulement contraire au libellé de l'article 290 du TFUE mais irait également à l'encontre de la philosophie sous-jacente, selon laquelle le législateur délègue un pouvoir intrinsèque à son propre rôle et doit par conséquent être sûr de conserver le contrôle de son utilisation[5]. Cela implique une marge d'appréciation aussi large que possible dans la façon de contrôler la délégation de pouvoir[6].

Toutefois, les mécanismes de contrôle définis par le législateur doivent respecter certains principes généraux du droit de l'Union. En particulier, ils doivent:

· être simples et facilement compréhensibles,

· garantir la sécurité juridique,

· permettre à la Commission d'exercer efficacement le pouvoir délégué, et

· permettre au législateur d'assurer une surveillance adéquate de l'utilisation du pouvoir délégué;

6. Conditions spécifiques régissant le contrôle de l'exercice du pouvoir délégué

Les deux conditions auxquelles la délégation peut être soumise, les objections et la révocation, qui sont expressément mentionnées à l'article 290, paragraphe 2, du TFUE, peuvent être considérées comme les moyens les plus habituels de contrôler l'utilisation par la Commission de pouvoirs délégués.

i) Révocation

La révocation par le Parlement ou le Conseil est expressément prévue comme une première condition possible en vertu de l'article 290 du TFUE. Il découle clairement de cette disposition que l'accord des deux branches du pouvoir législatif n'est pas nécessaire pour révoquer une délégation de pouvoir. Pour des raisons de sécurité juridique, une révocation devrait préciser qu'elle n'affecte pas la validité des actes délégués déjà adoptés avant cette révocation.

ii) Objection et non-objection anticipée

L'objection par le Parlement ou le Conseil dans un délai fixé par l'acte de base est expressément prévue comme une seconde condition possible en vertu de l'article 290 du TFUE. Il découle clairement de cette disposition que l'accord des deux branches du pouvoir législatif n'est pas nécessaire pour exprimer une objection vis-à-vis d'un acte délégué; ainsi, l'objection de l'une des deux branches suffit pour empêcher son entrée en vigueur. L'exercice par le Parlement du droit d'objection est nécessairement conditionné par son rôle parlementaire et ses lieux de travail. Étant donné la variété de la législation traitée par le Parlement, il n'est pas nécessaire d'établir un délai fixe pour la présentation des objections qui s'appliquerait à tous les cas. Toutefois, le délai doit être suffisant pour permettre le contrôle efficace de la délégation de pouvoir. La commission des affaires juridiques estime qu'il doit être fixé au cas par cas dans chaque acte de base et qu'un délai minimum pour la présentation des objections doit être fixé dans une future entente traitant de questions horizontales (voir ci‑après).

La commission estime qu'une procédure d'urgence, avec un délai plus court pour la présentation d'objections prévu dans l'acte de base, devrait être réservée à des cas particulièrement exceptionnels, par exemple lorsque des questions de sécurité ou des crises humanitaires sont en jeu.

Elle estime cependant que la grande majorité des situations demandant l'adoption rapide d'actes délégués pourrait être gérée par une procédure souple pour non-objection anticipée, dans le cadre de laquelle le délai pour la présentation des objections par le Parlement et le Conseil pourrait être réduit, à la suite d'une demande de la Commission et dans des cas dûment justifiés.

Le respect du principe démocratique, inhérent à toute délégation de pouvoir législatif, devrait guider l'utilisation de la procédure d'urgence et de la non-objection anticipée. Il convient de ne pas abuser de ces deux solutions, et le Parlement doit être en mesure d'accorder son attention aux actes délégués, compte tenu de l'organisation de ses commissions permanentes et des implications de toute procédure d'objection à un acte délégué.

iii) Autres conditions possibles

Comme indiqué précédemment, l'article 290 du TFUE donne au législateur la liberté de choisir quel(s) mécanisme(s) de contrôle il souhaite mettre en place. Les deux exemples cités à l'article 290, paragraphe 2, les objections et la révocation, sont purement indicatifs et l'on pourrait envisager de soumettre la délégation de pouvoir à d'autres moyens de contrôle, comme une approbation expresse par le Parlement et le Conseil de chaque acte délégué ou la possibilité d'abroger des actes délégués déjà en vigueur.

iv) Questions horizontales

Les débats en cours soulèvent plusieurs points pratiques et juridiques de nature horizontale qu'il est bon d'examiner à ce stade:

· Consultations au cours de la phase préparatoire: la Commission, lorsqu'elle prépare et élabore des actes délégués, doit garantir une transmission précoce et continue des informations et des documents pertinents aux commissions pertinentes du Parlement, y compris des projets successifs d'actes délégués et de toutes les contributions reçues; à cet effet, l'actuel registre de la comitologie pourrait être utilisé comme modèle pour un système d'information numérique amélioré. La Commission devrait également donner accès au Parlement aux réunions préparatoires, échanges de vues et consultations en rapport avec les actes délégués. Ces obligations sont particulièrement importantes dans le domaine des services financiers, auxquels s'appliquaient jusqu'à présent des procédures particulières.

· Notification préalable: on parle d'obliger l'institution qui révoque la délégation à fournir un certain nombre d'informations aux autres institutions impliquées avant la révocation. La commission estime que cet échange d'informations est un élément normal des relations interinstitutionnelles. Cela devrait être fait d'office et par souci de transparence, de courtoisie et de coopération loyale. Il n'est donc pas nécessaire d'ancrer formellement cette obligation dans l'acte de base.

· Obligation de motiver: une obligation spécifique de motiver la décision prise par l'une ou l'autre des deux branches du pouvoir législatif de révoquer une délégation ou d'exprimer une objection vis-à-vis d'un acte délégué a été suggérée. L'article 296 du TFUE prévoit déjà l'obligation générale suivante: "Les actes juridiques sont motivés". Par conséquent, toute autre obligation faisant en partie double emploi serait redondante et déroutante.

· Délai minimum pour la présentation des objections: le délai doit être suffisant pour permettre le contrôle efficace de la délégation de pouvoir et il doit être fixé au cas par cas dans chaque acte de base. Un minimum doit cependant être également fixé pour garantir que le contrôle démocratique par le Parlement européen ne devienne pas sans objet.

· Calcul des délais: les différents délais pour le contrôle des actes délégués ne peuvent commencer à courir que lorsque la Commission a fourni toutes les versions linguistiques. De la même façon, il convient de tenir dûment compte des vacances parlementaires et des périodes électorales.

· Obligation de publier certains actes: il semble superflu d'obliger expressément le Parlement et le Conseil à publier pour chaque acte de base les décisions prises dans le cadre du contrôle de l'exercice par la Commission d'un pouvoir délégué, étant donné que cette obligation est déjà prévue à l'article 297 du TFUE. Étant donné qu'un acte délégué est de portée générale, toute objection vis-à-vis de cet acte devrait être émise sous la forme d'une décision sans destinataire. De façon similaire, la révocation d'une délégation modifie l'acte de base et doit par conséquent également être publiée.

· Date de publication des actes délégués: il est évident pour la commission que des actes délégués ne peuvent entrer en vigueur qu'après expiration du délai pour la présentation des objections. Cela exclut toute publication au Journal officiel antérieure à cette date, sauf si une non-objection anticipée est concédée.

La commission estime que, plutôt que de les inclure explicitement dans les actes de base et de rendre ces actes inutilement lourds, ces points horizontaux pourraient être mieux traités dans le cadre d'une entente entre les institutions, pouvant prendre la forme d'un accord interinstitutionnel.

7. La communication de la Commission sur les actes délégués

Il est regrettable que la communication de la Commission[7] ne comprenne ni l'étendue ni l'importance des changements introduits par le traité de Lisbonne dans le cadre constitutionnel et juridique de l'Union. La Commission traite les actes délégués comme s'ils étaient les descendants de la "procédure Lamfalussy" et des mesures de "comitologie" adoptées sur la base de l'article 202 du traité CE[8]. Le temps est venu d'abandonner cette façon de penser lorsqu'il s'agit de traiter la délégation de pouvoir législatif à la Commission.

La nécessité de déléguer des aspects plus techniques de la législation à la Commission existait aussi dans le passé, à une époque où les traités ne prévoyaient aucun mécanisme pour atteindre ce résultat. Les institutions étaient obligées d'utiliser le mécanisme fixé à l'article 202 du traité CE, ce qui ne représentait pas une solution satisfaisante pour le législateur, ni pour le Parlement. La procédure de réglementation avec contrôle (PRAC), ajoutée par la dernière modification de la décision du Conseil 1999/468/CE[9] appliquant l'article 202 du traité CE, a justement été créée pour fournir une réponse temporaire, bien que loin d'être parfaite, sous le traité de Nice. La procédure établie à l'article 290 du TFUE comble par conséquent un vide.

En toute logique, le contrôle du pouvoir délégué par le législateur devrait rester du ressort du législateur. De plus, toute autre forme de contrôle par une autre instance que le législateur serait en soi contraire à l'article 290 du TFUE. En particulier les États membres et a fortiori les commissions composées d'experts des États membres n'ont aucun rôle à jouer dans ce domaine.

Si la Commission, avant d'adopter un acte délégué, veut consulter de façon informelle des experts nationaux, elle est entièrement libre de le faire, de la même façon qu'elle est libre de consulter la société civile, des représentants d'intérêts, des entreprises, les partenaires sociaux, des universitaires ou même des députés ou organes du Parlement européen. En fait, la commission des affaires juridiques estime qu'il serait très utile que la Commission associe les organes compétents du Parlement européen à la préparation conduisant à l'adoption des actes délégués. En revanche, le Parlement rejette catégoriquement tout rôle formel d'experts nationaux allant dans le sens d'un mécanisme de contrôle de la Commission comme étant contraire aux traités et au principe de l'équilibre institutionnel. Par conséquent, aucune référence à des consultations ne devrait être faite dans des actes de base, mais cette question pourrait être traitée dans le cadre d'une entente, comme mentionné ci-dessus.

8. Organisation interne du Parlement

La commission des affaires juridiques estime que chaque commission devrait échanger et régulièrement mettre à jour ses meilleures pratiques et établir un mécanisme approprié permettant de veiller à ce que les pratiques du Parlement en vertu de l'article 290 soient les plus cohérentes possibles, compte tenu des spécificités des différents domaines couverts.

9. La question de l'alignement de l'acquis communautaire

La nécessité de déléguer une partie du pouvoir législatif existait par le passé comme elle existe aujourd'hui; précédemment, la délégation était exercée par le biais de la procédure de "comitologie" établie par la décision susmentionnée 1999/468/CE du Conseil, qui était inappropriée pour les raisons exposées ci-dessus. L'acquis communautaire doit par conséquent être adapté le plus rapidement possible au nouvel ordre juridique de l'Union et au mécanisme de délégation, et il est donc urgent que la Commission présente des propositions législatives à cet effet.

La commission estime que l'alignement ne devrait pas se limiter aux mesures précédemment traitées au titre de la procédure de réglementation avec contrôle, mais devrait couvrir toutes les mesures appropriées de portée générale, indépendamment de la procédure de prise de décision ou de la procédure de comitologie qui était applicable à ces mesures avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

10. Les actes délégués par opposition aux actes d'exécution

Il est incontesté que la première responsabilité en matière d'application du droit de l'Union incombe aux États membres. Ceci est énoncé clairement à l'article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité sur l'Union européenne (ancien article 10 du traité CE: "Les États membres prennent toute mesure (...) propre à assurer l'exécution des obligations découlant des traités") et à l'article 291 du TFUE ("Les États membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l'Union"). C'était également le cas avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

Toutefois, lorsque le législateur estime que des conditions uniformes d'exécution des actes juridiquement contraignants de l'Union sont nécessaires, un texte de loi de droit dérivé (que ce soit un acte législatif ou non) doit habiliter la Commission à adopter des mesures d'exécution. L'article 291 du TFUE, découlant directement des mécanismes de "comitologie" basés sur l'article 202 du traité CE, fournit une base à l'adoption d'actes d'exécution par la Commission qui est soumise à certains contrôles par les États membres des compétences d'exécution[10] de la Commission. Compte tenu de la responsabilité première des États membres en matière d'exécution, il va de soi que l'article 291 les mentionne à l'exclusion du législateur. Il n'existe pas de différence conceptuelle fondamentale entre le système précédent basé sur l'article 202 du traité CE et le futur système basé sur l'article 291 du TFUE.

Il est clair que c'est le législateur qui établit les conditions d'exercice des compétences d'exécution. Un nouveau cadre juridique pour les actes d'exécution est urgent car la décision de "comitologie" actuelle est en partie incompatible avec le nouveau régime établi par l'article 291 du TFUE.

• [1]  Le concept d'institution agissant en sa "qualité de législateur" a déjà fait son apparition dans le contexte des règles sur la transparence au sein du Conseil - Article 207, paragraphe 3 du TCE. Aucune définition de la "qualité de législateur" n'avait toutefois été fournie.
• [2]  Article 289, paragraphe 3, du TFUE.
• [3]  Article 290, paragraphe 1, deuxième alinéa, du TFUE.
• [4]  Article 290, paragraphe 2, du TFUE.
• [5]  Cf. pour plus d'informations le rapport final du groupe de travail IX sur la simplification, Convention sur l'avenir de l'Europe, 29 novembre 2002 (CONV 424/02), p. 11.
• [6]  Cf. à cet effet la résolution du Parlement du 7 mai 2009 sur le rôle nouveau et les responsabilités nouvelles du Parlement en vertu du traité de Lisbonne (P6_TA(2009)0373), paragraphe 68.
• [7]  Communication de la Commission du 9 décembre 2009 sur la mise en œuvre de l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (COM(2009)0673).
• [8]  "En vue d'assurer la réalisation des objets fixés par le présent traité et dans les conditions prévues par celui-ci, le Conseil (...) confère à la Commission, dans les actes qu'il adopte, les compétences d'exécution des règles qu'il établit. Le Conseil peut soumettre l'exercice de ces compétences à certaines modalités. (...)"
• [9]  Décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (JO L 184 du 17.7.1999, p. 23), telle que modifiée par la décision 2006/512/CE du Conseil du 17 juillet 2006 (JO L 200 du 22.7.2006, p. 11).
• [10]  Les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres doivent cependant être adoptés sous la forme de règlements par le législateur, agissant conformément à la procédure législative ordinaire - Article 291, paragraphe 3, du TFUE.

AVIS de la commission des affaires Économiques et monÉtaires (18.3.2010)

à l'intention de la commission des affaires juridiques

sur le pouvoir de délégation législative
(2010/2021(INI))

Rapporteure: Sharon Bowles

SUGGESTIONS

La commission des affaires économiques et monétaires invite la commission des affaires juridiques, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

A. considérant que les actes adoptés en vertu des articles 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) devraient être soumis au débat public et au contrôle démocratique,

B.  considérant que la déclaration n° 39 de la Conférence des représentants des gouvernements des États membres du 23 juillet 2007, annexée au traité de Lisbonne, a pris acte de l'intention de la Commission de continuer à consulter les experts désignés par les États membres dans l'élaboration d'actes délégués dans le domaine des services financiers,

C. considérant que la procédure Lamfalussy a ouvert la voie à un contrôle législatif approfondi des pouvoirs réglementaires conférés à la Commission dans le domaine des services financiers,

D. considérant que l'architecture de surveillance européenne envisage l'utilisation de normes techniques en vue de parvenir à un "règlement uniforme" accordant un rôle important aux actes délégués, qui seraient établies par la législation sectorielle spécifique afin que les objectifs, le champ d'application et la durée de la délégation soient strictement définis,

E.  considérant que le nouveau régime applicable aux actes délégués ne saurait en aucun cas restreindre les droits du Parlement dans le domaine des services financiers, surtout concernant la transmission rapide de documents et les obligations de fournir des informations, y compris à l'état de projet,

1.  insiste pour que les co-législateurs aient le pouvoir de décider que les questions précédemment adoptées selon la procédure de réglementation avec contrôle (PRC) peuvent désormais être adoptées soit conformément à l'article 290 du TFUE, soit selon la procédure législative ordinaire;

2.  souligne que l'article 290 du TFUE laisse au législateur la liberté de décider au cas par cas quels sont les mécanismes de contrôle nécessaires, et que dès lors aucun accord interinstitutionnel ne peut restreindre ou altérer cette liberté;

3.  note, cependant, qu'il est urgent qu'un accord interinstitutionnel soit conclu entre le Parlement, le Conseil et la Commission quant à l'application de l'article 290, afin d'apporter davantage de clarté et de favoriser la compréhension commune des législateurs;

4.  rappelle que le champ d'application des actes délégués ne peut se limiter au champ d'application de l'ancienne PRC, et que les mesures règlementaires adoptées sous d'autres régimes de comitologie, et en particulier les "directives Lamfalussy" dans le domaine des services financiers, peuvent être adoptées en vertu de l'article 290 du TFUE, et rappelle que dans tous les domaines, l'acte de base doit explicitement définir l'objectif, le contenu, le champ d'application et la durée de l'acte délégué et doit établir les conditions auxquelles est soumise la délégation;

5.  souligne que les droits existants du Parlement dans le domaine des services financiers doivent êtres maintenus sans porter atteinte au nouveau contrôle législatif supplémentaire; et que le Parlement doit être invité aux réunions préparatoires concernant les actes délégués et disposer des mêmes informations que celles transmises au Conseil, aux États membres et aux futures autorités européennes de surveillance;

6.  signale que dans chaque acte de base, un délai suffisant doit être fixé afin de permettre au Parlement et au Conseil d'exercer leur droit de présenter des objections à un acte délégué; note que pour certaines questions, ce délai peut être bien plus long que pour d'autres, compte tenu de la complexité et de la difficulté des questions et du programme de travail des co‑législateurs;

7.  considère que lesdites "non-objections anticipées" ont été très utiles en vertu de la procédure Lamfalussy et pourraient être conservées en tant qu'option privilégiée par le Parlement, par opposition à toute procédure d'urgence;

8.  signale que les traités n'exigent en aucun cas que le législateur inclue des explications écrites dans ses décisions relatives à la délégation de pouvoir pour adopter un acte délégué, y présenter des objections ou révoquer un tel acte, en plus des exigences générales minimales de l'article 296 du TFUE qui s'applique à tous les actes juridiques;

9.  considère qu'il ne devrait pas être présumé que la délégation est toujours octroyée pour une période indéterminée; souligne que, pour les cas où les actes délégués imposent ou permettent une action, si nécessaire, ce qui pourrait ne jamais se présenter, le législateur est libre de choisir des options appropriées au cas par cas, y compris des options qui prévoient une délégation d'une durée déterminée, requièrent l'exécution de mesures dans un certain délai et permettent de renouveler la délégation;

10. appelle toutes ses commissions à échanger et à régulièrement mettre à jour les meilleures pratiques afin de garantir que les procédures du Parlement en vertu de l'article 290 du TFUE soient aussi cohérentes que possible, et à revoir périodiquement les procédures de délégation du Parlement;

11. souligne la nécessité pour chacune des commissions d'organiser ses travaux d'une manière qui soit compatible avec sa nature spécifique et qui s'appuie sur son expertise; reconnaît le consensus atteint dans le domaine des services financiers, selon lequel, si possible, le rapporteur de l'acte de base devrait également guider le Parlement dans les actes délégués pertinents afin de garantir une connaissance aiguisée du sujet basée sur le dialogue et l'échange d'informations dès le début du processus législatif;

12. note l'importance de la mise en œuvre des actes délégués et appelle la Commission à rédiger des rapports afin d'informer le Parlement des progrès effectués;

13. invite la Commission à présenter de toute urgence une proposition législative sur la base de l'article 291, paragraphe 3, établissant les règles et les principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission; souligne que le Parlement doit, au minimum, conserver le droit d'être informé au sujet des actes d'exécution, doit contrôler leur légalité et conserver le droit d'adopter des résolutions si l'acte d'exécution outrepasse l'autorisation accordée dans l'acte de base.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	17.3.2010
Résultat du vote final	+: –: 0:	39 0 0
Membres présents au moment du vote final	Burkhard Balz, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Derk Jan Eppink, Diogo Feio, Markus Ferber, Elisa Ferreira, Vicky Ford, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sylvie Goulard, Enikő Győri, Othmar Karas, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Astrid Lulling, Hans-Peter Martin, Ivari Padar, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	David Casa, Sari Essayah, Syed Kamall, Philippe Lamberts, Thomas Mann, Catherine Stihler, Zoran Thaler

AVIS de la commission de l'environnement, de la santÉ publique et de la sÉcuritÉ alimentaire (16.3.2010)

à l'intention de la commission des affaires juridiques

sur le pouvoir de délégation législative
(2010/2021(INI))

Rapporteur: Jo Leinen

SUGGESTIONS

La commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire invite la commission des affaires juridiques, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

A. considérant que la Commission est responsable devant le Parlement,

B.  considérant que le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) place le Parlement et le Conseil sur un pied d'égalité,

C. considérant que les actes adoptés au titre des articles 290 et 291 du TFUE peuvent avoir d'importantes conséquences sociales, environnementales et économiques ainsi que des conséquences sur la santé; considérant qu'il est dès lors essentiel, notamment en ce qui concerne les actes délégués, qu'ils soient élaborés et adoptés selon une procédure tout à fait transparente qui permette véritablement aux co-législateurs d'exercer un contrôle sur l'exercice du pouvoir délégué à la Commission, y compris par un débat public au Parlement, au besoin,

1.  insiste sur le fait que les décisions adoptées auparavant dans le cadre de la procédure de réglementation avec contrôle (PRC) devraient dorénavant être, en principe, adoptées soit au titre de l'article 290 du TFUE, soit conformément à la procédure législative ordinaire, selon le cas, compte tenu du principe de subsidiarité inscrit à l'article 5 du TUE;

2.  souligne que le champ d'application des actes délégués est plus vaste que celui de la PRC, et que, dans de nombreux cas, les actes sur lesquels le Parlement a actuellement un droit de regard devront dorénavant être adoptés au titre de l'article 290 du TFUE;

3.  souligne qu'il convient de prévoir, dans l'acte de base, suffisamment de temps pour une objection éventuelle afin de permettre au Parlement de coordonner ses positions internes et de prendre une décision avisée, sans retarder outre mesure l'entrée en vigueur d'actes délégués qui ne prêtent pas à controverse;

4.  estime par conséquent qu'un délai minimal de deux mois, susceptible d'être prorogé de deux mois supplémentaires à la demande du Parlement ou du Conseil, pour la formulation d'objections est la solution la plus appropriée dans la mesure où elle permet l'entrée en vigueur dans un délai relativement court de la grande majorité des actes délégués qui ne prêtent pas à controverse, tout en laissant suffisamment de temps au Parlement ou au Conseil pour exercer leur droit de contrôle dans le cas d'actes qui sont sujets à controverse;

5.  souligne que le recours à ladite "procédure d'urgence" pour des actes délégués n'est nécessaire que dans des cas exceptionnels et précisément définis;

6.  estime qu'une solution "2 + 2 mois" pour la formulation d'objections serait un moyen élégant de permettre une entrée en vigueur relativement rapide sans occasionner de lourdes contraintes administratives supplémentaires, et de laisser suffisamment de temps pour réagir si le cas prête à controverse; estime que l'introduction d'une option supplémentaire pour "non-objection anticipée" pourrait être utile, à condition que les co‑législateurs soient libres d'avoir recours à cette procédure lorsqu'ils le souhaitent et que toute demande de la Commission visant à avoir recours à ladite procédure soit dûment motivée;

7.  invite la Commission à faire en sorte que le Parlement puisse exercer pleinement ses prérogatives de co-législateur:

- transmettant au Parlement, en même temps qu'au Conseil et aux États membres, toutes les informations et tous les documents utilisés pour la préparation des actes délégués, ainsi que les projets d'actes délégués; à cet effet, l'actuel registre de la comitologie pourrait être utilisé comme modèle pour un registre amélioré à l'avenir;

- prenant en considération les vacances du Parlement lorsque sont notifiés les actes délégués; et

- en associant le Parlement aux travaux préparatoires concernant les actes délégués, par exemple en l'invitant à assister aux réunions préparatoires portant sur lesdits actes;

8.  demande l'adoption d'un accord interinstitutionnel entre le Parlement, le Conseil et la Commission sur l'application de l'article 290, une clarification étant urgente;

9.  souligne qu'en délégant certains pouvoirs à la Commission en vertu de l'article 290, le Parlement ne renonce en aucune manière aux responsabilités qui sont les siennes pour toute décision prise en application dudit article; estime par conséquent, compte tenu de la grande portée que peuvent avoir des actes délégués, que le Parlement devrait mettre des ressources plus importantes à la disposition de tous les organes compétents afin d'être en mesure de s'acquitter de ses responsabilités pour les actes délégués;

10. considère que le Parlement, qui demeure responsable des décisions adoptées en vertu de l'article 290 devrait veiller, en coopération avec la Commission, à ce que les députés au Parlement et leurs collaborateurs puissent avoir aisément accès à un système d'information numérique qui fournisse tous les documents utiles et des informations à jour sur la procédure; estime que le Parlement devrait également veiller à ce que le public ait accès aux documents et aux informations sur la procédure dès que les actes délégués sont notifiés au Parlement, le cas échéant au moyen d'un système comparable à l'Observatoire législatif;

11. considère, dans la mesure où tout acte délégué constitue un cas particulier, qu'il serait des plus indiqué que, s'il est encore député au Parlement, le rapporteur qui a travaillé sur l'acte de base soit spécialement chargé d'exercer un contrôle effectif sur l'adoption des actes délégués liés audit acte;

12. invite la Commission à veiller à ce que tous les actes législatifs de base soient, aussitôt que possible, alignés sur les nouvelles dispositions conformément à l'article 290 du TFUE, garantissant ainsi la participation des rapporteurs et des experts pour les actes législatifs de base, étant donné que les objectifs, le contenu, la portée et la durée du pouvoir de délégation doivent être définis pour chaque acte;

13. demande l'adoption d'une approche institutionnelle pour évaluer les structures administratives et les ressources humaines existantes pour la mise en œuvre de ces compétences déléguées;

14. estime qu'il sera important, dans l'intérêt des citoyens et à des fins de transparence, d'établir pour l'avenir un moyen objectif d'évaluer le degré d'efficacité de la délégation de pouvoir aux fins de l'application de la législation de l'Union européenne, conformément à la nouvelle base juridique fournie par l'article 298 du TFUE.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	16.3.2010
Résultat du vote final	+: –: 0:	62 0 0
Membres présents au moment du vote final	János Áder, Elena Oana Antonescu, Kriton Arsenis, Pilar Ayuso, Paolo Bartolozzi, Sergio Berlato, Martin Callanan, Nessa Childers, Chris Davies, Esther de Lange, Anne Delvaux, Bas Eickhout, Edite Estrela, Jill Evans, Elisabetta Gardini, Gerben-Jan Gerbrandy, Julie Girling, Satu Hassi, Jolanta Emilia Hibner, Dan Jørgensen, Christa Klaß, Holger Krahmer, Jo Leinen, Corinne Lepage, Peter Liese, Kartika Tamara Liotard, Linda McAvan, Radvilė Morkūnaitė-Mikulėnienė, Miroslav Ouzký, Vladko Todorov Panayotov, Gilles Pargneaux, Antonyia Parvanova, Andres Perello Rodriguez, Pavel Poc, Vittorio Prodi, Frédérique Ries, Anna Rosbach, Oreste Rossi, Daciana Octavia Sârbu, Horst Schnellhardt, Richard Seeber, Theodoros Skylakakis, Bogusław Sonik, Anja Weisgerber, Åsa Westlund, Glenis Willmott, Sabine Wils, Marina Yannakoudakis
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Pablo Arias Echeverría, Jiří Maštálka, Judith A. Merkies, Miroslav Mikolášik, Giancarlo Scotta’, Bart Staes, Marianne Thyssen, Michail Tremopoulos, Peter van Dalen
Suppléant(s) (art. 187, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Véronique Mathieu, Mario Mauro, Guido Milana, Potito Salatto, Gianluca Susta

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	23.3.2010
Résultat du vote final	+: –: 0:	24 0 0
Membres présents au moment du vote final	Raffaele Baldassarre, Luigi Berlinguer, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Daniel Hannan, Klaus-Heiner Lehne, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Dimitar Stoyanov, Alexandra Thein, Diana Wallis, Rainer Wieland, Cecilia Wikström, Zbigniew Ziobro, Tadeusz Zwiefka
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Piotr Borys, Sergio Gaetano Cofferati, Sajjad Karim, Vytautas Landsbergis, Kurt Lechner, Eva Lichtenberger, József Szájer