RELATÓRIO sobre o poder de delegação legislativa

PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

PARECER DA COMISSÃO DOS ASSUNTOS ECONÓMICOS E MONETÁRIOS (18.3.2010)

PARECER DA COMISSÃO DO AMBIENTE, DA SAÚDE PÚBLICA E DA SEGURANÇA ALIMENTAR (16.3.2010)

RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO

29.3.2010 - (2010/2021(INI))

Comissão dos Assuntos Jurídicos
Relator: József Szájer

Alterações

Processo : 2010/2021(INI)

Ciclo de vida em sessão

Ciclo relativo ao documento :

A7-0110/2010

Textos apresentados :

A7-0110/2010

Debates :

PV 19/04/2010 - 16
CRE 19/04/2010 - 16

Votação :

PV 05/05/2010 - 13.37
Declarações de voto
Declarações de voto

Textos aprovados :

P7_TA(2010)0127

PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
PARECER DA COMISSÃO DOS ASSUNTOS ECONÓMICOS E MONETÁRIOS
PARECER DA COMISSÃO DO AMBIENTE, DA SAÚDE PÚBLICA E DA SEGURANÇA ALIMENTAR
RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO

sobre o poder de delegação legislativa

(2010/2021(INI))

O Parlamento Europeu,

– Tendo em conta o artigo 290.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE),

– Tendo em conta a sua resolução de 23 de Setembro de 2008 que contém recomendações á Comissão sobre o alinhamento dos actos jurídicos pela nova decisão relativa à Comitologia[1],

– Tendo em conta a sua resolução de 7 de Maio de 2009 sobre as novas competências e responsabilidades do Parlamento na aplicação do Tratado de Lisboa[2],

– Tendo em conta a sua posição de 24 de Novembro de 2009 sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que adapta à Decisão 1999/468/CE do Conselho certos actos sujeitos ao procedimento previsto no artigo 251.º do Tratado no que se refere ao procedimento de regulamentação com controlo – adaptação ao procedimento de regulamentação com controlo – Parte Quinta[3],

– Tendo em conta a comunicação da Comissão de 9 de Dezembro de 2009 sobre a aplicação do artigo 290.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (COM(2009)0673),

– Tendo em conta a carta de 29 de Janeiro de 2010 do Presidente do Parlamento Europeu ao Presidente da Comissão relativa aos artigos 290.º e 291.º TFUE,

– Tendo em conta o artigo 48.º do seu Regimento,

– Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Jurídicos e os pareceres da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários da Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Segurança Alimentar (A7-0110/2010),

A. Considerando que o Tratado de Lisboa consagra o poder legislativo e institui uma hierarquia de normas na ordem jurídica da União, reforçando assim o carácter democrático da União e racionalizando a sua ordem jurídica; considerando que o Tratado de Lisboa introduz o conceito inovatório de acto legislativo, com consequências de grande alcance,

B. Considerando que um dos elementos do poder legislativo é a possibilidade, prevista no artigo 290.º TFUE, de o Legislador delegar parte dos seus poderes na Comissão através de um acto legislativo (doravante o “acto de base”),

C. Considerando que a delegação é uma operação delicada em que a Comissão recebe instruções para exercer determinado poder que é intrínseco ao papel próprio do Legislador; considerando que o ponto de partida para apreciar a questão de delegação deve assim ser sempre a liberdade do Legislador,

D. Considerando que este poder delegado só pode consistir em suplementar ou alterar partes de um acto legislativo que o Legislador não considere essenciais; considerando que os actos delegados resultantes adoptados pela Comissão serão actos não-legislativos de âmbito geral; considerando que o acto de base deve definir explicitamente o objectivo, conteúdo, âmbito e duração da delegação, devendo estabelecer as condições a que a delegação está subordinada,

E. Considerando que os actos delegados terão importantes implicações em muitos domínios; considerando que é pois da maior importância, em especial no que respeita aos actos delegados, que estes sejam desenvolvidos e decididos de maneira totalmente transparente, que permita aos co-legisladores controlar democraticamente o exercício dos poderes delegados na Comissão, inclusive por meio de debate parlamentar público, se necessário,

F. Considerando que o Parlamento deve estar em pé de igualdade com o conselho relativamente a todos os aspectos do poder de delegação legislativa,

G. Considerando que o "processo Lamfalussy" abriu caminho ao actual mecanismo de delegação com controlo integral pelo legislador; considerando que a Declaração n.º 39 da Conferência de representantes dos governos dos Estados-Membros de 23 de Julho de 2007, em anexo ao Tratado de Lisboa, reconheceu a natureza específica do domínio dos serviços financeiros; considerando que o novo regime dos actos delegados não pode de forma alguma prejudicar os actuais direitos do Parlamento nesse domínio, especialmente no que respeita à transmissão precoce de documentos e informações,

H. Considerando que a delegação pode ser encarada como um instrumento para legislar melhor, cujo objectivo é assegurar que a legislação possa simultaneamente permanecer simples e ser completada ou actualizada sem necessidade de recorrer a processos legislativos repetidos, permitindo ao mesmo tempo ao Legislador manter a sua responsabilidade e o seu poder de última instância,

I. Considerando que, em contraste com a abordagem que vemos no artigo 291.º TFUE relativamente às medidas de execução, o artigo 290.º TFUE não contêm uma base jurídica para a adopção de um acto horizontal que defina as regras e princípios gerais aplicáveis à delegação de poderes; considerando que essas condições devem portanto ser definidas em cada acto de base,

J. Considerando que a Comissão é responsável perante o Parlamento; considerando que o Comissário competente para as relações interinstitucionais e para a administração assumiu um compromisso, na sua audição perante a Comissão dos Assuntos Constitucionais em 18 de Janeiro de 2010, de trabalhar estreitamente com o Parlamento a fim de assegurar que o exercício do poder delegado por parte da Comissão satisfaça o Parlamento,

Aspectos a definir no acto de base

1. Considera que os objectivos, conteúdo, âmbito e duração de uma delegação ao abrigo do artigo 290.º TFUE devem ser expressa e meticulosamente definidos em cada acto de base;

2. Sublinha que o artigo 290.º TFUE dá ao Legislador liberdade para escolher qual o mecanismo de controlo a aplicar; considera que os dois exemplos enumerados no n.º 2 do artigo 290.º, objecções e revogação, são meramente ilustrativos, sendo possível encarar a hipótese de sujeitar uma delegação de poder a outros meios de controlo, tal como uma aprovação expressa por parte do Parlamento e do Conselho de cada acto delegado, ou a possibilidade de revogar actos delegados individuais já em vigor;

3. É de opinião, contudo, que os dois exemplos de possíveis condições mencionados no n.º 2 do artigo 290.º TFUE, objecções e revogação, poderão ser encarados como as formas mais habituais de controlar a utilização de poderes delegados pela Comissão, e deveriam ser incluídos em todos os actos de base;

4. É de opinião que os mecanismos de controlo aplicados pelo Legislador devem respeitar certos princípios gerais do direito da União, devendo em especial:

– ser simples e facilmente compreensíveis,

– salvaguardar a certeza do direito,

– permitir à Comissão exercer eficazmente o poder delegado e,

– permitir ao Legislador controlar devidamente a utilização do poder delegado;

5. Considera que o exercício do direito de objecção pelo Parlamento é necessariamente condicionado pelo seu papel parlamentar e locais de trabalho; considera que não está justificado haver um período fixo para a objecção aplicável a todos os actos jurídicos, e que esse prazo deve ser fixado caso a caso em cada acto de base tendo em conta a complexidade das questões, devendo ser suficiente para permitir o controlo efectivo da delegação sem retardar indevidamente a entrada em vigor de actos delegados não controversos;

6. Considera que um processo de urgência com prazo mais curto para as objecções, a prever no próprio acto de base, deverá ser reservado para casos particularmente excepcionais, por exemplo, relacionados com questões de segurança ou crises humanitárias;

7. Crê, contudo, que a grande maioria das situações que exijam a adopção célere de actos delegados poderá ser resolvida através de um procedimento flexível de não-objecção antecipada, o qual poderia prever que o prazo para manifestar objecção possa ser encurtado pelo Parlamento e pelo Conselho, na sequência de um pedido da Comissão, em casos devidamente justificados;

8. Sustenta que a duração da delegação não pode ser indefinida, mas que noutros casos, todavia, que uma delegação de duração limitada poderá prever a possibilidade de renovação periódica; considera que o acto de base pode prever que essa renovação periódica ocorra tacitamente ou a pedido expresso da Comissão; considera que, em ambos os casos, a delegação ó poderá ser renovada caso nem o Parlamento nem o Conselho manifestem qualquer objecção no prazo especificado;

9. Rejeita firmemente a inserção, em actos de base, de disposições que imponham ao Legislador obrigações adicionais que acresçam e excedam as que constam já do artigo 290.º TFUE;

Medidas práticas

10. Considera que certas disposições práticas poderiam ser mais bem coordenadas num Entendimento Comum entre as instituições, o qual pode assumir a forma de acordo inter-institucional que abranja inter alia:

– consultas na preparação e elaboração de actos delegados

– trocas mútuas de informações, em especial no caso de revogação;

– disposições relativas à transmissão de documentos,

– prazos mínimos para as objecções por parte do Parlamento e do Conselho,

– cálculo dos prazos,

– publicação de actos no Jornal Oficial em diferentes fases do procedimento;

11. Sublinha que, ao preparar e elaborar actos delegados, a Comissão deve:

- garantir a transmissão precoce e contínua das informações e documentos relevantes às comissões competentes do Parlamento, incluindo os sucessivos projectos de actos delegados e quaisquer contribuições que receba; para o efeito, o actual registo da comitologia poderia ser usado como modelo para um sistema de informação digital melhorado,

- dar ao Parlamento acesso às reuniões preparatórias, trocas de impressões e consultas conexas

12. É de parecer que a troca de informações prévia a uma revogação deverá ocorrer por uma questão de transparência, cortesia e leal cooperação entre as instituições em causa, assegurando assim que todas as instituições estejam plenamente conscientes da possibilidade de revogação atempada; todavia, considera que é redundante e poderá levar a confusões introduzir uma obrigação jurídica específica em actos de base exigindo uma explicação das razões para a adopção de certos actos jurídicos que acresceria à obrigação geral estabelecida no artigo 296.º TFUE, que é aplicável a todos os acto jurídicos;

13. Propõe que seja fixado, em qualquer futuro Entendimento Comum, um prazo mínimo para as objecções, ficando claro que ele deverá ser entendido não como uma restrição, mas meramente como um mínimo abaixo do qual o controlo democrático pelo Parlamento se tornaria sem valor; considera que o prazo mínimo para objecções deverá ser de dois meses, com a possibilidade de prorrogação por mais dois meses por iniciativa do Parlamento ou do Conselho; relembra que se poderá fixar um prazo mais prolongado para a objecção, dependendo da natureza do acto delegado;

14. Insiste, a propósito de qualquer futuro Entendimento Comum, em que os diversos prazos para o escrutínio dos actos delegados só deverão ter início com a transmissão pela Comissão de todas as versões linguísticas, devendo ter devidamente em conta os períodos de suspensão dos trabalhos e de eleições do Parlamento;

15. Sublinha, a propósito de qualquer futuro Entendimento Comum, que os acto delegados sujeitos a um direito de objecção só podem ser publicados no Jornal Oficial e, logo, entrar em vigor, após o termo do prazo para objecções, excepto quando for outorgada uma não-objecção antecipada; considera que uma obrigação expressa que exigisse ao Parlamento e ao Conselho, em cada acto de base, que publicassem decisões tomadas em controlo do exercício de poderes delegados pela Comissão seria supérflua;

Observações finais

16. Apela a cada uma das suas comissões para que procedam ao intercâmbio e actualização regular das melhores práticas, e criem um mecanismo a fim de assegurar que as práticas do Parlamento nos termos do artigo 290.º TFUE sejam tão coerentes quanto possível; sublinha a necessidade de cada comissão parlamentar organizar os seus trabalhos de forma adequada à sua natureza específica e que tire partido dos seus conhecimentos acumulados;

17. Requer à administração do Parlamento que reafecte recursos como um meio (neutro em termos orçamentais) de ter os postos necessários para dar apoio adequado ao exercício das funções ligadas ao artigo 290.º TFUE; apela a uma abordagem institucional para avaliar as estruturas administrativas e recursos humanos disponíveis para o desenvolvimento de competências delegadas;

18. Insta a Comissão a apresentar, com carácter prioritário, as propostas legislativas necessárias para adaptar o acervo ao disposto nos artigos 290.º e 291.º TFUE; considera, relativamente ao artigo 290.º TFUE, que esse alinhamento não se deverá limitar às medidas previamente tratadas ao abrigo do procedimento de regulamentação com controlo, antes devendo abranger todas as medidas adequadas de âmbito geral independentemente do processo de tomada de decisões ou de comitologia que lhes fosse aplicável antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa;

19. Insiste em que a primeira prioridade deve consistir na adaptação do acervo em domínios políticos que, antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, não estavam sujeitos ao processo de co-decisão; defende que sejam tratados caso a caso para assegurar, em especial, que todas as medidas adequadas de âmbito geral que foram anteriormente adoptadas ao abrigo dos artigos 4.º e 5.º da Decisão 1999/468/CE do Conselho de 28 de Junho de 1999 que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão[4] sejam definidas como actos delegados;

20. Considera que a fim de preservar integralmente as prerrogativas do legislador há que prestar especial atenção à utilização relativa dos artigos 290.º e 291.º TFUE e às consequências práticas de recorrer a um ou outro destes artigos, quer no decurso do supracitado alinhamento quer ao dar seguimento a propostas nos termos do processo legislativo ordinário; insiste em que os co-legisladores têm a faculdade de decidir que os assuntos anteriormente adoptados ao abrigo do procedimento de regulamentação com controlo poderão ser adoptados quer em conformidade com o artigo 290.º TFUE quer segundo o processo legislativo ordinário;

o o

21.Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho e à Comissão.

[1] JO C 8 E, de 14.1.2010, p. 22.
[2] Textos aprovados, P6_TA(2009)0373.
[3] Textos aprovados, P7_TA(2009)0083.
[4] JO L 184 de 17.7.1999, p. 23.

1. O conceito inovatório de acto “legislativo”

O Tratado de Lisboa consagra o poder legislativo e introduz uma hierarquia de normas na ordem jurídica da União. Ao fazê-lo, reforça o carácter democrático da União e racionaliza a sua ordem jurídica.

O novo tratado introduz o conceito de acto legislativo, que era até agora desconhecido na Comunidade e no direito da União[1]. Faz-se uma distinção com consequências de grande alcance entre os actos legislativos e todos os outros actos (actos não-legislativos), sendo um acto legislativo definido como um acto jurídico adoptado por processo legislativo[2]. Cada base jurídica individual nos Tratados identifica se um acto é ou não de natureza legislativa.

2. Delegação de poderes pelo Legislador na Comissão

Um dos elementos do poder legislativo é a possibilidade, prevista no artigo 290.º TFUE, de o Legislador delegar parte dos seus poderes próprios na Comissão, num acto legislativo de base (doravante “o acto de base”). Este poder delegado só pode consistir em suplementar ou alterar partes de um acto legislativo que o Legislador não considere essenciais. Os actos delegados resultantes adoptados pela Comissão serão actos não-legislativos de âmbito geral.

Para fazer uma delegação válida, o Legislador deve definir explicitamente o objectivo, conteúdo, âmbito e duração dessa delegação[3]. Além disso, o Legislador deve estabelecer as condições a que a delegação fica sujeita[4] – tal permitirá ao Legislador controlar o uso do poder delegado pela Comissão.

3. Objectivo de uma delegação de poderes pelo Legislador

O objectivo de uma delegação de poderes pelo Legislador consiste em assegurar que a legislação possa simultaneamente permanecer simples e também ser completada e actualizada sem necessidade de recorrer a procedimentos legislativos repetidos, o que poderia ser desproporcionadamente incómodo e levar tempo excessivo. A delegação oferece assim uma maneira de resolver os aspectos mais detalhados de um elemento da legislação da União, permitindo ao mesmo tempo ao Legislador manter a sue responsabilidade e o seu poder de última instância. Desta forma, a delegação pode ser encarada em parte como um instrumento para legislar melhor a nível da UE.

4. Âmbito e duração da delegação

A delegação é uma operação delicada em que o Legislador dá instruções à Comissão para exercer parte do seu próprio poder. Em resultado, os objectivos, conteúdo, âmbito e duração da delegação precisam ser expressa e meticulosamente definidos no acto de base. A duração de uma delegação pode ser indefinida, mas noutros casos será adequado limitá-la. Uma delegação de duração limitada poderia prever por exemplo a possibilidade de renovação periódica a pedido da Comissão, se o Parlamento e o Conselho não manifestarem quaisquer objecções dentro de um prazo determinado.

5. Princípios gerais para o controlo do exercício de poderes delegados

O artigo 290.º TFUE dá ao Legislador a liberdade para escolher os mecanismos de controlo a aplicar. Menciona dois desses meios de controlo, meramente a título de exemplo. Concluir que estes dois meios de controlo formam uma lista exaustiva não só seria contrário ao teor literal do artigo 290.º TFUE mas seria contrário também à filosofia subjacente, pela qual o Legislador está a delegar um poder que é intrínseco ao seu próprio papel, devendo portanto estar seguro de poder manter um controlo adequado sobre a sua utilização[5]. Isso implica a mais ampla margem possível de apreciação na determinação do como controlar uma delegação[6].

Contudo, os mecanismos de controlo instituídos pelo Legislador devem respeitar determinados princípios gerais do direito da União. Devem em especial

· ser simples e facilmente compreensíveis,

· salvaguardar a certeza do direito,

· permitir à Comissão exercer eficazmente o poder delegado e,

· permitir ao Legislador controlar devidamente a utilização feita do poder delegado.

6. Condições específicas para controlar o exercício de poderes delegados

As duas condições expressamente mencionadas no n.º 2 do artigo 290.º TFUE, revogação e objecções, poderiam ser consideradas as formas mais habituais de controlar a utilização de poderes delegados pela Comissão.

(i) Revogação

A revogação pelo Parlamento ou pelo Conselho encontra-se expressamente prevista como primeira condição possível no artigo 290.º TFUE. Dessa disposição resulta claramente que não é necessário o acordo dos dois ramos legislativos da União para revogar uma delegação. A revogação deve, por razões de certeza jurídica, declarar que não afecta a validade dos actos delegados já adoptados anteriormente à revogação.

(ii) Objecções e não-objecção antecipada

Objecções levantadas pelo Parlamento ou pelo Conselho num prazo definido pelo acto de base encontram-se expressamente previstas enquanto segunda possível condição ao abrigo do artigo 290.º TFUE. Resulta claramente dessa disposição que não é necessária a concordância dos dois ramos legislativos da União para objectar a um acto delegado individual, e que uma objecção proveniente de apenas um desses ramos impediria o acto de entrar em vigor. O exercício do direito de objecção pelo Parlamento é necessariamente condicionado pelo seu papel parlamentar e pelos seus locais de trabalho. Dada a variedade da legislação de que o Parlamento se ocupa, não é necessário estabelecer um prazo fixo para objecção que se aplicasse a todos os casos. Contudo, o prazo deve ser suficiente para permitir o controlo efectivo da delegação. A Comissão dos Assuntos Jurídicos considera que deveria ser estabelecido um prazo caso a caso em relação a cada acto de base e que um período mínimo deveria ser estabelecido num futuro Entendimento Comum relativo a questões horizontais (cf. considerações infra).

A comissão considera que um procedimento de urgência com um prazo mais curto para a objecção, constante do próprio acto de base, deveria ser reservado para casos particularmente excepcionais, por exemplo quando estiverem em jogo questões de segurança.

A comissão está convicta que a ampla maioria das situações que exigem a adopção rápida de actos delegados poderia ser resolvida através de um procedimento de não-objecção antecipada no qual seria previsto que o prazo para manifestar uma objecção pode ser encurtado pelo Parlamento e pelo Conselho, na sequência de um pedido da Comissão, em casos devidamente justificados.

O respeito do princípio democrático, inerente a qualquer delegação de poder legislativo, deve orientar a utilização, por um lado da não-objecção antecipada e, por outro, de qualquer procedimento de urgência. Nenhuma destas soluções deve ser objecto de abuso, e o Parlamento deve poder considerar adequadamente os actos delegados individuais, tendo em conta a organização das suas comissões permanentes e as implicações processuais de qualquer tramitação para objectar a um acto delegado.

(iii) Outras possíveis condições

Como anteriormente se afirma, o artigo 290.º TFUE dá ao Legislador a liberdade de escolher quais os mecanismos de controlo a aplicar. Os dois exemplos enumerados no n.º 2 do artigo 290.º, objecções e revogação, são assim puramente ilustrativos, podendo-se encarar a hipótese de sujeitar uma delegação de poderes a outros meios de controlo, tais como a aprovação expressa pelo Parlamento e pelo Conselho de cada acto delegado, ou a possibilidade de revogar actos delegados individuais já em vigor.

(iv) Questões horizontais

As discussões em curso versam diversos pontos práticos e jurídicos de natureza horizontal que valerá a pena apreciar aqui:

· Consultas no decurso da fase preparatória: Quando prepara e elabora actos delegados, a Comissão deve garantir uma transmissão atempada e contínua das informações e dos documentos pertinentes às comissões competentes do Parlamento, incluindo os projectos sucessivos de actos delegados e todas as contribuições recebidas; para este efeito, o actual registo da comitologia poderia ser utilizado como modelo de um sistema de informação digital reforçado. A Comissão deveria igualmente dar ao Parlamento acesso às reuniões preparatórias, trocas de opiniões e consultas relacionadas com os actos delegados. Estas obrigações afiguram-se especialmente importantes no domínio dos serviços financeiros aos quais se aplicam até à data procedimentos especiais.

· Comunicação prévia: A criação de uma obrigação, para a instituição que revoga, de fornecer uma certa quantidade de informações às outras instituições implicadas antes de se debater a revogação. O relator considera que esta partilha de informações é uma parte normal das relações interinstitucionais, que deverá ocorrer com naturalidade e por uma questão de transparência, cortesia e leal cooperação. Por conseguinte não é necessário consagrá-la formalmente no acto de base.

· Obrigação de fundamentar: É controversa a obrigação específica de fundamentar uma decisão, por parte de qualquer dos ramos da legislatura da União, de revogação de uma delegação ou de objecção a um acto delegado. O artigo 296.º TFUE contém já a exigência geral de que "os actos jurídicos são fundamentados". A sobreposição de outra obrigação de fundamentar os actos jurídicos seria assim redundante e criadora de confusão.

· Prazo mínimo para a apresentação de objecções: O prazo deve ser suficiente para permitir um controlo eficaz da delegação de poderes e deve ser fixado caso a caso relativamente a cada acto de base. Todavia, deve igualmente ser fixado um prazo mínimo para garantir que o controlo democrático exercido pelo Parlamento Europeu não seja destituído de qualquer valor.

· Cálculo dos prazos: Os diversos períodos para análise dos actos delegados só podem ter início com a transmissão de todas as versões linguísticas pela Comissão. Da mesma forma, as suspensões de trabalhos e os períodos eleitorais do Parlamento devem ser devidamente tidos em conta.

· Obrigação de publicar certos actos: Parece supérflua a obrigação expressa de o Parlamento e o Conselho, em cada acto de base, publicarem decisões tomadas em controlo do exercício pela Comissão de poderes delegados, dado que tal obrigação já existe nos termos do artigo 297.º TFUE. Visto que um acto delegado é de âmbito geral, qualquer objecção ao mesmo deve por concordância ter a forma de uma decisão sem destinatário. Do mesmo modo, a revogação de uma delegação modifica o acto de base, e deve portanto também ser publicada.

· Data de publicação de actos delegados: Afigura-se claro ao relator que os actos delegados só podem entrar em vigor após o termo do período para objecções. Fica assim excluída qualquer publicação no Jornal Oficial anterior a essa data, excepto quando for outorgada uma não-objecção antecipada.

A comissão considera que, de preferência à sua inclusão explícita nos actos de base, que os tornaria desnecessariamente difíceis de manejar, estes pontos horizontais melhor constituiriam parte de um entendimento entre as instituições, que pode assumir a forma de acordo interinstitucional.

7. A comunicação da Comissão sobre actos delegados

É lamentável que a comunicação da Comissão[7] aparente não compreender a dimensão nem o significado das mudanças do quadro constitucional e jurídico da União introduzidas pelo Tratado de Lisboa. A Comissão trata os actos delegados como se fossem descendentes do “processo Lamfalussy” e das medidas “de comitologia”adoptadas com base no artigo 202.º CE[8]. Chegou o momento de abandonar esta forma de pensar ao tratar da delegação de poderes legislativos na Comissão.

A necessidade de delegar os aspectos mais técnicos da legislação na Comissão existia também no passado, num momento em que os Tratados não previam qualquer mecanismo para alcançar este resultado. As instituições eram forçadas a utilizar o mecanismo previsto no artigo 202.º CE, que era uma solução insatisfatória para o legislador, e especialmente para o Parlamento. O processo de regulamentação com controlo (PRCC), acrescentado no decurso da última modificação da Decisão 1999/468/CE do Conselho[9] em aplicação do artigo 202.º CE foi criado precisamente para dar uma resposta temporária, se bem que longe de perfeita, ao abrigo do Tratado de Nice. O procedimento estabelecido no artigo 290.º TFUE preenche assim uma lacuna.

O controlo dos poderes delegados pelo Legislador deveria logicamente permanecer um atributo do Legislador. Além disso, qualquer outra forma de controlo por outrem que não o Legislador seria em si contrária ao artigo 290.º TFUE. Em especial os Estados-Membros, e a fortiori comités compostos por peritos provenientes dos Estados-Membros, não têm qualquer papel a desempenhar neste domínio.

Se a Comissão, antes de adoptar um acto delegado, quiser consultar informalmente peritos nacionais, tem absoluta liberdade de o fazer da mesma forma que tem a liberdade de consultar a sociedade civil, representantes de interesses, empresas, parceiros sociais, académicos, ou mesmo deputados ou órgãos do Parlamento Europeu. Na realidade, a Comissão dos Assuntos Jurídicos considera que seria muito útil que a Comissão associasse os órgãos competentes do Parlamento Europeu aos preparativos que levam à adopção de actos delegados. Pelo contrário, o Parlamento rejeita categoricamente qualquer papel formal dos peritos nacionais, que produza os efeitos de um mecanismo de controlo sobre a Comissão, como sendo contrário aos Tratados e ao princípio do equilíbrio institucional. Consequentemente não deve figurar nos actos de base qualquer referência a essas consultas, devendo esta questão ser tratada enquanto parte integrante de um Entendimento Comum, tal como atrás mencionado.

8. Organização interna do Parlamento

A Comissão dos Assuntos Jurídicos considera que cada comissão deveria proceder ao intercâmbio e actualização regulares das melhores práticas, e estabelecer um mecanismo adequado a fim de assegurar que a prática do Parlamento nos termos do artigo 290.º TFUE seja tão coerente quanto possível, tendo a conta as especificidades dos diferentes domínios em causa.

9. A questão do alinhamento do acervo existente

A necessidade de delegar alguns poderes legislativos, que existia no passado como hoje existe, foi anteriormente solucionada através do procedimento de “comitologia”, estabelecido pela supracitada Decisão 1999/468/CE do Conselho, procedimento que era inadequado pelas razões acima expostas. O acervo deve assim ser adaptado tão rapidamente quanto possível à nova ordem jurídica da União e ao mecanismo de delegação, sendo pois urgente que a Comissão apresente propostas legislativas para alcançar este objectivo.

A comissão considera que o alinhamento não se deveria limitar às medidas anteriormente abrangidas pelo procedimento de regulamentação com controlo, antes devendo cobrir todas as medidas adequadas de âmbito geral adoptadas ao abrigo de diversos procedimentos de comitologia. Há que dar especial atenção à situação dos actos legislativos adoptados com bases jurídicas às quais a co-decisão não era aplicável antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa.

10. Contraste entre actos delegados e actos de execução

É consensual que a responsabilidade principal pela aplicação do direito da União cabe aos Estados-Membros. Assim o diz claramente o parágrafo 2 do n.º 3 do artigo 4.º TUE (ex‑artigo 10.º CE – "os Estados-Membros tomam todas as medidas gerais ou especificas adequadas para garantir a execução das obrigações decorrentes dos Tratados”) e o próprio artigo 291.º TFUE (“os Estados-Membros tomam todas as medidas de direito interno necessárias à execução dos actos juridicamente vinculativos da União”). Assim sucedia também antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa.

Todavia, quando o Legislador considerar que são necessárias condições uniformes para a execução de actos juridicamente vinculativos da União, uma peça vinculativa de direito secundário (seja um acto legislativo ou não) deve conferir à Comissão poderes para adoptar medidas de execução. O artigo 291.º TFUE, na sequência directa dos mecanismos de "comitologia" baseados no artigo 202.º CE, fornece uma base para a adopção de actos de execução pela Comissão, sujeita a determinados controlos pelos Estados-Membros dos poderes de execução da Comissão[10]. Dada a responsabilidade primacial dos Estados-Membros pela execução, é natural que o artigo 291.º os mencione excluindo o Legislador. Não existe nenhuma diferença conceptual fundamental entre o sistema anterior baseado no artigo 202.º CE e o futuro sistema baseado no artigo 291.º TFUE.

É evidente que é o Legislador a estabelecer as condições para o exercício desses poderes de execução. É urgente que haja um novo enquadramento jurídico para os actos de execução dado que a actual decisão “comitologia” é parcialmente incompatível com o novo regime estabelecido pelo artigo 291.º TFUE.

[1] A ideia de uma instituição actuar no exercício dos seus poderes legislativos apareceu já no contexto das regras sobre transparência no Conselho – n.º 3 do artigo 207.º TCE. Porém, não se dava qualquer definição de “exercício dos poderes legislativos”.
[2] N.º 3 do artigo 289.º TFUE.
[3] Segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 290.º TFUE.
[4] N.º 2 do artigo 290.º TFUE.
[5] Ver quanto ao contexto relatório final do Grupo de Trabalho IX sobre a Simplificação, Convenção sobre o Futuro da Europa, 29 de Novembro de 2002 (CONV 424/02), na p. 11.
[6] Ver no mesmo sentido a resolução do Parlamento de 7 de Maio de2009 sobre as novas competências e responsabilidades do Parlamento na aplicação do Tratado de Lisboa (P6_TA(2009)0373), n.º 68.
[7] Comunicação da Comissão de 9 de Dezembro de 2009 sobre a aplicação do artigo 290.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (COM(2009)0673).
[8] "Tendo em vista garantir a realização dos objectivos enunciados no presente Tratado e nas condições nele previstas, o Conselho (...) atribui à Comissão, nos actos que adopta, as competências de execução das normas que estabelece. O Conselho pode submeter o exercício dessas competências a certas modalidades (...)".
[9] Decisão 1999/468/CE do Conselho de 28 de Junho de 1999 que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (JO L 184 de 17.7.1999, p. 23), com a redacção que lhe foi dada pela Decisão 2006/512/CE do Conselho de 17 de Julho de 2006 (JO L 200 de 22.7.2006, p. 11).
[10] A adopção das regras e princípios gerais de controlo pelos Estados-Membros far-se-á contudo sob forma de regulamento pelo Legislador actuando em conformidade com o processo legislativo ordinário – n.º 3 do artigo 291.º TFUE.

dirigido à Comissão dos Assuntos Jurídicos

sobre o poder de delegação legislativa
(2010/2021(INI))

Relatora de parecer: Sharon Bowles

SUGESTÕES

A Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários insta a Comissão dos Assuntos Jurídicos, competente quanto à matéria de fundo, a incorporar as seguintes sugestões na proposta de resolução que aprovar:

A. Considerando que os actos adoptados nos termos dos artigos 290.º e 291.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) devem ser objecto de debate público e de escrutínio democrático,

B. Considerando que a Declaração 39 da Conferência dos Representantes dos Governos dos Estados‑Membros de 23 de Julho de 2007, anexa ao Tratado de Lisboa, registou a intenção da Comissão de continuar a consultar os peritos designados pelos Estados‑Membros para a elaboração dos seus projectos de actos delegados no domínio dos serviços financeiros,

C. Considerando que o chamado processo Lamfalussy criou condições para a instauração de um controlo pleno pelo legislador dos poderes de regulamentação conferidos à Comissão em matéria de serviços financeiros,

D. Considerando que a arquitectura da supervisão europeia contempla o recurso a normas técnicas tendente à adopção de um conjunto único de regras comunitárias que seriam previstas em legislação sectorial específica e em que teriam lugar proeminente os actos delegados, definindo de forma estrita o objectivo, o âmbito e a duração da delegação,

E. Considerando que o novo regime dos actos delegados não pode prejudicar de forma alguma os direitos do Parlamento na área dos serviços financeiros, especialmente no que respeita à transmissão precoce de documentos e às obrigações de prestar informações, incluindo projectos,

1. Insiste em que os co-legisladores dispõem de poderes para decidir que questões anteriormente adoptadas ao abrigo do procedimento de regulamentação com controlo possam ser adoptadas quer ao abrigo do artigo 290.º TFUE quer do processo legislativo ordinário;

2. Frisa que o artigo 290.º TFUE dá ao legislador a liberdade de decidir caso a caso os mecanismos de controlo a estabelecer e que, por conseguinte, nenhum acordo interinstitucional deve restringir ou alterar tal liberdade;

3. Observa, todavia, que é urgentemente necessário um acordo interinstitucional entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão sobre a aplicação do artigo 290.º, que assegure uma maior clareza e um entendimento uniforme por parte dos legisladores;

4. Recorda que o âmbito dos actos delegados não pode ser limitado ao do anterior procedimento de regulamentação com controlo e que as medidas regulamentares adoptadas ao abrigo de outros regimes de comitologia, e em particular as "Directivas Lamfalussy" no campo dos serviços financeiros, podem ser adoptadas nos termos do Artigo 290.º TFUE, mas por outro lado o acto de base deve, qualquer que seja o domínio, definir de modo explícito o objectivo, o conteúdo, o âmbito e a duração do acto delegado, e estabelecer as condições a que a delegação está subordinada;

5. Sublinha que os actuais direitos do Parlamento no domínio dos serviços financeiros têm que ser mantidos, sem prejuízo de novo e adicional controlo legislativo; e que o Parlamento deve ser convidado a participar nas reuniões preparatórias relativas a actos delegados e receber as mesmas informações transmitidas ao Conselho, aos Estados‑Membros e às futuras autoridades europeias de supervisão;

6. Observa que cada acto de base deve prever um prazo suficiente para assegurar ao Parlamento e ao Conselho a possibilidade de exercerem o seu direito de objectar ao acto delegado; regista que o tempo necessário para o efeito pode ser mais longo nalgumas matérias do que noutras, atendendo à complexidade e dificuldade das questões e ao volume de trabalho dos co-legisladores;

7. Considera que as chamadas "não‑objecções antecipadas" foram úteis no quadro do procedimento Lamfalussy e podem continuar a ser a opção preferencial do Parlamento, em detrimento de qualquer procedimento de urgência;

8. Observa que os Tratados não obrigam o legislador a fundamentar por escrito as suas decisões de delegação de poderes para adopção de um acto delegado, ou de objecção ou revogação de actos dessa natureza, para além do requisito geral mínimo previsto no artigo 296.º TFUE, que é aplicável a todos os actos jurídicos;

9. Considera que se não deve presumir que a delegação é feita sempre por prazo indeterminado; frisa que, para atender aos casos em que os actos delegados conferem um mandato para agir ou a faculdade de agir quando tal se justifique, o que pode nunca ocorrer, o legislador é livre de fazer as opções adequadas caso a caso, incluindo as de estabelecer um prazo limitado para a delegação, fixar um prazo determinado para a actuação e reservar-se a faculdade de renovar a delegação;

10. Apela a que as suas comissões desenvolvam uma acção regular de actualização e intercâmbio das melhores práticas, para assegurar que os procedimentos do Parlamento ao abrigo do artigo 290.º TFUE sejam o mais coerentes possível, e a uma revisão periódica dos procedimentos de delegação do Parlamento;

11. Sublinha a necessidade de as suas comissões organizarem os seus trabalhos de modo consentâneo com a sua natureza específica e a tirar partido dos conhecimentos especializados de que dispõem; reconhece o consenso nos serviços financeiros de que, sempre que possível, o relator do acto de base deve também liderar o Parlamento nos actos delegados relevantes, para assegurar o conhecimento especializado da matéria, derivado do diálogo e do intercâmbio de informação desenvolvidos desde o início do processo legislativo;

12. Destaca a importância da implementação dos actos delegados e insta a Comissão a apresentar relatórios que mantenham o Parlamento actualizado sobre a sua evolução;

13. Insta a Comissão a apresentar urgentemente uma proposta legislativa baseada no n.º 3 do artigo 291.º TFUE definindo as regras e princípios gerais a aplicar aos mecanismos de controlo, pelos Estados-Membros, do exercício de poderes de execução por parte da Comissão; sublinha que o Parlamento deve, no mínimo, manter um direito de informação relativo aos actos de execução e controlar a sua legalidade, a par do direito de adoptar resoluções quando o acto de execução exceder os poderes conferidos pelo acto de base.

RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO

dirigido à Comissão dos Assuntos Jurídicos

sobre o poder de delegação legislativa
(2010/2021(INI))

Relator de parecer: Jo Leinen

SUGESTÕES

A Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Segurança Alimentar insta a Comissão dos Assuntos Jurídicos, competente quanto à matéria de fundo, a incorporar as seguintes sugestões na proposta de resolução que aprovar:

A. Considerando que a Comissão é responsável perante o Parlamento,

B. Considerando que o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) coloca o Parlamento e o Conselho em pé de igualdade,

C. Considerando que os actos adoptados nos termos dos artigos 290.º e 291.º do TFUE podem ter importantes repercussões sociais, ambientais, económicas e sanitárias; considerando que é, pois, de suma importância que, em especial, os actos delegados sejam elaborados e decididos de forma totalmente transparente, o que permitirá que os co‑legisladores controlem, de facto, o exercício da competência delegada à Comissão, recorrendo inclusive ao debate público em sede parlamentar, se necessário,

1. Insiste em que as decisões antes adoptadas segundo o procedimento de regulamentação com controlo (PRC) devam, em princípio, ser adoptadas a partir de agora, seja ao abrigo do artigo 290.º do TFUE, seja no âmbito do processo legislativo ordinário numa base caso a caso, tendo em conta o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.º do Tratado da União Europeia;

2. Salienta que o âmbito dos actos delegados é mais vasto do que o do antigo PRC e que, em muitos casos, actos actualmente sujeitos ao direito de controlo do Parlamento («droit de regard») passarão futuramente a ter de ser adoptados ao abrigo do artigo 290.º do TFUE;

3. Salienta que o acto de base terá de prever tempo suficiente para uma eventual objecção, a fim de que o Parlamento coordene as suas posições internas e tome uma decisão ponderada, sem retardar indevidamente a entrada em vigor de actos delegados que não suscitam controvérsia;

4. Considera, por conseguinte, que um período mínimo de oposição de dois meses, com a possibilidade de ser prorrogado por mais dois meses a pedido do Parlamento ou do Conselho, é a solução mais adequada, na medida em que permite que haja um período relativamente curto até à entrada em vigor da esmagadora maioria dos actos delegados que não suscitam controvérsia, do mesmo modo que concede ao Parlamento ou ao Conselho o tempo suficiente para exercerem os seus direitos de controlo, se se estiver perante actos de natureza controversa;

5. Salienta que o chamado "processo de urgência" a respeito dos actos delegados só terá cabimento em casos excepcionais e definidos com precisão;

6. Entende que uma abordagem baseada no princípio 2 meses + 2 meses constituiria uma forma elegante de permitir uma entrada em vigor relativamente rápida dos diplomas em apreço, sem criar fardos administrativos, por um lado, e dando tempo à formalização de uma reacção em casos controversos, por outro; considera que a introdução de uma opção adicional de "não objecção precoce" pode ser útil, desde que os co-legisladores sejam livres de usar este procedimento sempre que o desejem e que qualquer pedido de utilização por parte da Comissão se baseie num pedido devidamente fundamentado;

7. Exorta a Comissão a certificar-se de que o Parlamento pode exercer plenamente as suas prerrogativas de co-legislador:

– proporcionando ao PE, ao mesmo tempo que aos EstadosMembros, todas as informações e todos os documentos usados na preparação dos actos delegados, bem como os projectos dos actos delegados; para esse fim, poderá proceder-se à utilização do actual registo da comitologia como modelo de um futuro registo melhorado;

– tendo em conta os períodos de interrupção dos trabalhos do Parlamento Europeu aquando da notificação dos actos delegados; e

– associando o Parlamento ao trabalho de preparação de tais actos, por exemplo, endereçando-lhe um convite para participar nas reuniões preparatórias com eles relacionadas;

8. Requer a adopção de um acordo interinstitucional entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão sobre a aplicação do artigo 290.º, na medida em que há necessidade urgente de uma maior clareza;

9. Salienta que o Parlamento, ao delegar determinados poderes à Comissão de acordo com o disposto no artigo 290.º, de forma alguma abdica da sua responsabilidade por quaisquer decisões tomadas nos termos dessa delegação; considera, por isso, e à luz do potencial alcance profundo dos actos delegados, que o Parlamento deveria disponibilizar recursos acrescidos a todas as entidades envolvidas, a fim de estar em condições de poder assumir a sua responsabilidade pelos actos delegados;

10. Considera que o Parlamento, devido à sua responsabilidade inalienável em relação às decisões tomadas nos termos do artigo 290.º, deverá assegurar, em concertação com a Comissão, que os Deputados e os seus assessores possam dispor de um acesso desimpedido a um sistema de informação digital que forneça todos os documentos relevantes e toda a informação actualizada sobre um qualquer processo; considera que o Parlamento deverá também garantir que o público tenha acesso aos documentos e às informações sobre um determinado processo, logo que os actos delegados sejam comunicados ao Parlamento Europeu, possivelmente através de um sistema semelhante ao Observatório Legislativo;

11. Considera que, atendendo à natureza individual de cada acto delegado, seria mais apropriado que o relator que trabalhou no acto de base, caso ainda se mantenha como Deputado, assuma a responsabilidade especial de controlar efectivamente a adopção dos actos delegados relacionados com o acto de base;

12. Exorta a Comissão a garantir que todos os actos legislativos de base sejam o mais rapidamente possível harmonizados com as novas disposições previstas no artigo 290.º do TFUE, salvaguardando a participação dos relatores e dos peritos nesses diplomas legislativos de base, porquanto os objectivos, o conteúdo, o alcance e a duração do poder de delegação têm de ser definidos para cada um dos actos em apreço;

13. Apela a uma abordagem institucional para avaliar as estruturas administrativas e os recursos humanos que se encontram disponíveis para o desenvolvimento de tais competências delegadas;

14. Acredita na importância de, no interesse dos cidadãos e por uma questão de transparência, se desenvolver futuramente uma forma objectiva de avaliar o grau de eficácia da delegação de competências para efeitos da aplicação da legislação comunitária, em conformidade com a nova base jurídica prevista no artigo 298.º do TFUE.

Data de aprovação

Resultado da votação final

+:

–:

0:

Deputados presentes no momento da votação final

Burkhard Balz, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Derk Jan Eppink, Diogo Feio, Markus Ferber, Elisa Ferreira, Vicky Ford, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sylvie Goulard, Enikő Győri, Othmar Karas, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Astrid Lulling, Hans-Peter Martin, Ivari Padar, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells

Suplente(s) presente(s) no momento da votação final

David Casa, Sari Essayah, Syed Kamall, Philippe Lamberts, Thomas Mann, Catherine Stihler, Zoran Thaler

RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO

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