POROČILO o pristojnosti zakonodajnega pooblastila

29.3.2010 - (2010/2021(INI))

Odbor za pravne zadeve
Poročevalec: József Szájer

PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA

o pristojnosti zakonodajnega pooblastila

(2010/2021(INI))

Evropski parlament,

–   ob upoštevanju člena 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU),

–   ob upoštevanju svoje resolucije z dne 23. septembra 2008 s priporočili Komisiji za prilagoditev pravnih aktov novemu sklepu o komitologiji[1],

–   ob upoštevanju svoje resolucije z dne 7. maja 2009 o novi vlogi in pristojnostih Parlamenta pri izvajanju Lizbonske pogodbe[2],

–   ob upoštevanju svojega stališča z dne 24. novembra 2009 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o prilagoditvi nekaterih aktov, za katere se uporablja postopek iz člena 251 Pogodbe, Sklepu Sveta 1999/468/ES glede regulativnega postopka s pregledom – Prilagoditev regulativnemu postopku s pregledom – Peti del[3],

–   ob upoštevanju sporočila Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o izvajanju člena 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije (KOM(2009)0673),

–   ob upoštevanju pisma z dne 29. januarja 2010, ki ga je predsednik Evropskega parlamenta poslal predsedniku Evropske komisije v zvezi s členoma 290 in 291 PDEU,

–   ob upoštevanju člena 48 svojega poslovnika,

–   ob upoštevanju poročila Odbora za pravne zadeve ter mnenj Odbora za ekonomske in monetarne zadeve in Odbora za okolje, javno zdravje in varnost hrane (A7–0110/2010),

A. ker Lizbonska pogodba potrjuje zakonodajno pooblastilo in v pravni red Unije uvaja hierarhijo predpisov, s čimer je okrepljen demokratični značaj Unije in racionaliziran njen pravni red; ker Lizbonska pogodba uvaja nov koncept zakonodajnega akta z daljnosežnimi posledicami,

B.  ker zakonodajno pooblastilo, kot ga določa člen 290 PDEU, dopušča možnost, da zakonodajalec del svojih pooblastil v zakonodajnem aktu (v nadaljevanju „temeljni akt”) prenese na Komisijo;

C. ker je prenos pooblastila zahtevno dejanje, pri katerem dobi Komisija nalogo, da izvrši pooblastilo, ki je lastno vlogi zakonodajalca; ker mora zato biti izhodišče pri tehtanju vprašanja o prenosu vedno svoboda zakonodajalca;

D. ker se lahko pooblastilo prenese le za dopolnitev ali spremembo delov zakonodajnega akta, ki jih zakonodajalec ocenjuje kot nebistvene; ker bodo delegirani akti, ki jih bo na tej osnovi sprejela Komisija, nezakonodajni akti splošnega obsega; ker mora temeljni akt izrecno opredeljevati cilje, vsebino, področje uporabe in trajanje prenosa pooblastila, pa tudi določati pogoje tega prenosa,

E.  ker bodo delegirani akti pomembno vplivali na številna področja; ker je zato zlasti v zvezi z delegiranimi akti nadvse pomembno, da se jih razvije in o njih odloča na povsem pregleden način, ki sozakonodajalcema dejansko omogoča, da demokratično nadzirata Komisiji dodeljena pooblastila, vključno z javno razpravo v Parlamentu, kadar je to potrebno;

F.  ker bi moral biti Parlament Svetu enakopraven glede vseh vidikov pristojnosti zakonodajnega pooblastila,

G. ker je Lamfalussyjev postopek utrl pot sedanjemu mehanizmu prenosa pooblastila s popolnim nadzorom zakonodajalca; ker izjava št. 39 konference predstavnikov vlad držav članic s 23. julija 2007, priložena Lizbonski pogodbi, priznava specifično naravo področja finančnih storitev; ker novi režim za delegirane akte nikakor ne sme spodkopati obstoječih pravic Parlamenta na tem področju, še posebej kar zadeva zgodnje posredovanje dokumentov in informacij,

H. ker je treba na prenos pooblastil gledati kot na orodje za boljšo pripravo zakonodaje, katere cilj je, da bi bila zakonodaja preprosta ter bi jo bilo mogoče dopolniti in posodobiti brez ponovnih zakonodajnih postopkov, pri čemer pa zakonodajalec vseeno ohrani končno pristojnost in odgovornost,

I.   ker člen 290 PDEU, v nasprotju s pristopom iz člena 291 PDEU o izvedbenih ukrepih, ne vsebuje pravne podlage za sprejetje horizontalnega akta, ki bi določal pravila in splošna načela za prenos pooblastila; ker je zato treba ta pravila opredeliti v vsakem temeljnem aktu posebej,

J.   ker je Komisija odgovorna Parlamentu; ker se je komisar, pristojen za medinstitucionalne odnose in administrativne zadeve, v svoji predstavitvi pred Odborom za ustavne zadeve 18. januarja 2010 zavezal k tesnemu sodelovanju s Parlamentom in bi Komisija na ta način prenesena pooblastila izvrševala v skladu z željami Parlamenta;

Vidiki, ki naj jih opredeljuje temeljni akt

1.  meni, da je treba cilje, vsebino, področje uporabe in trajanje prenosa v skladu s členom 290 PDEU izrecno in natančno opredeliti v vsakem temeljnem aktu;

2.  poudarja, da daje člen 290 PDEU zakonodajalcu svobodo pri izbiri nadzornega mehanizma; meni, da sta dva primera, našteta v členu 290(2), in sicer preklic in ugovor, zgolj ponazorilna ter da bi se lahko prenos pooblastila podredil tudi drugim načinom nadzora, kot sta na primer izrecna odobritev Parlamenta in Sveta za vsak delegirani akt ali možnost preklica posameznih delegiranih aktov, ki so že v veljavi;

3.  je sicer mnenja, da je mogoče primera možnih pogojev iz člena 290(2) PDEU, ugovor in preklic, obravnavati kot najbolj običajna načina nadzora nad Komisijo pri njenem izvajanju prenesenega pooblastila, zato naj ju vsebuje vsak temeljni akt;

4.  meni, da morajo nadzorni mehanizmi, ki jih določi zakonodajalec, spoštovati nekatera splošna načela prava Unije in da morajo še zlasti:

- biti preprosti in lahko razumljivi,

- zagotavljati pravno varnost,

- Komisiji omogočati učinkovito izvajanje prenesenega pooblastila in

- zakonodajalcu omogočati ustrezen nadzor nad uporabo prenesenega pooblastila;

5.  meni, da je uveljavljanje pravice Parlamenta do ugovora nujno pogojeno z njegovo parlamentarno vlogo in kraji dela; meni, da fiksen rok za ugovor, ki bi veljal za vse pravne akte, ni upravičen in da mora biti v temeljnem aktu določen za vsak primer posebej, s čimer se bo lahko upoštevala kompleksnost posamezne zadeve, rok pa mora biti zadosti dolg, da bo omogočal učinkovit nadzor nad prenosom pooblastila, a brez nepotrebnega zavlačevanja uveljavitve nespornih delegiranih aktov;

6.  meni, da bi moral biti nujni postopek s skrajšanim rokom za ugovor iz temeljnega akta predviden le za zelo izjemne primere, povezane na primer z varnostnimi vprašanji ali humanitarnimi krizami;

7.  meni, da bi lahko veliko večino primerov, pri katerih je potrebno hitro sprejetje delegiranih aktov, na zahtevo Komisije v ustrezno utemeljenih primerih vendarle obravnavali s prožnim postopkom zgodnjega neugovora Parlamenta in Sveta;

8.  vztraja, da trajanje prenosa pooblastila ne sme biti neomejeno; vendarle meni, da bi prenos z omejenim trajanjem lahko redno podaljševali; ker se lahko s temeljim aktom določi, da je redno podaljševanje avtomatično oziroma se izvede na izrecno zahtevo Komisije; meni, da se lahko prenos pooblastila v obeh primerih podaljša, če ne Parlament ne Svet v predvidenem roku ne ugovarjata;

9.  močno nasprotuje temu, da bi v temeljne akte poleg določb, ki jih že vsebuje člen 290 PDEU, vključili še določbe o dodatnih obveznostih zakonodajalca;

Praktični predpisi

10. meni, da bi bilo nekatere praktične predpise bolje usklajevati s skupnim dogovorom med institucijami, ki bi bil lahko v obliki medinstitucionalnega sporazuma in bi med drugim zajemal:

- posvetovanje pri pripravi in oblikovanju delegiranih aktov,

- izmenjavo informacij, še zlasti v primeru preklica,

- postopke za posredovanje dokumentov,

- minimalne roke za ugovor Parlamenta in Sveta,

- računanje rokov,

- objavo aktov v Uradnem listu na različnih stopnjah postopka;

11. poudarja, da mora Komisija pri pripravi in oblikovanju delegiranih aktov:

–  zagotoviti zgodnje in stalno posredovanje informacij in dokumentov pristojnim odborom Parlamenta, vključno z osnutki delegiranih aktov in prejetimi prispevki; v ta namen bi se komitološki register lahko uporabljal kot model za boljši digitalni informacijski sistem;

–  omogočiti udeležbo Parlamenta na pripravljalnih sestankih, izmenjavah mnenj in posvetovanjih;

12. je mnenja, da preglednost, vljudnost in lojalno sodelovanje med institucijami narekujejo, da se pred preklicem izmenjajo informacije, s čimer se zagotovi, da so z možnostjo preklica pravočasno in v celoti seznanjene vse institucije; hkrati ocenjuje, da bi bilo odveč in bi povzročalo zmedo, če bi v temeljne akte poleg splošne zahteve iz člena 296 PDEU, ki velja za vse pravne akte, uvedli še posebno pravno obveznost utemeljitve za sprejetje določenih zakonskih aktov;

13. predlaga, naj se minimalni rok za ugovor določi v prihodnjem skupnem dogovoru, česar se ne sme razumeti kot omejevanje, temveč le kot minimum, brez katerega bi demokratični nadzor Parlamenta postal neučinkovit; meni, da bi moral biti rok, v katerem se lahko aktu nasprotuje, najmanj dva meseca z možnostjo podaljšanja za nadaljnja dva meseca na pobudo Parlamenta ali Sveta; opozarja, da se daljši rok za ugovor lahko določi v skladu z naravo delegiranih aktov;

14. poudarja, da je pri sklepanju vsakršnega skupnega dogovora treba upoštevati, da lahko različni roki za nadzor nad delegiranimi akti stečejo šele potem, ko Komisija posreduje vse jezikovne različice, in da morajo ustrezno upoštevati parlamentarne počitnice in volilna obdobja;

15. poudarja, da je pri sklepanju vsakršnega skupnega dogovora treba upoštevati, da so lahko delegirani akti, pri katerih se lahko uveljavlja pravica do ugovora, objavljeni le v Uradnem listu in da začnejo veljati po izteku roka za ugovor, razen v primeru zgodnjega neugovora; meni, da je izrecna obveznost, po kateri morata Parlament in Svet v vsakem temeljnem aktu objaviti sprejete odločitve o nadzoru nad Komisijo pri njenem izvajanju prenesenega pooblastila, odvečna;

Končne opombe

16. poziva vse svoje odbore, naj izmenjujejo in redno posodabljajo najboljšo prakso in vzpostavijo mehanizem za čim bolj usklajeno delovanje Parlamenta v skladu s členom 290 PDEU; poudarja, da morajo parlamentarni odbori svoje delo organizirati tako, da bodo upoštevali svojo posebno naravo in uporabili pridobljeno strokovno znanje;

17. naloži upravi Parlamenta, naj s (proračunsko nevtralno) prerazporeditvijo zagotovi sredstva za potrebna nova delovna mesta za ustrezno podporo pri nalogah, ki izhajajo iz člena 290 PDEU; poziva k institucionalnemu pristopu do ocenjevanja upravnih struktur in človeških virov, ki so na voljo za razvoj dodeljenih pooblastil;

18. poziva Komisijo, naj čim prej predstavi zakonodajne predloge za prilagoditev pravnega reda Unije določbam členov 290 in 291 PDEU; v zvezi s členom 290 PDEU meni, da prilagoditev ne bi smela biti omejena le na ukrepe, ki so bili prej obravnavani po regulativnem postopku s pregledom, temveč bi morala veljati za vse ukrepe, ki se uporabljajo splošno, ne glede na to, ali se je za njih pred uveljavitvijo Lizbonske pogodbe uporabljal tak ali drugačen postopek odločanja oziroma postopek komitologije;

19. vztraja, naj bo najpomembnejša prednostna naloga prilagoditev pravnega reda Unije na tistih področjih politike, kjer se pred uveljavitvijo Lizbonske pogodbe ni uporabljal postopek soodločanja; poziva, naj se ta področja obravnavajo od primera do primera in se zagotovi, da se zlasti vsi ukrepi splošnega obsega, ki so se do zdaj sprejemali v skladu s členoma 4 in 5 Sklepa Sveta 1999/468/ES z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil[4], opredelijo kot delegirani akti;

20. meni, da je treba za celovito ohranitev pristojnosti zakonodajalca posebno pozornost nameniti ustrezni uporabi členov 290 in 291 PDEU ter praktičnim posledicam sklicevanja na en ali drug člen, pa naj bo to med zgoraj omenjeno prilagoditvijo ali pri obravnavi predlogov po rednem zakonodajnem postopku; vztraja, da morata biti sozakonodajalca pristojna za to, da odločita, ali naj se zadeve, ki so bile že sprejete v regulativnem postopku s pregledom (RPP), sprejmejo v skladu s členom 290 PDEU ali po rednem zakonodajnem postopku;

o

o o

21. naroči svojemu predsedniku, naj to resolucijo posreduje Svetu in Komisiji.

• [1]  UL C 8 E, 14. 1. 2010, str. 22.
• [2]  Sprejeta besedila, P6_TA(2009)0373.
• [3]  Sprejeta besedila, P7_TA(2009)0083.
• [4]  UL L 184, 17.7.1999, str. 23.

OBRAZLOŽITEV

1. Nov koncept zakonodajnega akta

Lizbonska pogodba potrjuje zakonodajno pristojnost in v pravni red Unije uvaja hierarhijo predpisov. S tem je okrepljen demokratični značaj Unije in racionaliziran njen pravni red.

Nova pogodba uvaja koncept zakonodajnega akta, ki ga doslej v pravu Skupnosti in Unije ni bilo[1]. Razlikuje med zakonodajnimi in vsemi drugimi akti (nezakonodajnimi akti), kar ima daljnosežne posledice, pri tem pa je zakonodajni akt opredeljen kot pravni akt, sprejet po zakonodajnem postopku[2]. Pravno podlago za to, ali je akt zakonodajne narave ali ne, opredeljujeta pogodbi.

2. Prenos pooblastila z zakonodajalca na Komisijo

Eden od elementov zakonodajne pristojnosti po členu 290 PDEU je možnost, da zakonodajalec del svojih pooblastil v temeljnem zakonodajnem aktu (v nadaljevanju „temeljni akt”) prenese na Komisijo. Pooblastilo se lahko prenese le za dopolnitev ali spremembo delov zakonodajnega akta, ki jih zakonodajalec ocenjuje kot nebistvene. Delegirani akti, ki jih na tej osnovi sprejme Komisija, so nezakonodajni akti splošnega obsega.

Za veljaven prenos mora zakonodajalec izrecno opredeliti cilje, vsebino, področje uporabe in trajanje prenosa pooblastila[3]. Opredeliti mora tudi pogoje, ki jih mora prenos izpolnjevati[4], kar bo zakonodajalcu omogočilo nadzor nad Komisijo pri njeni uporabi prenesenega pooblastila.

3. Cilj prenosa pooblastila zakonodajalca

Cilj prenosa pooblastila zakonodajalca je zagotoviti, da bi bila zakonodaja preprosta ter bi jo bilo mogoče dopolniti in posodobiti, ne da bi se bilo treba zateči k ponovnim zakonodajnim postopkom, kar bi povzročalo nesorazmerno veliko dela in bi vzelo preveč časa. Prenos pooblastila torej omogoča obravnavo bolj podrobnih vidikov določenega dela zakonodaje Unije, pri čemer pa zakonodajalec še vedno ohranja končno pristojnost in odgovornost. Na prenos pooblastila je zato mogoče gledati kot na orodje za boljšo pripravo zakonodaje na ravni EU.

4. Področje uporabe in trajanje prenosa pooblastila

Prenos pooblastila je zahteven postopek, v katerem zakonodajalec naroči Komisiji, da izvrši del njegovih pristojnosti. Zaradi tega je treba cilje, vsebino, področje uporabe in trajanje prenosa izrecno in natančno opredeliti v temeljnem aktu, prenos pooblastila pa ne more trajati neomejeno. Bi pa lahko temeljni akt omogočal redno podaljševanje, in sicer avtomatsko ali na izrecno zahtevo Komisije. V obeh primerih bi se lahko prenos pooblastila podaljšal le, če ne Parlament ne Svet v predvidenem roku ne bi ugovarjala.

5. Splošna načela pri nadzoru izvajanja prenesenega pooblastila

Člen 290 PDEU daje zakonodajalcu svobodo pri izbiri nadzornih mehanizmov. Le kot primer omenja dva načina nadzora. Sklepanje, da sta ta dva načina edini možnosti, bi ne bilo v nasprotju le z jasnim zapisom člena 290 PDEU, temveč tudi s temeljno filozofijo, po kateri zakonodajalec določeno pristojnost, ki je del njegove vloge, prenese, zato pa mora biti gotov, da bo lahko ustrezno nadziral njeno izvajanje[5]. Iz tega sledi, da je predvidena največja možna svoboda pri določanju načina za nadzor prenosa pooblastila[6].

Vseeno pa morajo mehanizmi nadzora, ki jih oblikuje zakonodajalec, spoštovati nekatera splošna načela prava Unije. Še zlasti morajo:

· biti preprosti in lahko razumljivi,

· zagotavljati pravno varnost,

· Komisiji omogočati učinkovito izvajanje prenesenega pooblastila in

· zakonodajalcu omogočati ustrezen nadzor nad izvajanjem prenesenega pooblastila.

6. Posebni pogoji pri nadzoru izvajanja prenesenega pooblastila

Dva pogoja, ki sta izrecno omenjena v členu 290(2) PDEU, preklic in ugovor, je mogoče videti kot najbolj običajna načina nadzora nad Komisijo pri njenem izvajanju prenesenega pooblastila.

(i) Preklic

Preklic s strani Parlamenta ali Sveta je izrecno omenjen kot prvi možni pogoj po členu 290 PDEU. Iz določbe je razvidno, da za preklic prenosa pooblastila ni potreben dogovor med zakonodajnima vejama Unije. Preklic bi moral zaradi pravne varnosti navajati, da ne vpliva na veljavnost delegiranih aktov, ki so že bili sprejeti pred preklicem.

(ii) Ugovor in zgodnji neugovor

Ugovor s strani Parlamenta ali Sveta v roku, ki ga predpisuje temeljni akt, je izrecno omenjen kot drugi možni pogoj v skladu po členu 290 PDEU. Iz določbe je razvidno, da za ugovor k posameznemu delegiranemu akti ni potreben dogovor med obema zakonodajnima vejama Unije ter da bi že ugovor le ene od njiju preprečil začetek veljavnosti akta. Parlament je pri uveljavljanju pravice do ugovora odvisen od svoje parlamentarne vloge in krajev dela. Glede na raznolikost zakonodaje, ki jo obravnava Parlament, ni potrebno določiti enega samega roka za ugovor, ki bi veljal za vse primere, vseeno pa mora biti dovolj dolg, da bo omogočal učinkovit nadzor nad prenosom. Odbor za pravne zadeve meni, da bi ga bilo treba določiti v temeljnem aktu za vsak primer posebej in da bi moral biti minimalni rok za ugovor opredeljen v možnem prihodnjem skupnem dogovoru, ki bi obravnaval horizontalna vprašanja (glej v nadaljevanju).

Po mnenju odbora bi moral biti nujni postopek s skrajšanim rokom za ugovor iz temeljnega akta rezerviran le za zelo izjemne primere, povezane na primer z varnostnimi vprašanji in humanitarnimi krizami.

Vseeno pa odbor meni, da bi lahko veliko večino primerov, pri katerih je potrebno hitro sprejetje delegiranih aktov, obravnavali s prožnim postopkom zgodnjega neugovora, prek katerega bi lahko Parlament in Svet na prošnjo Komisije v ustrezno utemeljenih primerih skrajšala rok za ugovor.

Uporabo nujnega postopka in zgodnjega neugovora bi moralo voditi spoštovanje demokratičnega načela, ki je lasten vsakemu prenosu zakonodajnih pristojnosti. Nobena rešitev se ne sme zlorabljati, a Parlamentu mora biti omogočeno, da posamezne delegirane akte ustrezno obravnava, pri tem pa upošteva organiziranost svojih stalnih odborov in postopkovne posledice vsakega postopka za ugovor zoper delegirani akt.

(iii) Dodatni možni pogoji

Kot je že bilo omenjeno, daje člen 290 PDEU zakonodajalcu svobodo pri izbiri nadzornega mehanizma. Dva primera, našteta v členu 290(2), in sicer ugovor in preklic, sta zato zgolj ponazorilna, prenos pooblastila pa bi se lahko podredil tudi drugim načinom nadzora, kot sta na primer izrecna odobritev Parlamenta in Sveta za vsak delegirani akt ali možnost preklica posameznih delegiranih aktov, ki so že v veljavi.

(iv) Horizontalna vprašanja

Trenutna razprava sproža številna praktična in pravna vprašanja horizontalne narave, ki jih je na tej točki vredno obravnavati:

· Posvetovanje v pripravljalni fazi: Komisija bi morala pri pripravi in oblikovanju delegiranih aktov zagotoviti zgodnje in stalno posredovanje informacij in dokumentov pristojnim odborom Parlamenta, vključno z osnutki delegiranih aktov in prejetimi prispevki; v ta namen bi se komitološki register lahko uporabljal kot model za boljši digitalni informacijski sistem. Morala bi tudi omogočiti udeležbo Parlamenta na pripravljalnih sestankih, izmenjavah mnenj in posvetovanjih. Te zahteve so še posebej pomembne na področju finančnih storitev, kjer so doslej veljali posebni postopki.

· Predhodno obvestilo: Razprava se nanaša tudi na vprašanje, ali naj se določi, da mora institucija, ki preklicuje, pred preklicem drugim institucijam posredovati določene informacije. Odbor meni, da je izmenjava informacij običajni del medinstitucionalnih odnosov in bi morala potekati po uradni dolžnosti ter zavoljo preglednosti, vljudnosti in lojalnega sodelovanja, zato ni potrebno, da bi takšno obveznost uradno zapisali v temeljnem aktu.

· Obvezna utemeljitev: Še ena točka razprave je vprašanje, ali je treba zahtevati, da zakonodajni veji Unije utemeljita svoj preklic prenosa pooblastila oziroma ugovor zoper delegirani akt. Člen 296 PDEU že tako predpisuje, da se pravni akti obrazložijo. Vsaka podobna zahteva po obrazložitvi pravnega akta bi bila torej odveč in bi povzročala zmedo.

· Minimalni rok za ugovor: Rok mora biti dovolj dolg, da bo omogočal učinkovit nadzor nad prenosom pooblastila in mora biti določen v temeljnem aktu za vsak primer posebej. Je pa treba določiti tudi minimalni rok za ugovor, da bi zagotovili učinkovit demokratični nadzor Parlamenta.

· Računanje rokov: Posamezni roki za nadzor nad delegiranimi akti lahko začnejo teči šele, ko Komisija posreduje vse jezikovne različice. Prav tako je treba ustrezno upoštevati parlamentarne počitnice in volilna obdobja.

· Obvezna objava nekaterih aktov: Izrecna obveznost Parlamenta in Sveta iz vsakega temeljnega akta, da objavita sklepe v zvezi z nadzorom nad Komisijo pri njenem izvajanju prenesenega pooblastila, se zdi odveč, saj že tako izhaja iz člena 297 PDEU. Glede na to, da je delegirani akt po naravi splošnega obsega, bi moral biti vsak ugovor v obliki sklepa brez naslovljenca. Podobno velja za preklic prenosa pooblastila. Ta spreminja temeljni akt, zato ga je prav tako treba objaviti.

· Datum objave delegiranih aktov: Odbor zastopa stališče, da delegirani akti lahko začnejo veljati šele, ko se izteče rok za ugovor. To pomeni, da pred tem datumom ni možna nobena objava v Uradnem listu, razen v primeru zgodnjega neugovora.

Odbor meni, da teh horizontalnih točk ne bi bilo smiselno izrecno vključevati v temeljne akte, ker bi ti postali nepotrebno okorni, temveč bi bilo bolje, če bi postale del skupnega dogovora med institucijami, ki bi bil lahko v obliki medinstitucionalnega sporazuma.

7. Sporočilo Komisije o delegiranih aktih

Obžalovanja vredno je, da iz sporočila Komisije[7] očitno veje nerazumevanje tako obsega kot pomena sprememb, ki jih v ustavni in pravni okvir Unije vnaša Lizbonska pogodba. Komisija delegirane akte obravnava, kot da so nasledili Lamfalussyjev postopek in ukrepe komitologije, sprejete na podlagi člena 202 Pogodbe ES[8]. Čas je, da se pri prenosu zakonodajne pristojnosti na Komisijo neha tako razmišljati.

Potreba po tem, da bi na Komisijo prenesli bolj tehnične vidike zakonodaje, se je pojavila že v preteklosti, ko pogodbe še niso predpisovale ustreznih mehanizmov. Institucije so bile primorane uporabljati mehanizem iz člena 202 Pogodbe ES, kar pa je bila nezadovoljiva rešitev za zakonodajalca, še zlasti pa za Parlament. Regulativni postopek s pregledom, ki je bil dodan z zadnjo spremembo sklepa Sveta 1999/468/ES[9] o uporabi člena 202 Pogodbe ES, je bil začasna, čeprav še zdaleč ne popolna rešitev po Pogodbi iz Nice. Praznino zato zapolnjuje postopek iz člena 290 PDEU.

Nadzor nad pooblastili, ki jih je prenesel zakonodajalec, bi moral po vsej logiki ostati v njegovih rokah, hkrati pa bi bila vsaka oblika nadzora, ki je ne bi izvajal zakonodajalec, sama po sebi v nasprotju s členom 290 PDEU. Pri tem še zlasti ne morejo nobene vloge igrati države članice in odbori strokovnjakov iz držav članic.

Če se želi Komisija pred sprejetjem delegiranega akta neuradno posvetovati z nacionalnimi strokovnjaki, to seveda lahko stori na enak način, kot se lahko posvetuje s predstavniki civilne družbe, zastopniki interesov, podjetji, socialnimi partnerji, akademiki ali celo s poslanci oziroma organi Evropskega parlamenta. Odbor za pravne zadeve pravzaprav meni, da bi bilo zelo koristno, če bi Komisija pristojne organe Evropskega parlamenta vključila v priprave na sprejetje delegiranih aktov. Nasprotno pa Parlament izrecno zavrača vsakršno uradno vlogo nacionalnih strokovnjakov, ki bi imeli vpliv na mehanizem nadzora nad Komisijo, saj bi bilo to v nasprotju s pogodbami in načelom institucionalnega ravnotežja. Zaradi tega v temeljnih aktih ne sme biti sklicevanja na kakršnakoli posvetovanja. Nasprotno se lahko to vprašanje obravnava v omenjenem skupnem dogovoru.

8. Notranja organizacija Parlamenta

Po mnenju Odbora za pravne zadeve bi morali prav vsi odbori izmenjevati in redno posodabljati najboljšo prakso, pa tudi vzpostaviti ustrezen mehanizem za prenos pooblastil. Na ta način bi bilo delovanje Parlamenta v skladu s členom 290 PDEU kar se da usklajeno, hkrati pa bi bile upoštevane posebnosti različnih področij.

9. Vprašanje prilagoditve veljavnega pravnega reda

Prenos nekaterih zakonodajnih pooblastil, potreben tako v preteklosti kot sedaj, se je prej izvajal s postopkom komitologije, kot ga je predpisoval navedeni sklep Sveta 1999/468/ES, kar pa je bilo iz že omenjenih razlogov neustrezno. Acquis je zato treba karseda hitro prilagoditi novemu pravnemu redu Unije in mehanizmu prenosa, zaradi česar je nujno, da Komisija predstavi ustrezne zakonodajne predloge.

Odbor meni, da prilagoditev ne bi smela biti omejena le na ukrepe, ki so bili prej obravnavani po regulativnem postopku s pregledom, temveč bi morala zajemati vse ukrepe splošnega obsega ne glede na to, ali se je za njih pred uveljavitvijo Lizbonske pogodbe uporabljal tak ali drugačen postopek odločanja oziroma postopek komitologije.

10. Delegirani in izvedbeni akti

Glavno odgovornost za izvajanje zakonodaje Unije nesporno nosijo države članice. To je razvidno iz drugega pododstavka člena 4(3) PEU (nekdanji člen 10 Pogodbe ES: „Države članice sprejemajo vse ustrezne ukrepe ... da zagotovijo izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz pogodb”) in samega člena 291 PDU („Države članice sprejmejo vse ukrepe notranjega prava, ki so potrebni za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije”). Tako je bilo že pred uveljavitvijo Lizbonske pogodbe.

Vseeno pa mora zavezujoči del sekundarne zakonodaje (bodisi zakonodajni akt ali ne) pooblastiti Komisijo za sprejemanje izvedbenih ukrepov, če zakonodajalec meni, da so potrebni enotni pogoji za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije. Člen 291 PDEU, ki neposredno sledi mehanizmom komitologije, temelječim na členu 202 Pogodbe ES, nudi podlago za sprejetje izvedbenih aktov Komisije, ki so podvrženi določenemu nadzoru držav članic nad tem, kako Komisija izvaja izvedbena pooblastila[10]. Glede na glavno odgovornost držav članic za izvajanje zakonodaje, je logično, da jih člen 291 omenja, ne da bi pri tem omenil zakonodajalca. Med sistemom, ki je temeljil na členu 202 Pogodbe ES, in bodočim sistemom, temelječim na členu 291 PDEU, ni bistvene konceptualne razlike.

Jasno je, da je zakonodajalec tisti, ki oblikuje pogoje za izvajanje izvedbenih pooblastil. Nov zakonodajni okvir za izvajanje izvedbenih aktov je nujen, saj je sedanje odločanje po postopku komitologije deloma nezdružljivo z novim sistemom po členu 291 PDEU.

• [1]  Koncept institucije, ki deluje kot zakonodajni organ, se je že pojavil v kontekstu pravil preglednosti v Svetu – člen 207(3) PES, ni pa bilo opredelitve tega zakonodajnega organa.
• [2]  Člen 289(3) PDEU.
• [3]  Člen 290(1), drugi pododstavek, PDEU.
• [4]  Člen 290(2) PDEU.
• [5]  Za več informacij glej končno poročilo delovne skupine št. IX o poenostavitvi, Konvencija o prihodnosti Evrope, 29. november 2002 (CONV 424/02), str. 11.
• [6]  Glej tudi resolucijo Evropskega parlamenta z dne 7. maja 2009 o novi vlogi in pristojnostih Parlamenta pri izvajanju Lizbonske pogodbe (P6_TA(2009)0373), odstavek 68.
• [7]  Sporočilo Komisije z dne 9. decembra 2009 o izvajanju člena 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije (KOM(2009)0673).
• [8]  „Da bi zagotovil doseganje ciljev te pogodbe, Svet v skladu z njenimi določbami (...) v pravnih aktih, ki jih sprejema, prenese pristojnost za izvajanje svojih predpisov na Komisijo. Svet lahko glede izvajanja te pristojnosti postavi nekatere zahteve. (...)"
• [9]  Sklep Sveta 1999/468/ES z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (UL L 184. 17.7.1999, str. 23), kakor je bil spremenjen s Sklepom Sveta 2006/512/ES z dne 17. julija 2006 (UL L 200, 22.7.2006, str. 11).
• [10]  Pravila in splošna načela v zvezi z nadzorom, ki ga izvajajo države članice, je treba sprejeti v obliki predpisov zakonodajalca, ki deluje v skladu z rednim zakonodajnim postopkom – člen 291(3) PDEU.

MNENJE Odbora za ekonomske in monetarne zadeve (18.3.2010)

za Odbor za pravne zadeve

o pristojnosti zakonodajnega pooblastila
(2010/2021(INI))

Poročevalka: Sharon Bowles

POBUDE

Odbor za ekonomske in monetarne zadeve poziva Odbor za pravne zadeve kot pristojni odbor, da v svoj predlog resolucije vključi naslednje pobude:

A.  ker morajo biti akti, sprejeti na podlagi členov 290 in 291 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), predmet javne razprave in demokratičnega nadzora,

B.  ker je bilo v izjavi št. 39 Konference predstavnikov vlad držav članic z dne 23. julija 2007, ki je priložena Lizbonski pogodbi, vzeto na znanje, da se namerava Komisija pri pripravi delegiranih aktov na področju finančnih storitev tudi v prihodnje posvetovati s strokovnjaki, ki so jih imenovale države članice,

C. ker je Lamfalussyjev postopek tlakoval pot za temeljit zakonodajni nadzor nad regulativnimi pooblastili, ki so podeljena Komisiji na področju finančnih storitev,

D. ker predvideva evropska nadzorna arhitektura uporabo tehničnih standardov za oblikovanje enotnega pravilnika, pri čemer imajo pomembno vlogo delegirani akti, ki bodo določeni s posebno sektorsko zakonodajo, tako da bodo cilj, področje uporabe in trajanje pooblastila natančno opredeljeni,

E.  ker novi sistem za delegirane akte nikakor ne sme spodkopavati obstoječih pravic, ki jih ima Parlament na področju finančnih storitev, še posebej v zvezi z zgodnjim prenosom dokumentov in obveznostjo zagotavljanja informacij, vključno z osnutki,

1.  vztraja, da morajo biti sozakonodajalci pooblaščeni za odločanje, da se zadeve, ki so bile že sprejete v regulativnem postopku s pregledom (RPP), lahko sprejmejo ali v skladu s členom 290 PDEU ali v rednem zakonodajnem postopku;

2.  poudarja, da daje člen 290 PDEU zakonodajalcu svobodo, da za vsak primer posebej odloči, kateri nadzorni mehanizmi so potrebni, ter da zato medinstitucionalni sporazum ne bi smel omejevati ali spreminjati te svobode;

3.  vendarle ugotavlja, da treba nujno skleniti medinstitucionalni sporazum med Parlamentom, Svetom in Komisijo o izvajanju člena 290, da se zagotovita večja jasnost in skupno razumevanje med zakonodajalci;

4.  opozarja, da področje uporabe delegiranih aktov ne sme biti omejeno na področje uporabe nekdanjih RPP in da se zakonodajni ukrepi, ki so bili sprejeti na podlagi drugih postopkov komitologije, zlasti na podlagi „Lamfalussyjevih direktiv“ na področju finančnih storitev, lahko sprejmejo v skladu s členom 290 PDEU, pri čemer opozarja, da mora na vseh področjih temeljni akt opredeliti cilj, vsebino, področje uporabe in čas veljavnosti delegiranega akta ter določiti pogoje prenosa pooblastila;

5.  poudarja, da je treba obstoječe pravice Parlamenta na področju finančnih storitev ohraniti brez poseganja v nov in dodaten zakonodajni nadzor, ter da je treba Parlament vabiti na pripravljalne sestanke glede delegiranih aktov in mu zagotoviti enake informacije, kot so bile posredovane Svetu, državam članicam in prihodnjim evropskim nadzornim organom;

6.  poudarja, da je treba v vsakem temeljnem aktu določiti dovolj časa, da lahko Parlament in Svet uveljavita pravico ugovora delegiranemu aktu; ugotavlja, da je lahko ta čas za nekatere zadeve daljši kot za druge, ob upoštevanju zapletenosti in težavnosti zadev ter delovnega urnika sozakonodajalcev;

7.  meni, da so bili tako imenovani zgodnji neugovori koristni v okviru Lamfalussyjevega postopka in bi lahko ostali prednostna možnost za Parlament v nasprotju s katerim koli nujnim postopkom;

8.  poudarja, da pogodbi ne opredeljujeta nikakršne zahteve do zakonodajalca, da v svoje sklepe o prenosu pooblastila za sprejetje delegiranega akta, ugovor takemu aktu ali njegovo razveljavitev vključi pisne obrazložitve, ki bi presegala minimalno splošno zahtevo iz člena 296 PDEU, ki velja za vse pravne akte;

9.  meni, da se ne sme predpostavljati, da pooblastilo vedno velja za nedoločen čas; poudarja, da se lahko zakonodajalec v primerih, ko delegirani akti določajo ali dovolijo ukrepanje, kadar je to potrebno, ki pa se morda ne bo nikoli zgodilo, v vsakem primeru posebej odloči za ustrezno izbiro, vključno z možnostjo, da podeli pooblastilo, ki velja za omejen čas, zaradi česar mora biti ukrep izveden v določenem roku, pri čemer ima možnost obnovitve pooblastila;

10. poziva vse svoje odbore, naj izmenjujejo in redno posodabljajo najboljšo prakso, da bi zagotovili čim večjo skladnost postopkov Parlamenta po členu 290 PDEU, in poziva k redni reviziji postopkov prenosa pooblastila Parlamenta;

11. poudarja, da mora vsak odbor organizirati svoje delo tako, da je v skladu z njegovo posebno naravo in izkorišča zbrane strokovne izkušnje; je seznanjen s soglasjem na področju finančnih storitev, da mora imeti poročevalec, pristojen za temeljni zakonodajni akt, če je to mogoče, vodilno vlogo na strani Parlamenta tudi v zvezi z zadevnimi delegiranimi akti, da se zagotovi strokovno znanje na zadevnem področju na podlagi dialoga in izmenjave informacij od začetka zakonodajnega postopka;

12. poudarja pomen izvajanja delegiranih aktov in poziva Komisijo, naj pripravlja poročila, da bo Parlament obveščen o napredku izvajanja;

13. poziva Komisijo, naj nujno predstavi zakonodajni predlog, ki bo temeljil na členu 291(3) PDEU in bo določal pravila in splošna načela glede mehanizmov za nadzor držav članic nad tem, kako Komisija izvaja izvedbena pooblastila; poudarja, da mora Parlament najmanj ohraniti pravico do informacij glede izvedbenih aktov in do nadzora njihove zakonitosti, poleg pravice do sprejemanja resolucij v primerih, ko izvedbeni akt presega pristojnost, ki je bila odobrena s temeljnim aktom.

IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU

Datum sprejetja	17.3.2010
Izid končnega glasovanja	+: –: 0:	39 0 0
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju	Burkhard Balz, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Huntis, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Derk Jan Eppink, Diogo Feio, Markus Ferber, Elisa Ferreira, Vicky Ford, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sylvie Goulard, Enikő Győri, Othmar Karas, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Rodi Kraca-Cangaropulu, Astrid Lulling, Hans-Peter Martin, Ivari Padar, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju	David Casa, Sari Essayah, Syed Kamall, Philippe Lamberts, Thomas Mann, Catherine Stihler, Zoran Thaler

MNENJE Odbora za okolje, javno zdravje in varnost hrane (16.3.2010)

za Odbor za pravne zadeve

o pristojnosti zakonodajnega pooblastila
(2010/2021(INI))

Pripravljavec mnenja: Jo Leinen

POBUDE

Odbor za okolje, javno zdravje in varnost hrane poziva Odbor za pravne zadeve, kot pristojni odbor, da v svoj predlog resolucije vključi naslednje pobude:

A. ker je Komisija odgovorna Parlamentu,

B.  ker Pogodba o delovanju Evropske unije Parlamentu in Svetu daje enaka pooblastila,

C. ker imajo lahko akti, sprejeti v skladu s členoma 290 in 291 Pogodbe o delovanju Evropske unije pomembne družbene, okoljske, gospodarske in zdravstvene posledice; ker je zato zlasti v zvezi z delegiranimi akti nadvse pomembno, da se jih razvije in o njih odloča na popolnoma pregleden način, ki sozakonodajalcema dejansko omogoča, da nadzirata Komisiji dodeljena pooblastila, vključno z javno razpravo v Parlamentu, kadar je to potrebno;

1.  vztraja, da bi morale biti odločitve, ki so bile prej sprejete v skladu z regulativnim postopkom s pregledom, poslej načeloma sprejete v skladu s členom 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije ali pa po rednem zakonodajnem postopku za vsak primer posebej, pri čemer je treba upoštevati načelo subsidiarnosti iz člena 5 Pogodbe EU;

2.  poudarja, da delegirani akti segajo dlje kot regulativni postopek s pregledom in da bodo poslej morali biti v mnogih primerih akti, ki jih Parlament zdaj obravnava v skladu s svojo pravico do pregleda, prilagojeni členu 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije;

3.  poudarja, da je treba v temeljnih aktih zagotoviti dovolj časa za možnost ugovora, da bo lahko Parlament uskladil svoja stališča in ustrezno ukrepal, ne da bi bil pri tem po nepotrebnem odložen začetek veljavnosti delegiranih aktov, ki niso sporni;

4.  zato meni, da je najprimernejša rešitev minimalno obdobje dveh mesecev, ki ga je na zahtevo Parlamenta in Sveta mogoče podaljšati še za dva meseca, saj to omogoča razmeroma kratko obdobje do začetka veljavnosti velike večine delegiranih aktov, ki niso sporni, obenem pa imata Parlament in Svet v primeru spornih aktov dovolj časa za uveljavitev svoje pravice do nadzora;

5.  poudarja, da je uporaba izrednega postopka za delegirane akte potrebna samo v izjemnih in natančno določenih primerih;

6.  meni, da je pristop 2+2 najprimernejša rešitev za ugovore, saj omogoča razmeroma hiter začetek veljavnosti, ne da bi ustvarjal dodatna upravna bremena, obenem pa omogoča dovolj časa za ukrepanje v spornih primerih; meni, da bi bila uvedba dodatne možnosti zgodnjega neugovora lahko koristna, pod pogojem, da lahko sozakonodajalca prosto uporabita ta postopek kjer želita in da je vsaka zahteva Komisije po njegovi uporabi ustrezno utemeljena;

7.  poziva Komisijo, naj zagotovi, da bo Parlament lahko polno izvajal svojo pravico sozakonodajalca s tem, da:

- mu istočasno kot Svetu in državam članicam posreduje popolne podatke in dokumentacijo, uporabljeno pri pripravi delegiranih aktov, ter osnutke delegiranih aktov; bi v ta namen komitološki register lahko uporabljala kot model za boljši register v prihodnje;

- pri obveščanju o delegiranih aktih upošteva obdobja parlamentarnih počitnic; ter

- Parlament vključi v pripravljalno delo pri delegiranih aktih, na primer tako, da ga povabi na pripravljalne sestanke;

8.  ker je potrebno več jasnosti, poziva k sprejetju medinstitucionalnega sporazuma med Parlamentom, Svetom in Komisijo o izvajanju člena 290;

9.  poudarja, da se Parlament s podelitvijo nekaterih pooblastil Komisiji na podlagi člena 290 z ničimer ne odreče odgovornosti za vse odločitve, ki so sprejete v skladu s tem; zato meni, da bi moral Parlament glede na morebitno daljnosežno naravo delegiranih aktov uporabiti večja razpoložljiva sredstva v ustreznih entitetah, da bi lahko izvajal svoje obveznosti glede delegiranih aktov;

10. meni, da bi moral Parlament zaradi svoje trajne odgovornosti za odločitve, sprejete na podlagi člena 290, v sodelovanju s Komisijo zagotoviti, da imajo poslanci in njihovo osebje lahek dostop do sistema digitalnih informacij, v katerem so vsi ustrezni dokumenti in zadnje informacije o postopku; meni, da bi moral Parlament nadalje zagotoviti, da ima javnost dostop do dokumentov in informacij o postopku takoj, ko je o delegiranih aktih obveščen Parlament, po možnosti prek sistema, primerljivega z zakonodajnim observatorijem;

11. glede na individualno naravo vsakega delegiranega akta meni, da bi bilo zelo primerno, da bi poročevalec, ki se je ukvarjal z osnovnim aktom, če je še vedno poslanec Parlamenta, prevzel posebno odgovornost za dejanski nadzor nad sprejetjem delegiranega akta, ki se nanaša na osnovni akt;

12. poziva Komisijo, naj zagotovi, da bodo takoj, ko bo možno, vsi temeljni zakonodajni akti usklajeni z novimi določbami člena 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije in nadalje zagotovi sodelovanje poročevalcev in izvedencev o temeljnih zakonodajnih aktih, saj je treba določiti cilje, vsebino, obseg in trajanje prenesenih pooblastil za vsak akt,

13. poziva k institucionalnemu pristopu do ocenjevanja upravnih struktur in človeških virov, ki so na voljo za razvoj tako dodeljenih pooblastil;

14. meni, da bo treba zaradi pomembnosti, interesa državljanov in zagotavljanja preglednosti za v prihodnje razviti objektiven način za ocenjevanje stopnje učinkovitosti pri prenosu pooblastil za namene izvajanja zakonodaje EU v skladu z novo pravno podlago iz člena 298 Pogodbe o delovanju Evropske unije .

IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU

Datum sprejetja	16.3.2010
Izid končnega glasovanja	+: –: 0:	62 0 0
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju	János Áder, Elena Oana Antonescu, Kriton Arsenis, Pilar Ayuso, Paolo Bartolozzi, Sergio Berlato, Martin Callanan, Nessa Childers, Chris Davies, Esther de Lange, Anne Delvaux, Bas Eickhout, Edite Estrela, Jill Evans, Elisabetta Gardini, Gerben-Jan Gerbrandy, Julie Girling, Satu Hassi, Jolanta Emilia Hibner, Dan Jørgensen, Christa Klaß, Holger Krahmer, Jo Leinen, Corinne Lepage, Peter Liese, Kartika Tamara Liotard, Linda McAvan, Radvilė Morkūnaitė-Mikulėnienė, Miroslav Ouzký, Vladko Todorov Panayotov, Gilles Pargneaux, Antonyia Parvanova, Andres Perello Rodriguez, Pavel Poc, Vittorio Prodi, Frédérique Ries, Anna Rosbach, Oreste Rossi, Horst Schnellhardt, Richard Seeber, Theodoros Skylakakis, Bogusław Sonik, Anja Weisgerber, Åsa Westlund, Glenis Willmott, Sabine Wils, Marina Yannakoudakis
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju	Pablo Arias Echeverría, Jiří Maštálka, Judith A. Merkies, Miroslav Mikolášik, Giancarlo Scotta’, Bart Staes, Marianne Thyssen, Michail Tremopoulos, Peter van Dalen
Namestniki (člen 187(2)), navzoči pri končnem glasovanju	Véronique Mathieu, Mario Mauro, Guido Milana, Potito Salatto, Gianluca Susta

IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU

Datum sprejetja	23.3.2010
Izid končnega glasovanja	+: –: 0:	24 0 0
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju	Raffaele Baldassarre, Luigi Berlinguer, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Daniel Hannan, Klaus-Heiner Lehne, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Dimiter Stojanov (Dimitar Stoyanov), Alexandra Thein, Diana Wallis, Rainer Wieland, Cecilia Wikström, Zbigniew Ziobro, Tadeusz Zwiefka
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju	Piotr Borys, Sergio Gaetano Cofferati, Sajjad Karim, Vytautas Landsbergis, Kurt Lechner, Eva Lichtenberger, József Szájer