относно прозрачност на регионалната политика и нейното финансиране

(2009/2232(INI))

Европейският парламент,

–   като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз и по-специално членове 174-178 от него,

–   като взе предвид Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд(1),

–   като взе предвид Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията от 8 декември 2006 г. за реда и начина на изпълнение на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета за определянето на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и на Регламент (ЕО) № 1080/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие(2),

–   като взе предвид Регламент (ЕО) № 284/2009 на Съвета от 7 април 2009 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1083/2006 за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд по отношение на някои разпоредби относно финансовото управление(3),

–   като взе предвид Регламент (ЕО) № 397/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 6 май 2009 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1080/2006 относно Европейския фонд за регионално развитие по отношение на допустимостта на инвестиране в енергийна ефективност и енергия от възобновяеми източници в жилищното строителство(4),

–   като взе предвид решението на Европейския парламент от 22 април 2008 година относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнение на общия бюджет на Европейския съюз за финансовата 2006 година – Комисия(5),

–   като взе предвид решението на Европейския парламент от 23 април 2009 година относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнение на общия бюджет на Европейския съюз за финансовата 2007 година, раздел ІІІ – Комисия(6),

–   като взе предвид своята резолюция от 19 февруари 2008 г. относно прозрачността във финансовата област(7),

–   като взе предвид своята резолюция от 21 октомври 2008 г. относно управлението и партньорството в национален и регионален мащаб, както и въз основа на отделни проекти, в областта на регионалната политика(8),

–   като взе предвид своята резолюция от 24 март 2009 г. относно прилагането на регламента относно структурните фондове през периода 2007–2013 г.: резултати от преговорите във връзка с националните стратегии за сближаване и оперативните програми(9),

–   като взе предвид изследването, публикувано от Европейския парламент, озаглавено „Инициативата за прозрачност на данните и въздействието й върху политиката на сближаване”,

–   като взе предвид Зелената книга на Комисията от 3 май 2006 г. относно Европейската инициатива за прозрачност (COM(2006)0194),

–   като взе предвид съобщението на Комисията от 21 декември 2009 г., озаглавено „20-ти годишен доклад за изпълнението на структурните фондове (200 г.) (COM(2009)0617/2),

–   като взе предвид член 48 от своя правилник,

–   като взе предвид доклада на комисията по регионално развитие (A7‑0139/2010),

А. като има предвид, че през 2005 г. Комисията прие Европейска инициатива за прозрачност (ЕИП), последвана от публикуването през 2006 г. на зелена книга, с цел подобряване на прозрачността, откритостта и отчетността на управлението на ЕС, и като има предвид, че предоставянето на публично достъпна информация на получателите на средства от фондовете на ЕС представлява крайъгълен камък на ЕИП,

Б.  като има предвид, че съгласно системата за споделено управление информацията относно бенефициентите на фондовете на ЕС се управлява на равнище държави-членки, и като има предвид, че когато от страна на ЕС не е наложено конкретно задължение или няма „строго управление” от страна на Комисията, има съществени разлики в равнището, на което в различните държави-членки се предоставя публичен достъп до информацията, а това затруднява сравнението в рамките на ЕС,

В.  като има предвид, че оповестяването на информацията за бенефициентите на средства от ЕС дава възможност за публично участие във важни разисквания относно разходването на публичните парични средства, което е съществено за функциониращите демокрации,

Г.  като има предвид, че не е установена връзка между ЕИП и по-регулираната и задължителна област на финансовия контрол и одит,

Д. като има предвид, че ЕИП следва да има значително въздействие в осигуряването на прозрачно партньорство във възходящата и низходящата фаза на програмния цикъл в областта на сближаването; като има предвид обаче, че разпоредбите не посочват изрично степента, в която партньорите следва да участват в различните процеси на планиране, или пък конкретните форми на това участие,

Е.  като има предвид, че няма достатъчно предварителна информация за решенията на Комисията относно финансирането на големи проекти, следователно налице е липса на прозрачност, и като има предвид, че това следва да бъде променено,

Ж. като има предвид, че логиката на прозрачност следва да върви ръка за ръка с процеса на опростяване на процедурите за получаване на средства от структурните фондове;

1.  счита, че прозрачността по отношение на политиката на сближаване и нейния програмен цикъл, разпределението на разходите и достъпът до информация за потенциалните бенефициенти на структурните фондове са ключови предпоставки за постигането на общите цели на политиката на сближаване и че поради това прозрачността следва да бъде въведена като водещ междусекторен принцип в процеса на програмиране и вземане на решения в областта на политиката на сближаване;

Оповестяване на данни относно бенефициентите на финансиране от кохезионния фонд

2.  отбелязва с удовлетворение, че в съответствие с изискванията на ЕИП на интернет страницата на Генерална дирекция „Регионална политика“ на Комисията се публикуват интерактивни карти, препращащи към списъци с бенефициентите на ЕФРР и Кохезионния фонд, достъпни на съответните национални и регионални интернет страници; призовава държавите-членки да насърчават, с помощта на подходящи средства, интернет страницата на Генерална дирекция „Регионална политика“ с оглед улесняване на възможно най-широкия достъп до тази база данни; отбелязва, че въпреки това остава изключително трудно за заинтересованите страни да следят начина на използване на публичните средства; приканва Комисията да проведе консултации с тези страни в широка степен относно евентуалните решения във връзка с това положение;

3.  призовава Комисията и държавите-членки да осигурят пълен достъп за търсене в тези бази данни, както и тяхната съвместимост, така че да се улесни прегледът на представените данни за целия ЕС, като същевременно се запази местната им значимост; счита, че в това отношение е налице спешна необходимост от двуезични версии (местният(те) език(ци) – един от работните езици на Комисията);

4.  подчертава, че е необходимо да се подобри полезността на данните, предоставяни на бенефициентите, както като съдържание, така и като начин на представяне; във връзка с това призовава Комисията да определи по-подробен и инструктивен формат, в който да се определя структурата, форматът и съдържанието на информацията, която следва да бъде предоставена; счита, че предоставянето на необходимата информация следва да улеснява също търсенето, базирано на критерии, с оглед на получаването на непосредствена картина на търсените елементи;

5.   призовава при публикуването на списъците с бенефициентите да се предоставя допълнителна съществена информация и, когато е необходимо, списъците на заинтересованите страни; поради това препоръчва, освен настоящите минимални изисквания, да се обмисли включването на такива елементи в оповестяването на информацията за бенефициентите, като данни за местоположението, резюмета на одобрените проекти, видовете подкрепа и описание на партньорите по проектите; изисква събраните данни да се появяват и управляват по един структуриран, позволяващ сравнение начин, за да се гарантира пълната им използваемост и в интерес на истинската прозрачност; счита, че това може да бъде постигнато без да се предизвикват допълнителни разходи;

6.  призовава, що се отнася до програмите по цел „Европейско териториално сътрудничество”, в списъците да се включват всички бенефициенти, а не само основните;

7.  подчертава, че пълното съответствие с изискванията на ЕИП е необходимо да се гарантира чрез подходящо регулиране, по-добро насочване, предупредителен механизъм и санкции в случаи на неспазване като последна мярка;

Прозрачност и споделено управление

8.  призовава Комисията да изясни как принципите на ЕИП ще бъдат оперативно приложени на практика на равнище оперативни програми, както и да разясни своите планове за комуникация; следователно подчертава необходимостта от въвеждане на по-ясни правила относно оповестяването на информацията за бенефициентите на средства под съвместно управление;

9.  подчертава необходимостта, разпоредбите и правилата за прилагане да бъдат формулирани по такъв начин, че процедурите да са прозрачни, да се осигури по-добър достъп до Структурните фондове за потенциалните бенефициенти и да се намали административната тежест за участниците, особено чрез редица ключови мерки като публично оповестяване на насоките за прилагане, договорени между Комисията и държавите-членки; призовава управляващите органи в държавите-членки да представят, по прозрачен начин, всички етапи от проектите, финансирани от структурните фондове; отново изразява становището, че прозрачните и ясни процедури са фактор за добро управление, и в този контекст приветства усилията, положени от Комисията, да представи предложение за опростяване;

10. отбелязва, че трансграничните и транснационалните програми са изправени пред специфични затруднения поради различната административна култура, национални нормативни актове и езици, използвани в държавите-членки, които засягат не просто количествените, но и качествените аспекти на тези инициативи; следователно счита, че разработването на конкретни правила относно прозрачността при координирането и сътрудничеството сред различните управляващи органи би било от най-голямо значение;

11. подчертава, че съгласно изследването на ЕП относно ЕИП и въздействието й върху политиката на сближаване, неспазването на минималните изисквания на ЕИП се свързва с липса на административен капацитет от страна на управляващите органи, а не с нежелание за предоставяне на такива данни; в тази рамка изтъква нуждата да гарантира, че предоставянето на допълнителни данни и информация не води до допълнителна административна тежест за потенциалните бенефициенти, по-специално за тези, които вече са затруднени да спазват съществуващите административни и финансови изисквания за предоставяне на безвъзмездни средства и публични договори;

12. изтъква, че изискването за допълнителна информация и данни трябва да бъде съгласувано, от страна на Европейската комисия, чрез предоставянето на допълнителна техническа подкрепа (работни срещи с участието на длъжностни лица от Комисията и местен/регионален персонал, отговарящ за управлението на структурни фондове, обмен на най-добри практики между управляващите органи, публикуване на конкретни насоки) на потенциалните бенефициенти, които не разполагат с необходимия технически капацитет; счита, че това е единственият начин да се гарантира, че усилията на участниците да спазят допълнителните изисквания от гледна точка на предоставени данни и информация няма да доведат до отклоняване на средства от дейностите по изпълнение на проекти като такива;

13. подчертава важността на предоставянето на точна и навременна информация от страна на държавите-членки в контекста на системата за контрол, а във връзка с това и на установяването на връзка между ЕИП и финансовия контрол и одит; отново изразява становището, че системата за ранно предупреждение (СРП) следва също така да работи в тясно сътрудничество с централната база данни за отстраняванията;

14. изисква Комисията да наблюдава усвояването на увеличените авансови плащания, получени от държавите-членки съгласно опростяванията от 2009 г., свързани с Регламент 1083/2006 на Съвета;

15. отново поставя изискването да се предоставя информация относно възстановяването и изтеглянето на средства съгласно ЕИП; настоятелно призовава държавите-членки да предоставят пълна информация по тези въпроси, а Комисията да осигури достъп до нея за бюджетните органи и обществеността, заедно с информацията относно финансовите корекции вследствие на потвърден случай на измами, като по този начин осигури високи стандарти на достоверност и отговорност към европейската общественост;

16. настоятелно призовава одиторите да възприемат по-строг подход по отношение на изискванията за комуникация и информация, включително „посочване и порицаване” – особено, ако е замесен правителствен участник – и използване на финансови корекции в потвърдени случаи на измами;

17. приветства усилията, положени от Комисията и Сметната палата, за хармонизиране на техните методики в областта на одита;

Прозрачност и партньорство

18. подчертава факта, че минималните стандарти за консултации представляват компонент от ЕИП, и приветства факта, че тези стандарти се насърчават и прилагат от Комисията по отношение на политиката на сближаване; въпреки това призовава Комисията да позволи на заинтересованите лица да дават подходящата обратна информация относно качеството на самия процес на консултиране; призовава регионите и държавите-членки да използват съществуващия опит на ЕС в областта на консултациите със заинтересованите страни;

19. отново изразява становището, че партньорството е необходимо условие за прозрачността, обратната връзка, ефективността и легитимния характер на всички етапи на програмирането и прилагането на политиката на сближаване и да повиши ангажираността към резултатите от програмите и обществените ползи от тях; във връзка с това призовава държавите-членки и управляващите органи напълно да включат регионалните и местните органи и други подходящи партньори по-активно във всички етапи на програмирането и изпълнението на политиката на сближаване, включително чрез интернет платформа на национално равнище, осигуряваща видимост по отношение на съществуващите фондове и оперативните програми и чрез насърчаване на добрите практики по други начини, и да им предоставят пълен достъп до проектната документация с оглед по-доброто използване на техния опит, познания и най-добри практики;

20. призовава за повече насоки от страна на Комисията относно начините за прилагане на практика на клаузата за партньорството при сега действащите програми и за достатъчно обвързващи правила относно партньорството в бъдещите уредби, по-специално по отношение на участието на регионални и местни органи, т.е. избрани органи, които са основни партньори в целия процес;

21. призовава за предоставянето на по-целенасочена и редовна и навременна информация на партньорските организации, по-специално тези, които са членове на управляващите структури, както и за разширено използване на техническа помощ в подкрепа на партньорството, включително като на партньорските организации се дава възможност да участват в мероприятия за обучение, организирани за предоставящите органи; призовава тези мероприятия за обучение да бъдат достъпни в мултимедийни версии, за да се разшири целевата аудитория и да се позволи последващо консултиране от партньорски организации; подчертава полезността от тази мярка за партньорите на най-далечните региони на Съюза, като най-отдалечените региони;

Подобряване на прозрачността по отношение на финансирането на големи проекти

22. призовава Комисията навременно да публикува информацията онлайн и да гарантира непосредствен достъп до проектната документация, включително за проектите по JASPERS (формуляри за кандидатстване, проучване на възможностите за реализация, анализ на разходите и ползите, оценка на въздействието върху околната среда и т.н.) за големите проекти, възможно най-скоро след като Комисията получи заявление за финансиране от страна на държава-членка и преди да вземе решение относно финансирането; счита, че тази интернет страница на Комисията следва да позволява изпращане на коментари по отношение на такива проекти;

23. призовава информацията за големи проекти, които са одобрени или внесени за одобрение в програмния период 2007-2013 г., да бъде публикувана в интернет с обратно действие;

24. предлага установяването на обстоятелствата, при които неизползвани средства могат да бъдат повторно използвани, и на отговорността на институцията, която взема решение за преразпределянето на тези средства;

25. възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета и на Комисията.

(1) ОВ L 210, 31.7.2006 г., стp. 25. (2) ОВ L 371, 27.12.2006 г., стp. 1. (3) ОВ L 94, 8.4.2009 г., стp. 10. (4) ОВ L 126, 21.5.2009 г., стp. 3. (5) ОВ L 88, 31.3.2009 г., стp. 23. (6) ОВ L 255, 26.9.2009 г., стp. 24. (7) ОВ C 184 E, 6.8.2009 г., стр. 1. (8) Приети текстове, P6_TA(2008)0492. (9) Приети текстове, P6_TA(2009)0165.

ПУБЛИЧНО ДОСТЪПНА ИНФОРМАЦИЯ ОТНОСНО ПОЛУЧАТЕЛИТЕ НА СРЕДСТВА ОТ КОХЕЗИОННИЯ ФОНД

Предоставянето на публично достъпна информация относно получателите на средства от фондовете на ЕС е крайъгълен камък на Европейската инициатива за прозрачност (ЕИП). Член 30, параграф 3 и член 53б, параграф 2, буква г) от Финансовия регламент задължават държавите-членки да предоставят информация относно начините на разходване на средства на ЕС съгласно споделеното управление, и по-специално чрез ex-post публикуване на бенефициентите. По отношение на публикуването на бенефициентите на структурните фондове и на Кохезионния фонд, това задължение допълнително е уточнено в Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията. В член 7, параграф 1, буква г) от него се изисква публикуването на три категории информация: а) списък с бенефициентите, б) названията на операциите и в) размера на публичното финансиране, отпуснато за операциите.

Съществуват много различия между държавите-членки и управляващите органи при тълкуването на тези минимални изисквания относно ЕИП. Те отразяват различия както в административния капацитет, така и в културните и административните традиции и отношения. Различните подходи към минималните изисквания относно ЕИП и свързаните с тях тълкувания са възможни поради сравнително неопределената правна рамка, която включва задължението за публикуване на информация относно бенефициентите. В частност, съществува несигурност относно определението за бенефициенти и размера на публичното финансиране, плащано на бенефициента, чиито данни трябва да се публикуват (поетите задължения за плащане и действително платените суми).

Комисията ограничава своята роля до предлагане на общ индикативен стандарт за публикуване на данни и предоставяне на обществеността в ЕС, посредством интернет страницата на Генералната й дирекция „Регионална политика” на линкове с електронните адреси на държавите-членки, където изискваните данни относно бенефициентите на ЕФРР и Кохезионния фонд се публикуват. Посредством гореспоменатите фондове, прилагани съгласно „споделеното управление”, отговорността за тези линкове и тяхното съдържание се носи единствено от държавите-членки и те се базират на информация, предоставена от управляващите органи. Разнообразието при представянето на данните и условията на достъп до тях не позволяват цялостно съпоставяне на равнище ЕС.

Въпреки че никоя държава-членка не публикува по-малко информация в сравнение с минималните изисквания (макар че някои програми за териториално сътрудничество не отговарят напълно на изискванията), някои държави-членки решават да публикуват допълнителна информация (например цели на проектите, целеви групи, когато става въпрос за ЕСФ и т.н.), но това не е изискване, наложено от действащата законодателна рамка.

ПРОЗРАЧНОСТ НА ПЛАНИРАНЕТО И ОСЪЩЕСТВЯВАНЕТО НА ПРОГРАМАТА

1) Споделено управление

Член 69 от Регламент (EO) № 1083/2006 на Съвета гласи, че „държавата-членка и управителният орган за оперативната програма предоставят информация и правят публично достояние операциите и съфинансираните програми. Информацията е предназначена за гражданите на Европейския съюз и бенефициерите с цел да се подчертае полята на Комисията и да се гарантира, че помощта от фондовете е прозрачна.”

Разделът „Информиране и публичност” от Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията определя отделните аспекти на изискванията за публичност. Всички оперативни програми, съфинансирани от структурните фондове трябва да бъдат обхванати от комуникационен план, изготвен от управляващия орган или от държавата-членка и представен на Комисията за забележки и одобрение. Комуникационният план определя дейностите по насърчаване за всяка оперативна програма и определя как се прилагат насоките за прозрачност в ЕС. Представянето на минималните изисквания на ЕИП за публикуване на информация относно бенефициентите е част от комуникационния план, въпреки че не съществува официално обвързване между ЕИП и комуникационния план. Сред дейностите по информиране програмните органи са длъжни да инвестират в предоставянето на насоки и обучението на бенефициенти и на участващите органи в програмите по прилагане. Комисията също така предоставя насоки и обучение, но ако то има за цел да окаже влияние, необходимо е тази информация да се разпространи по-нататък по веригата от бенефициенти.

Регламентът по прилагането налага създаването на мрежа на ЕС от служители по комуникацията с възложени отговорности на равнище управляващи органи. На тази основа беше създадена мрежата INFORM към ЕФРР. Съгласуваността на равнище ЕС също така се осигурява от консултативна структура посредством Комитета за координация на структурните фондове, който провежда заседания няколко пъти годишно. Той засилва обмена на информация между различните структурни фондове и стимулира националното сътрудничество като популяризира подкрепата на ЕС за структурно финансиране. Посредством установяването на тези мрежи и упражнявания от тях партньорски натиск, Комисията по-скоро насърчава прилагането на ЕИП, отколкото налага регламента на управляващите органи, а отговорността за достоверността на публикуваните данни принадлежи на държавите-членки.

Въпреки че в една децентрализирана система разпространението на информацията е ключов елемент от доброто управление и контрол и способства за предотвратяване на възникващите проблеми и за насърчаване на съответствието, не е установена връзка между инициативата за прозрачност на данните и по-регулирания и обвързващ въпрос, свързан с финансовия контрол и одита.

2) Партньорство

ЕИП следва да има важно въздействие върху правилата за прозрачно партньорство във възходящите и низходящите етапи на процеса на програмиране.

Партньорството и по-специално включването на организациите от гражданското общество в системата на програмиране на политиката на сближаване може да допринася за изпълнението на редица функции. Първо, то би могло да подобри чувствителността на програмите към очакванията на обществото, като по-добре приспособява стратегиите към нуждите от конкретни политики и като спомага за изпълнението и подобряването на условията, които следва да бъдат взети предвид: защита на околната среда, равенство на половете, социално включване, потребности на лицата с увреждания и т.н. Второ, то би могло да увеличи ефективността на програмите, като даде на управляващите органи достъп до натрупани знания „на място”, които да се използват за повишаване на целенасочеността на интервенциите, като по този начин ще се подобри и усвояването на фондовете и качеството на проектите. И трето, то може да допринесе за подобряване на отчетността, тъй като партньорите предават и мултиплицират информацията за програмите на своите общности (като по този начин се увеличава прозрачността и информацията) и търсят отговорност от програмните органи за предприетите действия и постигнатите резултати. По този начин партньорството допринася за засилването на чувството за обществена собственост на подкрепяните проекти, както и на легитимността на политиката на сближаване на ЕС.

Член 11 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета изисква партньорството да обхваща различните етапи от подготовката и осъществяването на програмите: изготвянето, изпълнението, мониторинга и оценката на оперативните програми. Въпреки това, с изключение на преамбюла към регламента и конкретния член относно принципа на партньорство, в оперативните раздели на уредбата много рядко се споменават партньорите и партньорството. Комисията не е предоставила точни и формално обвързващи инструкции или насоки за това, как следва да се прилага принципът на партньорство. Това оставя тълкуването на начина на изпълнение на член 11 на органите на държавите-членки, а оттам и изпълнението на принципа на партньорство се основава на националните традиции и практики. Ролята на Комисията изглежда твърде пасивна, тази на наблюдател.

Въпреки широко разпространения консенсус относно значението на партньорството за успеха и ефективността на програмите, организациите на гражданското общество участват повече на етапа на изготвяне на програмите, отколкото на етапа на управление на програмите.

ПОДОБРЯВАНЕ НА ПРОЗРАЧНОСТТА ПРИ ФИНАНСИРАНЕТО НА ГОЛЕМИ ПРОЕКТ ОТ ЕС

Съгласно член 41 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета Комисията има правомощието да одобрява или отхвърля представени от държавите-членки големи проекти – напр. оперативни програми с разходи над 25 милиона евро в сектора на опазването на околната среда или 50 милиона евро в други области.

Публикуването онлайн на информацията относно големи проекти, преди да бъде взето решение за тяхното финансиране, е обща практика сред международните финансови институции, включително Европейската инвестиционна банка и Световната банка. Европейската комисия представлява изключение, за което трябва да се съжалява. Няма причина стандартите на прозрачност на ЕК да бъдат по-ниски от тези на ЕИБ. ГД „Регионална политика“ следва да създаде интернет страница, на която да се публикува онлайн списък с големите проекти по примера на интернет страницата на ЕИБ. Тази интернет страница следва също така да дава възможност за публикуване на коментари по отношение на тези проекти, така че Комисията да може да ползва различни източници на информация относно представените проекти, което ще й помогне да взема по-добри решения на основата на по-добра информираност.