BETÄNKANDE om nya utvecklingstendenser inom offentlig upphandling

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION

MOTIVERING

YTTRANDE från utskottet för regional utveckling (24.2.2010)

YTTRANDE från utskottet för internationell handel (2.3.2010)

RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET

10.5.2010 - (2009/2175(INI))

Utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd
Föredragande: Heide Rühle

Ändringsförslag

Förfarande : 2009/2175(INI)

Dokumentgång i plenum

Dokumentgång :

A7-0151/2010

Ingivna texter :

A7-0151/2010

Debatter :

PV 17/05/2010 - 18
CRE 17/05/2010 - 18

Omröstningar :

PV 18/05/2010 - 8.17
Röstförklaringar
Röstförklaringar

Antagna texter :

P7_TA(2010)0173

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION
MOTIVERING
YTTRANDE från utskottet för regional utveckling
YTTRANDE från utskottet för internationell handel
RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET

om nya utvecklingstendenser inom offentlig upphandling

(2009/2175(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

– med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt de ändringar som införts genom Lissabonfördraget,

– med beaktande av direktiven 2004/18/EG och 2004/17/EG om offentlig upphandling och direktiv 2007/66/EG om prövning av offentlig upphandling,

– med beaktande av kommissionens meddelande av den 19 november 2009 ”Främjande av privata och offentliga investeringar i syfte att bidra till en ekonomisk återhämtning och långsiktig strukturanpassning: utveckling av offentlig-privata partnerskap” (KOM(2009)0615),

– med beaktande av kommissionens meddelande av den 5 maj 2009 ”Att bidra till en hållbar utveckling: rättvis handel och icke-statliga handelsrelaterade system för hållbar utveckling” (KOM(2009)0215),

– med beaktande av kommissionens meddelande av den 16 juli 2008 ”Offentlig upphandling för en bättre miljö” (KOM(2008)0400),

– med beaktande av kommissionens tolkningsmeddelande av den 5 februari 2008 om tillämpningen av EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner på institutionella offentlig-privata partnerskap (IOPP) (C(2007)6661),

– med beaktande av kommissionens arbetsdokument ”European Code of Best Practices Facilitating Access by SMEs to Public Procurement Contracts” (SEK(2008)2193),

– med beaktande av kommissionens tolkningsmeddelande av den 1 augusti 2006 om gemenskapsrättens tillämplighet på upphandlingskontrakt som inte, eller bara delvis, omfattas av direktiven om offentlig upphandling[1],

– med beaktande av EU-domstolens domar av den

– 19 april 2007 i mål C-295/05 (Tragsa),

– 18 december 2007 i mål C-532/03, kommissionen mot Irland (irländska räddningstjänster),

– 13 november 2008 i mål C-324/07 (Coditel Brabant),

– 9 juni 2009 i mål C-480/06, kommissionen mot Tyskland (Stadtwerke Hamburg),

– 10 september 2009 i mål C-206/09 (Eurawasser),

– 9 oktober 2009 i mål C-573/07 (Sea Srl),

– 15 oktober 2009 i mål C-196/08 (Acoset),

– 15 oktober 2009 i mål C-275/08, kommissionen mot Tyskland (Datenzentrale Baden‑Württemberg),

– 25 mars 2010 i mål C-451/08 (Helmut Müller),

– med beaktande av Regionkommitténs yttrande av den 10 februari 2010 ”Att bidra till en hållbar utveckling: rättvis handel och icke-statliga handelsrelaterade system för hållbar utveckling” (RELEX-IV-026),

– med beaktande av följande studier:

– ”Evaluation of Public Procurement Directives: Markt/2004/10/D Final Report”, Europe Economics av den 15 september 2006,

– ”The Institutional Impacts of EU Legislation on Local and Regional Governments: A Case Study of the 1999/31/EC Landfill Waste and 2004/18/EC Public Procurement Directives”, Europeiska institutet för offentlig förvaltning (EIPA) från september 2009,

– med beaktande av sin resolution av den 3 februari 2009 ”Förkommersiell upphandling: Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa”[2]

– med beaktande av sin resolution av den 20 juni 2007 om särskilda problem rörande införlivande och genomförande av lagstiftningen om offentlig upphandling och dess förhållande till Lissabonagendan[3],

– med beaktande av sin resolution av den 26 oktober 2006 om offentlig-privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner[4],

– med beaktande av sin resolution av den 6 juli 2006 om rättvis handel och utveckling[5],

– med beaktande av artikel 48 i arbetsordningen,

– med beaktande av betänkandet från utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd och yttrandena från utskottet för internationell handel och utskottet för regional utveckling (A7‑0151/2010), och av följande skäl:

A. Den ekonomiska och finansiella krisen har visat att den offentliga upphandlingen är mycket viktig för ekonomin. Krisen har redan fått påtagliga följder för de lokala myndigheterna. För att myndigheterna ska kunna utföra sina allmännyttiga uppgifter på ett korrekt sätt måste det dock finnas ett tydligt rättsläge på området. Dessutom är det nödvändigt att förfarandena inte är alltför invecklade.

B. En väl fungerande marknad för offentlig upphandling är nödvändig för den inre marknaden, för att uppmuntra gränsöverskridande konkurrens, stimulera innovation, främja en koldioxidsnål ekonomi och uppnå största möjliga värde för offentliga myndigheter.

C. Syftet med lagstiftningen om offentlig upphandling är att säkerställa att offentliga medel används på ett rationellt och effektivt sätt, och att ge intresserade företag möjlighet att tilldelas offentliga upphandlingskontrakt inom ramen för en sund konkurrens.

D. Syftet med 2004 års översyn av direktiven om offentlig upphandling var att förenkla och modernisera förfarandena och göra dem mer flexibla samt att skapa ett tydligare rättsläge.

E. Lissabonfördraget innebär att rätten till regionalt och lokalt självstyre för första gången erkänns i EU:s primärrätt. Fördraget stärker även subsidiariteten och gör det möjligt för både de nationella parlamenten och Regionkommittén att väcka talan inför EU-domstolen.

F. EU-domstolen har behandlat ett oproportionerligt antal överträdelseförfaranden på detta område, vilket tyder på att många medlemsstater har haft svårt att följa direktiven om offentlig upphandling.

G. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt innehåller idén om en social marknadsekonomi, en social klausul och ett protokoll om tjänster av allmänt intresse där unionens gemensamma värderingar definieras. Syftet är att säkerställa att EU-politiken utvecklas på ett sätt som motsvarar EU-medborgarnas förväntningar.

H. Enligt ILO:s konvention 94 ska offentliga upphandlingskontrakt innehålla klausuler som garanterar skälig ersättning och arbetsförhållanden som inte är mindre förmånliga än dem som fastställts i t.ex. kollektivavtal.

Allmänna kommentarer och rekommendationer

1. Europaparlamentet beklagar att syftena med 2004 års översyn av direktiven om offentlig upphandling ännu inte har uppnåtts, särskilt när det gäller att förenkla reglerna för upphandling samt att skapa ett tydligare rättsläge. Parlamentet hoppas dock att EU‑domstolens senaste domar kommer att bidra till att lösa kvarstående rättsliga frågor och att antalet överklaganden kommer att minska. Kommissionen uppmanas att vid varje översyn av EU:s regler beakta att målet är att göra förfarandet för offentlig upphandling enklare och mer rationellt. Kommissionen uppmanas också att aktivt arbeta för att detta mål uppnås.

2. Europaparlamentet beklagar också att de nuvarande reglerna – i kombination med ofullständiga genomförandeåtgärder på nationell och regional nivå, den stora mängd icke‑bindande regler som föreslagits av kommissionen samt de europeiska och nationella domstolarnas tolkning av de berörda lagbestämmelserna – har gett upphov till ett komplicerat och svåröverskådligt regelverk som skapar allvarliga juridiska problem, särskilt för offentliga organ, privata företag och leverantörer av allmännyttiga tjänster. Dessa problem kan inte längre lösas utan ökade förvaltningskostnader eller extern juridisk rådgivning. Kommissionen uppmanas att åtgärda denna situation och att, som ett led i initiativet om bättre lagstiftning, undersöka konsekvenserna av de föreslagna icke‑bindande reglerna, begränsa dessa regler till centrala aspekter och utvärdera dem mot bakgrund av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Hänsyn bör i detta fall tas till de fem principer som fastställs i 2001 års vitbok om styrelseformerna i EU (öppenhet, delaktighet, ansvar, effektivitet och konsekvens).

3. Europaparlamentet påpekar att de offentliga upphandlarna som en följd av denna utveckling ofta måste prioritera rättssäkerhet framför politiska behov, och att de med tanke på trycket på de offentliga budgetarna ofta måste ge kontraktet till eller lägga ut tjänsten på den leverantör som har det billigaste erbjudandet, snarare än den som lämnar det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Parlamentet befarar att detta kommer att försvaga EU:s innovativa bas och globala konkurrenskraft. Kommissionen uppmanas att åtgärda denna situation och utveckla strategiska åtgärder för att uppmuntra och bemyndiga offentliga upphandlare att ge kontrakt till de leverantörer som har de mest ekonomiska och kvalitetsmässigt bästa erbjudandena.

4. Europaparlamentet betonar att EU:s initiativ när det gäller offentlig upphandling måste samordnas mer effektivt, så att man inte bryter mot direktiven om offentlig upphandling eller skapar juridiska problem för dem som tillämpar reglerna. Parlamentet efterlyser därför obligatoriska samordningsåtgärder inom kommissionen, under ledning av generaldirektoratet för inre marknaden och tjänster, som ansvarar för offentlig upphandling, och under medverkan av andra relevanta generaldirektorat. Parlamentet begär att man skapar en gemensam presentation på Internet och regelbundet informerar de upphandlande myndigheterna, så att de relevanta reglerna blir lättare att överblicka och mer användarvänliga.

5. Europaparlamentet kritiserar den bristande öppenheten när det gäller sammansättningen av kommissionens interna rådgivande kommitté för offentlig upphandling (ACPP) och dess arbete och när det gäller den roll som spelas av den rådgivande kommittén för öppnandet av offentlig upphandling (CCO) och dess kompetens. Kommissionen uppmanas att verka för en balanserad sammansättning både i denna kommitté och i den planerade nya rådgivande kommittén för offentlig-privata partnerskap. Fackföreningsrepresentanter och företrädare för näringslivet, särskilt små och medelstora företag, bör ingå i båda dessa kommittéer, och kommissionen bör se till att kommittéerna arbetar på ett sätt som medger insyn. Parlamentet är mycket angeläget om att hållas välinformerat och begär att få tillgång till all tillgänglig information i varje skede och i slutet av förfarandet.

6. Europaparlamentet anser att offentliga kontrakt rör offentliga medel och att dessa kontrakt därför bör vara öppna för insyn från allmänheten. Kommissionen uppmanas att komma med förtydliganden som garanterar rättssäkerheten för lokala och andra offentliga myndigheter och gör det möjligt för dem att informera sina medborgare om de avtalsenliga skyldigheterna.

7. Europaparlamentet understryker att offentliga kontrakt måste tilldelas i enlighet med klara och tydliga villkor som medför att alla berörda parter behandlas lika och att det avgörande kriteriet är förhållandet mellan pris och projektresultat, så att kontrakten går till det bästa anbudet och inte uteslutande det billigaste anbudet.

8. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att genomföra en utvärdering i efterhand av direktiven om offentlig upphandling och ta hänsyn till de synpunkter som framförs i detta betänkande. Parlamentet förväntar sig att denna översyn kommer att genomföras med fullt deltagande av alla berörda parter och i nära samarbete med parlamentet. Varje översyn bör ta hänsyn till hela systemet och omfatta direktivet om prövning av offentlig upphandling samt en analys av de nationella lagarna om införlivande av prövningsdirektivet, för att förhindra att lagstiftningen om offentlig upphandling fragmenteras ännu mer framöver. De praktiska konsekvenserna av det direktivet kan ännu inte bedömas, eftersom det inte införlivats i alla medlemsstaters nationella lagstiftning.

Offentlig-offentligt samarbete

9. Europaparlamentet påpekar att Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009, innebär att rätten till regionalt och lokalt självstyre för första gången erkänns i EU:s primärrätt (artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen). EU-domstolen har i flera domar åberopat rätten till lokalt självstyre och klargjort att den ”möjlighet som offentliga myndigheter har att använda sig av egna medel för att tillhandahålla offentliga tjänster kan utövas i samarbete med andra offentliga myndigheter” (domen i mål C‑324/07). Parlamentet uppmärksammar också domstolens dom (stora avdelningen) av den 9 juni 2009 i mål C-480/06, där det fastställdes att det i gemenskapslagstiftningen inte föreskrivs någon skyldighet för offentliga myndigheter att använda sig av en särskild rättslig form för att gemensamt kunna säkerställa att en allmännyttig uppgift fullgörs. Offentlig-offentliga partnerskap, t.ex. samarbetsavtal mellan lokala myndigheter och nationella samarbetsformer, omfattas inte av lagstiftningen om offentlig upphandling när alla följande kriterier är uppfyllda:

– En allmännyttig uppgift som åligger alla berörda lokala myndigheter fullgörs.

– Verksamheten ombesörjs endast av de berörda offentliga myndigheterna, dvs. utan deltagande av privata aktörer eller företag.

– Verksamheten utförs huvudsakligen åt de berörda offentliga myndigheterna.

10. Europaparlamentet påpekar att kommissionen har förtydligat att inte alla åtgärder som vidtas av offentliga myndigheter omfattas av upphandlingslagstiftningen. Så länge EU‑lagstiftningen inte fordrar att det skapas en marknad inom ett visst område är det upp till medlemsstaterna att avgöra om och i vilken utsträckning de vill utföra offentliga funktioner själva.

11. Europaparlamentet påpekar att EU-domstolens slutsatser i den ovannämnda domen inte bara ska tillämpas direkt på samarbeten mellan lokala myndigheter. Slutsatserna är nämligen allmängiltiga, vilket innebär att de även kan tillämpas på samarbeten mellan andra upphandlande myndigheter.

12. Europaparlamentet påpekar att EU-domstolen i sin dom av den 10 september 2009 i mål C-573/07 slog fast att en möjlighet för privata investerare att köpa in sig i ett f.d. offentligt bolag bara kan beaktas om det offentligägda bolagets karaktär förändras under kontraktets giltighetstid och därmed utgör en ändring av ett grundläggande villkor för kontraktet och fordrar ett nytt anbudsförfarande. Det har skett en betydande utveckling när det gäller bestämmelserna på området för offentlig-offentligt samarbete som en följd av EU-domstolens rättspraxis, och parlamentet välkomnar de domar som domstolen nyligen avkunnat på detta område. Kommissionen och medlemsstaterna uppmanas därför att på bred front informera om de rättsliga konsekvenserna av dessa domar.

Tjänstekoncessioner

13. Europaparlamentet påpekar att en tjänstekoncession enligt artikel 1.3 b i direktiv 2004/17/EG och artikel 4 i direktiv 2004/18/EG är ett kontrakt där ”ersättningen för tjänsternas utförande utgörs antingen av endast rätten att utnyttja tjänsten eller av dels en sådan rätt, dels betalning”. Tjänstekoncessioner togs inte med i direktiven om offentlig upphandling eftersom man ville ge de upphandlande myndigheterna och uppdragstagarna större flexibilitet. EU-domstolen har i flera domar bekräftat att tjänstekoncessioner inte omfattas av dessa direktiv men att de måste respektera de allmänna principer som fastställs i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (diskrimineringsförbud, likabehandling och öppenhet). Dessutom har man slagit fast att det fortfarande måste vara tillåtet för upphandlande myndigheter att säkerställa tillhandahållandet av tjänster genom en koncession om de anser att det är det bästa sättet att säkra den berörda allmännyttiga tjänsten, även om den risk som är förenad med utnyttjandet av tjänsten är begränsad, men denna begränsade risk överförs helt och hållet på koncessionären (domen i mål C-206/08 av den 10 september 2009, punkterna 72–75).

14. Europaparlamentet noterar kommissionens meddelande av den 19 november 2009 om utveckling av offentlig-privata partnerskap och ser med stort intresse fram emot den berörda konsekvensbedömningen. Parlamentet förväntar sig att kommissionen drar lärdom av misslyckade offentlig-privata partnerskap. Vederbörlig hänsyn måste tas både till komplexiteten i förfarandena och till medlemsstaternas olika rättskulturer och rättstraditioner när det gäller tjänstekoncessioner. Arbetet med att definiera termen ”tjänstekoncession” och fastställa regelverket för dessa koncessioner har utvecklats i och med direktiven från 2004 om offentlig upphandling och EU-domstolens kompletterande rättspraxis. Alla förslag till rättsakter som rör tjänstekoncessioner är motiverade endast om deras syfte är att avhjälpa snedvridningar av den inre marknadens funktion. Inga sådana snedvridningar har ännu identifierats och en rättsakt om tjänstekoncessioner är därför onödig så länge den inte är inriktad på identifierbara förbättringar av den inre marknadens funktion.

Offentlig-privata partnerskap

15. Europaparlamentet gläder sig åt att rättsläget har klargjorts när det gäller villkoren för att lagstiftningen om offentlig upphandling ska tillämpas på institutionella offentlig-privata partnerskap, särskilt med tanke på den stora vikt som kommissionen, i sitt meddelande av den 19 november 2009, fäster vid sådana partnerskap när det gäller att bekämpa klimatförändringar och främja förnybara energiformer och hållbara transporter. Direktiven om offentlig upphandling tillämpas alltid om en uppgift ska tilldelas ett företag som är privatägt, om än i mycket liten utsträckning. Det har fastställts både i kommissionens meddelande av den 5 februari 2008 om offentlig-privata partnerskap och i EU-domstolens dom av den 15 oktober 2009 (mål C-1906/08) att dubbla anbudsförfaranden inte behövs när ett nygrundat offentlig-privat partnerskap tilldelas kontrakt eller bestämda uppgifter. För att en koncession ska kunna överlåtas på ett offentlig-privat företag som i förväg inrättats just för detta ändamål måste dock följande kriterier vara uppfyllda om överlåtelsen ska kunna ske utan anbudsförfarande:

– Den privata partnern måste väljas ut genom ett öppet förfarande, där avtalet offentliggörs i förväg, efter granskning av de finansiella, tekniska, driftsmässiga och förvaltningstekniska kraven samt egenskaperna hos anbudet för den tjänst som ska utföras.

– Det offentlig-privata företagets verksamhetsbeskrivning måste förbli oförändrad under hela koncessionstiden. Om verksamhetsbeskrivningen eller de tilldelade uppgifterna väsentligen ändras måste enligt EU-domstolen ett nytt anbudsförfarande hållas.

Parlamentet anser därför att frågan om upphandlingslagstiftningens tillämpning på institutionella offentlig-privata partnerskap har lösts och uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att meddela detta.

16. Europaparlamentet betonar emellertid att den senaste finanskrisen har kastat nytt ljus över hur de offentlig-privata partnerskapen ofta finansieras och de finansiella riskerna delas. Kommissionen uppmanas att korrekt utvärdera de finansiella risker som följer av inrättandet av offentlig-privata partnerskap.

Stadsplanering/stadsutveckling

17. Europaparlamentet välkomnar EU-domstolens dom i mål C–451/08. Direktivets breda och ambitiösa syften måste hållas i minnet vid tolkningen av direktivet, men direktivets tillämpningsområde kan inte utvidgas hur långt som helst, med stöd av målet med denna rättsakt. Annars finns det nämligen risk för att all stadsplaneringsverksamhet kommer att omfattas av direktivets bestämmelser, eftersom åtgärder som reglerar möjligheterna att uppföra bygganläggningar per definition förändrar, även på ett väsentligt sätt, värdet på den berörda marken. Upphandlingslagstiftningen har på senare år alltmer kommit att beröra områden som inte har med offentliga inköp att göra. Parlamentet föreslår därför att inköpskriteriet tillmäts en ännu större betydelse då upphandlingslagstiftningen tillämpas.

Upphandling under gränsen

18. Europaparlamentet är en part i målet Tyskland mot kommissionen som den 14 september 2006 väcktes inför EU-domstolen mot kommissionens tolkningsmeddelande av den 1 augusti 2006 om gemenskapsrättens tillämplighet på upphandlingskontrakt som inte, eller bara delvis, omfattas av direktiven om offentlig upphandling. Parlamentet hoppas att domstolen snart kan komma fram till ett beslut.

Mikroföretag och små och medelstora företag

19. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att utvärdera vilken påverkan direktiven om offentlig upphandling har på mikroföretag och små och medelstora företag, särskilt i deras roll som underentreprenörer, och att inför en framtida översyn av direktiven bedöma om vi behöver fler regler för tilldelningen av underentreprenadavtal, inte minst för att undvika att små och medelstora företag som underentreprenörer får sämre villkor än den huvudentreprenör som tilldelats det offentliga kontraktet.

20. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att förenkla förfarandena för offentlig upphandling så att både lokala myndigheter och företag slipper lägga mycket tid och pengar på ren byråkrati. Om förfarandena förenklas blir det lättare för de små och medelstora företagen att få tillgång till dessa kontrakt samtidigt som det blir möjligt för dem att delta på ett mer jämbördigt och rättvist sätt.

21. Europaparlamentet anser att underentreprenader är ett sätt att organisera arbetet som passar för de specialiserade aspekterna på utförandet av arbeten, och betonar att underentreprenadavtal måste uppfylla alla skyldigheter som åläggs huvudentreprenörerna, särskilt när det gäller arbetsrätt och säkerhet. Med detta i åtanke vore det tillrådligt att sammankoppla entreprenörens och underentreprenörens ansvar.

22. Europaparlamentet rekommenderar att alternativa eller avvikande anbud ska accepteras systematiskt. Upphandlingsvillkoren, och i synnerhet accepterandet av alternativa anbud, är avgörande för att främja och sprida innovativa lösningar. Kravspecifikationer som anger prestanda och funktionskrav, och som uttryckligen accepterar avvikande anbud, gör det möjligt för anbudsgivarna att föreslå innovativa lösningar.

23. Europaparlamentet uppmuntrar till skapandet av en Internetportal för all information om offentlig upphandling som kan utgöra ett viktigt nätverk under de inledande faserna av alla anbudsinfordringar. Syftet med portalen bör vara att tillhandahålla utbildning och information, upplysa företagen om kontraktsmöjligheter och klargöra de gällande rättsliga ramarna, framför allt för små och medelstora företag (som vanligtvis inte har så stora personella resurser eller specialiserade administrativa resurser i fråga om terminologi och förfaranden kring offentlig upphandling). Specialiserade informationspunkter skulle också kunna hjälpa företagen att bedöma sina reella förutsättningar att uppfylla villkoren i anbudet och att i förekommande fall fylla i anbudshandlingarna.

24. Europaparlamentet konstaterar att små och medelstora företag har haft svårt att komma in på upphandlingsmarknaderna och att mer bör göras för att utveckla en ”SMF-strategi”. Som en del av denna strategi uppmanas därför medlemsstaterna att samarbeta med de upphandlande myndigheterna för att uppmuntra möjligheterna till underentreprenader där så är lämpligt, utveckla och sprida bästa praxis, undvika alltför reglerade processer för kvalificering, använda standarder i anbudshandlingar för att se till att leverantörerna inte måste börja om från början och för att etablera en central annonsportal för avtal. Parlamentet uppmanar även kommissionen att överblicka medlemsstaternas initiativ inom detta område och uppmuntra till en vidare spridning av kodexen för bästa praxis i småföretagsakten för Europa.

25. Europaparlamentet uppmuntrar medlemsstaterna att främja ett ”program för utveckling av leverantörer”, vilket redan har utvecklats i vissa länder. Parlamentet noterar att ett sådant verktyg kan användas för att uppmuntra till dialog mellan leverantörer och upphandlare, vilket gör att aktörerna kan träffas i ett tidigt skede av en inköpsprocess. En sådan mekanism är nödvändig för att stimulera innovation och förbättra de små och medelstora företagens tillgång till upphandlingsmarknaderna.

26. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att göra mer för att säkra en större roll för europeiska små och medelstora företag inom internationell offentlig upphandling och intensifiera sina ansträngningar för att förhindra diskriminering av europeiska små och medelstora företag genom att finna någon motsvarighet till de särskilda bestämmelser som vissa avtalsparter (till exempel Kanada och Förenta staterna) tillämpar. Åtgärder för att förbättra både transparensen och tillträdet till nationella upphandlingsmarknader skulle hjälpa de små och medelstora företagen att få tillträde till sådana marknader.

27. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att se till att det i det omförhandlade WTO‑avtalet om statlig upphandling införs en klausul som gör det möjligt för Europeiska unionen att ge små och medelstora företag företräde vid tilldelning av offentliga kontrakt, i linje med vad som redan tillämpas av andra stater som är parter i detta avtal.

Miljövänlig upphandling

28. Europaparlamentet konstaterar att den offentliga upphandlingen har stor betydelse för klimat- och miljöskyddet, energieffektiviteten och innovationsklimatet samt stimulerar konkurrensen och vidhåller att de offentliga myndigheterna bör uppmuntras och ges möjlighet att basera den offentliga upphandlingen på miljömässiga, sociala och andra kriterier. Parlamentet välkomnar de praktiska åtgärder som vidtagits för att hjälpa myndigheterna och andra offentliga organ att genomföra en hållbar upphandling. Kommissionen uppmanas att undersöka möjligheten att använda miljöanpassade offentliga kontrakt som ett verktyg för att främja en hållbar utveckling.

29. Europaparlamentet upprepar det krav som framfördes i betänkandet från februari 2009, nämligen att kommissionen ska ta fram en handbok om förkommersiell upphandling, vilken bör innehålla praktiska exempel på fördelning av risker och förmåner enligt marknadsvillkoren. Parlamentet anser dessutom att immateriella rättigheter måste tillfalla de företag som deltar i den förkommersiella upphandlingen, vilket skulle främja förståelsen hos de offentliga myndigheterna och uppmuntra leverantörer att engagera sig i förkommersiella upphandlingsförfaranden.

30. Europaparlamentet välkomnar inrättandet av Europeiska kommissionens Emas-hjälplinje som ger praktisk information och stöd för att hjälpa företag och andra organisationer att utvärdera, rapportera om och förbättra sina miljöprestationer i samband med offentlig upphandling. Kommissionen uppmanas att överväga att utveckla en mer generisk Internetportal som skulle kunna erbjuda praktiska råd och stöd åt dem som använder den offentliga upphandlingsprocessen, särskilt de aktörer som är inblandade i komplexa och gemensamma upphandlingsförfaranden.

Socialt ansvarsfull upphandling

31. Europaparlamentet betonar att det saknas tydliga bestämmelser när det gäller socialt ansvarsfull upphandling och uppmanar kommissionen att vara behjälplig genom att ta fram handböcker. Parlamentet noterar de ändringar i lagstiftningen på detta område som införts genom Lissabonfördraget och stadgan om de grundläggande rättigheterna och förväntar sig att kommissionen genomför de relevanta bestämmelserna på lämpligt sätt. Det underliggande problemet är att de sociala kriterierna huvudsakligen gäller tillverkningsprocessen. De kan oftast inte bedömas enbart med hjälp av slutprodukten och är svåra att kontrollera vid globaliserad produktion med komplexa leveranskedjor. Parlamentet förväntar sig därför att detaljerade och kontrollerbara kriterier och en databas med produktspecifika kriterier tas fram även för en socialt ansvarsfull upphandling. Parlamentet noterar de svårigheter som de upphandlande myndigheterna ställs inför, och de kostnader de drar på sig, när de kontrollerar efterlevnaden av dessa kriterier. Kommissionen uppmanas att erbjuda lämplig hjälp och att främja instrument som kan användas för att styrka att leveranskedjorna är pålitliga.

32. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att förtydliga att de offentliga myndigheterna har möjlighet att basera den offentliga upphandlingen på sociala kriterier (exempelvis kollektivavtalsenliga lönenivåer) och andra krav. Kommissionen uppmanas att utarbeta riktlinjer eller andra praktiska åtgärder för att hjälpa myndigheterna och andra offentliga organ att genomföra en hållbar upphandling, och kommissionen och medlemsstaterna uppmanas att ofta anordna utbildningskurser och informationskampanjer för att öka medvetenheten om denna fråga. Parlamentet stöder tanken på en öppen process där medlemsstaterna och lokala myndigheter deltar i det fortsatta arbetet med att utarbeta de relevanta kriterierna. En sådan process kan mycket väl bli lyckad, inte minst när det gäller de sociala kriterierna.

33. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att uppmuntra offentliga myndigheter att använda kriterier för rättvis handel i sina offentliga upphandlingar och inköpsprinciper på grundval av den definition av rättvis handel som fastställdes i Europaparlamentets resolution av den 6 juli 2006 om rättvis handel och utveckling och kommissionens meddelande av den 5 maj 2009. Parlamentet uppmanar återigen kommissionen att främja användningen av sådana kriterier genom att t.ex. utarbeta konstruktiva riktlinjer för upphandling av rättvis handel. Parlamentet välkomnar det enhälliga antagandet av Regionkommitténs yttrande av den 11 februari 2010 med krav på en gemensam EU‑strategi för rättvis handel för lokala och regionala myndigheter.

Praktisk hjälp: databas och utbildningskurser

34. Europaparlamentet begär att det skapas en ofta uppdaterad databas för standarder, särskilt standarder som avser miljömässiga och sociala kriterier. Denna databas ska ställas till de offentliga myndigheternas förfogande och garantera att upphandlarna får tillgång till lämplig vägledning och en tydlig uppsättning regler när de upprättar anbud, så att de enkelt kan kontrollera efterlevnaden av den relevanta standarden. Parlamentet förväntar sig att medlemsstaterna och alla intressenter involveras fullt ut i denna process. Denna nedifrån-och-upp-process bör ta hänsyn till den värdefulla erfarenhet och kunskap som ofta finns på lokal, regional och nationell nivå. Parlamentet belyser vidare de negativa konsekvenserna av att marknader fragmenteras av många olika regionala, nationella, europeiska och internationella märkningar, särskilt inom innovation och forskning.

35. Europaparlamentet noterar betydelsen av standarder för offentlig upphandling eftersom de kan hjälpa offentliga upphandlare att nå sina mål och göra det möjligt för dem att använda beprövade metoder för att upphandla produkter och tjänster, vilket ger ett mer kostnadseffektivt anbudsförfarande och garanterar att upphandlingen uppfyller andra politiska mål, t.ex. hållbarhet eller inköp från småföretag.

37. Europaparlamentet inser att utbildning och utbyte av erfarenheter mellan offentliga myndigheter och kommissionen är nödvändigt för att överbrygga en del av de komplexa aspekterna på den offentliga upphandlingsmarknaden. Parlamentet är dock bekymrat över att dessa initiativ kan undergrävas när de offentliga budgetarna stramas åt. Medlemsstaterna och kommissionen uppmanas därför att använda de befintliga resurser och mekanismer som står till deras förfogande och som föreskrivs i tjänstedirektivet, exempelvis inbördes utvärderingar, för att uppmuntra små team av upphandlingsexperter från en region att granska verksamheten i en annan EU-region, vilket kan bidra till att bygga upp förtroende och upprätta bästa praxis mellan olika medlemsstater.

36. Europaparlamentet uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att anordna utbildningskurser och kampanjer för att öka medvetenheten hos lokala myndigheter och beslutsfattare samt att inkludera andra berörda parter, särskilt leverantörer av sociala tjänster.

Regional utveckling

38. Europaparlamentet betonar att revisionsrätten i sina årsrapporter om genomförandet av EU:s budget, bl.a. i den senaste årsrapporten för budgetåret 2008, regelbundet slår fast att bristfällig efterlevnad av EU:s upphandlingsregler är ett av de två vanligaste skälen till fel och oegentligheter vid genomförandet av EU-projekt som samfinansieras via strukturfonderna och Sammanhållningsfonden. Oegentligheter uppstår ofta som en följd av ett felaktigt införlivande av EU:s bestämmelser och på grund av de skilda regler som medlemsstaterna tillämpar. Kommissionen och medlemsstaterna uppmanas att, i samarbete med de regionala och lokala myndigheterna, se över de samlade upphandlingsbestämmelserna. Syftet bör vara att göra dessa regler enhetliga och förenkla hela regelverket för offentlig upphandling, i synnerhet så att man minskar risken för fel och säkerställer en effektivare användning av strukturfonderna.

39. Europaparlamentet anser att det inte bara är kostnaderna och de komplicerade reglerna som kan inverka hämmande, utan även den tid som behövs för att fullgöra förfarandet för offentlig upphandling, tillsammans med risken för utdragna överklagandeförfaranden som ofta hindras av flera olika aktörer. Därför gläds parlamentet åt att återhämtningsplanen gör det möjligt att, framför allt 2009 och 2010, påskynda de förfaranden som anges i direktiven om offentlig upphandling när det gäller stora offentliga projekt. Medlemsstaterna uppmanas att tillämpa förfarandet och bistå de lokala och regionala myndigheterna vid användningen av dessa förfaranden. Detta bör alltid ske i överensstämmelse med de allmänna reglerna och föreskrifterna för offentlig upphandling.

40. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att undersöka möjligheten att även efter utgången av 2010 använda påskyndade förfaranden i samband med strukturfonderna och förlänga den tidsbegränsade höjningen av tröskelvärdena, inte minst i syfte att påskynda investeringarna.

Internationell handel

41. Europaparlamentet påpekar att den inre marknaden i allt högre grad är sammankopplad med andra internationella marknader. Parlamentet anser i detta sammanhang att lagstiftarna inom EU:s inre marknad och EU:s förhandlare på området för internationell handel alltid bör ta hänsyn till tänkbara ömsesidiga konsekvenser av den verksamhet som de bedriver och att de bör bedriva en enhetlig politik som alltid är inriktad på att främja EU:s värderingar inom upphandlingspolitiken, bl.a. transparens, en principiell hållning mot korruption och befordran av sociala och mänskliga rättigheter. Utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd och utskottet för internationell handel uppmanas att hålla gemensamma informationsmöten för att på så sätt skapa synergieffekter.

42. Europaparlamentet framhåller att en sund ram för offentlig upphandling är en förutsättning för en rättvis och fri konkurrensinriktad marknad och bidrar till att bekämpa korruption.

43. Europaparlamentet påpekar vidare, i samband med Europeiska unionens skyldigheter på området för internationell offentlig upphandling, hur viktigt det är att stärka mekanismerna för att bekämpa korruptionen inom detta område. Parlamentet fäster uppmärksamhet vid behovet av att fokusera ansträngningarna på att garantera transparens och rättvisa när offentliga medel används.

44. Europaparlamentet uppmanar de 22 stater som är observatörer i kommittén för avtalet om offentlig upphandling (GPA) att påskynda anslutningen till det avtalet.

45. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att utvärdera möjligheten att i offentliga upphandlingsavtal med internationella partner införliva bestämmelser som kräver efterlevnad av de skyldigheter i samband med grundläggande mänskliga rättigheter som fastställs i konventioner och internationella överenskommelser.

46. Europaparlamentet tar bestämt avstånd från protektionistiska åtgärder inom offentlig upphandling på global nivå men har stark tilltro till principen om ömsesidighet och proportionalitet när det gäller offentlig upphandling. Kommissionen uppmanas att överväga att vidta proportionella riktade åtgärder för att begränsa tillträdet till en del av EU:s upphandlingsmarknader för sådana handelspartner som drar nytta av öppenheten på EU:s marknad men inte har visat några tecken på att öppna sina egna marknader för EU‑företag. Syftet bör vara att uppmuntra våra partner att erbjuda europeiska företag ömsesidiga och proportionella arrangemang för marknadstillträde.

47. Europaparlamentet fäster uppmärksamhet vid bestämmelserna i artiklarna 58 och 59 i direktiv 2004/17/EG. Medlemsstaterna uppmanas att fullt ut utnyttja möjligheten att underrätta kommissionen om problem i samband med tillträde för deras företag till marknader i tredje länder, och kommissionen uppmanas att vidta effektiva åtgärder för att se till att företag från unionen har verkligt tillträde till marknader i tredje länder.

48. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet och kommissionen.

[1] EUT C 179, 1.8.2006, s. 2.
[2] EUT C 67 E, 18.3.2010, s. 10.
[3] EUT C 146 E, 12.6.2008, s. 227.
[4] EUT C 313 E, 20.12.2006, s. 447.
[5] Antagna texter, P6_TA(2006)0320.

Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster i EU omsätter varje år mer än 1 500 miljarder euro, vilket är mer än 16 procent av unionens BNP[1]. De gränsöverskridande upphandlingarna utgör dock endast 3 procent. Huvudsyftet med offentlig upphandling är att kunna köpa in varor och tjänster som ska användas i den offentliga verksamheten till ett fördelaktigt pris.

Den offentliga sektorn är dock inte någon vanlig marknadsaktör, utan har ett särskilt ansvar eftersom den förvaltar offentliga medel. Där det är möjligt bör offentlig upphandling bidra till att lösa de stora utmaningarna, såsom att hantera den globala ekonomiska och finansiella krisen, klimatförändringarna och den växande fattigdomskrisen i Syd.

De offentliga upphandlarna har klara fördelar av EU:s inre marknad och dess regler. Större marknader ger ökad valfrihet, vilket kan leda till lägre kostnader och bättre kvalitet. Ökad öppenhet bidrar till att få bukt med korruption och bedrägeri. Gränsöverskridande samarbete skapar nya handlingsmöjligheter och erfarenheter.

Det finns dock en baksida. I många medlemsländer är regionala och kommunala myndigheter den största offentliga upphandlaren, och just för dem har det under den pågående ekonomiska krisen blivit tydligt att EU:s direktiv om offentlig upphandling kringskär handlingsutrymmet och gör kontraktstilldelningen dyrare och mer tidskrävande.

Byråkratiska förfaranden och det oklara rättsläget drabbar även uppdragstagarna, särskilt små och medelstora företag. Att kostnaderna blir högre och förfarandena mer utdragna har belagts i många undersökningar, som föredraganden av utrymmesskäl inte kan redogöra för här.

Rättslig oklarhet

Orsakerna till denna utveckling finns på flera nivåer. Översynen av direktiven om offentlig upphandling 2004 hade som mål att förenkla och modernisera kontraktstilldelningen och göra den mer flexibel. Detta mål har dock inte uppnåtts.

Dels är själva direktiven alltför otydliga på vissa punkter, eftersom politiska meningsskiljaktigheter i rådet och parlamentet har resulterat i skenbara kompromisser, lagstiftningsluckor och inkonsekvenser i rättsaktstexten.

Dels tog det lång tid för medlemsstaterna att införliva direktiven, och under processen skärptes bestämmelserna ofta ytterligare genom att fler kriterier lades till, medan vissa flexibilitetsinstrument tvärtom inte övertogs. Införlivandet var kort sagt inte bokstavstroget.

Den rättsliga oklarheten ledde till många överklagandeförfaranden och ett stort antal domstolsprocesser på nationell nivå och på EU-nivå. Försöken att täppa till luckorna i lagstiftningen med hjälp av EU-domstolens rättspraxis och kommissionens icke-bindande regler gjorde inte rättsläget lättare att överblicka.

Allt detta har resulterat i en komplicerad lagstiftning som skapar svåra rättsliga problem framför allt för mindre städer och kommuner men också för små och medelstora företag, som inte längre kan hantera regelverket utan ökade kostnader eller extern juridisk rådgivning. Viktiga upphandlingsprojekt har kommit av sig på grund av det oklara rättsläget eller hotande rättstvister, och det finns knappast något annat område där rättstvisterna är så många. Felaktig tillämpning av upphandlingsreglerna är en av de vanligaste felkällorna i samband med användningen av medel från EU:s strukturfonder.

Några av de områden som rättstvisterna främst gäller är offentlig-offentliga partnerskap, stadsplanering (inbegripet allmännyttiga bostäder) och tjänstekoncessioner. Det finns dock även oklarheter som rör offentlig-privata partnerskap, upphandling av rättvisemärkta varor, tillämpning av upphandlingsdirektiven under tröskelvärden samt möjligheten att ta hänsyn till sociala kriterier såsom lika lön, jämställdhet, efterlevnad av kollektivavtal och sysselsättning för långtidsarbetslösa eller unga som har svårt att komma in på arbetsmarknaden.

Bristande samordning inom EU-kommissionen

Ett annat problem är bristen på samordning inom kommissionen. Flera av kommissionens avdelningar har ”upptäckt” upphandlingssystemet som ett sätt att uppnå mål på områden där EU annars inte har tillräckliga medel eller befogenheter. Naturligtvis ter det sig rimligt att uppmuntra och stödja offentliga upphandlare att ta miljömässiga och sociala hänsyn samt främja forskning och innovation. Det stora antalet initiativ bidrar dock inte till att skapa större rättslig klarhet och undergräver därmed de goda målsättningarna. Överdriven användning av icke-bindande regler ökar bristen på rättslig konsekvens ytterligare.

När kommissionen utarbetar icke-bindande regler bör den se till att dessa är förenliga med proportionalitetsprincipen och ta hänsyn till vilka praktiska konsekvenser de får på lokal nivå. Europeiska institutet för offentlig förvaltning kritiserar i en färsk undersökning av EU‑lagstiftningens inverkan på den lokala och regionala förvaltningens institutioner – en fallstudie som granskar direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall och direktiv 2004/18/EG om offentlig upphandling – bland annat den stora användningen av icke-bindande regler. Institutet framhåller bland annat att en av de främsta bristerna hos direktivet om deponering av avfall är att icke-bindande regler används på så många viktiga områden, och menar att det inte går att förutse vilka konsekvenser dessa får för institutionerna. Som del av initiativet för bättre lagstiftning bör även konsekvenserna av icke-bindande regler granskas och frågan om subsidiaritet och proportionalitet beaktas (kortfattad konsekvensbedömning).

Kommissionens genomförande av EU:s lagstiftning om offentlig upphandling präglas tyvärr inte heller av önskvärd politisk balans. Det finns ett stort antal initiativ, handböcker och hjälpmedel för miljövänlig och energieffektiv upphandling, men kommissionens senaste meddelande om sociala upphandlingskriterier är från 2000, dvs. före översynen av upphandlingsdirektiven. Upphandling av rättvist producerade varor och tjänster är ett komplext rättsområde där det än så länge bara har utfärdats ett meddelande och varken finns några hjälpmedel eller handböcker. Det skulle kunna misstolkas som en indirekt prioritering från kommissionens sida.

Föredraganden efterlyser därför bättre samordning inom kommissionen av frågor som rör offentlig upphandling och anser att kommissionen bör ha en samlad offentlig strategi för offentlig upphandling, bland annat med en gemensam presentation på Internet, för att göra lagstiftningen lättare att överblicka.

Dessutom vore det önskvärt med fler initiativ för att organisera erfarenhetsutbytet, ta fram beprövade förfaranden och metoder samt stödja utbildningsprogram i medlemsstaterna. Utbildningsinsatserna bör inte bara riktas till upphandlingsansvariga på lokal nivå utan även till politiska beslutsfattare och andra aktörer, särskilt icke-statliga organisationer som tillhandahåller sociala tjänster. Här skulle man även kunna dra nytta av erfarenheterna från Frankrike, där modellen just nu testas.

I betänkandet riktas också kritik mot den bristande öppenheten kring sammansättningen av kommissionens interna rådgivande kommitté för offentlig upphandling och dess arbetsresultat. Kommissionen uppmanas att verka för en balanserad sammansättning och ökad öppenhet, både i denna kommitté och i den planerade kommittén för offentlig-privata partnerskap.

EU-domstolens klargörande av rättsläget för offentlig-offentliga partnerskap

Rättsläget förändrades i och med att Lissabonfördraget trädde i kraft. Framför allt har de lokala och regionala myndigheternas roll stärkts. Rätten till regionalt och lokalt självstyre erkänns för första gången i EU:s primärrätt (artikel 4.2 i EU-fördraget):

”Unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret.”

I det nya protokollet om tjänster i allmänhetens intresse (protokoll 26) framhålls i artikel 1

”nationella, regionala och lokala myndigheters avgörande roll och stora handlingsutrymme när det gäller att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse så nära användarnas behov som möjligt”.

EU-domstolen hade tagit upp det kommunala självstyret i flera rättsfall även innan det nya fördraget trädde i kraft och har påpekat att en offentlig myndighet som fullgör uppgifter i allmänhetens tjänst med hjälp av egna resurser får göra detta i samarbete med andra offentliga myndigheter (mål C-480/06 mot Stadtwerke Hamburg). Därmed stärker EU-domstolen kommunernas valfrihet och det kommunala självstyret. Däremot innebär inte domstolens domar att det är fritt fram för alla typer av samarbete mellan kommunerna. EU-domstolen anser att offentlig-offentliga partnerskap, t.ex. kommunala och inomstatliga samarbeten, inte omfattas av lagstiftningen om offentlig upphandling när följande kriterier är uppfyllda:

1. En allmännyttig uppgift som åligger alla kommuner fullgörs gemensamt.

2. Verksamheten ombesörjs endast av offentliga myndigheter, utan deltagande av privata aktörer.

3. Verksamheten utförs huvudsakligen åt de berörda offentliga myndigheterna.

Vidare har EU-domstolen bekräftat att det faktum att privata aktörer kan få delta i offentlig‑offentliga partnerskap inte innebär att dessa partnerskap måste undantas från direktivens räckvidd om det inte finns några konkreta planer på ett sådant deltagande vid tidpunkten för upphandlingen.

Därmed har tillräcklig tydlighet nu uppnåtts på ett kontroversiellt område inom offentlig upphandling. Denna rättspraxis måste med nödvändighet få till följd att kommissionen avstår från att inleda överträdelseförfaranden mot medlemsstaterna på detta område och tillsammans med parlamentet och berörda parter påbörjar arbetet med att konsolidera EU-domstolens rättspraxis. Detta betänkande är ett första steg på den vägen.

Klargörande av rättsläget för tjänstekoncessioner

I de reviderade direktiven om offentlig upphandling definieras tjänstekoncession för första gången som ett kontrakt där ”ersättningen för tjänsternas utförande utgörs antingen av endast rätten att utnyttja tjänsten eller av dels en sådan rätt, dels betalning”. EU:s lagstiftare undantog uttryckligen tjänstekoncessioner från upphandlingsdirektivens tillämpningsområde för att skapa större flexibilitet för upphandlare och uppdragstagare samt för att ta hänsyn till medlemsländernas olika rättskulturer och rättstraditioner. EU-domstolen har bekräftat detta undantag i några färska domar (bland annat domen av den 10 september 2009 i mål C-206/09 mot Eurawasser). Tjänstekoncessioner omfattas inte av upphandlingsdirektiven, utan bara av EU-fördragens ”mjukare” bestämmelser. I samma dom ringade EU-domstolen närmare in risköverföringskriteriet. Enligt EU-domstolen får tjänstekoncessioner inom vattenförvaltning förekomma även om brukarförhållandena regleras genom en stadga med regler om obligatorisk anslutning och användning. Den ekonomiska risk som måste föreligga vid en tjänstekoncession kan anses föreligga även om den är mindre omfattande. EU-domstolen bekräftar att offentliga uppdragsgivare får låta utföra tjänster inom ramen för tjänstekoncessioner om de anser det vara bästa sättet att se till att en allmännyttig tjänst tillhandahålls. Därmed har EU-domstolen skapat klarhet på ännu ett område där många rättstvister förekommit.

Klargörande avseende offentlig-privata partnerskap

Kommissionen och EU-domstolen har lyckats klargöra rättsläget även på andra områden. Det har fastställts både i kommissionens meddelande om offentlig-privata partnerskap från 2008 och i EU-domstolens dom av den 15 oktober 2009 (mål C-1906/08 Acoset) att dubbla anbudsförfaranden inte behövs när ett nygrundat offentlig-privat partnerskap tilldelas bestämda uppgifter. För att en koncession ska kunna överlåtas på ett offentlig-privat företag som i förväg inrättats just för detta ändamål måste dock följande kriterier vara uppfyllda om överlåtelsen ska kunna ske utan anbudsförfarande:

– Det privata företaget ska väljas ut genom ett offentligt förfarande efter granskning av de finansiella, tekniska, driftsmässiga och förvaltningstekniska kraven samt med hänsyn till innehållet i anbudet för den tjänst som ska utföras.

– Det offentlig-privata företagets verksamhetsbeskrivning måste dessutom förbli oförändrad under hela koncessionstiden. Om verksamhetsbeskrivningen eller de tilldelade uppgifterna väsentligen ändras måste enligt EU-domstolen ett nytt anbudsförfarande hållas.

Därmed har även rättsläget för offentlig-privata partnerskap klargjorts tillräckligt.

Stadsplanering

Alla problem är dock inte lösta. Det finns fortfarande särskilda svårigheter som rör stadsplanering. Efter EU-domstolens dom i mål C-220/05 mot Roanne gjorde framför allt tyska domstolar en alltför vid tolkning och lät andra områden än de avsedda omfattas av upphandlingsdirektivens tillämpningsområde. Kommuner måste dock kunna uppställa vissa villkor när de säljer mark (exempelvis villkoret att marken ska bebyggas inom två år) utan att behöva anordna ett anbudsförfarande på EU-nivå enligt kriterierna för offentlig upphandling. Annars finns det, såsom generaladvokat Paolo Mengozzi påpekade i sitt förslag till avgörande i EU-domstolen den 17 november 2009, en risk för att man måste konstatera att all stadsplaneringsverksamhet – hur absurt det än kan verka – omfattas av direktivet: ”åtgärder som reglerar möjligheterna att uppföra bygganläggningar förändrar nämligen per definition, även på ett väsentligt sätt, värdet på den mark som de avser”.

Upphandlingsdirektiven har inte utformats med sådana fall i åtanke, och man får hoppas att domstolen går på generaladvokatens linje.

Hållbar och innovativ upphandling

För myndigheter och andra offentliga inrättningar som behöver hjälp med hållbar upphandling finns ett stort antal verktyg för miljövänlig upphandling, exempelvis GPP Toolkit, kampanjen Procura+ och ”Top Ten Pro”, och på området för innovativ upphandling finns ett meddelande från kommissionen om förkommersiell upphandling och ett meddelande om ett pionjärmarknadsinitiativ. Några liknande initiativ för socialt ansvarsfull upphandling finns däremot inte. Genom Lissabonfördraget bekräftades dock även värdet av EU:s sociala dimension. I synnerhet genom EU-fördragets nya artikel 3.3 och den nu rättsligt bindande stadgan om grundläggande rättigheter utvidgas unionens hittills rent ekonomiska inriktning till att även omfatta bindande sociala mål. Detta måste få konsekvenser också för kommissionens initiativ.

Ett problem i samband med socialt ansvarsfull upphandling är att sociala kriterier huvudsakligen gäller tillverkningsprocessen. De kan oftast inte bedömas enbart med hjälp av slutprodukten och är därför svåra att kontrollera vid globaliserad produktion med komplexa leveranskedjor. Situationen blir än mer komplicerad och svåröverskådlig genom att diskrimineringsförbudet gör att även självcertifiering måste godkännas i anbudsförfaranden, trots att självcertifiering är något som de flesta offentliga upphandlare inte har möjlighet att kontrollera. Utöver en handbok bör kommissionen därför även sträva efter att ta fram detaljerade och kontrollerbara kriterier samt en databas med produktspecifika kriterier. Man bör också överväga att inrätta en tjänst på EU-nivå för att utveckla och kontrollera kriterier för olika produktgrupper och i förekommande fall även fungera som instans för utomrättslig reglering av tvister.

Översyn av direktiven om offentlig upphandling

Generellt sett vore det önskvärt att kommissionen vid sin planerade översyn av upphandlingsdirektiven tar hänsyn till ovanstående aspekter och klargör såväl de rättsliga och praktiska bristerna i samband med genomförandet i medlemsstaterna som de resterande oklarheter som gäller tillämpningen av upphandlingslagstiftningen. Det vore också önskvärt att få klarhet i var och hur EU kan bidra till att förenkla förvaltningen på detta område. Det förutsätter dock att man omgående gör en objektiv analys av de nuvarande bördorna. Detta bör givetvis ske med bred medverkan av samtliga berörda parter.

Föredraganden varnar dock eftertryckligen för att i nuläget inleda en översyn av upphandlingsdirektiven, eftersom det av flera skäl skulle vara för tidigt. För det första borde prövningsdirektivet ovillkorligen tas med i översynen, så att lagstiftningen om offentlig upphandling kan bli mer enhetlig framöver. Prövningsdirektivet har dock inte införlivats fullt ut i alla medlemsstater ännu och det går inte att bedöma vilka praktiska följder det får för tilldelningen av offentliga kontrakt. För det andra är medlemsstaterna just nu inne i en djup ekonomisk och finansiell kris vars konsekvenser på kommunal nivå knappast går att överblicka ännu och med säkerhet kommer att bli fler under de närmaste åren. Att i ett sådant läge ändra den rättsliga grunden för offentliga upphandlingar skulle leda till ökad osäkerhet och mer utdragna anbudsförfaranden. Det är något som alla skulle förlora på.

[1] Enligt Internationella valutafonden var EU:s nominella BNP 2006 (beräknat utifrån växelkursen från oktober 2007) 14 609 840 miljoner US-dollar. En ansenlig del av summan avser dock försvarsmateriel.

till utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd

över nya utvecklingstendenser inom offentlig upphandling
(2009/2175(INI))

Föredragande: Oldřich Vlasák

FÖRSLAG

Utskottet för regional utveckling uppmanar utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd att som ansvarigt utskott infoga följande i sitt resolutionsförslag:

1. Europaparlamentet påpekar att lokala och regionala myndigheter visserligen räknas bland de största köparna i Europa och därför är mycket viktiga för genomförandet av reglerna för offentlig upphandling, men att det på grund av de komplicerade bestämmelserna i konkurrens- och upphandlingslagstiftningen ofta saknas särskilda kunskaper om lagarna och hur de ska tillämpas i praktiken, lämplig utbildning och riktlinjer för upphandling inom regionala och lokala myndigheter. Medlemsstaterna uppmanas att anordna utbildningskurser om reglerna för offentlig upphandling (bl.a. när det gäller specifika förhållanden såsom sociala kriterier och miljö-, mångfalds- och jämställdhetskriterier) och främja användning av informations- och kommunikationsteknik (IKT) för att förbättra förståelsen för dessa regler och de lokala och regionala myndigheternas administrativa kapacitet. Parlamentet tar i samband med detta upp möjligheten att inrätta grupper på regional nivå för offentlig upphandling som skulle bygga på ett samarbete mellan lokala och regionala myndigheter och skulle bidra till en betydande effektivitetsförbättring i de offentliga upphandlingsförfarandena, genom att främja kontakter och utbyte av erfarenheter och information. Parlamentet påminner också om att ansträngningarna för att upptäcka och minska korruptionen på regional och lokal myndighetsnivå måste fortsätta genom att man genomför utbildningar, tillhandahåller information och uppmärksammar frågan.

2. Europaparlamentet betonar att revisionsrätten i sina årsrapporter om genomförandet av EU:s budget, bl.a. i den senaste årsrapporten för budgetåret 2008, regelbundet fastslår att bristfällig efterlevnad av EU:s upphandlingsregler är ett av de två vanligaste skälen till fel och oegentligheter vid genomförandet av EU‑projekt som samfinansieras via strukturfonderna och Sammanhållningsfonden. Oegentligheter uppstår ofta som en följd av felaktigt införlivande av EU:s bestämmelser och på grund av de skilda regler som medlemsstaterna tillämpar. Kommissionen och medlemsstaterna uppmanas att, i samarbete med de regionala och lokala myndigheterna, se över de samlade upphandlingsbestämmelserna. Syftet bör vara att samordna dessa regler och förenkla hela regelverket för offentlig upphandling, i synnerhet så att man minskar risken för fel och effektiviserar användningen av strukturfonderna.

3. Europaparlamentet anser att det inte bara är kostnaderna och de komplicerade reglerna som kan inverka hämmande, utan även den tid som behövs för att fullgöra förfarandet för offentlig upphandling, tillsammans med risken för utdragna överklagandeförfaranden som ofta hindras av flera olika aktörer. Därför gläds parlamentet åt att återhämtningsplanen gör det möjligt att, framför allt 2009 och 2010, påskynda de förfaranden som anges i direktiven om offentlig upphandling när det gäller stora offentliga projekt. Medlemsstaterna uppmanas att tillämpa förfarandet och bistå de lokala myndigheterna vid användningen av dessa förfaranden. Detta bör alltid ske i överensstämmelse med de allmänna reglerna och föreskrifterna för offentlig upphandling.

4. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att undersöka möjligheten att även efter utgången av 2010 använda påskyndade förfaranden för strukturfonderna och förlänga den tidsbegränsade höjningen av tröskelvärdena, inte minst i syfte att påskynda investeringarna.

5. Europaparlamentet beklagar djupt att det ibland har hänt att strukturfondsmedel till infrastrukturprojekt som genomförs inom ramen för ett offentlig-privat partnerskap, och därmed sammanhängande kontrakt med privata aktörer som ingåtts efter en offentlig upphandling på regional eller lokal nivå, har lett till att det inte längre finns något sådant EU-stöd som tidigare kunde användas för att finansiera infrastrukturutveckling – detta till följd av mycket komplicerade upphandlingsförfaranden. Det är mycket viktigt att undanröja hinder för offentlig‑privata partnerskap om Europeiska unionen ska ha någon som helst möjlighet att göra de nödvändiga investeringarna i infrastruktur och kvalitetstjänster. Kommissionen uppmanas att se till att det i genomförandebestämmelserna för offentlig upphandling och strukturfonderna fastställs en sammanhållen ram för offentlig-privata partnerskap, så att man skapar ett entydigt rättsläge för alla berörda parter och minskar trycket på de offentliga budgetarna. Detta bör ske inom ramen för samfinansieringsprincipen och mot bakgrund av den globala finanskrisen.

6. Europaparlamentet konstaterar att de lokala och regionala myndigheterna har rätt att fatta demokratiska beslut om hur man på bästa sätt kan tillhandahålla offentliga tjänster. Bland annat bör dessa myndigheter kunna besluta om att använda företag som de äger eller kontrollerar, utan att någon privat aktör deltar. Även utan ett obligatoriskt anbudsförfarande bör ett interkommunalt samarbete, eller andra former av samarbete mellan myndigheter, i samband med tillhandahållandet av tjänster accepteras som ett legitimt sätt för att tillhandahålla tjänster. Regionala och lokala aktörer bör, när det gäller tillhandahållandet av offentliga tjänster, kunna ge uppgifter till företag som de äger eller kontrollerar.

7. Europaparlamentet påpekar att kommissionens olika initiativ rörande den offentliga upphandlingen måste samordnas bättre, så att de inte bryter mot EU:s direktiv om offentlig upphandling och därmed skapar juridiska problem för upphandlarna. Parlamentet efterlyser en bättre samordning med kommissionen och ser gärna att det skapas en enhetlig webbplats med en tydlig struktur, så att överskådligheten i lagstiftningen förbättras på detta område.

8. Europaparlamentet understryker att små och medelstora företag måste uppmanas att delta i offentliga upphandlingsförfaranden som genomförs av lokala och regionala myndigheter, i enlighet med EU:s allmänna mål till stöd för små och medelstora företag. De små och medelstora företagens deltagande kan ökas genom ordentlig information, rådgivning, utbildning och praktiskt stöd .

9. Europaparlamentet instämmer i de farhågor som många lokala myndigheter har uttryckt som svar på tolkningarna av domstolens domar[1] på stadsutvecklingsområdet. Den operationellt och rättsligt strikta tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling kan lägga hinder i vägen för stadsutvecklingen. Kommissionen uppmanas att, i nära samarbete med parlamentet, rådet och de regionala och lokala myndigheterna, utarbeta de motsvarande reglerna för offentlig upphandling, så att det blir möjligt för de offentliga upphandlarna att entydigt klassificera upphandlingspliktiga offentliga byggupphandlingar och byggkoncessioner i praktiken och därmed skapa en tydlig gräns mot icke‑upphandlingspliktiga arbeten inom stadsbyggnad och stadsutveckling, så att det blir lättare att sluta markavtal mellan den offentliga och privata sektorn, utan onödiga krav på att behöva utlysa anbud och utan att äventyra de lokala myndigheternas befogenheter att bestämma hur de vill utveckla sitt territorium. Parlamentet väntar med stort intresse på domstolens dom i mål C-451/08 och instämmer i yttrandet från domstolens generaladvokat av den 17 november 2009 i mål C-451/08: ”Direktivets omfattande och ambitiösa syften, vilka visserligen ska hållas i minnet vid tolkningen av direktivet, ska dock inte anses innebära att direktivets tillämpningsområde kan utvidgas utan begränsningar, med stöd av målet med denna rättsakt” (punkt 35). Annars finns det risk ”att all stadsplaneringsverksamhet lyder under direktivets bestämmelser: åtgärder som reglerar möjligheterna att uppföra bygganläggningar förändrar nämligen per definition, även på ett väsentligt sätt, värdet på den mark som de avser”.

RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET

[1] Domstolens (första avdelningen) dom av den 18 januari 2007 i mål C-220/05 Jean Auroux m.fl. mot Commune de Roanne.

till utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd

Över nya utvecklingar inom offentlig upphandling
(2009/2175(INI))

Föredragande: Małgorzata Handzlik

FÖRSLAG

Utskottet för internationell handel uppmanar utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd att som ansvarigt utskott infoga följande i sitt resolutionsförslag:

1. Europaparlamentet påpekar att den inre marknaden i allt högre grad är sammankopplad med andra internationella marknader. Parlamentet anser i det här sammanhanget att lagstiftarna inom EU:s inre marknad och EU:s förhandlare på området för internationell handel alltid bör ta hänsyn till tänkbara ömsesidiga konsekvenser av den verksamhet som de bedriver och följa en enhetlig upphandlingspolitik med inriktning på att främja EU:s värderingar, bland dem transparens, en principiell hållning mot korruption och befordran av sociala och mänskliga rättigheter. I syfte att främja synergi uppmanar det utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd och utskottet för internationell handel att hålla gemensamma informationsmöten.

2. Europaparlamentet framhåller att en sund ram för offentlig upphandling är en förutsättning för en rättvis och fri konkurrensinriktad marknad och bidrar till att bekämpa korruption.

3. Europaparlamentet anser att ett plurilateralt avtal som Avtalet om statlig upphandling (GPA) är det allra bästa verktyget för att garantera ett rättvist konkurrensläge för de europeiska företagen när det rör sig om marknadstillträde till offentlig upphandling på internationell nivå. Parlamentet uppmanar därför kommissionen att avsluta förhandlingarna om den provisoriska texten som man enades om 2006 som en reviderad version av Avtalet om statlig upphandling som trädde i kraft 1996. Parlamentet uppmanar också kommissionen att fortsätta sina ansträngningar för att detta ambitiösa avtal om statlig upphandling ska kunna ingås. Det påpekar att Avtalet om statlig upphandling i ingressen och i artikel V erkänner utvecklingsländernas rätt till särskild och differentierad behandling.

4. Europaparlamentet uppmanar de 22 stater som är observatörer i GPA-kommittén att påskynda anslutningsprocessen till Avtalet om statlig upphandling.

5. Europaparlamentet anser att EU:s marknad för offentlig upphandling fortfarande globalt sett är den mest öppna marknaden för offentlig upphandling.

6. Europaparlamentet beklagar det faktum att våra internationella partner ännu inte har öppnat sina marknader för offentlig upphandling för EU-företag på samma sätt som EU:s inre marknad är öppen för företag från tredje länder. Parlamentet beklagar djupt det faktum att våra viktigaste handelspartner använder sig av metoder för offentlig upphandling som diskriminerar de EU-leverantörer som deltar i offentliga upphandlingsförfaranden i tredje länder. Det beklagar också djupt att vissa centrala handelspartner (inklusive avtalsparter anslutna till GPA) tillgriper protektionistiska åtgärder på området för offentlig upphandling.

7. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att göra mera för att säkra en större roll för europeiska små och medelstora företag inom internationell offentlig upphandling och intensifiera sina ansträngningar för att förhindra diskriminering av europeiska små och medelstora företag genom att finna någon motsvarighet till de särskilda bestämmelser som vissa avtalsmedlemmar (till exempel Kanada och Förenta staterna) har. Parlamentet noterar att åtgärder avsedda att förbättra både transparensen och tillträdet till nationella upphandlingsmarknader skulle hjälpa de små och medelstora företagen att få tillgång till sådana marknader.

8. Även om Europaparlamentet med kraft argumenterar mot protektionistiska åtgärder inom offentlig upphandling på global nivå så har det stark tilltro till principen om reciprocitet och proportionalitet när det gäller offentlig upphandling. Det uppmanar kommissionen att överväga vidtagandet av riktade och proportionella åtgärder för att begränsa tillträdet till en del av EU:s marknader för offentlig upphandling för sådana handelspartner som drar nytta av öppenheten på EU:s marknad, men inte visat några tecken på att de ämnar ge EU‑företag tillträde till sina egna marknader, detta för att sporra våra partner till att erbjuda europeiska företag ömsesidiga och proportionella arrangemang för marknadstillträde.

9. Europaparlamentet fäster uppmärksamhet vid bestämmelserna i artiklarna 58 och 59 i direktiv 2004/17/EG. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att fullt ut utnyttja möjligheten att underrätta kommissionen om problem i samband med tillträde för deras företag till marknader i tredje länder och uppmanar också kommissionen att vidta effektiva åtgärder för att se till att företag från unionen åtnjuter rätt till genuint tillträde till marknader i tredje länder.

10. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att se till att en klausul införs i det omförhandlade WTO-avtalet om statlig upphandling som gör det möjligt för Europeiska unionen att erbjuda små och medelstora företag preferens vid tilldelning av offentliga kontrakt, i linje med vad som redan tillämpas av andra stater som är parter till detta avtal.

11. Europaparlamentet påpekar vidare, i samband med Europeiska unionens förpliktiganden på området för internationell offentlig upphandling, hur viktigt det är att stärka mekanismerna för att bekämpa korruptionen inom den offentliga upphandlingen. Parlamentet fäster uppmärksamhet vid behovet av att fokusera ansträngningarna på att garantera transparens och rättvisa när offentliga medel används.

12. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att utvärdera möjligheten att använda miljövänlig offentlig upphandling som ett verktyg för att främja hållbar utveckling.

13. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att utvärdera möjligheten att i offentliga upphandlingsavtal med internationella partner införliva bestämmelser som kräver att de skyldigheter i samband med grundläggande mänskliga rättigheter som fastställs i konventioner och internationella överenskommelser efterlevs.

RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET

Slutomröstning: resultat

+:

–:

0:

Slutomröstning: närvarande ledamöter

François Alfonsi, Luís Paulo Alves, Charalampos Angourakis, Catherine Bearder, Jean-Paul Besset, Sophie Briard Auconie, Zuzana Brzobohatá, Alain Cadec, Ricardo Cortés Lastra, Tamás Deutsch, Rosa Estaràs Ferragut, Seán Kelly, Evgeni Kirilov, Constanze Angela Krehl, Petru Constantin Luhan, Ramona Nicole Mănescu, Iosif Matula, Miroslav Mikolášik, Franz Obermayr, Jan Olbrycht, Wojciech Michał Olejniczak, Markus Pieper, Georgios Stavrakakis, Nuno Teixeira, Michael Theurer, Michail Tremopoulos, Viktor Uspaskich, Lambert van Nistelrooij, Oldřich Vlasák, Kerstin Westphal, Hermann Winkler, Joachim Zeller, Elżbieta Katarzyna Łukacijewska

Slutomröstning: närvarande suppleanter

Vasilica Viorica Dăncilă, Karin Kadenbach, Heide Rühle, Peter Simon, László Surján, Evžen Tošenovský, Sabine Verheyen

Rättsligt meddelande - Integritetspolicy