BETÄNKANDE med rekommendationer till kommissionen om gränsöverskridande krishantering inom banksektorn
28.6.2010 - (2010/2006(INI))
Utskottet för ekonomi och valutafrågor
Föredragande: Elisa Ferreira
(Initiativ − artikel 42 i arbetsordningen)
FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION
med rekommendationer till kommissionen om gränsöverskridande krishantering inom banksektorn
Europaparlamentet utfärdar denna resolution
– med beaktande av artikel 225 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,
– med beaktande av sin resolution av den 13 april 2000 om kommissionens meddelande om genomförandet av handlingsramen för finansmarknaderna: en handlingsplan[1],
– med beaktande av kommissionens meddelande av den 20 oktober 2009 om en europeisk ram för gränsöverskridande krishantering inom banksektorn (KOM(2009)0561),
– med beaktande av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning av den 23 september 2009 om makroprudentiell tillsyn över det finansiella systemet på gemenskapsnivå och om inrättande av ett Europeiskt systemriskråd (KOM(2009)0499),
– med beaktande av förslaget till rådets förordning av den 23 september 2009 om att ge Europeiska centralbanken särskilda uppgifter för Europeiska systemriskrådets verksamhet (KOM(2009)0500),
– med beaktande av förslaget till parlamentets och rådets förordning av den 23 september 2009 om inrättande av en europeisk bankmyndighet (KOM(2009)0501),
– med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut[2],
– med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/49/EG av den 14 juni 2006 om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut[3],
–– med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar[4],
– med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG av den 4 april 2001 om rekonstruktion och likvidation av kreditinstitut[5],
– med beaktande av rådets andra direktiv 77/91/EEG av den 13 december 1976 om samordning av de skyddsåtgärder som krävs i medlemsstaterna av de i artikel 58 andra stycket i fördraget avsedda bolagen i bolagsmännens och tredje mans intressen när det gäller att bilda ett aktiebolag samt att bevara och ändra dettas kapital, i syfte att göra skyddsåtgärderna likvärdiga[6], rådets tredje direktiv 78/855/EEG av den 9 oktober 1978 grundat på artikel 54.3 g i fördraget om fusioner av aktiebolag[7] och rådets sjätte direktiv 82/891/EEG av den 17 december 1982 grundat på artikel 54.3 g i fördraget om delning av aktiebolag[8],
– med beaktande av samförståndsavtalet av den 1 juni 2008 om samarbete mellan finansiella tillsynsmyndigheter, centralbanker och EU:s finansministerier när det gäller gränsöverskridande finansiell stabilitet,
– med beaktande av rekommendation nr 13 i rapporten från den högnivågrupp som leddes av Jacques de Larosière och som överlämnades till ordförande Barroso den 25 februari 2009, där gruppen rekommenderade att man skulle införa en sammanhängande och fungerade rättslig ram för krishantering i EU,
– med beaktande av artiklarna 42 och 48 i arbetsordningen,
– med beaktande av betänkandet från utskottet för ekonomi och valutafrågor och yttrandet från utskottet för rättsliga frågor (A7‑0213/2010), och av följande skäl:
A. Det finns en inre marknad för banktjänster i unionen och inte bara en rad oberoende tjänster, och denna inre marknad är av avgörande betydelse för unionens globala konkurrenskraft.
B. Den internationella reglering av krishantering inom banksektorn som finns i dag är otillräcklig.
C. Befintliga europeiska och internationella tillsynsmekanismer för finanssektorn har visat sig vara ineffektiva när det gäller att förebygga eller i tillräcklig grad stoppa spridningseffekter.
D. Kostnaderna för att hantera krisen drabbade i alltför hög utsträckning skattebetalarna, tillväxten och sysselsättningen.
E. Det är avgörande att i första hand aktieägarna och i andra hand borgenärerna är med och delar bördorna så att sådana kostnader för skattebetalarna som uppstår genom eventuella kriser på finansmarknaderna och i finansinstituten kan reduceras till ett minimum.
F. Bristande eller svag reglering och övervakning på EU-nivå har resulterat i åtgärder som vidtagits av nationella myndigheter utan samordning och ökat risken för protektionism och snedvriden konkurrens, bland annat genom statligt stöd, och äventyrat inrättandet av en inre marknad för finansiella tjänster.
G. En enhetlig strategi för att förhindra att bankgrupper går i konkurs skulle ligga mer i linje med begreppet för en inre marknad.
H. En stark inre marknad för finansiella tjänster är av avgörande betydelse för EU:s globala konkurrenskraft.
I. Det ansvar som bankaktörerna måste ta bör bidra till det viktigaste målet, nämligen en omstöpning av finansmarknaderna som kan tjäna den långsiktiga finansieringen av ekonomin.
J. Som en följd av krisen finns det ett behov av, och en förväntan hos medborgarna, att EU-institutionerna, i en dialog med G-20 och andra internationella fora, snarast inrättar ett lämpligt system som vid kriser bevarar den finansiella stabiliteten, minimerar kostnaderna för skattebetalarna, bevarar grundläggande banktjänster och skyddar insättarna.
K. Finansiell stabilitet och integrerade finansmarknader kräver gränsöverskridande tillsyn över gränsöverskridande och systemviktiga finansinstitut.
L. Europaparlamentet anser att målsättningen med en EU-ram för gränsöverskridande krishantering är att ge myndigheterna fullmakt att vidta åtgärder, däribland ingripande i förvaltningen av bankgrupper, när detta är nödvändigt ( i synnerhet, men inte enbart, i depositionsbanker där en eventuell systemrisk föreligger).
M. Målsättningen med en EU-ram för gränsöverskridande krishantering är också att reglera gränsöverskridande bankgrupper och enskilda banker som enbart bedriver gränsöverskridande verksamhet genom filialer. Gränsöverskridande bankgrupper bör också underställas en enhetlig reglering.
N. Ett kraftfullt svar på krisen kräver en samordnad och övergripande strategi med bättre tillsyn (genomförande av EU:s nya tillsynsstruktur), bättre regelverk (pågående initiativ som direktiv 2006/48/EG, direktiv 2006/49/EG, direktiv 94/19/EG och chefsersättningar), och en effektiv EU-ram för krishantering i finansinstitut.
O. Principen om att förorenaren betalar måste utsträckas till att även gälla finanssektorn på grund av misslyckandens förödande effekter på hela länder, näringssektorer och ekonomin i stort.
P. Tidiga ingripanden i bankkriser och lösningen av dem bör inledas på grundval av tydligt fastställda kriterier, däribland underkapitalisering, reducerad likviditet eller försämring av tillgångarnas kvalitet och värde. Ingripanden bör kopplas till systemen för insättargarantier.
Q. Det behövs en stram europeisk uppförandekod för företagsledningar och mekanismer för att hindra olämpligt beteende och denna bör utarbetas i enlighet med liknande internationella initiativ.
R. Det är viktigt att göra fullständiga konsekvensbedömningar i samband med alla diskussioner om huruvida det vore lämpligt att utarbeta nya riktlinjer för företagsledning.
S. Kommissionen ska senast tre år efter att en europeisk bankmyndighet (EBA), ett EU‑system för avveckling av banker, en EU-fond för finansiell stabilitet och en avvecklingsenhet har påbörjat sin verksamhet, undersöka om det är lämpligt att utvidga tillämpningsområdet för ramen för krishantering till att omfatta andra finansinstitut än banker, bland annat, men inte begränsat till, försäkringsföretag och kapital- och fondförvaltare, och kommissionen ska även undersöka genomförbarheten och lämpligheten när det gäller att inrätta ett nätverk av nationella stabilitetsfonder för alla institut som inte deltar i EU:s fond för finansiell stabilitet, i enlighet med rekommendation 3 i bilagan.
T. Moralisk risk måste undvikas för att förebygga överdrivet risktagande, och det behövs en ram som skyddar systemet, inte de brottsliga deltagarna i systemet. I synnerhet bör inga medel som är avsedda för avveckling användas för att rädda bankernas aktieägare eller för att belöna ledningen för det egna misslyckandet. De institut som utnyttjar en EU-avvecklingsfond för banker i detta sammanhang bör som en konsekvens av detta bli föremål för administrativa åtgärder och återställningsåtgärder. Elimineringen av moralisk risk måste därför vara en ledande princip i den framtida finansiella tillsynen.
U. De nuvarande ekonomiska, finansiella och sociala problemen, och de många nya kraven på en reglering av bankerna, kräver stegvisa och försiktiga åtgärder, men bör inte hindra ett ambitiöst och skyndsamt åtgärdsprogram.
V. Överföring av tillgångar inom en bankgrupp får inte i något fall hota det överförande företagets finansiella eller likvida stabilitet och bör genomföras till en rimlig marknadsvärdering eller till ett rimligt marknadspris. Det bör utvecklas tydliga principer för värderingen av osäkra tillgångar och för behandlingen av dotterföretag och filialer med hemvist i värdländer.
W. EU måste skapa en gemensam uppfattning om vem som ska göra vad, när och hur när finansinstitut drabbas av kriser.
X. De åtgärder som vidtas för banksektorn bör stödja den reala ekonomins behov när det gäller långsiktig och kortsiktig finansiering och investeringar.
Y. Den stora klyftan mellan nationella lagstiftnings- och insolvensförfaranden måste överbryggas genom ett harmoniserat system och en stärkt dialog mellan nationella tillsynsorgan och myndigheter inom ramen för grupper för gränsöverskridande finansiell stabilitet.
Z. Den ökande storleken, sammansättningen och sammankopplingen på både regional och global nivå har visat att institut som går i konkurs, oavsett storlek, kan leda till spridningseffekter i hela det finansiella systemet. Det behövs därför en effektiv ram för krislösning som införs i en gradvis process för alla banker. Denna bör till en början inriktas på de institut där risken är som högst. En sådan ram för krislösning bör i så stor utsträckning som möjligt ta hänsyn till liknande ansträngningar i internationella fora.
AA. Ett begränsat antal banker (gränsöverskridande systemviktiga banker) står för en extremt hög nivå på systemrisken på grund av sin storlek, sammansättning och kopplingar i hela unionen, vilket gör att det krävs snabba och riktade specialåtgärder. Mer allmänt krävs det rättvisa avvecklingssystem för andra gränsöverskridande finansinstitut.
AB. En EU-ram för krishantering kräver ett gemensamt regelverk, lämpligt expertkunnande och ekonomiska resurser för att kunna vara effektivt som stöd till åtgärder som vidtas. Den bör därför också utgöra hörnstenen i det föreslagna prioriteringssystemet för gränsöverskridande systemviktiga banker.
AC. Tillsyn, befogenhet att göra tidiga ingripanden och åtgärder i samband med avveckling bör betraktas som tre sammankopplade steg inom en gemensam ram.
AD. Den särskilda snabbramen för gränsöverskridande systemviktiga banker bör tas fram på medellång/lång sikt och leda till ett övergripande regelverk som täcker samtliga gränsöverskridande finansinstitut i EU, och den bör inbegripa ett harmoniserat insolvensförfarande.
AE. En eventuell stabilitetsfond som utvecklas på alleuropeisk grund måste reserveras uteslutande för framtida krislösning, och inte användas för återbetalning av tidigare ingripanden eller problem som har sin grund i den finansiella krisen 2007/2008.
1. Europaparlamentet kräver att kommissionen inför parlamentet, senast den 31 december 2010, utifrån artiklarna 50 och 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, lägger fram ett eller flera förslag till lagstiftning eller förslag till en EU‑ram för krishantering, en EU-fond för finansiell stabilitet och en enhet för avveckling i enlighet med rekommendationerna i den bifogade bilagan, med beaktande av initiativ som tagits av internationella organ såsom G20 och Internationella valutafonden, med syftet att uppnå lika villkor, och som grundar sig på en djupgående analys av alla till buds stående alternativ, inklusive en konsekvensbedömning.
2. Europaparlamentet bekräftar att rekommendationerna respekterar subsidiaritetsprincipen och medborgarnas grundläggande rättigheter.
3. Europaparlamentet anser att de finansiella konsekvenserna av det begärda förslaget bör täckas genom lämpliga anslag ur budgeten (och inte omfattas av bidrag från fonden som ska vara deltagande bankers ansvar).
4. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution och bifogade detaljerade rekommendationer till kommissionen, rådet och medlemsstaternas parlament och regeringar.
BILAGA TILL RESOLUTIONSFÖRSLAGET:
DETALJERADE REKOMMENDATIONER OM INNEHÅLLET
I DET FÖRSLAG SOM BEGÄRTS
Rekommendation 1 om en gemensam EU-ram för krishantering
Europaparlamentet anser att den rättsakt som ska antas bör syfta till att reglera följande:
1. Inrätta en EU-ram för krishantering med en gemensam minimiuppsättning regler och i slutändan en gemensam avvecklings- och insolvenslagstiftning som ska gälla samtliga bankinstitut som verkar i EU, med följande syften:
– främja stabiliteten i finanssystemet,
– begränsa eller hindra finansiella spridningseffekter,
– begränsa det allmännas kostnader för ingripanden,
– förbättra insättarnas ställning och se till att de behandlas lika inom hela EU,
– bevara tillhandahållande av grundläggande banktjänster,
– undvika moraliska risker, låta branschen och aktieägarna stå för kostnaderna och internalisera negativa externa effekter som orsakas av finansmarknader och finansinstitut,
– säkerställa lika behandling av alla borgenärskategorier i EU, inbegripet garantera att alla dotterbolag och kontor hos samma gränsöverskridande institut behandlas rättvist i alla medlemsstater,
– garantera respekt för arbetstagares rättigheter,
– stärka den inre marknaden för finansiella tjänster och dess konkurrenskraft.
2. Successivt samordna befintlig nationell avvecklings- och insolvenslagstiftning och tillsynsbefogenheter och, inom ett rimligt tidsperspektiv, inrätta ett effektivt gemensamt EU-regelverk.
3. När processen för harmonisering av insolvens- och tillsynsbestämmelserna är fullbordad vid slutet av övergångsperioden, inrätta en gemensam avvecklingsmyndighet i EU, antingen som ett enskilt organ eller som en enhet inom EBA.
4. För att förbättra samarbete och transparens, regelbundet utföra ömsesidiga granskningar (”peer reviews”) av tillsynsmyndigheterna, på basis av föregående interna utvärderingar och under överinseende av Europeiska bankmyndigheten.
5. Om det uppstår ett behov av att avveckla eller lägga ner ett gränsöverskridande institut, göra en djupgående undersökning (via oberoende experter som utsetts av Europeiska bankmyndigheten) för att belysa orsaker och ansvar. Se till att parlamentet informeras om resultaten av dessa undersökningar.
6. Fördela tillsynsansvaret för krishantering (inbegripet befogenheter att göra tidiga ingripanden) och godkännande av varje banks beredskapsplan enligt följande:
– Gränsöverskridande systemviktiga banker: Europeiska bankmyndigheten i nära samarbete med de nationella tillsynsmyndigheternas kollegium och grupperna för gränsöverskridande finansiell stabilitet (som de definieras i samförståndsavtalet av den 1 juni 2008).
– Alla övriga gränsöverskridande banker: den samordnande tillsynsmyndigheten inom kollegiet (enligt den styrelseform som överenskommits), inom ramen för samordning med Europeiska bankmyndigheten och i samråd med arbetsgrupperna för gränsöverskridande stabilitet.
– Lokala banker: den lokala tillsynsmyndigheten.
7. Utforma ett gemensamt regelverk för krishantering inklusive gemensam metodik, definitioner och terminologi samt en uppsättning relevanta kriterier för stresstester av gränsöverskridande banker.
8. Se till att avvecklingsplaner blir ett obligatoriskt lagstiftningskrav. Avvecklingsplaner bör innehålla en ingående intern utvärdering av institutet och uppgifter om rättvis fördelning av tillgångar och kapital, med lämpliga omfördelningar av överföringar till dotterbolag och filialer till andra enheter, uppgifter om gränser som gör det möjligt att avskilja enheter som kan fungera separat, särskilt sådana som tillhandahåller viktig infrastruktur, t.ex. betaltjänster. Kraven på innehållet i dessa planer bör stå i proportion till bankens storlek, verksamhet och geografiska utbredning. Se till att dessa avvecklingsplaner regelbundet uppdateras.
9. Före december 2011 utforma en europeisk tillsynsrankning för banker, baserad på gemensamma kvantitativa och kvalitativa indikatorer (”Risk Dashboard”). Dessa indikatorer bör utvärderas med hänsyn till det berörda institutets karaktär, omfattning och komplexitet samtidigt som konfidentialitet garanteras. De bör åtminstone omfatta följande:
– kapital,
– hävstång,
– likviditet,
– obalans i löptid, ränta och valuta,
– tillgångarnas likviditet,
– stora exponeringar och koncentrationer av risker,
– förväntade förluster,
– känslighet för marknadspriser, räntor och växelkurser,
– tillgång till finansiering,
– resultat av stresstest,
– internkontrollens effektivitet,
– ledningens kompetens och bolagsstyrning,
– komplexitet och ogenomskinlighet,
– riskbedömning,
– efterlevnad av lagstiftning eller regelverk.
10. Ge tillsynsorganen befogenhet att ingripa utifrån tröskelvärden i tillsynsrankningen, i full samstämmighet med proportionalitetsprincipen, samt fastställa rimliga tidsfrister för instituten så att de själva ska kunna åtgärda bristerna.
11. Förse tillsynsorganen med lämpliga lagliga verktyg för ingripande genom att ändra den tillämpliga sektorslagstiftningen eller införa ny sektorslagstiftning så det blir möjligt att
– kräva justering av kapital (utöver de lägsta lagstadgade kraven) eller likviditet, och ändringar i affärsmix och interna förfaranden,
– rekommendera ändringar i ledningen,
– beordra kvarhållning av och begränsningar för utdelningar för att konsolidera kapitalkraven; begränsa löptiderna för oktrojer,
– tillåta tillsynsmyndigheter att beordra avknoppning från institutet av enheter som kan fungera separat, oavsett om de har fallerat eller varit framgångsrika, så att kärnverksamheten kan fortsätta att fungera,
– genomdriva en fullständig eller delvis försäljning,
– överföra tillgångar och fordringar till andra institut så att systemviktig verksamhet kan fortsätta,
– inrätta en brobank eller en uppdelning i en sund bank och en bank med de osäkra fordringarna (good bank/bad bank),
– kräva att skulder omvandlas till aktiekapital eller annat konvertibelt kapital, beroende på institutets karaktär, med lämpliga nedskrivningar,
– tillfälligt statligt övertagande,
– beordra tillfällig frysning (moratorium) av samtliga fordringar mot banken,
– kontrollera överföringarna av tillgångar inom en grupp,
– utse en särskild administratör på gruppnivå
– reglera likvidation,
– ge Europeiska bankmyndigheten rätt att tillåta utnyttjande av EU:s fond för finansiell stabilitet, även för medelfristigt säkrad finansiering av akutinsatser, kapitaltillskott och garantier,
– vidta administrativa åtgärder och återställningsåtgärder för de institut som utnyttjar fonden.
12. Alla de redskap som omnämns i punkt 11 ska tillämpas i full överensstämmelse med EU:s konkurrensbestämmelser och lika behandling av borgenärer och insättare i medlemsstaterna ska garanteras.
Rekommendation nr 2 om gränsöverskridande systemviktiga banker
Europaparlamentet anser att den rättsakt som ska antas bör syfta till att reglera följande:
1. De gränsöverskridande systemviktiga bankerna måste pga. sin särskilda roll på den inre marknaden för finansiella tjänster snarast omfattas av ett nytt särskilt regelverk, en europeisk banklagstiftning, som ska utformas till slutet av 2011. En mer generell ordning för alla övriga gränsöverskridande banker ska också föreslås.
2. De gränsöverskridande bankerna ska omfattas av ett nytt särskilt regelverk. Genom detta regelverk ska man överbrygga eventuella juridiska hinder mot effektiva gränsöverskridande åtgärder samtidigt som man garanterar tydlig, likvärdig och förutsägbar behandling av aktieägare, insättare, borgenärer och andra intressenter, särskilt efter överföring av tillgångar inom gruppen. Detta ska innehålla en särskild ”tjugoåttonde ordning” i insolvensförfaranden för systemviktiga banker, vilket senare kan utvidgas till att omfatta alla gränsöverskridande banker.
3. Kommissionen ska vidta åtgärder i syfte att, före april 2011, upprätta kriterier för en definition av gränsöverskridande systemviktiga banker. På basis av dessa kriterier kommer sådana banker att regelbundet fastställas av tillsynsstyrelsen, efter samråd med Europeiska systemriskrådet (artikel 12b i betänkandet från utskottet för ekonomi och valutafrågor av den 17 maj 2010 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en europeisk bankmyndighet (betänkandet om Europeiska bankmyndigheten).
4. För varje systemviktig bank ska Europeiska bankmyndigheten utöva tillsyn och verka genom nationella tillsynsorgan (i enlighet med betänkandet om den europeiska bankmyndigheten).
5. Kommissionen ska anta ett förslag till mekanism för överföringar av tillgångar inom gränsöverskridande systemviktiga banker, och på lämpligt sätt beakta att värdlandets rättigheter måste skyddas.
6. En EU-fond för finansiell stabilitet och en avvecklingsenhet ska stödja ingripanden som leds av Europeiska bankmyndigheten (krishantering, avveckling eller insolvens) när det gäller gränsöverskridande systemviktiga banker.
Rekommendation nr 3 om EU:s fond för finansiell stabilitet
Europaparlamentet anser att den rättsakt som ska antas bör syfta till att reglera följande:
1. En EU-fond för finansiell stabilitet (nedan kallad fonden) ska inrättas, och ligga under Europeiska bankmyndighetens ansvar, för att finansiera åtgärder (rekonstruktion eller likvidation under ordnade former) i syfte att bevara stabiliteten i systemet och begränsa spridningseffekter krisdrabbade banker. Kommissionen ska inför parlamentet, senast i april 2011, lägga fram ett förslag med detaljer om fondens bestämmelser, struktur, styrelse, storlek, driftsmodell och en detaljerad tidsplan för genomförande (i enlighet med punkterna 2 och 3 nedan).
2. Fonden ska
– omfatta hela EU,
– finansieras i förväg av de gränsöverskridande systemviktiga bankerna utifrån riskbaserade och kontracykliska kriterier och så att hänsyn tas till den systemrisk som enskilda banker utgör; banker som bidrar till fonden ska inte vara tvungna att bidra till liknande stabilitetsfonder eller avvecklingsenheter i sina egna länder,
– vara skild från och oberoende av insättargarantier,
– ha en storlek som möjliggör tillfälliga insatser (såsom lån, köp av tillgångar och kapitaltillskott) och täcker kostnader för avvecklings- eller insolvensförfaranden,
– byggas upp stegvis, med beaktande av rådande ekonomiska förhållanden,
– utformas så att den inte skapar moralisk risk, inte användas för att lösa ut bankernas aktieägare eller för att belöna ledningen för dess egna misslyckanden.
3. Kommissionen ska även ta itu med följande:
– investeringsriktlinjer för fondens tillgångar (risk, likviditet, anpassning till EU:s mål),
– urvalskriterier för fondens tillgångsförvaltning (internt eller genom en privat eller offentlig utomstående aktör, t.ex. Europeiska investeringsbanken),
– möjlighet att bidrag kan ingå i beräkningen av lagstadgad kapitaltäckningsgrad,
– administrativa åtgärder (sanktioner eller system för ersättning) avseende de systemviktiga banker som utnyttjar fonden,
– villkor för senare breddning av fondens räckvidd till att omfatta alla gränsöverskridande banker utöver gränsöverskridande systemviktiga banker,
– räckvidden för inrättandet (och huruvida detta inrättande är ändamålsenligt) av ett nät av nationella fonder för att ta hänsyn till alla institut som inte deltar i fonden; ett EU-regelverk bör inrättas för att reglera de befintliga och framtida nationella fonder som ska uppfylla en enhetlig och bindande uppsättning gemensamma bestämmelser.
Rekommendation nr 4 om en avvecklingsenhet
Europaparlamentet anser att den rättsakt som ska antas bör syfta till att reglera följande:
En oberoende avvecklingsenhet ska inrättas inom ramen för Europeiska bankmyndigheten för att leda avvecklings- och insolvensförfaranden för systemviktiga banker. För denna enhet ska följande gälla:
– Den ska verka inom de strikta avgränsningar som fastställs genom de rättsliga ramarna och Europeiska bankmyndighetens behörighet.
– Den ska bestå av en reserv av juridisk och finansiell expertis med särskilt kunnande om omstrukturering av banker, kursomläggning och likvidation.
– Den ska samarbeta nära med nationella myndigheter om genomförande, tekniskt bistånd och av delande/utlåning av personal
– Den ska lägga förslag om utbetalningar från fonden
– Om det uppstår ett behov av att avveckla eller lägga ner ett gränsöverskridande institut bör en djupgående undersökning göras av oberoende experter som utsetts av Europeiska bankmyndigheten för att belysa orsaker och ansvar. Parlamentet bör informeras om resultaten av undersökningarna.
MOTIVERING
1. Den senaste och allvarliga finansiella krisen skapade ett brett samförstånd bland aktörerna och politiker på hela den politiska skalan om behovet av snabba åtgärder för att garantera det finansiella systemets hållbarhet och stabilitet.
Att hindra det finansiella systemet från att kollapsa och stoppa spridningseffekter innebar kostnader av en aldrig förr skådad omfattning. Negativa bieffekter handlade om allt från en nästan total frysning av finansmarknaderna till krympning av lånemarknaderna, förlamade företag, snabbt stigande arbetslöshet och minskade skatteintäkter. Den massiva omfördelningen av resurser togs från viktiga utvecklingsområden (från utbildning, till innovation, forskning, alternativa energislag, etc.).
Oavsett vad den totala räkningen hamnar på i slutändan är det tydligt att den till alltför stor del kom att drabba skattebetalarna, tillväxten i EU och sysselsättningen, och att den utgjorde ett stort bakslag i arbetet med att bygga ett Europa för framtiden.
2. De verktyg för ingripanden som används av regeringar, centralbanker och tillsynsmyndigheter i hela Europa har varierat kraftigt från mindre inkräktande regleringsåtgärder (tillfälligt lättande av kapital- eller likviditetskrav) till kapitaltillskott, tillhandahållande av likviditet, garantier för osäkra fordringar, lån, förhandlingar om försäljning till andra finansinstitut eller statliga övertaganden. Ingripanden avsåg väldigt ofta gränsöverskridande finansinstitut eller banker med betydande internationella transaktioner (som därför hade inverkan på banker eller andra kunder i andra jurisdiktioner). Dessa verktyg användes av de lokala myndigheterna med ringa internationell anpassning vilket väckte ett antal frågor, exempelvis
· snedvridande av konkurrens (t.ex. överföring av insättningar från England till Irland när den irländska regeringen garanterade alla insättningar)
· strid från aktieägarnas sida (exempel: Northern Rock, Lloyds, RBS, Fortis, etc.)
· allvarliga förseningar (orsakade av motstånd från aktieägarna) av vissa nyckeltransaktioner som BNP Paribas förvärv av Fortis Belgien och Luxemburg
· osäkerhet om de rättsliga ramarna och intressenternas rättigheter
· protektionistiska åtgärder
Sammantaget gav skillnaderna i de strategier, metoder och verktyg som användes i Europa och Förenta staterna, på ett vagt samordnat (i sista minuten) sätt upphov till allvarlig oro när det gällde
· hur effektiva de övergripande åtgärderna är
· rättslig osäkerhet
· lika villkor och snedvridande av konkurrensen
3. Risker sprider sig snabbt genom sektorerna pga. nära kopplingar mellan bank, försäkring, värdepappersförvaltning etc., vilket gör att det behövs en bredare ram för krishantering som omfattar mer än bara banksektorn. Men eftersom vi måste vara realistiska är vi tvungna att börja fokusera på bankerna utan att utesluta en framtida utvidgning av tillämpningsområdet.
4. Samtidigt som dagens globala marknader kräver globala lösningar, och därför en internationell anpassning av regelverk och förfaranden, bör EU inte tveka att visa ledarskap och ta en aktiv del av utformandet av framtidens finanssystem.
De förslag som läggs fram bygger på flera bidrag från forskare och privata och statliga intressenter, internationella institutioner som G20-gruppen, rådet för finansiell stabilitet och IMF och de praktiska lärdomar man kan dra av krisen. Lösningar som insättarskydd enligt modellen Federal Deposit Insurance Corporation i Förenta staterna har varit särskilt inspirerande.
5. Idag finns ett lapptäcke av nationella ramar som inte alltid är kompatibla sinsemellan. Det är svårt att agera snabbt och effektivt med gränsöverskridande grupper i flera jurisdiktioner. En stabil och sund gemensam europeisk finansmarknad kräver samordning och konsekvens i regelverken i de 27 medlemsstaterna. Med det på plats kan EU bli ett ledande centrum för den internationella finanssektorn.
6. Det behövs en stadig och heltäckande strategi för att skapa en effektiv förebyggande ram och skyddsnät, som skyddar och stärker den inre marknaden. Denna strategi måste vara flerbottnad som på ett konsekvent sätt kombinerar
· en effektiv europeisk tillsynsstruktur med ett europeiskt systemriskråd och tre sektoriella myndigheter – bank, försäkring och tjänstepensioner och värdepapper och finansmarknader
· förbättrade internationella regelverk, bland annat genom en översyn av kapitalkrav, omdefiniering av tier 1- och tier 2-kapital, täckande av ytterligare risker, införande av likviditetskrav, kontracykliska buffertar, leverage ratio, reformering av redovisningsnormer och bestämmelser om bonusprogram för företagsledningar, etc.
· en europeisk ram för krishantering som kan lösa de nuvarande begränsningar som härrör från nationellt baserade och ofta motstridiga bestämmelser för avveckling och insolvens
7. Oavsett hur effektiv en krishanteringsram än är kommer risk och kriser ända att utgöra viktiga delar av en väl fungerande finansmarknad. Därför syftar förslaget till att bevara den allmänt goda och friska dimensionen av finansiella tjänster snarare än att rädda enskilda finansinstitut. ”Omstrukturering” eller ”likvidation” måste kvarstå som en möjlig utgång av ett ingripande. Denna osäkerhet är mycket viktig för att förebygga moralisk risk.
8. Ingripanden måste utformas så att kostnader leds bort från skattebetalarna och insättarna till branschen, i enlighet med principen om att förorenaren betalar.
9. Huvuddelen av bördan måste drabba aktieägarna och delvis borgenärer som saknar säkerhet genom lämpliga nedskrivningar av icke-prioriterade fordringar. Krisstöd måste alltid betalas tillbaka.
10. Behovet av lika villkor inom den finansiella sektorn i EU får inte göra att vi blundar för förekomsten av betydande obalanser mellan medlemsstaterna, vilka är uppenbara i svårigheten att godta ett gemensamt lag- och tillsynsverktyg, avgöra frågor som rör hemland/värdland, beslut om att dela bördorna och farhågor för institutionellt övertagande. Bristen på ömsesidigt förtroende har förvärrats av krisen.
11. Framsteg med att bygga upp en gemensam strategi kommer endast att kunna uppnås genom en inkluderande decentraliserad process med konstruktiv dialog mellan tillsynskollegier och företrädare för medlemsstaternas regeringar.
12. De fortsatta ekonomiska, finansiella och skattemässiga effekterna av krisen med stora offentliga underskott och skuldbörda i medlemsstaterna, den ofärdiga europeiska tillsynsstrukturen och gemensamma lagstadgade regler och den ackumulerade effekten på bankerna av ökade kapitalkrav, likviditet etc., på banker är alla tecken på att det behövs en stegvis och balanserad vägplan för att uppnå den önskvärda gemensamma europeiska ramen för gränsöverskridande krishantering.
13. Det är dock uppenbart att tiden har kommit för EU att välja mellan att gå vidare mot en gemensam framtid eller en mera nationalistisk väg. Det senare alternativet är definitivt ingen lösning. Men för att genomföra det förstnämnda krävs en lång process av samordning och förtroendeskapande arbete, medan omedelbara lösningar behövs för att hantera de risker som systemviktiga bankerna medför.
14. Färre än 50 banker (av sammanlagt 12 000 i EU) står för 70 procent av banktillgångarna. Den höga risk de utgör beror på deras storlek, komplexitet och kopplingar till resten av systemet. Deras problem sänder chockvågor genom hela sektorer och länder.
15. Samtidigt som det kan verka överambitiöst att börja med systemviktiga bankerna innebär en prioritering av dem att man tar itu med frågans kärna, vilket kan tjäna som en första grund i ett medellångsiktigt/långsiktigt arbete med att utveckla övergripande regelverk som täcker hela banksystemet och i slutändan finansinstitut som inte är banker.
16. Detta förslag ger det pågående arbetet med att utforma regelverk mera tyngd, särskilt när det gäller EU:s tillsynsstruktur, genom att Europeiska bankmyndigheten får en central uppgift att bygga upp en gemensam tillsynskultur och spela en ledande roll i frågan om systemviktiga banker.
17. Obligatoriska beredskaps-/avvecklingsplaner, som utarbetas för varje institut inom tillsynskollegiet utifrån uppgifter från grupper för gränsöverskridande finansiell stabilitet, förefaller vara det bästa sättet att komma fram till en gemensam syn om diagnos och lösningar för gränsöverskridande banker (stora eller mindre).
18. Valet av en framtida krishantering inom ramen för en stabilitetsfond (privat finansierad, men under offentlig ledning) istället för en bankavgift grundas på antagandet att
· omedelbar tillgång till medel är en förutsättning för effektiva ingripanden
· det är viktigt att på ett transparent sätt koppla ihop näringens bidrag och kostnaderna för att städa upp dess egna föroreningar
· dess alleuropeiska karaktär är det enda sättet att hantera nationalistiskt uppförande när krisen slår till
Även om fondens storlek kräver ytterligare forskning måste bidragen vara riskbaserade. Fondens likviditet måste hanteras försiktigt samtidigt som den fortfarande används på ett bra sätt med beaktande av EU:s strategiska handlingsplan.
19. Förslaget om att skilja stabilitetsfonden från insättargarantin baseras på att man erkänner att de har olika syften och att man hyser farhågor om att sammanblandande av medel i värsta fall skulle kunna äventyra utbetalningar till insättarna.
20. Det expertkunnande som krävs och tillämpningsområdet för avvecklingsförfaranden i fall där systemviktiga banker är inblandade skulle kunna berättiga inrättande av en särskild byrå (som i fallet med den federala myndigheten för insättargarantier, FDIC, i Förenta staterna). Med tanke på risken för byråkrati och behovet av att begränsa kostnaderna så är det dock starkt tillrådligt att man börjar med en lättare infrastruktur som arbetar som en särskild enhet inom Europeiska bankmyndigheten.
21. Befintlig lagstiftning och domstolspraxis när det gäller insolvens och konkurser skiljer sig kraftigt åt mellan länderna och tenderar att fokusera på skydda borgenärerna och aktieägarna snarare än att bevara stabiliteten i det finansiella systemet. Det innebär att framtagandet av ett gemensamt europeiskt regelverk för avveckling kommer att kräva ett extremt invecklat harmoniseringsförfarande. Ett europeiskt bankdirektiv (som inspireras av det befintliga europeiska bolagsdirektivet), som antas av samtliga systemviktiga banker, förefaller då vara nödvändigt för att åstadkomma resultat på kort sikt.
22. Det behövs en ambitiös, men samtidigt väl avvägd och realistisk strategi. Detta tillfälle innebär en historisk möjlighet som måste tillvaratas. Europaparlamentet kommer att agera i enlighet med sitt uppdrag och leva upp till EU-medborgarnas förväntningar.
1.6.2010
YTTRANDE från utskottet för rättsliga frågor
till utskottet för ekonomi och valutafrågor
över gränsöverskridande krishantering inom banksektorn
Föredragande: Sebastian Valentin Bodu
FÖRSLAG
Utskottet för rättsliga frågor uppmanar utskottet för ekonomi och valutafrågor att som ansvarigt utskott infoga följande i sitt resolutionsförslag:
A. Det finns en inre marknad för banktjänster i unionen och inte bara en rad oberoende tjänster, och denna inre marknad är av avgörande betydelse för unionens globala konkurrenskraft.
1. Europaparlamentet anser att Europeiska bankmyndigheten bör ha befogenhet att på unionsnivå genomföra bindande åtgärder, som ska gälla för alla medlemsstater, men också att befullmäktiga de nationella tillsynsmyndigheterna att utöva daglig tillsyn i så hög grad som möjligt.
2. Europaparlamentet anser att ”living wills” bör godkännas av de tillsynsmyndigheter som utövar daglig tillsyn av banker, i syfte att säkra att förändringar noteras och beaktas, så att ”living wills” kan hållas uppdaterade och relevanta.
3. Europaparlamentet anser att det också bör finnas en möjlighet att stycka en bankgrupp i inledningsskedet (tidigt ingripande).
4. Europaparlamentet anser att överföringar av tillgångar/likviditeter från ett dotterbolag/en filial till moderbolaget inte bör tillåtas om detta skulle destabilisera dotterbolaget/filialen och därmed få allvarliga negativa konsekvenser för värdmedlemstaten.
5. Europaparlamentet anser att tidiga ingripanden i bankkriser och lösningen av dem bör inledas på grundval av tydligt fastställda kriterier, däribland underkapitalisering, reducerad likviditet eller försämring av tillgångarnas kvalitet och värde. Parlamentet anser att ingripanden bör kopplas till systemen för insättargarantier.
6. Europaparlamentet anser att målsättningen med en EU-ram för gränsöverskridande krishantering är att ge myndigheterna fullmakt att vidta åtgärder, däribland ingripande i förvaltningen av bankgrupper, när detta är nödvändigt ( i synnerhet, men inte enbart, i depositionsbanker där en eventuell systemrisk föreligger).
7. Europaparlamentet anser på samma sätt att målsättningen med en EU-ram för gränsöverskridande krishantering också är att reglera gränsöverskridande bankgrupper och enskilda banker som enbart bedriver gränsöverskridande verksamhet genom filialer. Parlamentet anser också att gränsöverskridande bankgrupper bör underställas en enhetlig reglering.
8. Europaparlamentet påpekar att myndigheten bör verka på grundval av följande principer:
– Likvärdigt skydd för borgenärer och minoritetsaktieägare i alla medlemsstater där en bank har dotterbolag/filialer.
– Proportionerlig fördelning av kostnaderna för tidiga ingripanden och lösning av bankkriser i alla de medlemsstater där den bank som ingripandet gäller har varit verksam (t.ex. baserat på värdet av dess tillgångar i varje stat). Parlamentet anser att möjligheten med en periodisk gemensam finansiering är mindre önskvärd.
9. Europaparlamentet anser att undantag trots det bör få förekomma i förbindelse med vissa krav som ställs i EU:s bolagsrätt, för att tillåta myndigheter att ingripa i bankverksamhet, om detta ligger i allmänhetens intresse.
10. Europaparlamentet anser att om frågan om ersättning till aktieägare, borgenärer eller motparter skulle uppstå, bör denna ersättning baseras på bankens likvidationsvärde, utan beaktande av eventuella belopp som mottagits i form av statliga stöd.
11. Europaparlamentet anser att samarbete och kommunikationer mellan myndigheter och förvaltare med ansvar för krislösning och insolvens inom gränsöverskridande bankgrupper kan förbättras genom att man fastställer förhandsriktlinjer.
12. Europaparlamentet anser att varje fond för statligt stöd eller avvecklingsfond måste utformas så att ”moraliska risker” kan undvikas och överdrivna risktaganden kan förhindras. Parlamentet anser i synnerhet att inga avvecklingsfonder bör användas för att lösa ut aktieägare i bankerna, då dessa bör ta de fulla konsekvenserna av eventuella förluster, och inga avvecklingsfonder bör användas för att betala ut bonusar.
13. Europaparlamentet påminner kommissionen om att det är viktigt att göra fullständiga konsekvensbedömningar i samband med alla diskussioner om huruvida det vore lämpligt att utarbeta nya riktlinjer för bolagsförvaltning.
14. Europaparlamentet anser att en enhetlig strategi för att förhindra en bankgruppskonkurs skulle ligga mer i linje med begreppet för en inre marknad.
RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET
|
Antagande |
1.6.2010 |
|
|
|
||
|
Slutomröstning: resultat |
+: –: 0: |
23 0 0 |
||||
|
Slutomröstning: närvarande ledamöter |
Raffaele Baldassarre, Luigi Berlinguer, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Gerald Häfner, Daniel Hannan, Klaus-Heiner Lehne, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Evelyn Regner, Dimitar Stoyanov, Alexandra Thein, Diana Wallis, Rainer Wieland, Cecilia Wikström, Zbigniew Ziobro, Tadeusz Zwiefka |
|||||
|
Slutomröstning: närvarande suppleanter |
Piotr Borys, Kurt Lechner, Toine Manders, Angelika Niebler |
|||||
|
Slutomröstning: närvarande suppleanter (art. 187.2) |
Mara Bizzotto, Jutta Steinruck |
|||||
RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET
|
Antagande |
22.6.2010 |
|
|
|
||
|
Slutomröstning: resultat |
+: –: 0: |
40 5 1 |
||||
|
Slutomröstning: närvarande ledamöter |
Burkhard Balz, Slavi Binev, Godfrey Bloom, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Rachida Dati, Leonardo Domenici, Diogo Feio, Elisa Ferreira, Vicky Ford, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Enikő Győri, Liem Hoang Ngoc, Othmar Karas, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Astrid Lulling, Hans-Peter Martin, Arlene McCarthy, Íñigo Méndez de Vigo, Sławomir Witold Nitras, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Theodor Dumitru Stolojan, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool |
|||||
|
Slutomröstning: närvarande suppleanter |
Elena Băsescu, David Casa, Saïd El Khadraoui, Sari Essayah, Sophia in ‘t Veld, Iliana Ivanova, Syed Kamall, Philippe Lamberts |
|||||