Procedura : 2009/2231(INI)
Ciclo di vita in Aula
Ciclo del documento : A7-0280/2010

Testi presentati :

A7-0280/2010

Discussioni :

PV 13/12/2010 - 20
CRE 13/12/2010 - 20

Votazioni :

PV 14/12/2010 - 9.16
Dichiarazioni di voto
Dichiarazioni di voto

Testi approvati :

P7_TA(2010)0468

RELAZIONE     
PDF 179kWORD 115k
7.10.2010
PE 442.903v02-00 A7-0280/2010

sulla sana gestione in materia di politica regionale dell'Unione europea: procedure di assistenza e controllo della Commissione

(2009/2231(INI))

Commissione per lo sviluppo regionale

Relatore: Ramona Nicole Mănescu

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO
 MOTIVAZIONE
 ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulla sana gestione in materia di politica regionale dell'Unione europea: procedure di assistenza e controllo della Commissione

(2009/2231(INI))

Il Parlamento europeo,

–   visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare gli articoli 174 e 178,

–   vista la proposta della Commissione, del 28 maggio 2010, concernente la revisione del regolamento finanziario applicabile al bilancio generale dell'Unione europea (COM(2010) 0260),

–   visto il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell'11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione(1),

–   vista la sua risoluzione del 21 ottobre 2008 sulla governance e il partenariato a livello nazionale e regionale e per progetti di politica regionale(2),

–   vista la sua risoluzione del 15 giugno 2010 sulla trasparenza della politica regionale e il suo finanziamento(3),

–   visti il Libro bianco del Comitato delle regioni sulla governance multilivello del 17-18 giugno 2009 e la relazione di consultazione,

–   viste le conclusioni della riunione ministeriale informale svoltasi il 16-17 marzo 2010 a Malaga,

–   vista la comunicazione della Commissione, del 6 settembre 2004, intitolata “Le rispettive responsabilità degli Stati membri e della Commissione nella gestione comune dei fondi strutturali e del Fondo di coesione – Situazione attuale e prospettive per il nuovo periodo di programmazione successivo al 2006” (COM(2004)0580),

–   vista la comunicazione della Commissione, del 14 maggio 2008, sui risultati dei negoziati relativi alle strategie e ai programmi della politica di coesione per il periodo di programmazione 2007-2013 (COM(2008)0301),

–   vista la relazione annuale della Corte dei conti europea sull'esecuzione del bilancio relativo agli esercizi finanziari 2006 e 2008,

–   vista la comunicazione della Commissione, del 19 febbraio 2008, intitolata “Piano d'azione per il rafforzamento della funzione di supervisione della Commissione nel contesto della gestione condivisa delle azioni strutturali” (COM(2008)0097),

–   vista la comunicazione della Commissione, del 3 febbraio 2009, intitolata “Relazione sull'attuazione del piano d'azione per il rafforzamento della funzione di supervisione della Commissione nel contesto della gestione condivisa delle azioni strutturali” (COM(2009)0042),

–   vista la comunicazione dei Commissari Samecki e Špidla alla Commissione, del 28 ottobre 2009, che presenta una relazione intermedia sul seguito dato al piano d'azione per il rafforzamento della funzione di supervisione della Commissione nel contesto della gestione condivisa delle azioni strutturali (SEC(2009)1463),

–   vista la comunicazione della Commissione, del 18 febbraio 2010, sull'impatto del piano d'azione per il rafforzamento della funzione di supervisione della Commissione nel contesto della gestione condivisa delle azioni strutturali (COM(2010)0052),

–   visto l'articolo 48 del suo regolamento,

–   vista la relazione della commissione per lo sviluppo regionale (A7‑0280/2010),

A. considerando che l'attuazione della politica di coesione è largamente decentrata e poggia sulla responsabilizzazione delle autorità subnazionali,

B.  considerando che la politica di coesione svolge il ruolo di precursore nell'applicazione della governance multilivello quale strumento per migliorare la qualità dei processi decisionali attraverso la partecipazione attiva delle autorità subnazionali fin dalla fase prelegislativa dei dibattiti,

C. considerando che per governance multilivello s'intende l'azione coordinata dell'Unione, degli Stati membri e degli enti regionali e locali nonché delle parti socioeconomiche e delle ONG, basata sui principi di partenariato e di cofinanziamento e destinata a elaborare e attuare le politiche dell'Unione europea – definizione che implica la responsabilità condivisa tra i vari livelli di potere,

D. considerando che la relazione annuale 2006 della Corte dei conti ha rilevato che i sistemi di controlli vigenti per la politica di coesione non erano sufficientemente efficaci e presentavano un tasso di errore pari al 12% in ordine agli importi rimborsati, e che la relazione annuale 2008 ha confermato tale dato, indicando che l'11% degli importi rimborsati non avrebbe dovuto esserlo,

E.  considerando che la Commissione deve rafforzare la propria funzione di supervisione per ridurre il tasso di errore, migliorare il sistema di controllo e incrementare l'assistenza alle autorità subnazionali e ai beneficiari, il che complessivamente porterà nel lungo periodo ad una politica maggiormente orientata ai risultati e più accessibile per gli utenti,

F.  considerando che procedure per la richiesta di finanziamenti troppo complesse e controlli superflui rischiano di allontanare dei potenziali beneficiari della politica di coesione,

G. considerando che le soluzioni concrete attese dai cittadini europei in materia di servizi pubblici (come i trasporti pubblici, l'acqua potabile, la sanità pubblica, gli alloggi sociali e la pubblica istruzione) si possono ottenere soltanto attraverso una valida governance comprendente due sistemi complementari: da un lato, il sistema istituzionale, che prevede la ripartizione delle competenze e dei bilanci tra lo Stato e le autorità regionali e locali, e, dall'altro, il sistema del partenariato, che riunisce tutti gli attori pubblici e privati interessati alla medesima tematica in un determinato territorio,

H. considerando che il partenariato deve tenere conto di tutte le comunità e tutti i gruppi interessati, che può apportare vantaggi e un valore aggiunto all'attuazione della politica di coesione mediante un rafforzamento della legittimità, una garanzia di trasparenza e un migliore assorbimento dei fondi, e che deve inoltre essere valutato in base al valore sociale e civile che rappresenta,

I.   considerando che un approccio integrato deve prestare attenzione alle caratteristiche specifiche dei territori (handicap geografici e naturali, spopolamento, posizione ultraperiferica ecc.), per poter rispondere alle sfide locali e regionali,

Applicazione della governance multilivello

1.  si compiace del Libro bianco del Comitato delle regioni sulla governance multilivello e del riconoscimento della sussidiarietà subnazionale inserito nel trattato di Lisbona; rileva che l'approccio multilivello dovrebbe essere applicato non soltanto verticalmente ma anche orizzontalmente, tra attori del medesimo livello, in tutte le politiche dell'Unione oggetto di competenza condivisa, compresa la politica di coesione;

2.  si compiace delle conclusioni della riunione ministeriale informale svoltasi nel marzo 2010 a Malaga e ritiene che la governance multilivello costituisca una condizione indispensabile per conseguire la coesione territoriale in Europa; chiede che tale principio sia reso obbligatorio per gli Stati membri nelle politiche aventi un forte impatto territoriale, al fine di garantire un equilibrato sviluppo territoriale in linea con il principio di sussidiarietà; rileva che tale disposizione non dovrebbe in alcun modo generare procedure più onerose;

3.  è del parere che una governance multilivello soddisfacente debba basarsi su un'impostazione dal basso verso l'alto (“bottom-up”), tenendo conto della diversità amministrativa che caratterizza ciascuno Stato membro; chiede agli Stati membri di individuare i metodi più efficaci per attuare la governance multilivello e di intensificare la loro cooperazione con le autorità regionali e locali nonché con l'amministrazione dell'Unione europea, ad esempio invitando funzionari di tutti i livelli dell'amministrazione alle riunioni periodiche organizzate con la Commissione oppure istituendo Patti territoriali europei che associno, su base volontaria, i vari livelli di governo competenti;

4.  raccomanda una standardizzazione dell'analisi dell'impatto territoriale mediante il coinvolgimento dei vari attori interessati sin dalla fase a monte della decisione politica, di modo che tale analisi comprenda le ripercussioni economiche, sociali e ambientali sulle regioni delle proposte legislative e non legislative dell'Unione;

5.  rileva che la governance multilivello consente un migliore sfruttamento del potenziale di cooperazione territoriale grazie alle relazioni sviluppate tra attori pubblici e privati attraverso le frontiere; esorta gli Stati membri che non l'hanno ancora fatto ad adottare quanto prima le necessarie disposizioni volte a consentire l'istituzione dei gruppi europei di cooperazione territoriale (GECT); raccomanda alla Commissione di promuovere lo scambio di informazioni tra i GECT già esistenti e quelli in corso di istituzione nel quadro dei programmi esistenti; si compiace della qualità del lavoro svolto dal Comitato delle regioni in merito alla questione dei GECT e invita a ricorrere agli strumenti a disposizione del medesimo – in particolare la piattaforma di monitoraggio di Lisbona e la rete di monitoraggio della sussidiarietà – al fine di promuovere lo scambio delle migliori prassi tra regioni e Stati membri, allo scopo di individuare e definire congiuntamente gli obiettivi e le conseguenti azioni di pianificazione e infine di realizzare una valutazione comparativa dei risultati della politica di coesione;

6.  invita le autorità nazionali, regionali e locali ad intensificare il ricorso all'approccio integrato durante l'attuale periodo di programmazione; propone di rendere obbligatorio tale approccio nel contesto della futura politica di coesione; ritiene che un approccio integrato e flessibile debba non soltanto tenere conto degli aspetti economici, sociali e ambientali dello sviluppo del territorio, ma anche consentire il coordinamento degli interessi dei vari attori coinvolti, alla luce delle specificità territoriali, per poter rispondere alle sfide a livello locale e regionale;

7.  esorta la Commissione ad elaborare una guida per gli attori pubblici e privati su come applicare nella pratica i principi della governance multilivello e l'approccio integrato; raccomanda che le azioni intese a promuovere questi due approcci siano finanziate nel quadro dell'assistenza tecnica del FESR;

8.  raccomanda al Comitato delle regioni di sfruttare l'occasione offerta dalle Giornate a porte aperte 2011 e, per quanto ancora possibile al momento attuale, dalle Giornate a porte aperte 2010 per promuovere e approfondire il dibattito al fine di individuare i mezzi più efficaci per incoraggiare la governance multilivello; suggerisce di lanciare un'etichetta europea di governance multilivello e di istituirla in tutte le regioni dell'Unione europea a partire dal 2011;

9.  osserva che i meccanismi esecutivi decentrati costituiscono un fattore chiave della governance multilivello; esorta gli Stati membri e le regioni, considerata l'esigenza di semplificazione, a delegare l'attuazione di una parte dei programmi operativi laddove sia opportuno e soprattutto a sfruttare meglio le sovvenzioni globali; invita gli Stati membri ad adottare le misure necessarie in materia di decentramento, tanto a livello legislativo quanto sul piano del bilancio, per consentire un funzionamento efficiente del sistema di governance multilivello, nel rispetto dei principi di partenariato e di sussidiarietà; rileva la necessità di una più intensa partecipazione delle autorità regionali e locali, in particolare quando sono dotate di potere legislativo, dal momento che sono quelle che meglio conoscono le potenzialità e le esigenze delle rispettive regioni e pertanto possono contribuire ad una migliore attuazione della politica di coesione;

10. esorta gli Stati membri a coinvolgere le autorità regionali e locali competenti e gli attori della società civile sin dai primissimi stadi dei negoziati sulla legislazione dell'Unione e sui programmi beneficiari dei Fondi strutturali, in modo da consentire un dialogo tempestivo tra i vari livelli di governo; chiede che dette autorità partecipino agli organi decisionali responsabili su un piano di parità con i rappresentanti nazionali;

11. rileva che, per ottenere un efficace assorbimento dei fondi e garantirne il massimo impatto, è necessario disporre di una capacità amministrativa sufficiente a livello tanto dell'UE quanto regionale e locale; chiede pertanto alla Commissione di migliorare la sua capacità amministrativa al fine di aumentare il valore aggiunto della politica di coesione e garantire la sostenibilità delle azioni, e chiede agli Stati membri di garantire strutture amministrative appropriate e risorse umane adeguate nei settori delle assunzioni, delle retribuzioni, della formazione, delle risorse, delle procedure, della trasparenza e dell'accessibilità;

12. invita gli Stati membri a rafforzare, se del caso, anche il ruolo delle autorità regionali e locali nella preparazione, nella gestione e nell'attuazione dei programmi nonché a potenziare le risorse a loro disposizione; raccomanda l'adozione, nel quadro della politica di coesione, della metodologia di sviluppo locale basata sui partenariati locali, in particolare per i progetti concernenti questioni urbane, rurali e transfrontaliere; invita la Commissione a incoraggiare i partenariati tra le regioni aventi un analogo potenziale specifico di sviluppo e a garantire l'istituzione di un quadro adeguato a livello dell'UE per il coordinamento della cooperazione macroregionale;

13. ritiene che i principi di partenariato e di cofinanziamento responsabilizzino le autorità subnazionali per quanto riguarda l'attuazione della politica di coesione; ricorda il suo attaccamento a tali principi di buona gestione e chiede che essi siano preservati nonostante i tagli alla spesa pubblica imposti dalla crisi economica;

14. raccomanda di valorizzare la pratica del partenariato ed esorta la Commissione a presentare una definizione concordata del concetto di partenariato quale condizione per l'istituzione di autentici partenariati con le autorità regionali e locali e con gli attori della società civile; chiede alla Commissione di verificare rigorosamente l'applicazione di tale principio elaborando strumenti di valutazione specifici e di diffondere le migliori prassi in tale campo attraverso gli strumenti TIC; rileva che il partenariato può contribuire all'efficacia, all'efficienza, alla legittimità e alla trasparenza in tutte le fasi della programmazione e dell'esecuzione dei Fondi strutturali, e può altresì rafforzare l'impegno e l'identificazione nei confronti dei risultati dei programmi; sottolinea l'importante ruolo svolto dal volontariato nel processo di partenariato;

15. ricorda l'obbligo di indire una consultazione pubblica dei cittadini attraverso le organizzazioni rappresentative della società civile e le ONG al fine di tenere conto delle loro proposte, e rileva che la partecipazione della società civile contribuisce a legittimare il processo decisionale; constata che gli sforzi intesi a garantire la partecipazione pubblica nella fase preparatoria dei programmi operativi per il periodo 2007-2013 non hanno avuto l'esito sperato; invita la Commissione a individuare le buone prassi e ad agevolarne l'applicazione, al fine di migliorare la partecipazione dei cittadini in vista del prossimo periodo di programmazione;

16. chiede che il principio della governance multilivello sia integrato in tutte le fasi della definizione e dell'attuazione della strategia UE 2020 al fine di garantire che le autorità regionali e locali, le quali sono responsabili della sua attuazione, detengano l'effettiva proprietà dei risultati; ricorda in tale contesto la proposta relativa a un “patto territoriale delle autorità locali e regionali concernente la strategia Europa 2020”, inteso ad incoraggiare le regioni e i comuni a contribuire al successo della realizzazione degli obiettivi della strategia UE 2020;

17. raccomanda alla Commissione di riesaminare le possibilità di attuare il progetto pilota lanciato dal Parlamento europeo intitolato “Erasmus per rappresentanti locali e regionali” e, al fine di migliorare la qualità dei progetti presentati e di rispondere all'obiettivo dell'efficienza, invita la Commissione a creare, a titolo della linea di bilancio per l'assistenza tecnica operativa nel quadro del FESR, un sistema di formazione e mobilità per gli attori locali e regionali interessati alla gestione dei programmi concernenti la politica di coesione nonché per i partner specializzati nell'attuazione dei concetti di approccio integrato e di governance multilivello; chiede pertanto alla Commissione di prevedere gli stanziamenti per finanziare efficacemente tali iniziative e di potenziare le reti create con le autorità regionali e locali, anche attraverso il Comitato delle regioni;

18. ritiene che le reti europee di regioni debbano ampliare le loro azioni nel campo delle buone prassi in materia di governance e di partenariato, prestare maggiore attenzione agli insegnamenti politici e strategici tratti dai precedenti esercizi di programmazione, e garantire l'accesso del pubblico alle informazioni essenziali sulle migliori prassi in tutte le lingue dell'Unione europea, contribuendo così ad assicurare l'effettiva applicazione di tali prassi;

Rafforzamento del ruolo della Commissione nel sostenere le autorità regionali e locali

19. è del parere che un potenziamento del ruolo delle autorità regionali e locali debba corrispondere a un rafforzamento della funzione di supervisione della Commissione incentrato sul controllo dei sistemi di audit piuttosto che sui singoli progetti; sollecita, in tale contesto, un sistema di certificazione europeo dei servizi nazionali di audit; esorta la Commissione a perfezionare l'approvazione delle relazioni di valutazione della conformità, in modo da evitare ritardi nei pagamenti e perdite di risorse dovute a disimpegno, e a presentare una proposta sul rischio tollerabile di errore entro il 2012;

20. si compiace dei risultati della relazione della Commissione sul piano d'azione presentata nel febbraio 2010 e delle azioni correttive e preventive finora intraprese; invita la DG REGIO a proseguire tale esercizio durante l'intero periodo di attuazione per mantenere lo slancio generato dal piano d'azione;

21. rileva che le iniziative europee in materia di politica di coesione e di politica strutturale devono essere coordinate meglio al fine di non compromettere la coerenza della politica regionale; sollecita pertanto un coordinamento rafforzato, in seno alla Commissione, tra la direzione generale REGIO, competente per la politica di coesione e la politica strutturale, e le direzioni generali competenti per le iniziative settoriali corrispondenti; chiede, considerato il rafforzamento dei diritti delle autorità regionali e locali derivante dal trattato di Lisbona, che dette autorità siano associate più strettamente all'elaborazione della politica a livello della Commissione, al fine di accrescere la responsabilità a livello dei promotori dei progetti: sollecita inoltre un controllo più intenso dei risultati da parte della Commissione, in loco, al fine di migliorare la valutazione tanto dell'efficienza delle strutture progettuali quanto dell'efficacia delle azioni rispetto agli obiettivi prefissi;

22. invita la Commissione a potenziare l'iniziativa “Formare i formatori” rivolta alle autorità di gestione e di certificazione; rileva la necessità di un monitoraggio costante per garantire che i contenuti della formazione siano effettivamente trasferiti ai livelli inferiori in modo equilibrato, senza trascurare gli attori locali;

23. esorta la Commissione a lanciare rapidamente il nuovo portale del sistema SFC 2007, che consente l'accesso diretto a informazioni utili per tutti gli attori interessati ai Fondi strutturali; raccomanda agli Stati membri di promuovere e diffondere informazioni su tale strumento tra le autorità regionali e locali nonché tra i beneficiari finali;

24. invita la Commissione a istituire meccanismi supplementari di assistenza tecnica volti a promuovere la conoscenza a livello regionale e locale dei problemi connessi all'attuazione, in particolare negli Stati membri in cui, secondo la valutazione ex post dei programmi di politica di coesione 2000-2006 effettuata dalla Commissione, esistono problemi estremamente persistenti in ordine alla capacità amministrativa per quanto riguarda l'attuazione di tali programmi;

25. chiede un'applicazione uniforme del modello d'informazione e di audit unico (Single Information, Single Audit - SISA) a tutti i livelli di revisione contabile, onde evitare la duplicazione degli audit e i controlli eccessivi; esorta la Commissione a pubblicare un manuale sull'audit unico comprendente tutte le note orientative sinora elaborate;

26. invita gli Stati membri a sfruttare ulteriormente gli strumenti di ingegneria finanziaria al fine di migliorare la qualità dei progetti e la partecipazione degli attori privati, in particolare delle PMI, ai progetti europei; invita la Commissione a semplificare le norme operative di tali strumenti, la cui complessità attualmente ne limita l'utilizzo;

27. è convinto che il rispetto delle procedure non debba andare a detrimento della qualità degli interventi; chiede alla Commissione di attuare in futuro una politica maggiormente orientata ai risultati, incentrata su una performance di qualità e sullo sviluppo di progetti strategici piuttosto che sui controlli; esorta a tal fine la Commissione ad elaborare indicatori oggettivi e misurabili che siano comparabili in tutta l'Unione al fine di perfezionare i sistemi di monitoraggio e valutazione, e a proseguire la riflessione sulla necessità di norme flessibili nel caso di crisi economiche;

28. rileva che l'applicazione di procedure chiare e trasparenti costituisce un fattore di buona governance; si compiace pertanto della semplificazione in corso del regolamento finanziario e dei regolamenti dei Fondi strutturali e chiede agli Stati membri di conformarsi pienamente alle disposizioni del regolamento finanziario riveduto e di divulgare le informazioni sui beneficiari finali dei Fondi strutturali; esorta la Commissione a proporre norme chiare e comprensibili, che non richiedano frequenti modifiche; sollecita un'architettura più semplice per i Fondi dopo il 2013, non quale conseguenza della crisi economica ma come principio generale della futura politica di coesione, al fine di agevolare l'assorbimento dei fondi, e raccomanda di accrescere la trasparenza e la flessibilità nell'utilizzazione dei Fondi europei onde evitare un'ulteriore onere amministrativo, che potrebbe scoraggiare i potenziali partner dal partecipare ai progetti;

29. si compiace della relazione strategica della Commissione sull'attuazione dei programmi di politica di coesione 2010 in quanto fonte di importanti informazioni di ritorno per il processo di elaborazione della politica; ritiene che occorrerebbe inoltre tenere seriamente in considerazione i risultati di tale relazione al momento di formulare proposte volte a migliorare l'attuazione effettiva dei programmi di politica di coesione;

30. ribadisce il proprio impegno a favore di una politica di coesione forte e debitamente finanziata, che garantisca lo sviluppo armonioso di tutte le regioni dell'Unione europea; chiede che la dotazione finanziaria di tale politica sia mantenuta dopo il 2013 e che sia respinto ogni tentativo di rinazionalizzarla;

31. invita la Commissione ad inserire i principi di differenziazione e proporzionalità nei futuri regolamenti e ad adeguare i requisiti in funzione delle dimensioni dei programmi e della natura dei partner, in particolare quando sono coinvolte autorità locali; sollecita un ricorso più ampio agli importi forfettari e alle tariffe fisse per tutti i Fondi, in particolare per quanto riguarda le spese generali e l'assistenza tecnica; propone di prevedere criteri di valutazione più flessibili per i progetti innovativi, al fine di incoraggiarli, e requisiti di controllo meno rigorosi per i progetti pilota; incoraggia la Commissione a sviluppare il principio del “contratto di fiducia” con gli Stati membri che s'impegnano e riescono a garantire una buona utilizzazione dei Fondi;

32. sollecita, al fine di elaborare in futuro una politica più orientata agli utenti, una più profonda armonizzazione e integrazione delle norme che disciplinano i Fondi strutturali, evitando la frammentazione dei progetti in diverse parti per presentare domande di finanziamento ai vari Fondi; raccomanda di porre l'accento non soltanto sulla regolarità della spesa ma anche sulla qualità degli interventi e di concentrare le risorse sul potenziamento dell'assistenza alla gestione;

33. invita la Commissione a presentare quanto prima proposte concernenti i regolamenti per il prossimo periodo di programmazione, ad adottare il regolamento di attuazione, ad elaborare i necessari orientamenti e a garantire la relativa formazione in tempo utile, nonché ad agevolare il processo negoziale e l'approvazione dei programmi operativi, onde evitare eventuali ritardi nell'attuazione della politica di coesione e nell'assorbimento dei fondi dopo il 2013;

34. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione e agli Stati membri.

(1)

GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25.

(2)

Testi approvati, P6_TA(2008)0492.

(3)

Testi approvati, P7_TA(2010)0201.


MOTIVAZIONE

Il decentramento del potere operato negli ultimi decenni da diversi Stati membri ha ampliato in modo significativo le competenze delle autorità regionali e locali in fatto di attuazione delle politiche dell'Unione europea.

Il trattato di riforma introduce nella legislazione dell'Unione il principio di sussidiarietà subnazionale da applicarsi alle politiche oggetto di competenza concorrente, permettendo così un maggiore coinvolgimento delle autorità territoriali nel processo decisionale sia in fase di definizione sia in fase di attuazione delle politiche. Le autorità locali diventano, quindi, partner pienamente riconosciuti nel perseguimento degli obiettivi stabiliti dall'UE.

Si tratta di un importante passo avanti verso una governance multilivello che risponde alla richiesta, più volte avanzata dal Parlamento, di accrescere il coinvolgimento delle autorità subnazionali nella definizione delle politiche, sempre nel rispetto dei diversi assetti costituzionali degli Stati membri.

L'efficienza dell'attuazione delle politiche dipende strettamente dalla loro definizione. In tale fase, il coinvolgimento delle autorità locali e regionali, quali autorità che meglio conoscono le esigenze del territorio e della popolazione, garantisce una maggiore efficienza nelle fasi successive.

L'accento va, quindi, posto sulla fase prelegislativa del processo decisionale e sul valore aggiunto che le politiche e le migliori pratiche attuate a livello locale e regionale possono offrire all'elaborazione di strategie territoriali in seno all'UE.

La politica di coesione è stata tra le prime politiche ad adottare l'approccio descritto: la sua dimensione regionale e l'attuazione del principio di partenariato rappresentano il suo valore aggiunto e contribuiscono a garantirne l'efficacia e la sostenibilità.

Libro bianco del Comitato delle regioni sulla governance multilivello

Il Libro bianco del Comitato delle regioni ha lanciato al momento opportuno il dibattito circa un'interpretazione condivisa del principio della governance multilivello, quale strumento pratico da utilizzarsi nel processo decisionale relativo alle politiche dell'Unione oggetto di competenza concorrente.

Al fine di migliorare l'applicazione del principio della governance multilivello nell'ambito della politica di coesione, si tengono in considerazione i seguenti aspetti:

·   Entrambe le dimensioni della governance multilivello sono necessarie al fine di garantire una cooperazione multilivello tra i diversi attori e un approccio integrato tra le diverse politiche: da un lato, la dimensione verticale relativa alla cooperazione tra autorità di diversi livelli di governo, compresi gli attori socioeconomici, e, dall'altro, la dimensione orizzontale relativa alla cooperazione tra attori dello stesso livello.

·   Una definizione più chiara del principio di partenariato agevolerebbe l'istituzione di autentici partenariati con le autorità regionali e locali. In particolare, è necessario rafforzare il ruolo e la consultazione delle autorità locali fin dall'avvio dei dibattiti condotti in seno all'UE. Il principio di partenariato, infatti, spesso non porta ai risultati sperati a causa di uno scarso coinvolgimento delle autorità locali.

·   Il dibattito relativo alla governance multilivello è intimamente legato a quello sulla coesione territoriale. Il coinvolgimento degli attori subnazionali nel perseguimento degli obiettivi dell'Unione è, infatti, un prerequisito fondamentale per una realizzazione efficace della coesione territoriale. L'adozione di un Libro bianco sulla coesione territoriale, quale seguito al Libro verde, doterebbe l'UE di uno strumento utile nella fase attuale, al fine di chiarire come l'adozione del principio della governance multilivello nella futura politica regionale possa contribuire alla realizzazione della coesione territoriale, nonché al fine di alimentare il dibattito riguardo al prossimo pacchetto legislativo.

·   Il potenziale della cooperazione territoriale deve essere sfruttato maggiormente al fine di promuovere una cooperazione multilivello transfrontaliera. Le regioni transfrontaliere, infatti, dispongono di un potenziale ancora inesplorato e favoriscono la convergenza delle diverse politiche. Il ruolo fondamentale che la cooperazione territoriale può svolgere nel perseguimento degli obiettivi previsti dalla strategia UE 2020 è stato, inoltre, sottolineato a più riprese nelle risposte inoltrate nel quadro della recente consultazione pubblica. Occorrerebbe promuovere strumenti come i GECT, al fine di creare sistemi transfrontalieri di governance multilivello e garantire il coinvolgimento del livello regionale e locale nelle diverse politiche.

·   La semplificazione delle norme vigenti a livello di Unione e di Stati membri è un prerequisito per il miglioramento della governance nell'ambito della politica di coesione. Le modifiche recentemente apportate al regolamento generale e al regolamento relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale costituiscono un importante passo avanti in tale direzione. La semplificazione, tuttavia, non dovrebbe essere meramente legata a un evento passeggero e straordinario, quale la crisi economica, bensì ispirare in futuro tutte le norme relative ai Fondi strutturali. Al contempo, gli Stati membri dovrebbero operare una semplificazione delle disposizioni vigenti a livello nazionale, spesso fonte di oneri amministrativi ulteriori non riconducibili alla legislazione dell'Unione. Lo sviluppo di una cultura di valutazione più forte a tutti i livelli è, a tale proposito, un contrappeso necessario al fine di garantire controlli efficienti ed evitare di commettere errori.

Rafforzamento del ruolo della Commissione nel sostenere le autorità regionali e locali

La seconda parte della relazione si concentra sull'analisi dei meccanismi che sottendono la gestione condivisa e, in particolare, delle diverse responsabilità della Commissione e degli Stati membri. Essa formula inoltre raccomandazioni su come il sistema possa essere migliorato in fase di attuazione dei programmi.

La relazione annuale della Corte dei conti del 2006 ha rilevato che i sistemi di controllo allora esistenti per la politica di coesione non erano sufficientemente efficaci e presentavano un tasso di errore troppo elevato, pari al 12%, in ordine agli importi rimborsati. La relazione annuale del 2008 non ha fatto che confermare tale dato, indicando che l'11% degli importi rimborsati non avrebbe dovuto esserlo.

A onor del vero, i dati citati includono anche il periodo 2000-2006 – durante il quale gli attuali requisiti in fatto di controlli non erano ancora in vigore – e quindi non riflettono pienamente la situazione attuale.

Tuttavia, in mancanza dei dati necessari per valutare in modo adeguato l'efficacia delle nuove diposizioni vigenti per il periodo 2007-2013, si presume che il tasso di errore relativo ai Fondi strutturali sia ancora troppo elevato e che occorrano ulteriori sforzi per rendere i sistemi di controllo più efficienti.

Il piano d'azione 2008 per il rafforzamento della funzione di supervisione della Commissione illustrava una serie di provvedimenti che la Commissione intendeva adottare al fine di rendere i fondi più efficaci, attraverso azioni sia correttive sia preventive.

La presente relazione esamina le azioni adottate e formula alcune prime raccomandazioni relative all'attuale periodo di programmazione, intese al rafforzamento, da un lato, del ruolo di guida svolto dalla Commissione nelle procedure di controllo e di gestione e, dall'altro, della funzione di coordinamento ricoperta dalla Commissione durante la fase di controllo.

Un solo anno di attuazione del programma non è infatti sufficiente per valutare in modo esaustivo l'impatto generale dei provvedimenti adottati. Ciononostante, le due comunicazioni relative all'impatto del piano d'azione, adottate dalla Commissione rispettivamente il 3 febbraio 2009 e il 18 febbraio 2010, offrono già alcuni spunti incoraggianti.

La funzione di supervisione della Commissione, nella sua forma attuale, è considerata insufficiente e non può compensare l'inefficienza dei sistemi di controllo nazionali durante l'intero periodo di programmazione. Il ruolo di audit della Commissione dovrebbe essere rafforzato nella fase iniziale dei programmi, conferendo invece maggiori funzioni agli Stati membri nella fase di attuazione.

In particolare, l'attuale sistema di valutazione della conformità deve essere perfezionato al fine di garantirne la piena efficacia durante l'intero periodo di programmazione. La mancata conclusione di tale esercizio potrebbe portare a ritardi nei pagamenti e di conseguenza alla perdita di risorse a causa del disimpegno automatico.

I controlli svolti durante la fase di attuazione devono essere migliorati, potenziando i controlli ad hoc e offrendo una maggiore assistenza alle autorità di gestione in occasione dei controlli di primo livello, al fine di correggere tempestivamente eventuali irregolarità e ridurre così il tasso globale di errore. Le attività di formazione e orientamento svolte dalla Commissione andrebbero concentrate maggiormente proprio su tale livello, che registra il tasso di errori più elevato, e in particolare su quei settori, quali le spese non ammissibili e gli appalti pubblici, in cui si riscontra la percentuale più elevata di irregolarità.

Detti errori sono in parte riconducibili all'eccessiva complessità delle norme che disciplinano i Fondi strutturali. La natura stessa del sistema di gestione condivisa adottato per la politica di coesione rende estremamente complessa l'interpretazione e l'attuazione delle norme, in ragione dell'elevato numero di parti interessate. Ciò in realtà rappresenta proprio il valore aggiunto dei Fondi strutturali, ma allo stesso tempo comporta un rischio di errore più elevato.

Le norme dovrebbero dunque essere semplificate, onde rendere le procedure più facili da espletare ed evitare di scoraggiare i potenziali beneficiari dal prendere parte ai progetti.

Allo stesso tempo, la Commissione deve potenziare le sue attività di sviluppo della conoscenza rivolte ai livelli più bassi della governance, attraverso iniziative di carattere normativo e non normativo. Le attività già avviate a tal fine andrebbero intensificate.

Dovrebbero, inoltre, essere aumentati gli investimenti volti al sostegno finanziario e alla formazione delle amministrazioni nazionali e regionali, di modo che le autorità preposte alla gestione dei programmi possano migliorare la loro conoscenza delle norme e le loro competenze in materia. Gli investimenti nella capacità istituzionale dovrebbero costituire una priorità soprattutto nei nuovi Stati membri, ancora poco avvezzi a tali pratiche.

Grazie alle misure proposte, a medio termine un numero più elevato di autorità subnazionali potrebbe essere coinvolto nella gestione e nel controllo dei programmi, mentre la Commissione potrebbe assumere una funzione più prettamente coordinativa.

Oltre ai provvedimenti adottati attraverso il piano d'azione, andrebbero potenziate le seguenti iniziative:

·  poiché la maggior parte degli errori si registra durante i controlli di primo livello, l'assistenza prestata dalla Commissione alle autorità di gestione dovrebbe essere rafforzata grazie all'organizzazione di seminari mirati, alla pubblicazione di note orientative, alla diffusione delle migliori prassi e alla formazione dei funzionari preposti alla gestione dei programmi; dovrebbe inoltre essere istituito un sistema di controllo costante delle attività di formazione rivolte alle autorità di gestione, onde garantire l'effettivo trasferimento delle nozioni, con particolare attenzione per il livello locale;

·  i diversi livelli a cui sono operati i controlli dovrebbero essere coordinati meglio al fine di evitare una duplicazione delle attività di audit e un controllo eccessivo; a lungo termine, il miglioramento del coordinamento conseguito permetterebbe di svincolare risorse della Commissione che potrebbero essere invece destinate al rafforzamento dell'assistenza alla gestione;

·  il nuovo portale dell'attuale sistema SFC 2007 dovrebbe essere reso operativo con urgenza poiché consentirebbe l'accesso diretto a informazioni utili per tutti gli attori interessati ai Fondi strutturali;

·  il potenziale degli strumenti di ingegneria finanziaria dovrebbe essere sfruttato ulteriormente al fine di permettere l'elaborazione di progetti strategici qualitativi e la partecipazione di capitali e attori (soprattutto PMI) privati ai progetti dell'Unione; poiché tali strumenti sono attualmente sottoutilizzati a causa della loro eccessiva complessità, è necessario discutere con la massima urgenza della loro governance;

·  una maggiore coerenza delle norme relative ai diversi Fondi a livello di Unione permetterebbe un approccio più integrato.

***

Alcune misure correttive dovrebbero essere attuate immediatamente, cosicché i risultati siano avvertibili già durante l'attuale periodo di programmazione. Altre misure, invece, dovranno essere adottate successivamente, a seguito del dibattito squisitamente politico sulla politica di coesione dopo il 2013.

In particolare, il lavoro sulla semplificazione, iniziato nel 2007 in seno alla task force della Commissione, dovrebbe, da una parte, concentrarsi su suggerimenti volti a migliorare l'attuale fase di attuazione e, dall'altra, portare all'elaborazione di ulteriori proposte per semplificare il funzionamento della politica di coesione: la semplificazione dovrebbe divenire un principio orizzontale e duraturo, tale da permeare l'intera filosofia della futura politica di coesione.

È necessario riflettere approfonditamente su come migliorare la governance, e quindi l'efficacia, del sistema di esecuzione dei Fondi strutturali per il periodo successivo al 2013. Il gruppo di alto livello sulla futura politica di coesione dovrebbe prendere seriamente in considerazione questo aspetto nelle sue discussioni, e il Parlamento dovrebbe partecipare attivamente a tale dibattito.


ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione

28.9.2010

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

35

0

0

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

François Alfonsi, Luís Paulo Alves, Sophie Auconie, Catherine Bearder, Jean-Paul Besset, Victor Boştinaru, Zuzana Brzobohatá, John Bufton, Salvatore Caronna, Ricardo Cortés Lastra, Francesco De Angelis, Tamás Deutsch, Rosa Estaràs Ferragut, Elie Hoarau, Danuta Maria Hübner, Filiz Hakaeva Hyusmenova, Seán Kelly, Evgeni Kirilov, Constanze Angela Krehl, Ramona Nicole Mănescu, Riikka Manner, Iosif Matula, Lambert van Nistelrooij, Wojciech Michał Olejniczak, Markus Pieper, Tomasz Piotr Poręba, Monika Smolková, Georgios Stavrakakis, Michael Theurer, Oldřich Vlasák, Kerstin Westphal, Joachim Zeller

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Jan Březina, Leonidas Donskis, Aldo Patriciello, Maurice Ponga, Heide Rühle, Elisabeth Schroedter

Note legali - Informativa sulla privacy