BETÄNKANDE om goda styrelseformer för EU:s regionalpolitik: stödförfaranden och Europeiska kommissionens kontroll
7.10.2010 - (2009/2231(INI))
Utskottet för regional utveckling
Föredragande: Ramona Nicole Mănescu
FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION
om goda styrelseformer för EU:s regionalpolitik: stödförfaranden och Europeiska kommissionens kontroll
Europaparlamentet utfärdar denna resolution
– med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, i synnerhet artiklarna 174–178,
– med beaktande av kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning med budgetförordning för Europeiska unionens allmänna budget av den 28 maj 2010 (KOM(2010)0260),
– med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden[1],
– med beaktande av sin resolution av den 21 oktober 2008 om styrelseformer och partnerskap på nationell och regional grundval samt på projektbasis inom regionalpolitiken[2],
– med beaktande av sin resolution av den 15 juni 2010 om öppenhet och finansiering inom regionalpolitiken[3],
– med beaktande av Regionkommitténs vitbok om flernivåstyre av den 17–18 juni 2009 och samrådsrapporten,
– med beaktande av slutsatserna från det informella ministermötet den 16–17 mars 2010 i Malaga,
– med beaktande av kommissionens meddelande av den 6 september 2004 med titeln ”Medlemsstaternas respektive kommissionens ansvar när det gäller den delade förvaltningen av strukturfonderna och Sammanhållningsfonden – Den nuvarande situationen och framtidsutsikterna för den nya programperioden efter 2006” (KOM(2004)0580),
– med beaktande av kommissionens meddelande av den 14 maj 2008 om resultatet av samrådet beträffande sammanhållningspolitikens strategier och program för programperioden 2007–2013 (KOM(2008)0301),
– med beaktande av revisionsrättens årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåren 2006 och 2008,
– med beaktande av kommissionens meddelande av den 19 februari 2008 om en handlingsplan för att stärka kommissionens tillsynsfunktion vid delad förvaltning av strukturåtgärder (KOM(2008)0097),
– med beaktande av kommissionens meddelande av den 3 februari 2009 med titeln ”Rapport om genomförandet av handlingsplanen för att stärka kommissionens tillsynsfunktion vid delad förvaltning av strukturåtgärder” (KOM(2009)0042),
– med beaktande av kommissionsledamöterna Sameckis and Špidlas meddelande till kommissionen av den 28 oktober 2009 med en interimsrapport om uppföljningen av handlingsplanen för att stärka kommissionens tillsynsfunktion vid delad förvaltning av strukturåtgärder (SEK(2009)1463),
– med beaktande av kommissionens meddelande av den 18 februari 2010 om effekter av handlingsplanen för att stärka kommissionens tillsynsfunktion vid delad förvaltning av strukturåtgärder (KOM(2010)0052),
– med beaktande av artikel 48 i arbetsordningen,
– med beaktande av betänkandet från utskottet för regional utveckling (A7‑0280/2010), och av följande skäl:
A. Genomförandet av sammanhållningspolitiken är till stor del decentraliserat och bygger på att de regionala och lokala myndigheterna tar sitt ansvar.
B. Sammanhållningspolitiken är en förelöpare när det gäller tillämpningen av flernivåstyre och ett instrument för att förbättra kvaliteten på beslutsprocessen genom lokala och regionala myndigheters aktiva medverkan från och med skedet före lagstiftningsfasen i debatterna.
C. Flernivåstyre innebär ett samordnat agerande mellan unionen, medlemsstaterna och de regionala och lokala myndigheterna, samt arbetsmarknadsparterna och icke-statliga organisationer, som grundar sig på principerna om partnerskap och samfinansiering och som har som syfte att utforma och tillämpa Europeiska unionens politik. Denna definition innebär att de olika förvaltningsnivåerna har ett delat ansvar.
D. Revisionsrättens rapport från 2006 visade att de befintliga kontrollsystemen för sammanhållningspolitiken inte var tillräckligt effektiva, med en alltför hög felfrekvens (12 procent) i ersättningen för utgifter. Dessa uppgifter bekräftades i årsrapporten för 2008, där 11 procent av medlen utgjorde felaktiga ersättningar.
E. Kommissionen måste stärka sin tillsynsfunktion för att minska felfrekvensen, förbättra kontrollsystemen och öka stödet till lokala och regionala myndigheter och bidragsmottagare. Alla dessa åtgärder kommer på lång sikt att resultera i en mer resultatinriktad och användarvänlig politik.
F. Alltför komplicerade förfaranden för ansökan om finansiering och talrika kontroller riskerar att avskräcka sökande som skulle kunna dra fördel av sammanhållningspolitiken.
G. De praktiska lösningar som medborgarna förväntar sig när det gäller offentliga tjänster (såsom kollektivtrafik, dricksvatten, folkhälsa, subventionerat boende och offentlig utbildning) kan endast åstadkommas genom god förvaltning inom ramen för två kompletterande system: dels ett institutionellt system där befogenheter och budget delas mellan staten och de regionala och lokala myndigheterna, dels ett partnerskapssystem som samlar olika offentliga och privata aktörer som berörs av samma ärende inom ett visst territorium.
H. Partnerskapet bör ta hänsyn till alla berörda samhällen och grupper och kan skapa fördelar och ett mervärde vid genomförandet av sammanhållningspolitiken genom att legitimiteten stärks, insyn garanteras och resursutnyttjandet effektiviseras. Partnerskapet bör även bedömas utifrån sitt samhälls- och medborgarvärde.
I. Ett integrerat synsätt bör uppmärksamma regionernas specifika särdrag (geografiska och naturbetingade begränsningar, avfolkning, avskildhet etc.) för att kunna bemöta utmaningarna på lokal och regional nivå.
Tillämpning av flernivåstyre
1. Europaparlamentet välkomnar Regionkommitténs vitbok om flernivåstyre och erkännandet i Lissabonfördraget av subsidiaritet på regional och lokal nivå. Parlamentet betonar att denna strategi på flera nivåer inte bara bör tillämpas vertikalt utan också horisontellt, dvs. bland aktörer på samma nivå, inom samtliga EU-politikområden med delad behörighet, inbegripet sammanhållningspolitiken.
2. Europaparlamentet välkomnar slutsatserna från det informella ministermötet som hölls i mars 2010 i Malaga och menar att flernivåstyre är en förutsättning för att territoriell sammanhållning ska kunna uppnås i Europa. Parlamentet begär att denna princip blir obligatorisk för medlemsstaterna inom politikområden som har en stark territoriell inverkan, i syfte att garantera en balanserad territoriell utveckling som är i linje med subsidiaritetsprincipen. Parlamentet påpekar att en sådan bestämmelse definitivt inte får leda till mer tungrodda förfaranden.
3. Mot bakgrund av hur förvaltningen skiljer sig åt mellan de enskilda medlemsstaterna anser Europaparlamentet att ett tillfredsställande flernivåstyre bör arbeta nedifrån och upp. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att identifiera de effektivaste metoderna för genomförande av flernivåstyre och förbättra sitt samarbete med de regionala och lokala myndigheter och EU:s förvaltning, t.ex. genom att bjuda in tjänstemän på alla förvaltningsnivåer till de regelbundna möten som anordnas av kommissionen eller genom att inrätta europeiska territoriella pakter som på frivilligbasis knyter samman de olika behöriga förvaltningsnivåerna.
4. Europaparlamentet rekommenderar att den territoriella konsekvensbedömningen systematiseras genom att de berörda aktörerna görs delaktiga innan det politiska beslutet fattas, så att det går att förutse vilka ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser lagstiftningsförslag och andra förslag från gemenskapen kommer att få för regionerna.
5. Europaparlamentet betonar att flernivåstyre gör det möjligt att bättre utnyttja potentialen för territoriellt samarbete tack vare de gränsöverskridande förbindelser som utvecklats mellan privata och offentliga aktörer. Parlamentet uppmanar med kraft samtliga medlemsstater att snarast anta nödvändiga bestämmelser som gör det möjligt att inrätta europeiska grupperingar för territoriellt samarbete. Parlamentet rekommenderar att kommissionen främjar informationsutbytet mellan befintliga europeiska grupperingar för territoriellt samarbete och sådana som håller på att inrättas inom ramen för de befintliga programmen. Parlamentet prisar kvaliteten på det arbete som Regionkommittén har genomfört om europeiska grupperingar för territoriellt samarbete och begär att de verktyg som finns att tillgå inom Regionkommittén, särskilt övervakningsplattformen för Lissabonstrategin och nätverket för övervakning av subsidiaritetsprincipen, används för att utbyta bästa praxis mellan regionerna och medlemsstaterna i syfte att gemensamt finna och fastställa målen, därefter planera åtgärderna och slutligen göra en jämförande utvärdering av sammanhållningspolitikens resultat.
6. Europaparlamentet uppmanar de nationella, lokala och regionala myndigheterna att intensifiera sin användning av den integrerade strategin under den nuvarande programperioden. Parlamentet föreslår att denna strategi ska göras obligatorisk inom ramen för den framtida sammanhållningspolitiken. Parlamentet anser att ett integrerat och flexibelt handlande inte endast bör beakta ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter av den regionala utvecklingen, utan även leda till samordning av de olika berörda aktörernas intressen genom att hänsyn tas till de specifika faktorer som kännetecknar regionerna, för att kunna bemöta utmaningarna på lokal och regional nivå.
7. Europaparlamentet uppmanar bestämt kommissionen att utarbeta vägledning för offentliga och privata aktörer om det praktiska genomförandet av principerna för flernivåstyre och den integrerade strategin. Parlamentet rekommenderar att åtgärder som syftar till att främja dessa två strategier finansieras med medel ur ERUF – Tekniskt stöd.
8. Europaparlamentet rekommenderar att Regionkommittén utnyttjar Öppet hus-dagarna 2011 och så långt det i detta skede fortfarande är möjligt även Öppet hus-dagarna 2010 för att främja och fördjupa debatten om att identifiera de effektivaste metoderna för att främja flernivåstyre. Parlamentet föreslår att en märkning för europeiskt flernivåstyre ska utarbetas och införas i alla regioner i hela EU från och med 2011.
9. Europaparlamentet påpekar att decentraliserade genomförandemekanismer är grundläggande för flernivåstyre. Eftersom det finns ett behov av förenklingar uppmanar parlamentet medlemsstaterna och regionerna att i lämpliga fall delegera genomförandet av en del av ett operativt program och särskilt att bättre utnyttja de globala stöden. Parlamentet uppmanar dem att vidta de åtgärder som krävs för att åstadkomma en sådan decentralisering i såväl lagstiftnings- som budgetfrågor för att möjliggöra ett väl fungerande system för flernivåstyre med beaktande av principerna om partnerskap och subsidiaritet. Parlamentet betonar behovet av att öka de regionala och lokala myndigheternas medverkan, i synnerhet om de besitter lagstiftningsbefogenheter, eftersom det är dessa som bäst känner till sina regioners möjligheter och behov och som därmed kan bidra till ett bättre genomförande av sammanhållningspolitiken.
10. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att göra lokala och regionala myndigheter samt aktörer inom civilsamhället delaktiga från och med de allra första förhandlingarna om unionens lagstiftning och program som gagnas av strukturfonderna, i syfte att möjliggöra en läglig dialog mellan olika myndighetsnivåer. Parlamentet begär att dessa myndigheter ska få delta i ansvariga beslutsfattande organ på samma villkor som nationella företrädare.
11. Europaparlamentet understryker att det för att effektivt utnyttja fonderna och garantera att de får största möjliga verkan krävs att både EU och den regionala och lokala förvaltningen har tillräcklig administrativ kapacitet. Parlamentet uppmanar därför kommissionen att förbättra sin administrativa kapacitet för att öka sammanhållningspolitikens mervärde och säkerställa att åtgärderna blir hållbara. Parlamentet uppmanar också medlemsstaterna att garantera lämpliga förvaltningsstrukturer och nödvändiga personalresurser när det gäller anställning, ersättning, utbildning, resurser, förfaranden, insyn och tillträde.
12. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att också, i tillämpliga fall, stärka lokala och regionala myndigheters roll och de resurser de har till sitt förfogande vid förberedelsen, förvaltningen och genomförandet av program. Parlamentet förordar att man inom ramen för sammanhållningspolitiken ska anta lokala utvecklingsmetoder som grundar sig på lokala partnerskap, särskilt när det gäller projekt som hänför sig till städer och landsbygd samt gränsöverskridande frågor. Parlamentet uppmanar kommissionen att främja partnerskapen mellan regioner med liknande utvecklingspotential i specifika frågor och att säkerställa en lämplig ram på EU-nivå för samordning av det makroekonomiska samarbetet.
13. Europaparlamentet anser att principerna om partnerskap och samfinansiering lägger ett ansvar på de regionala och lokala myndigheterna vid genomförandet av sammanhållningspolitiken. Parlamentet påminner om sitt stöd för dessa principer för god förvaltning och begär att de även fortsättningsvis ska hållas högt, trots att den ekonomiska krisen har föranlett besparingar i de offentliga utgifterna.
14. Europaparlamentet förespråkar att bruket av partnerskap konsolideras och uppmanar med kraft kommissionen att lägga fram en överenskommen definition av begreppet partnerskap och anser att detta är ett villkor för etablering av verkliga partnerskap med lokala och regionala myndigheter samt aktörer inom civilsamhället. Parlamentet begär att kommissionen ska utveckla särskilda utvärderingsverktyg för att noggrant kunna kontrollera att denna princip genomförs samt att kommissionen med hjälp av informations- och kommunikationstekniska verktyg ska sprida bästa praxis inom detta område. Parlamentet betonar att partnerskap kan bidra till effektivitet, ändamålsenlighet, legitimitet och insyn i alla skeden av planeringen och genomförandet av strukturfonderna samt öka åtagandena för och engagemanget i programresultaten. Parlamentet understryker vilken viktig roll frivilligorganisationer spelar i partnerskapsprocessen.
15. Europaparlamentet påminner om skyldigheten att samråda med medborgarna genom organisationer som företräder det civila samhället och icke-statliga organisationer för att deras förslag ska ge avtryck, och betonar att det civila samhällets deltagande bidrar till att legitimera beslutsprocessen. Parlamentet noterar att insatserna för att öka allmänhetens deltagande i förberedelserna inför verksamhetsprogrammen för perioden 2007–2013 inte varit så framgångsrika som man hoppats. Parlamentet uppmanar kommissionen att identifiera god praxis och underlätta tillämpningen av denna för att öka medborgarnas deltagande inför nästa planeringsperiod.
16. Europaparlamentet begär att principen för flernivåstyre ska integreras i alla skeden av utformningen och genomförandet av EU 2020-strategin i syfte att garantera att lokala och regionala myndigheter tar ett verkligt ansvar för resultaten, eftersom dessa är ansvariga för genomförandet. Parlamentet påminner i detta sammanhang om förslaget om en ”territoriell pakt för lokala och regionala myndigheter om EU 2020-strategin” inom vilken regioner och städer ska stimuleras till att bidra till att målen i EU 2020‑strategin förverkligas.
17. Europaparlamentet rekommenderar att kommissionen på nytt utreder möjligheterna att genomföra pilotprojektet ”Erasmus för lokala och regionala förtroendevalda”, som Europaparlamentet har tagit initiativ till. I syfte att höja kvaliteten på de inlämnade projekten och uppfylla målet att göra sammanhållningspolitiken effektiv, uppmanar parlamentet kommissionen att inom ramen för budgetposten ”ERUF – Operativt tekniskt stöd” genomföra ett program för utbildning och rörlighet för lokala och regionala aktörer som deltar i genomförandet av sammanhållningspolitiska program, tillsammans med de partners som specialiserar sig på att genomföra de koncept som rör en integrerad strategi och flernivåstyre. Parlamentet uppmanar därför kommissionen att på ett effektivt sätt anslå medel för dessa initiativ och bygga ut nätverket med regionala och lokala myndigheter, också genom Regionkommittén.
18. Europaparlamentet menar att de europeiska regionnätverken bör utvidga sina åtgärder när det gäller utbyte av god praxis på området för styrelseformer och partnerskap, lägga större vikt vid politiska och strategiska erfarenheter från tidigare programcykler och garantera att allmänheten får tillgång till viktig information om bästa praxis på EU:s alla språk, för att på så sätt bidra till att god praxis verkligen tillämpas.
Stärkande av kommissionens roll i stödjandet av lokala och regionala myndigheter
19. Europaparlamentet anser att en stärkt roll för den lokala och regionala nivån måste medföra att kommissionens tillsynsfunktion stärks och att denna funktion inriktas på kontroll av revisionssystem snarare än enskilda projekt. Parlamentet kräver i detta sammanhang att man inför ett EU‑certifieringssystem för nationella kontrollenheter. Parlamentet uppmanar med kraft kommissionen att slutföra godkännandet av kravuppfyllelserapporterna för att undvika att betalningar fördröjs och att medel går förlorade på grund av återtagna anslag, och att före 2012 lägga fram ett förslag om godtagbar risk för fel.
20. Europaparlamentet välkomnar resultaten i kommissionens rapport om handlingsplanen från februari 2010 och de korrigerande och förebyggande åtgärder som hittills vidtagits. Parlamentet uppmanar GD Regionalpolitik att fortsätta detta förfarande under hela genomförandeperioden i syfte att upprätthålla den kraft som skapats genom handlingsplanen.
21. Europaparlamentet betonar att europeiska initiativ inom sammanhållnings- och strukturpolitiken måste samordnas bättre för att inte riskera att följdriktigheten i regionalpolitiken skadas. Parlamentet efterlyser därför en förbättrad samordning inom kommissionen mellan Generaldirektoratet för regionalpolitik, som ansvarar för sammanhållnings- och strukturpolitiken, och de generaldirektorat som är ansvariga för initiativen inom de enskilda sektorerna. Genom Lissabonfördraget fick de regionala och lokala myndigheterna förstärkta rättigheter och parlamentet kräver därför att dessa i större utsträckning görs delaktiga i utformningen av politiken på kommissionsnivå för att på så sätt öka ansvarstagandet för projektet hos projektledarna. Parlamentet begär dock också att kommissionen ökar resultatövervakningen på plats för att på ett bättre sätt kunna bedöma hur effektiva såväl projektstrukturerna som de vidtagna åtgärderna är för att uppnå målen.
22. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att stärka initiativet ”Utbildning av utbildare” för förvaltningsmyndigheter och attesterande myndigheter. Parlamentet betonar att man ständigt måste övervaka att innehållet i utbildningen verkligen överförs till de lägre nivåerna på ett balanserat sätt och att lokala aktörer inte förbises.
23. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att snarast lansera den nya portalen i databasen SFC 2007, vilken ger direkt tillgång till relevant information för alla aktörer som berörs av strukturfonderna. Parlamentet anser att medlemsstaterna bör främja och sprida information om detta instrument bland lokala och regionala myndigheter samt slutliga stödmottagare.
24. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att inrätta ytterligare mekanismer för tekniskt stöd i syfte att på regional och lokal nivå främja kunskap om problem i anslutning till genomförandet, särskilt i de medlemsstater som enligt kommissionens efterföljande utvärdering av sammanhållningsprogrammen för 2000–2006 fortfarande har brister i den administrativa kapaciteten när det gäller genomförandet av sammanhållningsprogrammen.
25. Europaparlamentet begär att en standardiserad tillämpning av modellen för samordnad information och granskning ska införas på alla revisionsnivåer i syfte att undvika dubblering av revisioner och en alltför omfattande kontroll. Parlamentet uppmanar med kraft kommissionen att lägga fram en samlad handledning för granskning, vilken omfattar alla de riktlinjer som hittills har utarbetats.
26. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att ytterligare utnyttja de finansieringstekniska instrumenten för att höja kvaliteten på projekten och öka privata aktörers, särskilt små och medelstora företags, deltagande i europeiska projekt. Parlamentet uppmanar kommissionen att förenkla bestämmelserna för hantering av dessa instrument. Dessa är för närvarande komplexa, vilket begränsar deras användning.
27. Europaparlamentet är övertygat om att fullgörandet av förfarandena inte får ske på bekostnad av kvaliteten på åtgärderna. Parlamentet begär att kommissionen i framtiden går in för en mer resultatinriktad strategi som är fokuserad på kvalitetsresultat och strategisk projektutveckling snarare än kontroller. I detta syfte uppmanar parlamentet med kraft kommissionen att utveckla objektiva och mätbara indikatorer som är jämförbara inom hela unionen och som syftar till bättre övervaknings- och utvärderingssystem, och att fortsätta att beakta behovet av flexibla regler i samband med ekonomiska kriser.
28. Europaparlamentet betonar att öppna och tydliga förfaranden ingår i ett gott styrelseskick. Parlamentet välkomnar den pågående förenklingen av budgetförordningen och reglerna för strukturfonderna och uppmanar medlemsstaterna att fullt ut uppfylla kraven i den reviderade budgetförordningen samt att lämna ut information om slutmottagarna av medlen från strukturfonderna. Parlamentet uppmanar med eftertryck kommissionen att föreslå tydliga och förståeliga regler som inte behöver ändras ofta. Parlamentet efterlyser en enklare uppbyggnad av fonderna efter 2013, inte som en följd av den ekonomiska krisen utan som en allmän princip för den framtida sammanhållningspolitiken, i syfte att underlätta utnyttjandet av medel, och förespråkar ökad insyn och flexibilitet i användningen av EU:s fonder för att undvika en ökning av den administrativa bördan, vilket skulle kunna avskräcka potentiella partner från att delta i projekt.
29. Europaparlamentet välkomnar kommissionens strategiska rapport om genomförandet av sammanhållningsprogrammen 2010 då denna kan ge beslutsfattarna viktig återkoppling. Parlamentet anser att informationen i rapporten också måste beaktas när man tar fram förslag om att förbättra genomförandet av sammanhållningsprogrammen.
30. Europaparlamentet upprepar sitt stöd för en kraftfull och välfinansierad sammanhållningspolitik som garanterar en enhetlig utveckling av Europeiska unionens samtliga regioner. Parlamentet begär att finansieringen av denna politik ska upprätthållas efter 2013 och att alla försök att åternationalisera den ska avvisas.
31. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att inkludera principerna om modulering och proportionalitet i framtida bestämmelser och att anpassa kraven till programmens storlek och till partnernas karaktär, särskilt i de fall där små offentliga myndigheter deltar. Parlamentet begär att klumpsummor och schablonbelopp används i större utsträckning och för samtliga fonder, särskilt när det gäller allmänna omkostnader och tekniskt stöd. Parlamentet föreslår att bestämmelser ska fastställas för mer flexibla utvärderingskriterier för att främja innovativa projekt, och att kontrollkraven för pilotprojekt ska sänkas. Parlamentet uppmanar kommissionen att utveckla principen om ”förtroendeavtal” med de medlemsstater som strävar efter och lyckas säkerställa en god användning av fonderna.
32. I syfte att skapa en mer användarvänlig politik i framtiden efterlyser Europaparlamentet ökad harmonisering och integrering av reglerna för strukturfonderna för att på så sätt undvika att ett projekt uppdelas i olika delar som var och en ska anhålla om bidrag från skilda fonder. Parlamentet rekommenderar att vikten inte bara läggs vid utgifternas korrekthet utan också vid åtgärdernas kvalitet och att resurserna koncentreras på att stärka biståndet på förvaltningssidan.
33. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att så snart som möjligt ta fram förslag på bestämmelser för nästa programperiod, anta genomförandeförordningen, ge den vägledning som behövs, genomföra kurser om bestämmelserna i god tid samt underlätta förhandlingsprocessen och godkännandet av de operativa programmen för att undvika att genomförandet av sammanhållningspolitiken och utnyttjandet av medel försenas efter 2013.
34. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet, kommissionen och medlemsstaterna.
- [1] EUT L 210, 31.7.2006, s. 25.
- [2] Antagna texter, P6_TA(2008)0492.
- [3] Antagna texter, P7_TA(2010)0201.
MOTIVERING
Under de senaste årtiondena har en decentralisering av makten i flera medlemsstater kraftigt stärkt lokala och regionala myndigheters befogenheter i genomförandet av gemenskapspolitiken.
Genom reformfördragets införlivande av subsidiaritet på lokal och regional nivå i gemenskapsrätten, när det gäller politiska områden med delad befogenhet, kan territoriella myndigheter nu delta mer i beslutsprocessen vid både utformningen och genomförandet av politiken och som fullvärdiga partner delta i strävan mot gemenskapsmålen.
Detta viktiga steg mot ett bättre flernivåstyre kommer efter att parlamentet upprepade gånger begärt en förstärkning av lokala och regionala myndigheters deltagande i utarbetandet av politiken, med full respekt för de olika ländernas konstitutionella utformning.
Ett effektivt genomförande beror i hög grad på hur politiken utformas. Deltagande även i denna fas från lokala och regionala myndigheters sida – de som bäst känner till territoriets och befolkningens behov – är en garanti för effektivare resultat i ett senare skede.
Det är således viktigt att betona skedet före lagstiftningsfasen i beslutsprocessen och det mervärde som tillämpningen av de strategier och bästa metoder som genomförs på lokal och regional nivå innebär för utvecklingen av territoriella strategier i EU.
Sammanhållningspolitiken är en förelöpare när det gäller tillämpningen av denna strategi. Dess regionala dimension och tillämpningen av partnerskapsprincipen ger ett mervärde och bidrar till en effektiv och hållbar politik.
Regionkommitténs vitbok om flernivåstyre
Regionkommitténs vitbok inledde en läglig debatt om den gemensamma uppfattningen av denna princip som ett praktiskt instrument för beslutsfattande på politiska områden med delade befogenheter.
Följande aspekter övervägs för att se hur en strategi med flernivåstyre bättre kan vidareutvecklas inom sammanhållningspolitiken:
· Flernivåstyrets båda dimensioner, vertikal – som samarbete mellan myndigheter på olika förvaltningsnivåer, inbegripet ekonomiska och sociala intressenter – och horisontell, mellan aktörer på samma nivå, behövs för att säkra samarbetet på flera nivåer mellan aktörer och en integrerad strategi mellan politikområden.
· En tydligare definition av partnerskapsprincipen skulle underlätta upprättandet av verkliga partnerskap med lokala och regionala myndigheter. Särskilt behöver den lokala nivåns roll och samrådet med denna nivå stärkas från ett tidigt skede i förhandlingarna om EU-frågor. Partnerskapsprincipen fungerar ofta inte på grund av de lokala myndigheternas låga deltagande.
· Debatten om flernivåstyre är nära knuten till debatten om territoriell sammanhållning: Lokala och regionala aktörers deltagande i uppnåendet av EU:s mål är en förutsättning för att den territoriella sammanhållningen ska kunna genomföras effektivt. En vitbok om territoriell sammanhållning, som en uppföljning till grönboken, skulle vara ett passande instrument för att tydliggöra hur territoriell sammanhållning kan genomföras genom flernivåstyre inom den framtida regionalpolitiken och för att bidra till debatten om nästa lagstiftningspaket.
· Det territoriella samarbetets potential behöver utnyttjas bättre för att främja samarbete på flera nivåer över nationsgränserna. Gränsöverskridande regioner har outnyttjad territoriell potential och är en plats för politisk konvergens. Det territoriella samarbetets centrala roll i strävan mot målen i EU 2020-strategin har också uppmärksammats i många svar på ett nyligen hållet offentligt samråd. EGTS-instrumentet bör främjas som verktyg för att inrätta system med gränsöverskridande förvaltning och säkra det lokala och regionala deltagandet på olika politiska områden.
· Förenklade regler på gemenskapsnivå och nationell nivå är en förutsättning för bättre förvaltning inom sammanhållningspolitiken. Den senaste tidens ändringar av den allmänna förordningen och Eruf-förordningen har utgjort viktiga framsteg i denna riktning, men förenklingen bör inte bara kopplas till en tillfällig och extraordinär händelse såsom den ekonomiska krisen. Tvärtom bör den inspirera hela den framtida lagstiftningen för strukturfonderna. Medlemsstaterna bör även förenkla sina nationella bestämmelser, som mycket ofta skapar en administrativ börda som inte krävs enligt gemenskapsreglerna. Som en nödvändig motpol behöver en starkare utvärderingskultur utvecklas på alla nivåer, i syfte att garantera effektiva kontroller och undvika fel.
Stärkande av kommissionens roll i stödjandet av lokala och regionala myndigheter
I den andra delen av rapporten analyseras mekanismen med gemensam förvaltning, särskilt kommissionens och medlemsstaternas olika ansvarsområden, och man analyserar hur man kan förbättra systemet vid genomförandet av program.
Revisionsrättens rapport från 2006 visade att de befintliga kontrollsystemen för sammanhållningspolitiken inte var tillräckligt effektiva, med en alltför hög felfrekvens (12 procent) i ersättningen för utgifter. Dessa uppgifter bekräftades i årsrapporten för 2008, där 11 procent av medlen utgjorde felaktiga ersättningar.
Faktum är att dessa uppgifter inte helt speglar den faktiska situationen eftersom de också inbegriper perioden 2000–2006, när de aktuella kontrollkraven inte hade införts.
Men eftersom det saknas uppgifter för att korrekt bedöma hur pass effektiva de nya bestämmelserna för 2007–2013 är, antas det för närvarande att felfrekvensen i fråga om strukturfonderna fortfarande är alltför hög och att större ansträngningar krävs för att öka kontrollsystemens effektivitet.
I kommissionens handlingsplan för 2008 om hur den skulle stärka sin tillsynsfunktion ingick en rad åtgärder som kommissionen vidtagit för att förbättra fondernas funktion, inklusive både korrigerande åtgärder och förebyggande åtgärder för framtiden.
Dessa åtgärder kommer att analyseras i rapporten, och några första rekommendationer för den aktuella programperioden kommer att läggas fram om hur man kan stärka kommissionens vägledande roll när det gäller rutiner för kontroll och förvaltning och om hur man kan stärka kommissionens samordningsroll under kontrollfasen.
Eftersom programmet har genomförts endast ett år är det dock inte möjligt att helt bedöma den sammanlagda effekten av åtgärderna. Vissa positiva delar kan redan skönjas i de två meddelanden om handlingsplanens effekter som antogs av kommissionen den 3 februari 2009 och den 18 februari 2010.
Kommissionens kontroll, i den form som nu planeras, anses vara otillräcklig och kan inte kompensera för ineffektiva kontrollsystem på nationell nivå under hela flerårsperioden. Kommissionens revisionsroll bör vara starkare i början av programmen, medan den nationella nivån bör vara viktigare under genomförandefasen.
Särskilt det aktuella systemet för bedömning av fullgörande behöver finjusteras för att se till att det är helt effektivt under hela programperioden. Denna process har ännu inte slutförts, vilket kan komma att leda till försenade utbetalningar och efterföljande förlust av medel på grund av automatiskt återtagande.
Kontrollen under genomförandet behöver förbättras genom att ad hoc-kontrollerna stärks och stödet ökas till förvaltningsmyndigheternas kontroll på första nivån för att korrigera fel i god tid och minska den generella felfrekvensen. Den utbildning och vägledning som kommissionen ger bör koncentreras mer på denna nivå, där den största andelen fel inträffar och särskilt på de områden – icke stödberättigande utgifter och offentlig upphandling – där den största andelen fel upptäcks.
De alltför komplicerade reglerna för strukturfonderna bär delvis skulden till dessa fel. Det gemensamma förvaltningssystem som kännetecknar sammanhållningspolitiken medför stor komplexitet i reglernas tolkning och tillämpning eftersom många aktörer är inblandade. Faktum är att detta utgör strukturfondernas verkliga mervärde, men det medför också en större risk för fel.
Reglerna bör förenklas för att säkra mer användarvänliga förfaranden och inte avskräcka potentiella stödmottagare från att delta i projekt.
Samtidigt behöver kommissionen stärka sin roll som kunskapskälla gentemot de lägre förvaltningsnivåerna genom både lagstiftningsinitiativ och initiativ på andra områden. Vissa sådana initiativ föreligger redan, men behöver förbättras.
Större investeringar både i ekonomiskt stöd och i utbildning bör säkras gentemot nationella och regionala förvaltningar för att öka kapaciteten och kännedomen om regler vid de myndigheter som ansvarar för programförvaltningen. Särskilt i de nya medlemsstaterna, där detta fortfarande är nytt, bör investeringar i institutionell kapacitet prioriteras.
Det skulle på medellång sikt möjliggöra för fler lokala och regionala myndigheter att delta i programmens förvaltning och kontroll, samtidigt som kommissionen får en stärkt samordningsroll.
Förutom de åtgärder som genomförs inom ramen för handlingsplanen finns det ytterligare initiativ som bör stärkas:
· Stärkt stöd från kommissionen till förvaltningsmyndigheterna – med hänsyn till att de flesta fel sker vid kontroller på första nivån – genom målinriktade seminarier, handledningar, spridning av bästa metoder och utbildning för tjänstemän med ansvar för förvaltning. En ständig tillsyn av den faktiska överföringen av utbildningsåtgärderna till förvaltningsmyndigheterna bör upprättas för att kontrollera att kunskapen faktiskt överförs och att särskild hänsyn tas till den lokala nivån.
· Bättre samordning mellan befintliga kontrollnivåer för att undvika dubblering av revisioner och en alltför omfattande kontroll. På lång sikt skulle denna förbättrade samordning frigöra resurser inom kommissionen som i stället kunde ägnas åt att stärka stödet på förvaltningssidan.
· Den nya portalen i den befintliga databasen SFC 2007 bör snarast tas i bruk, eftersom detta skulle ge direkt tillgång till relevant information för alla aktörer som berörs av strukturfonderna.
· Potentialen hos de finansieringstekniska instrumenten bör vidareutvecklas för att möjliggöra utveckling av kvalitativa strategiska projekt, privata aktörers, särskilt små och medelstora företags, deltagande i europeiska projekt och privat kapital till dessa. Det aktuella underutnyttjandet på grund av deras överdrivna komplexitet gör att man så snart som möjligt måste föra en debatt om deras förvaltning.
· Mer konsekventa regler för de olika fonderna på gemenskapsnivå skulle möjliggöra en mer integrerad strategi.
***
Några korrigerande åtgärder bör genomföras omedelbart så att resultat nås redan under den innevarande programperioden. Andra behöver genomföras på längre sikt som ett resultat av en mycket politisk debatt om sammanhållningspolitiken efter 2013.
När det gäller förenklingsarbetet, som inleddes 2007 inom kommissionens arbetsgrupp, bör man å ena sidan fokusera på förslag för att förbättra rutinerna under den innevarande genomförandeperioden och å andra sidan lägga fram ytterligare förslag för en förenklad sammanhållningspolitik: Förenkling ska bli en övergripande och varaktig princip som ligger till grund för hela den framtida sammanhållningspolitikens filosofi.
Man måste allvarligt överväga hur man ska förbättra förvaltningen av strukturfondernas administrativa system och dess effektivitet under perioden efter 2013. Diskussionerna inom högnivågruppen för sammanhållningspolitikens framtid bör allvarligt beakta denna aspekt och parlamentet bör aktivt delta i debatten.
RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET
Antagande |
28.9.2010 |
|
|
|
||
Slutomröstning: resultat |
+: –: 0: |
35 0 0 |
||||
Slutomröstning: närvarande ledamöter |
François Alfonsi, Luís Paulo Alves, Sophie Auconie, Catherine Bearder, Jean-Paul Besset, Victor Boştinaru, Zuzana Brzobohatá, John Bufton, Salvatore Caronna, Ricardo Cortés Lastra, Francesco De Angelis, Tamás Deutsch, Rosa Estaràs Ferragut, Elie Hoarau, Danuta Maria Hübner, Filiz Hakaeva Hyusmenova, Seán Kelly, Evgeni Kirilov, Constanze Angela Krehl, Ramona Nicole Mănescu, Riikka Manner, Iosif Matula, Wojciech Michał Olejniczak, Markus Pieper, Tomasz Piotr Poręba, Monika Smolková, Georgios Stavrakakis, Michael Theurer, Lambert van Nistelrooij, Oldřich Vlasák, Kerstin Westphal, Joachim Zeller |
|||||
Slutomröstning: närvarande suppleanter |
Jan Březina, Leonidas Donskis, Aldo Patriciello, Maurice Ponga, Heide Rühle, Elisabeth Schroedter |
|||||