RECOMMANDATION sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord de partenariat intérimaire entre la Communauté européenne, d'une part, et les États du Pacifique, d'autre part

8.12.2010 - (05078/2010 – C7‑0036/2010 – 2008/0250(NLE)) - ***

Commission du commerce international
Rapporteur: David Martin

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord de partenariat intérimaire entre la Communauté européenne, d'une part, et les États du Pacifique, d'autre part

(05078/2010 – C7‑0036/2010 – 2008/0250(NLE))

(Approbation)

Le Parlement européen,

–   vu le projet de décision du Conseil (05078/2010),

–   vu le projet d'accord de partenariat intérimaire entre la Communauté européenne, d'une part, et les États du Pacifique, d'autre part (05558/2/2009),

–   vu la demande d'approbation présentée par le Conseil conformément à l'article 207, paragraphe 4, et à l'article 218, paragraphe 6, deuxième alinéa, point a), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (C7‑0036/2010),

–   vu l'article 81 et l'article 90, paragraphe 8, de son règlement,

–   vu la recommandation de la commission du commerce international et l'avis de la commission de la pêche (A7‑0365/2010),

1.  donne son approbation à la conclusion de l'accord;

2.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres et aux États du Pacifique.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Accords de partenariat économique (APE)

En 2000, les pays ACP et l'Union européenne ont convenu de conclure de nouveaux accords commerciaux compatibles avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) afin de remplacer le régime unilatéral de préférences commerciales, appliqué par l'Union sur les importations en provenance des États ACP, qui prévalait à l'époque.

Les négociations des nouveaux accords de partenariat économique (APE) ont été entamées en 2002 afin d'être conclues pour le 31 décembre 2007, sachant que la disposition de l'OMC relative aux accords commerciaux existants entre les pays ACP et l'Union expirait le 1^er janvier 2008. Étant donné que les APE visent à développer et à renforcer les processus d'intégration régionale dans les États ACP, des négociations ont été menées au niveau régional avec six groupements régionaux APE autoproclamés.

Le processus de négociation des APE impliquait que les grands thèmes horizontaux soient définis au niveau de tous les pays ACP, tandis que les sujets spécifiques des négociations étaient, et sont toujours, déterminés aux niveaux national et régional.

Depuis lors, le Cariforum est le seul groupement régional à avoir signé un APE complet.

Étant donné qu'il était peu probable que les autres négociations débouchent sur la conclusion d'APE complets pour tous les partenaires/régions ACP, il a été décidé de conclure des APE provisoires centrés sur les échanges de marchandises et la compatibilité avec l'OMC avant la fin de 2007, avec l'intention de négocier des APE complets dans le courant de l'année 2008.

Dans la région du Pacifique, seuls les Fidji et la Papouasie–Nouvelle–Guinée, les plus grandes économies de la région, ont rejoint l'accord provisoire.

Accords de partenariat économique intérimaires

Les accords de partenariat économique "intérimaires" sont des accords sur les échanges de marchandises visant à prévenir une perturbation du commerce des pays ACP avec l'Europe. Les accords intérimaires, s'ils peuvent être considérés comme une première étape dans un processus, sont du point de vue juridique des accords internationaux entièrement indépendants, qui ne débouchent pas nécessairement sur un APE complet.

Il convient également de remarquer que la possible approbation par le Parlement d'un APE intérimaire ne préjuge pas de sa position quant à l'approbation de l'APE complet, car la procédure de conclusion se rapporte à deux accords internationaux différents.

Fidji

Les Fidji sont un État insulaire composé de 322 îles, dont les deux plus grandes regroupent 87 % des 854 000 habitants qui peuplent l'archipel. Le pays a été marqué par des problèmes politiques dans le passé, notamment des coups d'État militaires et des tensions entre les populations indigènes et les Indiens qui se sont installés dans l'archipel au XIX^e siècle.

Les industries sucrière et textile du pays ont aussi connu des difficultés, tandis que l'émigration a entraîné une perte de travailleurs qualifiés et une fuite des compétences et que le pays a aussi été frappé par des catastrophes naturelles, notamment des cyclones.

Les relations de l'Union avec les Fidji étaient auparavant axées sur l'assistance rurale et l'éducation. Les Fidji bénéficient d'un accès préférentiel aux marchés pour le sucre (assistance dans le cadre des mesures d'accompagnement de la réforme du sucre). Les Fidji ont pris des engagements envers l'Union sur des points essentiels relatifs aux droits de l'homme, aux principes démocratiques et à l'état de droit. Le Conseil a décidé de mettre en place un dialogue politique renforcé entre les deux groupes et a institué un cadre de coopération future.

Papouasie–Nouvelle–Guinée

La Papouasie–Nouvelle–Guinée est le plus grand des États insulaires et représente 70 % de la population de la région et du volume des échanges avec l'Union. Il s'agit d'un État pluriethnique composé de 344 îles, dans lesquelles sont parlées environ 800 langues. La plupart des habitants sont toujours organisés en sociétés de subsistance traditionnelles. L'exploitation des ressources naturelles a nui à l'environnement. La coopération au développement est renforcée par une collaboration plus étroite entre le gouvernement de Papouasie–Nouvelle–Guinée et son principal bailleur de fonds, l'Australie. La coopération au développement entre l'Union et la Papouasie–Nouvelle–Guinée s'est concentrée sur le développement rural et les questions qui y sont liées. L'accent est mis sur le développement des ressources humaines, la gestion des ressources naturelles et le développement de l'éducation, qui ouvrent la perspective de meilleurs services et de revenus supplémentaires.

Accord de partenariat intérimaire entre la Communauté européenne et les États du Pacifique

L'accord intérimaire entre la Papouasie–Nouvelle–Guinée, les Fidji et la Communauté européenne a été approuvé le 14 décembre 2007. Ces deux pays sont à ce jour les seuls de la région Pacifique à adhérer à l'accord, les autres pays membres du groupe de la région Pacifique ayant décidé de s'abstenir en raison du faible volume de leurs échanges commerciaux de marchandises avec l'Union.

Les Fidji et la Papouasie–Nouvelle–Guinée ont rejoint l'accord principalement dans l'espoir de protéger leurs industries du sucre et du thon, qui auraient gravement souffert sous le système de préférences généralisées.

L'accord intérimaire porte sur les règles d'origine et les questions d'accès au marché. S'agissant des règles d'origine, l'accord prévoit des dispositions relatives à la pêche, aux textiles et à l'agriculture, ce qui ouvre des possibilités en matière d'investissements et d'emplois. S'agissant de l'accès au marché, l'accès en franchise de droits et l'absence de contingents tarifaires seraient favorables à l'investissement et à l'emploi. Les questions relatives au commerce et au développement doivent être traitées dans un cadre régional plus vaste. L'accord intérimaire a aussi entraîné une réduction de la marge de manœuvre politique des gouvernements en termes de compétences réglementaires.

Critiques

Les négociations sur l'accord intérimaire ont fait l'objet de sévères critiques de la part d'acteurs de la société civile et de responsables politiques de la région du Pacifique. Des critiques ont été émises au sujet de la stratégie de négociation de l'Union, en particulier de la pression exercée sur les Fidji et la Papouasie–Nouvelle–Guinée afin que ces pays signent l'accord intérimaire, sous peine de perdre leur accès préférentiel aux marchés européens. Des organisations de la société civile ont dénoncé ces actions au motif qu'elles auraient nui à la solidarité entre les États du Pacifique. On a prétendu que l'Union européenne avait pour seule motivation, en signant des APE, de garantir son approvisionnement en matières premières et de faire en sorte que des pays rivaux tels que la Chine n'y aient pas accès, ou que ces matières premières n'étaient pas transformées dans leur pays d'origine pour y recevoir une valeur ajoutée.

Impact régional et implications pour les relations avec les pays tiers

D'après les détracteurs de l'accord intérimaire, la solidarité régionale a fortement diminué. Les APE ont évolué au fur et à mesure que chaque groupe régional (à l'exception du Cariforum) se désintégrait sous la pression et les contraintes temporelles liées à la conclusion d'accords intérimaires. Le groupement régional du Pacifique des pays ACP (PACP) est composé de 14 États insulaires comptant au total 7 millions d'habitants. Plus que dans n'importe quelle autre région, les pays du Pacifique présentent des tailles et autres caractéristiques très différentes. Les accords intérimaires ne doivent pas amoindrir les intérêts politiques et l'aspiration de l'opinion publique à une intégration économique dans le Pacifique.

L'accord peut également avoir des conséquences sur les relations entre la région du Pacifique et ses partenaires commerciaux les plus proches et les plus grands, l'Australie et la Nouvelle-Zélande. Les dispositions de l'accord actuel sur les échanges de marchandises sont susceptibles de faire obstacle à de nouveaux accords commerciaux avec ces pays. Ainsi, d'éventuelles concessions commerciales futures entre le Pacifique et l'Australie (son principal partenaire commercial) devraient également être accordées à l'Union. Par conséquent, l'APE a des incidences sur les négociations commerciales à venir entre le Pacifique, d'une part, et l'Australie et la Nouvelle-Zélande, d'autre part. L'Accord sur le renforcement de la coopération économique entre les pays du Pacifique (PACER) dispose que l'Australie et la Nouvelle-Zélande doivent être consultées à propos de tout accord entre les PACP et un autre pays développé et il est peu probable que ces deux pays acceptent d'être défavorisés.

Dispositions spécifiques relatives aux règles d'origine

Les dispositions spécifiques concernant les règles d'origine applicables aux produits de la pêche visent au développement de capacités de transformation à terre des poissons dans les États ACP du Pacifique afin de générer des emplois et des revenus à l'échelle locale. L'industrie de la pêche est une source principale d'emplois, en particulier pour les femmes. Selon la Commission, le risque d'une déstabilisation des marchés de l'Union européenne est minime étant donné la faible capacité de la flotte de pêche des États du Pacifique, la modicité des quantités de produits de la pêche entièrement obtenus dans ces pays et le caractère limité de leurs capacités de transformation à terre. Toutefois, selon certaines sources, plusieurs nouvelles entreprises locales de transformation du thon, des activités induites et des infrastructures de soutien s'ajoutent actuellement aux trois installations opérationnelles en Papouasie–Nouvelle–Guinée. Il importe dès lors de suivre la situation de près. Votre rapporteur demande à la Commission de présenter au Parlement un rapport sur ces aspects spécifiques du secteur de la pêche des États du Pacifique, ainsi que sur la gestion des stocks de poissons dans le Pacifique, y compris les pratiques de développement durable.

Négociations relatives aux APE complets

La Commission européenne espère conclure un accord de partenariat économique complet avec le groupe régional du Pacifique, et les pourparlers se poursuivent avec les 14 pays en tant que région.

Après avoir consulté de nombreux représentants de la Papouasie–Nouvelle–Guinée et de la République des Îles Fidji, votre rapporteur estime que le Parlement européen doit donner son approbation à l'accord de partenariat économique intérimaire entre les États du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne, d'autre part, sous réserve de recevoir de la Commission et du Conseil des engagements fermes sur les points suivants:

–    les fonds au titre de la ligne budgétaire "Aide au commerce" doivent être déterminés et attribués rapidement; ils devraient constituer des ressources supplémentaires et non un simple remaquillage de crédits du FED. Ils doivent répondre aux priorités de la Papouasie–Nouvelle-Guinée et de la République des Îles Fidji. Leur versement doit avoir lieu dans les délais prévus, être prévisible et correspondre aux calendriers d'exécution des plans nationaux et régionaux de développement stratégique;

‑     l'APE complet devrait comporter l'institution d'une commission parlementaire chargée de surveiller la mise en œuvre de l'accord et la composition de la partie européenne de cet organe devrait être analogue à celle de la commission parlementaire mixte Cariforum‑UE;

‑     l'APE complet devrait comporter une clause de révision et une évaluation d'incidence globale, qui devrait être effectuée dans les trois à cinq ans après la signature de l'accord afin que soit déterminé l'impact socio-économique de ce dernier, notamment en ce qui concerne les coûts et les conséquences de sa mise en œuvre;

‑     un rapport doit être présenté au Parlement sur les aspects spécifiques du secteur de la pêche des États du Pacifique précisés ci-dessus.

AVIS de la commission de la pÊche (27.10.2010)

à l'intention de la commission du commerce international

sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord de partenariat intérimaire entre la Communauté européenne, d'une part, et les États du Pacifique, d'autre part
(05078/2010 – C7-0036/2010 – 2008/0250(NLE))

Rapporteure pour avis: Carmen Fraga Estévez

JUSTIFICATION SUCCINCTE

1. Contenu de la proposition

Le 23 novembre 2007, la Commission européenne et les États de Papouasie–Nouvelle–Guinée et des Fidji concluaient un nouvel accord intérimaire qui avait pour objectif de permettre aux États du Pacifique de pouvoir commencer à bénéficier des meilleures conditions d'accès au marché offertes par l'Union européenne dans le cadre des négociations de l'accord de partenariat économique (APE). Il était question, dans le même temps, d'éviter d'éventuelles distorsions au commerce entre les États du Pacifique et la Communauté européenne à l'expiration, le 31 décembre 2007, des préférences commerciales octroyées au titre de l'accord de Cotonou, en attendant la conclusion d'un APE complet.

Au titre de cet accord, qui fait l'objet d'une application provisoire depuis le 1^er janvier 2008, les droits de douane sont supprimés sur tous les produits originaires d'un État du Pacifique, exception faite de quelques exceptions très limitées. L'ensemble des produits de la pêche est concerné par cette suppression.

En outre, les règles d'origine sont détaillées dans un protocole annexé à l'accord; en vertu de ces règles, l'origine des matières premières, et plus précisément des produits bruts de la pêche dans les États du Pacifique, est acquise pour les produits provenant des navires battant pavillon de ces pays, même s'ils sont extraits de la mer en dehors des eaux territoriales. Certains critères (pays d'enregistrement, pays du pavillon, propriété du navire) sont ainsi précisés pour établir un lien suffisant entre les navires et les pays bénéficiaires des préférences.

La définition de l'origine des produits transformés de la pêche, et notamment celle des conserves de poisson de la position SH 1604, est soumise à des conditions qui déterminent ce qu'il faut entendre par transformation suffisante des matières premières et qui sont précisées dans une liste en annexe au protocole. Ces conditions fixent une limite d'utilisation de matières premières non originaires de 15 % pour établir l'origine des produits finis.

Une dérogation à cette règle permet cependant à un État du Pacifique d'obtenir le statut de produits originaires, et donc l'accès au marché de l'UE en exemption totale des droits de douane, pour les produits de la position SH 1604 fabriqués sur des sites de production situés sur son territoire à partir de matières premières non originaires, débarquées dans un port dudit État. Aussi les pays qui souhaitent bénéficier de cette dérogation doivent-ils notifier à la Commission européenne que les circonstances sont telles que les matières premières ne sont pas disponibles en quantité suffisante pour satisfaire les besoins d'approvisionnement de leur industrie de transformation, autrement dit que la capacité d'extraction des ressources halieutiques des navires battant leur pavillon ne permet pas de répondre aux besoins de leur industrie de transformation.

Cela signifie que les industries de transformation des pays favorisés par l'accord peuvent exporter vers l'Union européenne sans droits de douane sur les produits de la pêche transformés en provenance de flottes et de pays tiers, pour lesquels le droit communautaire ne concède toutefois pas de tels avantages tarifaires.

2. Commentaires de la rapporteure pour avis

Votre rapporteure pour avis tient à faire part, en premier lieu, du grand mécontentement et de la frustration du secteur de la pêche communautaire face à cette situation, et souligne les fortes répercussions négatives de cet accord pour ce secteur, et plus particulièrement sur celui de la conserve de thon, du fait de la dérogation tout à fait exorbitante, par rapport aux règles d'origine normalement appliquées, qui a été intégrée dans cet accord.

Les règles d'origine préférentielles ont pour but principal d'établir l'existence d'un lien économique suffisant entre les produits importés dans l'UE et les pays bénéficiaires des préférences accordées par celle-ci, de manière à assurer que ces préférences ne soient pas indûment détournées au bénéfice d'autres pays auxquels elles n'étaient pas destinées. C'est-à-dire tout à fait le contraire de ce que prévoit l'accord.

S'agissant d'un produit à aussi faible valeur ajoutée que la conserve de thon, il a toujours été prévu jusqu'à présent, dans l'ensemble des accords et régimes préférentiels autonomes appliqués par l'UE, que le produit fini ne pourrait être considéré comme originaire que dans la mesure où la plus grande partie de la matière première utilisée était elle-même originaire, c'est-à-dire issue d'une pêche effectuée par des navires possédant un lien suffisant avec le pays bénéficiaire.

La dérogation accordée aux États du Pacifique, et activement utilisée par la Papouasie–Nouvelle–Guinée, a eu pour effet de faire de ce pays une véritable "plaque tournante" pour la transformation de quantités énormes de thon de toutes origines (Philippines, Thaïlande, Chine, États-Unis, Australie, etc.), débarqué dans ses ports pour y être transformé dans des usines installées sur place en toute hâte par les opérateurs des pays concernés à seule fin de bénéficier de l'exemption totale de droits de douane accordée par l'UE aux termes de l'accord intérimaire (les exportations directes de ces pays étant elles-mêmes soumises, soit à un droit NPF de 24 %, soit à un droit simplement réduit au titre du SPG).

Étant donné que la majorité de ces pays sont, par ailleurs, des concurrents directs des producteurs communautaires, l'ampleur prise par ce phénomène a considérablement perturbé le marché de la conserve de thon et conduit à une concurrence tout à fait déloyale pour un secteur européen de la transformation déjà désavantagé économiquement par les coûts très élevés de main‑d'œuvre et les contraintes beaucoup plus strictes en termes de normes environnementales et sanitaires, à tel point que des milliers d'emplois dans ce secteur sont aujourd'hui sérieusement menacés de disparition. Elle porte également un grave préjudice aux autres pays ACP ou bénéficiaires du SPG qui, faute de s'être vu accorder une dérogation similaire, ne peuvent compter que sur leurs propres matières premières pour faire fonctionner leurs industries de transformation.

Les arguments en faveur de l'aide au développement des États du Pacifique – à travers une mesure d'encouragement à l'investissement dans ces pays – souvent invoqués par la Commission, ne sont pas vraiment solides si l'on considère que les usines construites sur place pour profiter de "l'effet d'aubaine" de la dérogation aux règles d'origine sont tout à fait rudimentaires dans leur équipement, qu'elles emploient surtout du personnel asiatique provenant d'autres pays de la région, plutôt que de la main‑d'œuvre locale, qu'elles versent des rémunérations dérisoires et qu'elles sont soupçonnées d'avoir des répercussions négatives sur le plan environnemental.

Sans pour autant contester les mérites que peut avoir, par ailleurs, l'accord de partenariat intérimaire avec les États du Pacifique, la commission de la pêche souhaiterait donc attirer l'attention de la commission du commerce international, chargée de proposer l'approbation de cet accord par le Parlement, sur le caractère néfaste et inopportun de la dérogation prévue par l'article 6, paragraphe 6, du protocole II sur les règles d'origine.

La rapporteure se réjouit des assurances données à plusieurs reprises par la Commission qu'une autre dérogation de ce type ne sera plus accordée à quelque partenaire préférentiel de l'UE que ce soit; estimant que ces assurances peuvent également être interprétées comme la reconnaissance qu'une erreur a été commise, elle est par conséquent confiante – bien qu'il soit trop tard pour réparer les dégâts causés au secteur de la pêche pendant la période d'application provisoire – qu'il y sera mis un terme dès que possible.

******

La commission de la pêche invite la commission du commerce international, compétente au fond, à proposer au Parlement de donner son avis conforme à la conclusion de cet accord, à condition que soient inclus les points suivants dans le projet de résolution législative:

1.   demande instamment que le régime dérogatoire aux règles d'origine pour les produits de la pêche transformés prévu par l'article 6, paragraphe 6, du protocole II, annexé à l'accord de partenariat intérimaire entre la Communauté européenne, d'une part, et les États du Pacifique, d'autre part, soit suspendu au plus tard à l'issue des consultations envisagées au point d) dudit paragraphe;

2.   invite la Commission à veiller à ce qu'aucune dérogation de ce type aux règles d'origine pour les produits de la pêche transformés ne figure plus dans l'accord de partenariat définitif avec les États du Pacifique, dont la négociation est toujours en cours.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	26.10.2010
Résultat du vote final	+: –: 0:	19 2 0
Membres présents au moment du vote final	Josefa Andrés Barea, Antonello Antinoro, Kriton Arsenis, Alain Cadec, João Ferreira, Carmen Fraga Estévez, Pat the Cope Gallagher, Marek Józef Gróbarczyk, Carl Haglund, Iliana Malinova Iotova, Werner Kuhn, Isabella Lövin, Gabriel Mato Adrover, Guido Milana, Maria do Céu Patrão Neves, Britta Reimers, Crescenzio Rivellini, Ulrike Rodust, Struan Stevenson, Catherine Trautmann, Jarosław Leszek Wałęsa
Suppléante présente au moment du vote final	Diane Dodds

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	1.12.2010
Résultat du vote final	+: –: 0:	20 7 0
Membres présents au moment du vote final	William (The Earl of) Dartmouth, Laima Liucija Andrikienė, David Campbell Bannerman, Harlem Désir, Christofer Fjellner, Joe Higgins, Yannick Jadot, Metin Kazak, Bernd Lange, David Martin, Vital Moreira, Godelieve Quisthoudt-Rowohl, Tokia Saïfi, Helmut Scholz, Peter Šťastný, Robert Sturdy, Keith Taylor, Paweł Zalewski
Suppléants présents au moment du vote final	George Sabin Cutaş, Małgorzata Handzlik, Salvatore Iacolino, Syed Kamall, Maria Eleni Koppa, Jörg Leichtfried, Michael Theurer, Jarosław Leszek Wałęsa
Suppléants (art. 187, par. 2) présents au moment du vote final	Markus Pieper, Giommaria Uggias