sur la position du Conseil en première lecture en vue de l'adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1905/2006 portant établissement d'un instrument de financement de la coopération au développement

(16447/1/2010 – C7‑0424/2010 – 2010/0059(COD))

(Procédure législative ordinaire: deuxième lecture)

Le Parlement européen,

–   vu la position du Conseil en première lecture (16447/1/2010 – C7‑0424/2010),

–   vu les contributions présentées par des parlements nationaux sur le projet d'acte législatif,

–   vu sa position en première lecture(1) sur la proposition de la Commission au Parlement européen et au Conseil (COM(2010)0102),

–   vu l’article 294, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

–   vu l'article 66 de son règlement,

–   vu la recommandation pour la deuxième lecture de la commission du développement (A7‑0009/2011),

1.  arrête la position en deuxième lecture figurant ci-après;

2.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux parlements nationaux.

POSITION DU PARLEMENT EUROPÉEN

EN DEUXIÈME LECTURE(2)*

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RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

modifiant le règlement (CE) n° 1905/2006 portant établissementd'un instrument de financement de la coopération au développement

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 209, paragraphe 1,

vu la proposition de la Commission européenne,

après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux,

statuant conformément à la procédure législative ordinaire(3),

considérant ce qui suit:

(1)         La politique de l'Union dans le domaine du développement a pour but la réduction et, à terme, l'éradication de la pauvreté.

(2)         L'Union, en tant que membre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), s'engage à placer le commerce au cœur des stratégies de développement et à favoriser le commerce international afin de faire progresser le développement et de réduire et, à terme, éradiquer la pauvreté dans le monde.

(3)         L'Union soutient le groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) dans leur lutte contre la pauvreté et pour un développement économique et social durable et reconnaît l'importance de leurs secteurs de produits de base.

(4)         L'Union s'engage à favoriser l'intégration harmonieuse et graduelle des pays en développement dans l'économie mondiale en vue de parvenir à un développement durable. Les principaux pays ACP exportateurs de bananes peuvent être confrontés à des défis dans un contexte d'évolution des accords commerciaux, notamment la libéralisation du tarif de la "Nation la plus favorisée" (NPF) dans le cadre de l'OMC et des accords bilatéraux et régionaux conclus, ou en voie de conclusion, entre l'Union et des pays d'Amérique latine. Par conséquent, un programme de mesures d'accompagnement des pays ACP dans le secteur de la banane (ci-après dénommé le "programme") devrait être ajouté au règlement (CE) n° 1905/2006.(4).

(5)         Les mesures d'assistance financière à adopter dans le cadre du programme devraient viser à améliorer le niveau de vie et les conditions de vie des populations établies dans les zones de culture bananière et vivant des chaînes de valeur du secteur de la banane, spécialement des petits agriculteurs et des petites entités, ainsi qu'à assurer le respect des normes de santé et de sécurité au travail, et des normes environnementales, notamment de celles relatives à l'utilisation et à l'exposition aux pesticides. Les mesures devraient dès lors soutenir l'adaptation et prévoir, si nécessaire, la réorganisation des secteurs tributaires des exportations de bananes à travers une aide budgétaire sectorielle ou des interventions spécifiques à des projets. Les mesures devraient porter sur les politiques de résilience sociale, sur la diversification économique ou sur les investissements destinés à améliorer la compétitivité, dans les cas où cela est viable, compte tenu des résultats et des expériences acquises à travers le système spécial d'assistance aux fournisseurs ACP traditionnels de bananes établi conformément au règlement (CE) n° 2686/94 du Conseil(5) et le cadre spécial d'assistance (CSA) en faveur des fournisseurs ACP traditionnels de bananes établi conformément au règlement (CE) n° 856/1999 du Conseil et au règlement (CE) n° 1609/1999 de la Commission(6). L'Union reconnaît l'importance de promouvoir une répartition plus équitable des revenus provenant de la culture bananière.

(6)         Le programme devrait accompagner le processus d'adaptation dans les pays ACP qui ont exporté des volumes importants de bananes vers l'Union au cours des dernières années et qui seront touchés par la libéralisation des échanges dans le cadre de l'accord de Genève sur le commerce des bananes(7) et à la suite des accords bilatéraux et régionaux conclus, ou en voie de conclusion, entre l'Union et certains pays d'Amérique latine. Le programme est basé sur le CSA en faveur des fournisseurs ACP traditionnels de bananes. Il est conforme aux obligations internationales de l'Union dans le cadre de l'OMC, vise un objectif de restructuration et d'amélioration de la compétitivité et revêt par conséquent une nature temporaire, d'une durée de quatre ans (2010-2013).

(7)         Les conclusions de la communication de la Commission du 17 mars 2010 intitulée "Rapport biennal sur le cadre spécial d'assistance en faveur des fournisseurs ACP traditionnels de bananes" indiquent que les programmes d'assistance passés ont contribué de façon considérable à l'amélioration de la capacité pour une diversification économique réussie, même si l'on ne peut pas encore quantifier l'impact total, et que le caractère durable des exportations de bananes des ACP reste fragile.

(8)         La Commission a procédé à une évaluation du programme du CSA et n'a pas réalisé d'analyse d'impact des mesures d'accompagnement dans le secteur de la banane.

(9)         La Commission devrait veiller à la coordination effective de ce programme avec les programmes indicatifs régionaux et nationaux en œuvre dans les pays bénéficiaires, en particulier en ce qui concerne la réalisation des objectifs en matière économique, agricole, sociale et environnementale.

(10)       Presque 2 % du commerce mondial de la banane est certifié par des organisations de producteurs de commerce équitable. Les prix minimums du commerce équitable sont fixés sur la base du calcul des "coûts durables de production" établis suite à une consultation des parties prenantes, dans le but d'internaliser les coûts de mise en conformité avec des normes sociales et environnementales décentes et de générer un profit raisonnable grâce auquel les producteurs peuvent sauvegarder leur subsistance à long terme.

(11)       Pour éviter l'exploitation des travailleurs locaux, les acteurs de la chaîne de production dans le secteur de la banane devraient s'entendre sur une répartition équitable des revenus générés par le secteur.

(12)       Il convient d'habiliter la Commission à adopter des actes délégués, conformément à l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, en ce qui concerne les documents de stratégie géographiques, les programmes indicatifs pluriannuels et les documents de stratégie concernant des programmes thématiques et les mesures d'accompagnement, étant donné qu'ils complètent le règlement (CE) n° 1905/2006 et ont une portée générale. Il est particulièrement important que la Commission procède aux consultations appropriées tout au long de son travail préparatoire, y compris au niveau des experts.

(13)       Il convient dès lors de modifier le règlement (CE) n° 1905/2006 en conséquence,

ONT ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier

Le règlement (CE) n° 1905/2006 est modifié comme suit:

(1)         L'article 4 est remplacé par le texte suivant:

"Article 4Mise en œuvre de l’aide de l’Union

Dans le respect de l'objectif général et du champ d'application ainsi que des objectifs et des principes généraux du présent règlement, l'aide de l'Union est mise en œuvre par l'intermédiaire des programmes géographiques et thématiques visés aux articles 5 à 16 et des programmes visés aux articles 17 et 17 bis.".

(2)         L'article suivant est inséré:

"Article 17 bisPrincipaux pays ACP fournisseurs de bananes

1.     Les pays ACP fournisseurs de bananes dont la liste figure à l'annexe III bis bénéficient de mesures d'accompagnement dans le secteur de la banane. L'aide de l'Union vise à favoriser le processus d'adaptation à la libéralisation du marché de l'Union de la banane dans le cadre de l'OMC. L'aide de l'Union est notamment utilisée pour lutter contre la pauvreté en améliorant le niveau de vie et les conditions de vie des agriculteurs et des personnes concernés, le cas échéant des petites entités, y compris en respectant les normes de travail et de sécurité, ainsi que les normes environnementales, y compris celles relatives à l'utilisation et à l'exposition aux pesticides. L'aide de l'Union tient compte des politiques et stratégies d'adaptation des pays concernés, de même que leur environnement régional (en termes de proximité avec des régions ultrapériphériques de l'Union et des pays et territoires d'outre-mer) et accorde une attention particulière aux domaines de coopération suivants:

(a)    l'amélioration de la compétitivité du secteur de l'exportation de bananes, dans les cas où une telle démarche est durable, compte tenu de la situation des différentes parties prenantes dans la chaîne;

(b)    la promotion de la diversification économique des zones tributaires de la banane, dans les cas où une telle stratégie est viable;

(c)    la prise en compte des effets de portée générale du processus d'adaptation, éventuellement liés, sans y être limités, à l'emploi et aux services sociaux, à l'exploitation des sols et la restauration de l'environnement ainsi qu'à la stabilité macroéconomique.

2.     Dans les limites du montant visé à l'annexe IV, la Commission détermine le montant maximal disponible pour chaque pays ACP fournisseur de bananes visé au paragraphe 1 du présent article sur la base des indicateurs objectifs, pondérés suivants:

(a)    le commerce de bananes avec l'Union;

(b)    l'importance des exportations de bananes pour l'économie du pays ACP concerné ainsi que le niveau de développement du pays.

La fixation des critères d'affectation se fonde sur les données représentatives antérieures à 2010 et couvrant une période qui ne peut être supérieure à cinq ans et sur une étude de la Commission évaluant l'impact sur les pays ACP de l'accord conclu dans le cadre de l'OMC et des accords bilatéraux et régionaux conclus, ou en voie de conclusion, entre l'Union et certains pays d'Amérique latine, principaux pays exportateurs de bananes.

3.     La Commission adopte des stratégies d'assistance pluriannuelle par analogie à l'article 19, et conformément à l'article 21. Elle veille à ce que ces stratégies complètent les documents de stratégie géographique des pays concernés et s'assure de la nature temporaire de ces mesures d'accompagnement dans le secteur de la banane.

Les stratégies d'assistance pluriannuelles pour les mesures d'accompagnement dans le secteur de la banane doivent inclure:

(a)    un profil environnemental actualisé, tenant dûment compte du secteur de la banane du pays concerné et centré entre autres sur les pesticides;

(b)    des informations sur les résultats des précédents programmes de soutien du secteur de la banane;

(c)    des indicateurs permettant d'évaluer les progrès réalisés en ce qui concerne les conditions de décaissements, lorsque la forme de financement retenue est l'aide budgétaire;

(d)    les résultats attendus de l'aide;

(e)    un calendrier des activités de soutien et des prévisions de décaissement pour chacun des pays bénéficiaires;

(f)     la manière dont seront réalisés et suivis les progrès dans l'observation des normes majeures de travail internationalement reconnues de l'OIT et des conventions appropriées concernant la sécurité et la santé au travail, ainsi que des principales normes environnementales pertinentes convenues au niveau international.

Au plus tard, dix-huit mois avant l'échéance, une évaluation du programme de mesures d'accompagnement dans le secteur de la banane et des progrès des pays concernés est réalisée et inclut des recommandations sur les actions éventuelles à prévoir et sur leur nature.".

(3)         L'article 21 est remplacé par le texte suivant:

"Article 21Adoption des documents de stratégie et des programmes indicatifs pluriannuels

Les documents de stratégie et les programmes indicatifs pluriannuels visés aux articles 19 et 20, de même que leurs examens visés à l’article 19, paragraphe 2, et à l’article 20, paragraphe 1, et les mesures d’accompagnement visées respectivement aux articles 17 et 17 bis, sont adoptés par la Commission par voie d'actes délégués adoptés conformément à l'article 35 et sous réserve des conditions établies aux articles 35 bis et 35 ter.";

(4)       À l'article 22, le paragraphe 3 est remplacé par le texte suivant:

"3.   Les programmes d'action annuels sont adoptés par la Commission en tenant compte des avis du Parlement européen et du Conseil.";

(5)       À l'article 23, les paragraphes 3 et 4 sont remplacés par le texte suivant:

"3.    Lorsque le coût de telles mesures est supérieur à 10 millions d'EUR, la Commission les adopte en tenant compte des avis du Parlement européen et du Conseil. Pour ce qui est des mesures spécifiques dont le coût est inférieur à 10 millions d'EUR, la Commission les transmet, pour information, au Parlement européen et au Conseil dans un délai d'un mois à compter de l'adoption de sa décision."

4.      Les modifications des mesures spécifiques visant, par exemple, à procéder à des adaptations techniques, à prolonger la période de mise en œuvre, à réaffecter des crédits à l'intérieur du budget prévisionnel ou à augmenter ou réduire le budget d'un montant inférieur à 20 % du budget initial, pour autant qu'elles n'affectent pas les objectifs initiaux tels qu'établis dans la décision de la Commission sont communiquées au Parlement européen et au Conseil dans un délai d'un mois.";

(6)         À l'article 25, le paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant:

"2.    L'aide de l'Union n'est, en principe, pas utilisée pour le paiement d'impôts, de droits ou de taxes dans les pays bénéficiaires.".

(7)         À l'article 29, le paragraphe 1 est remplacé par le texte suivant:

1.     Les engagements budgétaires sont effectués sur la base des décisions prises par la Commission au titre de l'article 17 bis, paragraphe 3, de l'article 22, paragraphe 1, de l'article 23, paragraphe 1, et de l'article 26, paragraphe 1.".

(8)         À l'article 31, paragraphe 1, le troisième alinéa est remplacé par le texte suivant:

"Outre les personnes physiques ou morales admissibles au titre d'un programme thématique ou des programmes définis aux articles 17 et 17 bis, la participation aux procédures de marchés publics ou de contrats de subvention financés au titre d'un programme thématique au sens des articles 11 à 16, et aux programmes définis aux articles 17 et 17 bis, est ouverte à toutes les personnes physiques ressortissantes d'un pays en développement, tel que défini par le CAD de l'OCDE et à l'annexe II, et à toutes les personnes morales établies dans un tel pays. La Commission publie et met à jour l'annexe II en conformité avec les révisions, effectuées régulièrement, de la liste des bénéficiaires de l'aide établie par le CAD de l'OCDE, et en informe le Conseil.".

(9)       À l'article 33, le paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant:

"2.    La Commission transmet, pour information, les rapports d'évaluation au Parlement européen et au Conseil. Il est tenu compte des résultats de cette évaluation pour l'élaboration des programmes et l'affectation des ressources.";

(10)     L'article 35 est remplacé par le texte suivant:

"Article 35

Exercice de la délégation

1.      Le pouvoir d'adopter les actes délégués visés à l'article 17, paragraphe 2, à l'article 17 bis et à l'article 21 est conféré à la Commission pour la durée d'application du présent règlement.

2.      Dès qu'elle adopte un acte délégué, la Commission le notifie simultanément au Parlement européen et au Conseil.

3.      Le pouvoir d'adopter des actes délégués conféré à la Commission est soumis aux conditions fixées par les articles 35 bis et 35 ter.

Article 35 bis

Révocation de délégation

1.      La délégation de pouvoir visée à l'article 17, paragraphe 2, et aux articles 17 bis et 21 peut être révoquée à tout moment par le Parlement européen ou le Conseil.

2.      L'institution qui a entamé une procédure interne afin de décider si elle entend révoquer la délégation de pouvoir s'efforce d'informer l'autre institution et la Commission dans un délai raisonnable avant de prendre une décision finale, en indiquant les pouvoirs délégués qui pourraient faire l'objet d'une révocation, ainsi que les motifs éventuels de cette révocation.

3.      La décision de révocation met un terme à la délégation de pouvoir spécifiée dans ladite décision. Elle prend effet immédiatement ou à une date ultérieure qu'elle précise. Elle n’affecte pas la validité des actes délégués déjà en vigueur. Elle est publiée au Journal officiel de l'Union européenne.

Article 35 ter

Objections aux actes délégués

1.      Le Parlement européen et le Conseil peuvent formuler des objections à l'égard de l'acte délégué dans un délai de deux mois à compter de la date de notification.

À l'initiative du Parlement européen ou du Conseil, ce délai est prolongé de deux mois.

2.      Si, à l'expiration du délai visé au paragraphe 1, ni le Parlement européen ni le Conseil n'ont formulé d'objections à l'égard de l'acte délégué, celui-ci est publié au Journal officiel de l'Union européenne et entre en vigueur à la date qu'il indique.

L’acte délégué peut être publié au Journal officiel de l’Union européenne et entrer en vigueur avant l’expiration du délai précité si le Parlement européen et le Conseil ont tous deux informé la Commission de leur intention de ne pas formuler d’objections.

3.      Si le Parlement européen ou le Conseil formule des objections à l'égard de l'acte délégué dans le délai fixé au paragraphe 1, ce dernier n'entre pas en vigueur. L'institution qui soulève des objections à l'égard de l'acte délégué en expose les motifs.";

(11)       À l'article 38, les paragraphes 1 et 2 sont remplacés par le texte suivant:

"1.    Le montant de référence financière pour l'exécution du présent règlement, pour la période 2007-2013, est de 17 087 millions d'EUR.

2.     Les montants indicatifs alloués à chaque programme visé aux articles 5 à 10, 11 à 16 et 17 à 17 bis sont fixés à l’annexe IV. Ces montants sont établis pour la période 2007-2013.".

(12)       L'annexe III bis, telle qu'elle figure à l'annexe I du présent règlement, est insérée.

(13)       L'annexe IV est remplacée par le texte figurant à l'annexe II du présent règlement.

Article 2

Le présent règlement entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.

Fait à, le

Par le Parlement européen                           Par le Conseil

Le président                                                  Le président

ANNEXE I

"ANNEXE III bisPrincipaux pays ACP fournisseurs de bananes

1. Belize

2. Cameroun

3. Côte d'Ivoire

4. Dominique

5. République dominicaine

6. Ghana

7. Jamaïque

8. Sainte-Lucie

9. Saint-Vincent-et-les-Grenadines

10. Suriname".

ANNEXE II

"ANNEXE IVDotations financières indicatives pour la période 2007-2013 (en millions d'EUR)

(1) Textes adoptés du 21.10.2010, P7_TA(2010)0382. (2) * Amendements: le texte nouveau ou modifié est signalé par des italiques gras; les suppressions sont signalées par le symbole ▌. (3)           Position du Parlement européen du 21 octobre 2010 (non encore parue au Journal officiel) et position du Conseil en première lecture du 10 décembre 2010 (non encore parue au Journal officiel). (4)           JO L 378 du 27.12.2006, p. 41. (5)           JO L 286 du 5.11.1994, p. 1. (6)           JO L 190 du 23.7.1999, p. 14. (7)           JO L 141 du 9.6.2010, p. 3.

Éléments de fond concernant les mesures d'accompagnement pour le secteur de la banane

Le projet de règlement modifiant l'instrument de financement de la coopération au développement vise à soutenir les principaux pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) exportateurs de bananes, à travers des mesures d'accompagnement pour le secteur de la banane (MAB), prévues pour une durée de 4 ans (2010-2013).

Le Parlement, par l'intermédiaire de sa commission au développement, a d'emblée soulevé une série de questions concernant la proposition de la Commission. Notre commission a notamment mis l'accent sur la nécessité de veiller à ce que les mesures d'accompagnement dans le secteur de la banane servent les principaux objectifs du développement et de l'éradication de la pauvreté, que les normes en matière de travail, de santé et d'environnement soient prises en compte et que des critères spécifiques pour l'allocation des fonds soient formulés.

Concernant toutes les questions de fond, le Parlement a ouvert des négociations rapides et constructives avec le Conseil, facilitées par la Commission européenne, et les négociateurs sont rapidement parvenus à un accord.

La position commune du Conseil en première lecture, conforme à l'accord politique trouvé, reprend les quinze amendements de fond figurant dans la position du Parlement en première lecture. Il s'agit des amendements 1, 2, 3, 4 (avec une adaptation technique), 25, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 26 et 17. Votre rapporteur estime que le Parlement peut être satisfait du contenu du projet de règlement, tel que le propose le Conseil, en ce qui concerne les questions de fond.

Votre rapporteur recommande d'apporter une seule petite modification à la version que donne le Conseil du considérant 5 (basée sur l'amendement n° 4 de la première lecture du Parlement) afin d'améliorer l'adaptation technique apportée par le Conseil et de se rapprocher du texte convenu à l'origine.

Les colégislateurs ne sont cependant pas parvenus à se mettre d'accord sur la question horizontale de l'application de la procédure des actes délégués (article 290 du traité FUE) à l'instrument de financement de la coopération au développement, qui porterait également sur les documents de programmation stratégique relatifs aux mesures d'accompagnement pour le secteur de la banane. C'est uniquement sur cette question controversée mais néanmoins très importante, évoquée de façon plus détaillée ci-après, que la conclusion de la procédure législative sur les MAB en première lecture a achoppé.

Enjeux financiers

Votre rapporteur constate que le Parlement et le Conseil se sont mis d'accord sur le financement des mesures d'accompagnement pour le secteur de la banane (MAB) pour 2010 et 2011.

Toutefois, votre rapporteur tient à souligner que les craintes concernant les modalités de financement des MAB exprimées à l'occasion de la première lecture restent d'actualité et qu'aucun accord financier n'est intervenu concernant les années 2012 et 2013.

La proposition de règlement réduit considérablement la marge sous le plafond fixé pour la rubrique 4 du cadre financier pluriannuel pour la période 2007-2013 et ne laisse pas suffisamment de marge de manœuvre pour faire face et réagir de façon appropriée à d'éventuelles crises émergentes. Par principe, tout nouvel instrument ne devrait pas être financé par un redéploiement, ce qui ferait peser une menace sur les priorités existantes, mais au contraire par la mobilisation de fonds supplémentaires.

C'est pourquoi le Parlement a demandé une révision du cadre financier pluriannuel par tous les moyens prévus aux paragraphes 21 et 23 de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière, ou par d'autres moyens tels que ceux évoqués aux paragraphes 25 et 27 dudit accord.

Ces préoccupations devront être prises en compte lors de la décision sur le financement des mesures d'accompagnement dans le secteur de la banane pour les années suivantes.

Autre enjeu de la deuxième lecture: les procédures de contrôle démocratique

Contexte: quel est l'enjeu?

Le principal objectif de la recommandation que propose votre rapporteur en deuxième lecture est de protéger les prérogatives démocratiques du Parlement telles qu'elles sont consacrées par le traité de Lisbonne: en tant que colégislateur, le Parlement doit pouvoir contrôler, sur un pied d'égalité avec le Conseil, l'adoption de décisions stratégiques concernant l'affectation et les modalités d'octroi de l'aide au développement.

D'un point de vue technique, un certain nombre de décisions qui sont normalement prises par la Commission pour l'exécution de l'acte de base réunissent les critères propres aux "actes délégués" (article 290 du traité FUE). L'introduction de la procédure des actes délégués permettrait aux deux branches de l'autorité législative de s'opposer efficacement à certaines propositions de décision de la Commission, voire de révoquer la délégation. Votre rapporteur est convaincu que la Commission serait ainsi fortement incitée à tenir dûment compte des suggestions du Parlement dans sa programmation de l'aide de l'Union en termes d'allocation des fonds et de priorités sectorielles. L'attribution de véritables pouvoirs de contrôle et de surveillance au Parlement européen, comme le prévoit clairement le traité de Lisbonne, contribuerait nettement à combler le déficit démocratique qu'accuse le processus de prise de décision de l'Union européenne.

C'est pourquoi plusieurs amendements concernant la procédure proposés en première lecture visent à s'assurer que la procédure des actes délégués est bien incluse dans le règlement DCI, conformément à la lettre et à l'esprit du traité de Lisbonne. Les mêmes amendements ont également été proposés dans le rapport de mon collègue Gay Mitchell sur la révision à mi-parcours du règlement DCI (A7-0078/2009).

Étant donné que la procédure des actes délégués s'applique également à la programmation des autres instruments de financement dans le domaine de l'action extérieure qui sont actuellement soumis à examen - à savoir l'instrument de stabilité, l'instrument pour la démocratie et les droits de l'homme et l'instrument de coopération avec les pays industrialisés -, les commissions parlementaires chargées de ces instruments (AFET et INTA) ont déposé des amendements identiques en vue de la première lecture au Parlement.

La position de notre commission en ce qui concerne les actes délégués est conforme à l'analyse du service juridique du Parlement et va dans le droit fil de la position politique du Parlement telle qu'exprimée le 9 septembre 2010 par la Conférence des présidents: "les négociateurs du Parlement devraient toujours insister pour que des actes délégués soient inclus dans toutes les décisions respectant les critères établis à l'article 290 du traité FUE ‑ notamment en ce qui concerne, en général, les objectifs, le choix des priorités, les résultats escomptés et les dotations financières – afin de préserver les prérogatives du Parlement dans ces domaines".

Votre rapporteur relève que les critères de l'article 290 sont obligatoires, ce qui signifie que s'ils sont réunis (ce qui est le cas pour les instruments financiers extérieurs), ils ne peuvent faire l'objet de négociations politiques ou du moindre "arrangement spécial", étant donné que cela serait contraire au traité.

Pour le Parlement, les négociations interinstitutionnelles sur les instruments de financement extérieur ne visent pas seulement à assurer un contrôle parlementaire efficace, et donc un contrôle démocratique, sur la mise en œuvre de la législation de l'Union. Leur objectif fondamental est également le respect du traité par toutes les institutions. De plus, il y a lieu de relever que l'issue des négociations sur l'utilisation des actes délégués pour la mise en œuvre des instruments financiers dans le domaine des relations extérieures constituera un précédent de taille pour les négociations législatives futures sur tous les instruments de financement. Si nous perdons cette bataille, il nous faudra peut-être attendre un nouveau traité pour obtenir enfin les pouvoirs que le traité de Lisbonne nous reconnaît déjà.

La procédure

Après l'adoption formelle de la position en première lecture au sein de la commission DEVE, les négociations interinstitutionnelles ont débuté en février 2010 sur la question horizontale des actes délégués dans les instruments de financement extérieur. Le Conseil ayant catégoriquement refusé de laisser le Parlement jouer son propre rôle dans le fonctionnement des instruments de financement comme le prévoit l'article 290 du traité FUE, sans proposer de solution de remplacement pour répondre à l'aspiration légitime du Parlement à un contrôle démocratique approprié de la mise en œuvre des instruments, aucun compromis n'a été trouvé.

Le 21 octobre 2010, le Parlement a conclu sa première lecture par l'adoption de résolutions législatives sur tous les instruments de financement extérieur, une large majorité s'étant exprimée en faveur de l'application de la procédure des actes délégués.

Le 10 décembre 2010, le Conseil a formellement adopté sa position sur trois des quatre instruments, y compris l'instrument de financement de la coopération au développement. Dans sa position, le Conseil rejette tous les amendements de première lecture qui tentent d'introduire les actes délégués dans les instruments, sans toutefois proposer de procédure de remplacement.

Le Conseil demande au Parlement d'adopter avant la fin 2010 (c'est-à-dire sans autre négociation) la position commune du Conseil ce qui – et le Conseil en est parfaitement conscient – n'est pas possible sans passer totalement outre les procédures internes du Parlement. Le Conseil n'a pas non plus consulté le Parlement pour qu'ils définissent conjointement le moment le plus adéquat pour transmettre sa position, comme cela aurait dû être le cas conformément à l'article 20 de l'accord sur la bonne coopération interinstitutionnelle en matière de codécision.

-o0o-

Toutes les tentatives de faire avancer ces dossiers au cours de trilogues et par des contacts au niveau technique ayant échoué, votre rapporteur estime que le Parlement devrait adopter et réaffirmer aussi rapidement que possible sa position concernant les actes délégués en deuxième lecture. En l'absence de proposition de remplacement de la part du colégislateur, et compte tenu de la nécessité d'agir rapidement dans l'intérêt des bénéficiaires, le Parlement devrait confirmer sa position en première lecture concernant la procédure appropriée de contrôle démocratique et l'application des actes délégués sans, à ce stade, entamer un nouveau débat sur des amendements individuels.

Parallèlement, il convient de demander au Conseil de réagir dans les meilleurs délais à la position du Parlement en deuxième lecture pour veiller à ce qu'une solution soit trouvée et que les fonds puissent être débloqués aussi rapidement que possible.

En conclusion, et à la lumière des arguments juridiques et politiques présentés ci-dessus, votre rapporteur recommande que soient redéposés tous les amendements concernant les actes délégués et le contrôle démocratique de la première lecture qui n'avaient pas été acceptés par le Conseil.