BERICHT über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 732/2008 des Rates über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen für den Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2011

7.3.2011 - (KOM(2010)0142 – C7‑0135/2010 – 2010/140(COD)) - ***I

Ausschuss für internationalen Handel
Berichterstatter: Helmut Scholz

Verfahren : 2010/0140(COD)

Werdegang im Plenum

Entwicklungsstadium in Bezug auf das Dokument :

A7-0051/2011

Eingereichte Texte :

A7-0051/2011

Aussprachen :

PV 23/03/2011 - 22
CRE 23/03/2011 - 22

Abstimmungen :

PV 24/03/2011 - 6.2
Erklärungen zur Abstimmung

Angenommene Texte :

P7_TA(2011)0105

ENTWURF EINER LEGISLATIVEN ENTSCHLIESSUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS
BEGRÜNDUNG
STELLUNGNAHME des Entwicklungsausschusses
VERFAHREN

ENTWURF EINER LEGISLATIVEN ENTSCHLIESSUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 732/2008 des Rates über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen für den Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2011

(KOM(2010)0142 – C7‑0135/2010 – 2010/140(COD))

(Ordentliches Gesetzgebungsverfahren: erste Lesung)

Das Europäische Parlament,

– in Kenntnis des Vorschlags der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat (KOM(2010)0142),

– gestützt auf Artikel 294 Absatz 2 und Artikel 207 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, auf deren Grundlage ihm der Vorschlag der Kommission unterbreitet wurde (C7‑0135/2010),

– gestützt auf Artikel 294 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union,

– gestützt auf Artikel 55 seiner Geschäftsordnung,

– in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für internationalen Handel sowie der Stellungnahme des Entwicklungsausschusses (A7‑0051/2011),

1. legt seinen Standpunkt in erster Lesung fest, indem es den Vorschlag der Kommission übernimmt;

2. fordert die Kommission auf, es erneut zu befassen, falls sie beabsichtigt, ihren Vorschlag entscheidend zu ändern oder durch einen anderen Text zu ersetzen;

3. fordert die Kommission auf, unverzüglich einen Vorschlag für eine neue Verordnung über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen vorzulegen;

4. beauftragt seinen Präsidenten, den Standpunkt des Parlaments dem Rat und der Kommission sowie den nationalen Parlamenten zu übermitteln.

BEGRÜNDUNG

Im Jahre 1968 empfahl die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) die Einrichtung eines Allgemeinen Präferenzsystems (APS), in dessen Rahmen die Industrieländer allen Entwicklungsländern, und nicht nur ihren ehemaligen Kolonien, nicht auf Gegenseitigkeit beruhende Handelspräferenzen gewähren.

Die Europäische Gemeinschaft führte 1971 als erste Organisation ein Allgemeines Präferenzsystem ein. Das APS ist seit seiner Einführung eines der wichtigsten handels- und entwicklungspolitischen Instrumente der EU, um die Entwicklungsländer bei der Verringerung der Armut zu unterstützen, indem Einnahmen durch internationalen Handel geschaffen werden. Es ist das am meisten angewandte System dieser Art.

Das APS der EU gewährt, je nach APS-Regelung für das betreffende Land, einen zollfreien Zugang oder eine Zollermäßigung für Einfuhren aus den APS-begünstigten Ländern.

Es sind drei Arten von Regelungen für begünstigte Länder in Kraft:

1) Für alle begünstigten Länder gelten die Vorteile der allgemeinen Regelung.

2) Das Anreizsystem für nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung (APS+) bietet zusätzliche Vorteile für Länder, die eine Liste von derzeit 27 internationalen Übereinkommen und Protokollen zu Menschen- und Arbeitnehmerrechten, Umweltschutz, Drogenbekämpfung und Bekämpfung der Korruption ratifizieren und umsetzen.

3) Die Sonderregelung für die am wenigsten entwickelten Länder („Alles außer Waffen“, EBA) bietet die umfassendsten Vergünstigungen mit dem Ziel, den am wenigsten entwickelten Ländern einen zoll- und quotenfreien Zugang zum Markt der EU zu ermöglichen.

Zeitplan

Durchgeführt wird das APS im Wege aufeinander folgender Verordnungen, deren Geltungsdauer jeweils drei Jahre beträgt. Die erste mehrjährige Durchführungsverordnung galt vom 1. Januar 2006 bis 31. Dezember 2008, die zweite gilt für den Zeitraum 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2011.

Im Jahr 2008 wurde das Parlament mit dem Vorschlag für die jetzt geltende Verordnung gemäß dem Verfahren der Konsultation befasst. Die grundlegenden Bestimmungen der vorhergehenden ASP-Verordnung blieben zwar unverändert, wurden aber überarbeitet, um die Anwendung des Schemas zu erleichtern.

Leider hat die Kommission entgegen den Wünschen des Parlaments ihren Vorschlag nicht rechtzeitig genug (bis zum 1. Juni 2007) übermittelt, um eine umfassende Konsultation des Europäischen Parlaments innerhalb angemessener Fristen zu ermöglichen. Die Kommission hat ihren Vorschlag nämlich erst am 21. Dezember 2007 vorgelegt. Am 31. Januar 2008 forderte der Rat das Parlament auf, seine Stellungnahme bis zum 10. April abzugeben. Deshalb vollzog sich der Prozess der Konsultation des Europäischen Parlaments übereilt.

In seiner Entschließung vom 5. Juni 2008 stellte das Parlament klar, dass dies nicht zufrieden stellend war und dass in Zukunft mehr Zeit notwendig sein würde, damit das Parlament seine Rolle spielt. Es ersuchte um Folgendes: „Die Kommission übermittelt den Vorschlag für eine geänderte Verordnung für den Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2014 dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss bis 1. Juni 2010.”

Das geltende Schema läuft am 31. Dezember 2011 aus. Die Kommission hat ihren Vorschlag am 26. Mai 2010 vorgelegt.

Verlängerung

Allerdings ist dieser Vorschlag nicht der geforderte Vorschlag für eine neue Verordnung, sondern lediglich eine Verlängerung der bestehenden.

Im Hinblick auf die Vorbereitung eines neuen Vorschlags leitete die Kommission erst im März 2010 eine öffentliche Anhörung ein. Die Ergebnisse mussten geprüft, die Statistiken zusammengestellt und die Folgenabschätzungsstudie musste durchgeführt werden.

Deshalb sei nach Angaben der Kommission die Verlängerung notwendig, da die noch verbleibende Geltungsdauer der APS-Verordnung für die Vorlage eines Vorschlags für eine neue Verordnung und die Einigung zwischen Parlament und Rat über eine Folgeverordnung im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens nicht ausreiche, bevor die derzeitige APS-Verordnung auslaufe.

Ihr Berichterstatter stimmt zu, dass die Verlängerung notwendig ist, um für rechtliche Sicherheit zu sorgen und die Interessen sowohl der EU als auch der begünstigten Länder zu gewährleisten. Allerdings betont Ihr Berichterstatter, dass die Verlängerung nicht bedeuten darf, dass die derzeitige – unbefriedigende – Situation für weitere zwei Jahre verlängert wird.

Der Vertrag von Lissabon

Obwohl der Vorschlag lange nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon veröffentlicht wurde, wurden dort – weil es sich um eine Verlängerung handelt – die nach dem Vertrag erforderlichen Verfahren zur Weitergabe von Informationen und zur Entscheidungsfindung nicht berücksichtigt, durch die die Befugnisse des Europäischen Parlaments in Handelsfragen ausgeweitet wurden.

Die derzeitige Verordnung läuft zwei Jahre nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon aus. Mit der vorgeschlagenen Verlängerung wird diese Situation noch weitere zwei Jahre andauern, bis zum 31. Dezember 2013, vier Jahre nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon.

Nach der derzeitigen Verordnung hat das Parlament kein Mitspracherecht bei den Kriterien, nach denen ein Land für eine Begünstigung infrage kommt, bei der Liste der begünstigten Länder, bei der Liste der APS+-Begünstigten, bei der tatsächlichen Umsetzung der Übereinkommen, bei der vorläufigen Rücknahme von Präferenzregelungen usw.

Es ist nämlich die Pflicht der Mitglieder des Parlaments, dafür zu sorgen, dass die Rechte und Befugnisse geachtet werden, die der Vertrag von Lissabon den gewählten Vertretern der Völker der Europäischen Union übertragen hat.

Gemäß Artikel 207 Absatz 2 AEUV ist jetzt das Verfahren für die Annahme und Änderung der APS-Verordnung das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, was Auswirkungen auf die Rechte hat, über die das Parlament bei der demokratischen Kontrolle der Verordnung verfügen muss.

Ihr Berichterstatter meint, dass es Elemente der Verordnung (EG) Nr. 732/2008 gibt, die geändert werden müssen, um die neuen Befugnisse zu achten, die der Vertrag von Lissabon dem Parlament übertragen hat, insbesondere um sicherzustellen, dass die neuen Befugnisse des Parlaments gemäß Artikel 290 AEUV zu delegierten Rechtsakten geachtet werden. Ihr Berichterstatter nennt nämlich die Maßnahmen nach der APS-Verordnung, die als delegierte Rechtsakte anzusehen sind: Artikel 10 Absatz 2, Artikel 11 Absätze 7 und 8, Artikel 16 Absatz 3, Artikel 19 Absätze 3, 4 und 5 und Artikel 5, durch die dem Parlament ein Vetorecht und damit sehr viel stärkere Kontrollbefugnisse als nach dem derzeit angewandten Verfahren eingeräumt werden.

Um Regeln für die Ausübung, die Kontrolle und den etwaigen Widerruf delegierter Rechtsakte festzulegen, sollten die Artikel 27a, 27b, 27c, 27d und 27e eingefügt werden.

Angesichts der Dringlichkeit der Annahme dieser Verordnung, um Rechtssicherheit für die Begünstigten zu gewährleisten und um parallele Verhandlungen zu vermeiden, wird allerdings eingeräumt, dass die Anliegen des Europäischen Parlaments im Rahmen der Verhandlungen über die horizontalen Gesetzgebungsvorschläge zur Anpassung aller Verfahren zur Annahme von Rechtsakten im Rahmen der gemeinsamen Handelspolitik an den Vertrag von Lissabon, die so genannten „Omnibusse“, handelt werden. Die Kommission hat zwischenzeitlich zugesagt, vielen der legitimen Forderungen nach mehr Informationsaustausch mit dem Europäischen Parlament zu entsprechen.

Neue Verordnung

Deshalb werden keine Änderungen derzeit vorgeschlagen, wenn auch Ihr Berichterstatter glaubt, dass eine allgemeine Neuformulierung der ASP- und ASP+-Schemata erforderlich ist.

Ihr Berichterstatter stimmt zu, dass man sich mit einer allgemeinen Überarbeitung der Verordnung bei dem Vorschlag für eine neue Verordnung befassen sollte, dessen unverzügliche Vorlage das Parlament wünscht.

Allerdings möchte Ihr Berichterstatter betonen, dass mit dem neuen Vorschlag für eine Verordnung folgende grundlegenden Ziele verfolgt werden sollten: 1) Effektivität des Systems, um die Interessen der begünstigten Länder und der Wirtschaftsbeteiligten stärker zu berücksichtigen; 2) Aufstellung von Vorschriften, die einen geregelteren Reformprozess ermöglichen, bei dem die Einbeziehung der Begünstigten gewährleistet ist; 3) Sicherstellung, dass die Verordnung der Aufgabe der demokratischen Kontrolle hinreichend Gewicht verleiht, die dem Parlament obliegt.

Wie das Europäische Parlament im Jahr 2008 im Bericht von Helmuth Markov betont hat, müssen größere Transparenz und Rechtssicherheit zu einem Markenzeichen der EU werden. Der neue Vorschlag sollte darauf ausgerichtet sein, das ASP zu einem klareren und transparenteren System zu machen.

Ursprungsregeln

Die Ursprungsregeln und die damit zusammenhängenden Verwaltungsverfahren sind einer der Hauptgründe dafür, dass insbesondere die am wenigsten entwickelten Länder die im APS gewährten Handelspräferenzen zu wenig nutzen. Ursprungsregeln können verhindern, dass auf dem Papier existierende Präferenzen positive Auswirkungen haben. Außerdem besteht die Gefahr, dass sie ein Handelshindernis bilden, indem sie kaufmännisch unerreichbare Vorgaben machen und die Präferenzen daher mangelhaft oder gar nicht genutzt werden.

Die neuen, überarbeiteten Ursprungsregeln sollten gleichzeitig mit dem neuen APS-Schema in Kraft treten.

Die Reform müsste eine regionale Kumulierung zulassen und zudem die Möglichkeit einer horizontalen Kumulierung zwischen Regionen oder einer globalen Kumulierung für die begünstigten Länder von Sonderregelungen des APS vorsehen. In diesem Sinne sind auch günstigere Vorschriften bei den Anforderungen für den Ursprungserwerb eines Erzeugnisses in Erwägung zu ziehen. Es wird vorgeschlagen, dass die Europäische Union bei den Arbeiten zur Harmonisierung der Ursprungsregeln im Rahmen der WTO ihren Wunsch äußert, dem APS Vorrang einzuräumen.

Länderauswahl

Die Länderauswahl wird von den begünstigten Ländern und NRO sowie von Wissenschaftlern kritisiert. Oft werden arme Länder mit einer diversifizierten Volkswirtschaft sofort von den Programmen mit den meisten Vergünstigungen ausgenommen.

Die Einfuhrschwelle könnte durch andere, überschaubarere Kriterien ersetzt werden, die vor allem unmittelbarer mit dem Entwicklungsniveau verbunden sind (der Gini-Koeffizient ist ein gutes Beispiel für ein solches Kriterium). Die Länder, die von Zollpräferenzen am meisten profitieren könnten, bestehen oft nicht die Bedürftigkeitsprüfung für die Aufnahme in das APS+-Programm.

Zusätzlich und um eine Aushöhlung der Präferenzen zu verhindern, müssen die Möglichkeiten, Waren, die derzeit als „empfindlich“ eingestuft sind, in die Kategorie „nicht empfindliche Waren“ zu übertragen, für die nächste Verordnung ausgelotet werden.

Technische Hilfe

Ihr Berichterstatter glaubt, dass es notwendig ist, die Wirkung des derzeitigen Systems zu steigern und die Quote der Inanspruchnahme des APS durch die Gewährung technischer Hilfe zu verbessern, die konkret zum Aufbau der institutionellen und behördlichen Kapazitäten geleistet wird, wie sie die bedürftigsten Länder benötigen, um die Vorteile des internationalen Handels und der Präferenzregelungen maximal ausnutzen zu können.

Hilfe muss auch – beispielsweise in Form von Partnerschaftsprogrammen – zur Verfügung gestellt werden, um den APS+-Begünstigten bei der tatsächlichen Umsetzung der internationalen Übereinkommen, die durch diese Sonderregelung erforderlich ist, und der Erfüllung ihrer Verpflichtungen behilflich zu sein.

Die Kommission sollte auch aktiv zu kontrollieren suchen, dass solche Verpflichtungen eingehalten werden. Sie sollte in allen Fällen, in denen der Ausschuss der IAO für die Anwendung der Normen einem begünstigten Land, das die Kernarbeitsnormen nicht einhält, einen „besonderen Absatz“ widmet, von Amts wegen eine Untersuchung einleiten. Untersuchungen sollten stets die Zusammenarbeit mit der Europäischen Parlament und Vertretern der Zivilgesellschaft, einschließlich der Sozialpartner, in dem jeweiligen Land umfassen.

STELLUNGNAHME des Entwicklungsausschusses (10.11.2010)

für den Ausschuss für internationalen Handel

Verfasserin der Stellungnahme: Eva Joly

KURZE BEGRÜNDUNG

APS

Das Allgemeine Präferenzsystem (APS) der EU ist ein Handelsmechanismus, mit dem die EU Entwicklungsländern über reduzierte Zollsätze einen bevorzugten, nicht auf Gegenseitigkeit beruhenden Marktzugang einräumen kann.

Zusätzlich zum normalen APS-Zugang, der allen Entwicklungsländern zusteht, gibt es einige Länder, die für APS+ in Frage kommen. Die Sonderregelung APS+ bedeutet eine weitere Senkung der Zollsätze für Entwicklungsländer, die gewisse Bedingungen erfüllen.

Die Kriterien, nach denen ein Land für das APS in Frage kommt, sind Instabilität bzw. Abhängigkeit, die gegeben sind, wenn die fünf größten Ausfuhren des Landes in die EU, die im Rahmen des APS erfolgen, mehr als drei Viertel seiner gesamten Ausfuhren im Rahmen des APS ausmachen und wenn die von APS gedeckten Ausfuhren des Landes in die EU weniger als 1 % aller Einfuhren im Rahmen des APS in die EU darstellen. Die APS+‑Begünstigten müssen außerdem 27 internationale Übereinkommen, die die Bereiche Menschenrechte, Kernarbeitsnormen, nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung betreffen, ratifiziert und umgesetzt haben. Hält ein Land diese Kriterien nicht ein, kann die Sonderregelung APS+ ausgesetzt werden.

Die 49 am wenigsten entwickelten Länder verfügen außerdem nach der Regelung „Alles außer Waffen“ über einen zoll- und kontingentfreien Zugang zum EU-Markt für alle Ausfuhren.

Zeitplan

Das gegenwärtig gültige APS-Schema wurde auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 732/2008 des Rates geschaffen. Diese Verordnung ist nur bis Ende 2011 gültig, und das APS läuft daher zu diesem Zeitpunkt aus, wenn kein Ersatzschema geschaffen wird.

Die Kommission plant, Anfang 2011 einen neuen Vorschlag vorzulegen. Dies würde bedeuten, dass die Ersatzregelung für das APS frühestens Mitte 2012 in Kraft tritt und ein sechsmonatiges rechtliches Vakuum entsteht.

Daher geht der vorliegende Vorschlag dahin, das bestehende APS-Schema um höchstens zwei weitere Jahre bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens einer neuen Verordnung zu verlängern.

Der Berichterstatter hält diese Lösung für nicht ideal, da das Parlament damit erst vier Jahre nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon Mitsprachemöglichkeiten bei der Gestaltung des Schemas erhält. Sie stellt jedoch insoweit einen zufriedenstellenden Ansatz dar, als so eine unerwünschte Unterbrechung des APS‑Schemas umgangen wird. Den Entwicklungsländern würde es offensichtlich schaden, wenn sie zu den Meistbegünstigungszollsätzen der EU zurückkehren müssten und sie, wenn auch nur vorübergehend, nicht mehr in den Genuss einer Vorzugsbehandlung kämen.

Angesichts dessen ist es von großer Bedeutung, dass die Kommission ihren neuen APS‑Vorschlag innerhalb kürzester Zeit ausarbeitet und das Rechtsetzungsverfahren so schnell wie möglich abgeschlossen wird. Allerdings unterliegt das neue APS-Schema anders als das bisherige dem Mitentscheidungsverfahren unter Beteiligung von Rat und Parlament. Der Zeitdruck darf nicht dazu führen, dass die demokratischen Vorrechte des Parlaments missachtet werden. Das Parlament muss von seinen neuen Befugnissen im Bereich des Handels, die ihm seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon zukommen, Gebrauch machen.

Gegenwärtiger Vorschlag

Eine genauere Überprüfung des APS-Schemas wird wahrscheinlich im kommenden Jahr stattfinden, wenn der Entwurf für eine neue APS-Verordnung ausgearbeitet wird. Dennoch wurden verschiedene Änderungsanträge zu der APS‑Verordnung in der Form, wie sie gegenwärtig besteht, vorgelegt.

In den Beziehungen mit den Entwicklungsländern kommt insbesondere dem Grundsatz der bevorzugten und differenzierten Behandlung eine zentrale Bedeutung zu. Der Anteil der Einfuhren aus den Entwicklungsländern am gesamten Einfuhrvolumen in die EU ist unbedeutend. Für diese Länder stellen Handelspräferenzen jedoch eine Chance dar, sich aus der Abhängigkeit von Entwicklungshilfe zu befreien. Vorschläge, wonach in den Handelsbeziehungen zwischen der EU und den Entwicklungsländern ein gleichberechtigtes Verhältnis anzustreben sei, sind angesichts dessen, dass die gegenwärtigen Kompetenzen und die komparativen Vorteile der EU sehr viel größer sind, nicht realistisch.

Nach Artikel 208 des Vertrags von Lissabon ist die EU verpflichtet, bei der Durchführung politischer Maßnahmen, die sich auf die Entwicklungsländer auswirken können, den Zielen der Entwicklungszusammenarbeit Rechnung zu tragen. Dies stellt eine Selbstverpflichtung der EU dar, keine politischen Entscheidungen zu treffen, die ihre Tätigkeit im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit unterminieren, sowie in allen Politikbereichen Maßnahmen zu ergreifen, die den Entwicklungsländern zugutekommen. Dies betrifft insbesondere den Handel.

Von großer Bedeutung ist auch, dass die Kommission, kontrolliert durch das Parlament, genau und streng überwacht, dass die begünstigten Länder die Kriterien, aufgrund derer sie für die Sonderregelung APS+ in Frage kommen, dauerhaft einhalten.

Die Kommission führt gegenwärtig eine Nachhaltigkeitsprüfung für APS durch. Das Parlament sollte die Kommission auffordern, es über die Ziele und die Ergebnisse dieser Prüfung und die daraus hervorgehenden Schlussfolgerungen sowie darüber zu unterrichten, wie ihrer Ansicht nach die Nachhaltigkeitsprüfung im Rahmen des neuen APS-Schemas umgesetzt werden soll.

Der Berichterstatter ist der festen Überzeugung, dass ein Welthandelssystem geschaffen werden muss, das auf ethischen Grundsätzen, Demokratie und Transparenz und nicht allein auf Profit beruht, ein System, das der Gesellschaft insgesamt und nicht nur einer beschränkten Zahl von Unternehmen zugutekommt. Die Wahrung international anerkannter Normen in den Bereichen Menschenrechte, Arbeitsbedingungen, Umweltschutz und verantwortungsvoller Staatsführung ist ein zentraler Bestandteil der Sonderregelung APS+, dem in Zukunft möglicherweise in der Tat ein noch größerer Stellenwert eingeräumt werden muss. Daher ist die genaue Überwachung von Sektoren wie der Fischerei, der Forstwirtschaft und dem Bergbau, um nur einige zu nennen, genauso wie die der Behandlung von Frauen und Minderheiten, ihres Zugangs zum Arbeitmarkt und ihrer Arbeitsbedingungen dringend notwendig.

Im Interesse von Demokratie und Transparenz ist es auch wichtig, dass im Rahmen aller Anhörungen begünstigter Länder zu der kontinuierlichen Einhaltung der APS+‑Kriterien auch ein Dialog mit den jeweiligen nationalen Parlamenten und Vertretern der lokalen Zivilgesellschaft stattfindet.

ÄNDERUNGSANTRÄGE

Der Entwicklungsausschuss ersucht den federführenden Ausschuss für internationalen Handel, folgende Änderungsanträge in seinen Bericht zu übernehmen:

Änderungsantrag 1