BETÄNKANDE om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 732/2008 om tillämpning av Allmänna preferenssystemet under perioden 1 januari 2009–31 december 2011

7.3.2011 - (KOM(2010)0142 – C7‑0135/2010 – 2010/0140(COD)) - ***I

Utskottet för internationell handel
Föredragande: Helmut Scholz

Förfarande : 2010/0140(COD)

Dokumentgång i plenum

Dokumentgång :

A7-0051/2011

Ingivna texter :

A7-0051/2011

Debatter :

PV 23/03/2011 - 22
CRE 23/03/2011 - 22

Omröstningar :

PV 24/03/2011 - 6.2
Röstförklaringar

Antagna texter :

P7_TA(2011)0105

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS LAGSTIFTNINGSRESOLUTION
MOTIVERING
YTTRANDE från utskottet för utveckling
ÄRENDETS GÅNG

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS LAGSTIFTNINGSRESOLUTION

om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 732/2008 om tillämpning av Allmänna preferenssystemet under perioden 1 januari 2009–31 december 2011

(KOM(2010)0142 – C7‑0135/2010 – 2010/0140(COD))

(Ordinarie lagstiftningsförfarande: första behandlingen)

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

– med beaktande av kommissionens förslag till Europaparlamentet och rådet (KOM(2010)0142),

– med beaktande av artiklarna 294.2 och 207.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, i enlighet med vilka kommissionen har lagt fram sitt förslag för parlamentet (C7‑0135/2010),

– med beaktande av artikel 294.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

– med beaktande av artikel 55 i arbetsordningen,

– med beaktande av betänkandet från utskottet för internationell handel och yttrandet från utskottet för utveckling (A7‑0051/2010).

1. Europaparlamentet antar sin ståndpunkt vid första behandlingen och tar över kommissionens förslag.

2. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att lägga fram en ny text för parlamentet om den har för avsikt att väsentligt ändra sitt förslag eller ersätta det med ett nytt.

3. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att utan dröjsmål lägga fram ett förslag till ny förordning om tillämpning av Allmänna preferenssystemet.

4. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända parlamentets ståndpunkt till rådet, kommissionen och de nationella parlamenten.

MOTIVERING

År 1968 rekommenderade FN:s konferens om handel och utveckling (Unctad) inrättande av ett ”allmänt preferenssystem” enligt vilket industriländerna skulle bevilja handelsförmåner på icke-ömsesidig grund till alla utvecklingsländer, inte bara tidigare kolonier.

Europeiska gemenskapen var först med att 1971 införa ett allmänt preferenssystem. Allmänna preferenssystemet har sedan det inrättades varit ett av EU:s viktigaste instrument inom handels- och utvecklingspolitiken för att hjälpa utvecklingsländerna att minska fattigdomen genom att generera inkomster via internationell handel. Det är det mest använda av de allmänna preferenssystemen för utvecklingsländer.

EU:s Allmänna preferenssystem innebär att produkter som importeras från de förmånsländer som omfattas av systemet beviljas tullfritt tillträde eller nedsatta tullar, beroende på vilken av ordningarna inom systemet som gäller för det aktuella landet.

Det finns tre olika ordningar för förmånsländer:

1) Alla förmånsländer omfattas av den allmänna ordningen.

2) Den särskilda stimulansordningen för hållbar utveckling och gott styre (GSP+) innebär extra förmåner för länder som ratificerar och genomför en förteckning på för närvarande 27 internationella konventioner och protokoll som rör mänskliga rättigheter och arbetstagares rättigheter, miljöskydd samt narkotika- och korruptionsbekämpning.

3) Den särskilda ordningen för de minst utvecklade länderna, som också kallas initiativet Allt utom vapen, innebär störst förmåner genom att de minst utvecklade länderna beviljas tull- och kvotfritt tillträde till EU:s marknad.

Tidsplan

Det Allmänna preferenssystemet genomförs genom successiva förordningar med en tillämpningsperiod på tre år åt gången. Den första fleråriga tillämpningsförordningen gällde från den 1 januari 2006 till den 31 december 2008. Den andra gäller från den 1 januari 2009 till den 31 december 2011.

Under 2008 hänvisades förslaget till den förordning som nu är i kraft till parlamentet inom ramen för samrådsförfarandet. De grundläggande bestämmelserna i den föregående förordningen om tillämpning av Allmänna preferenssystemet ändrades inte, utan hade setts över för att göra den begripligare och för att underlätta tillämpningen av systemet.

Beklagligtvis och i strid med de önskemål parlamentet uttryckligen framförde, överlämnade inte kommissionen sitt förslag i tillräckligt god tid (senast den 1 juni 2007) så att Europaparlamentet kunde höras ordentligt inom en rimlig tidsfrist. Kommissionen lade nämligen fram sitt förslag först den 21 december 2007. Den 31 januari 2008 uppmanades parlamentet av rådet att avge sitt yttrande före den 10 april. Det gjorde att Europaparlamentets samrådsförfarande gick alltför snabbt.

I sin resolution av den 5 juni 2008 gjorde parlamentet klart att detta inte var tillfredsställande, att mer tid skulle krävas i framtiden för att parlamentet skulle kunna spela sin roll och parlamentet begärde att förslaget till ändrad förordning för perioden den 1 januari 2012 till den 31 december 2014 skulle översändas av kommissionen till Europaparlamentet, rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén före den 1 juni 2010.

Det nuvarande systemet löper ut den 31 december 2011. Den 26 maj 2010 lade kommissionen fram ett förslag.

Förlängning

Detta förslag är dock inte det förslag till ny förordning som efterlysts utan endast en förlängning av den befintliga förordningen.

Som förberedelse för ett nytt förslag inledde kommissionen ett offentligt samråd först i mars 2010. Resultaten måste behandlas, statistik samlas in och en konsekvensanalys göras.

Enligt kommissionen är en förlängning nödvändig eftersom den återstående tillämpningsperioden för förordningen om det allmänna preferenssystemet inte är tillräckligt lång för att kommissionen ska kunna lägga fram ett förslag till ny förordning och för parlamentet och rådet att komma överens om en stegvis reglering genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet innan den nuvarande förordningen om det Allmänna preferenssystemet löpt ut.

Föredraganden håller med om att denna förlängning är nödvändig för att garantera rättslig säkerhet och både EU:s och förmånsländernas intressen. Föredraganden framhåller ändå att förlängningen inte får innebära att den nuvarande – otillfredsställande – situationen förlängs ytterligare två år.

Lissabonfördraget

Även om förslaget offentliggjordes långt efter att Lissabonfördraget trädde i kraft så tar det ändå inte hänsyn till det informationsutbyte och de förfaranden för beslutsfattande som föreskrivs i fördraget, vilka stärker Europaparlamentets befogenheter i handelsfrågor.

Den nuvarande förordningen löper ut två år efter att Lissabonfördraget trädde i kraft. Med den föreslagna förlängningen skulle denna situation fortsätta ytterligare två år, till den 31 december 2013, fyra år efter att Lissabonfördraget trädde i kraft.

Enligt den nuvarande förordningen har parlamentet inget att säga till om när det gäller bedömningskriterierna, förteckningen över förmånsländer, förteckningen över vilka som omfattas av GSP+, det effektiva genomförandet av konventionerna, tillfälliga upphävanden av förmånsordningar, etc.

Det är Europaparlamentsledamöternas skyldighet att se till att de rättigheter och befogenheter som de valda ombuden för folken i EU fick genom Lissabonfördraget respekteras.

Enligt artikel 207.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är förfarandet för antagande och ändring av förordningen om Allmänna preferenssystemet numera det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket har följder för de rättigheter som parlamentet har inom ramen för den demokratiska kontrollen av förordningen.

Föredraganden anser att det finns inslag i förordning (EG) nr 732/2008 som måste ändras för att respektera de nya befogenheter som parlamentet fått genom Lissabonfördraget, och vill särskilt se till att parlamentets nya befogenheter enligt artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt avseende delegerade akter respekteras. Föredraganden identifierar vilka åtgärder som enligt förordningen om Allmänna preferenssystemet ska betraktas som delegerade akter: artikel 10.2, artikel 11.7 och artikel 11.8, artikel 16.3, artikel 19.3, 19.4 och 19.5, och artikel 25, som ger parlamentet vetorätt och alltså mycket starkare kontrollbefogenheter än enligt det förfarande som tillämpas idag.

Artiklarna 27a, 27b, 27c, 27d och 27e bör införas för att fastställa regler för verkställande, kontroll och eventuellt återkallande av delegerade akter.

Mot bakgrund av det akuta behovet av att denna förordning antas, i syfte att garantera rättslig säkerhet för förmånsländerna, och för att undvika parallella förhandlingar, har man dock kommit överens om att den oro som uttryckts av Europaparlamentets ska behandlas inom ramen för förhandlingarna om övergripande lagstiftningsförslag om anpassning av samtliga förfaranden för antagande av rättsakter inom ramen för den gemensamma handelspolitiken med Lissabonfördraget, de så kallade ”samlingsförordningarna”. Europeiska kommissionen har samtidigt åtagit sig att infria många av de berättigade kraven om att dela med sig av information med Europaparlamentet.

Ny förordning

Inga förändringar föreslås därför för närvarande även om fördraganden anser att en övergripande omarbetning av det Allmänna preferenssystemet och GSP+ är nödvändig.

Föredraganden håller med om att den övergripande översynen av förordningen bör göras i samband med det förslag till ny förordning som parlamentet vill ska läggas fram utan dröjsmål.

Föredraganden skulle ändå vilja framhålla att det nya förslaget till förordning bör innehålla följande grundläggande mål: (1) ett effektivt system som bättre svarar mot förmånsländernas och de ekonomiska aktörernas intressen, (2) regler som föreskriver en mer reglerad omarbetningsprocess i vilken förmånsländernas medverkan garanteras, (3) en förordning som respekterar parlamentets funktion som utövare av demokratisk kontroll.

Som Europaparlamentet framhöll 2008 i Helmuth Markov-betänkandet måste ökad insyn och rättslig säkerhet vara ett kännetecken för EU. Det nya förslaget bör syfta till att göra Allmänna preferenssystemet till ett tydligare och öppnare system.

Ursprungsregler

Ursprungsreglerna och de administrativa förfaranden som de för med sig är en av huvudorsakerna till att de handelsförmåner som beviljas genom Allmänna preferenssystemet underutnyttjas, särskilt av de minst utvecklade länderna. Ursprungsreglerna kan leda till att en förmån som finns på papperet inte får någon positiv effekt. Risken är att de skapar hinder för handeln genom att föreskriva mål som är kommersiellt ouppnåeliga så att förmånen underutnyttjas eller inte utnyttjas alls.

Nya reviderade ursprungsregler bör träda i kraft åtminstone samtidigt med det nya Allmänna preferenssystemet.

Reformen bör innebära att regional kumulation tillåts och att även möjligheten till interregional kumulation eller global kumulation inkluderas för de länder som omfattas av de särskilda ordningarna inom Allmänna preferenssystemet. I linje med detta bör man överväga att införa mer förmånliga regler när det gäller de krav som ställs för att tilldela en produkt en ursprungsbeteckning. Föredraganden föreslår att Europeiska unionen, inom ramen för det arbete för att harmonisera ursprungsreglerna som pågår inom WTO, tydligt visar sin önskan att prioritera frågor som hör samman med Allmänna preferenssystemet.

Ländertäckning

Ländertäckningen har kritiserats av både förmånsländer, icke-statliga organisationer och forskare. Ofta är situationen den att fattiga länder med diversifierade ekonomier omedelbart utesluts från de mest förmånliga systemen.

Importgränserna kunde ersättas med andra tydligare kriterier som framför allt är mer direkt kopplade till utvecklingsnivån (den så kallade Gini-koefficienten är ett bra exempel på ett sådant kriterium). De länder som skulle dra störst fördel av tullförmånerna är ofta de som inte klarar det ”sårbarhetstest” som krävs för att kunna omfattas av den särskilda stimulansordningen.

Dessutom och i syfte att förhindra en urholkning av förmånerna måste möjligheterna att föra över produkter som för närvarande klassificeras som ”känsliga” till kategorin ”icke känsliga” utvärderas inför nästa förordning.

Tekniskt stöd

Föredraganden anser att det är nödvändigt att öka det nuvarande systemets effekt och förbättra utnyttjandegraden av Allmänna preferenssystemet genom tekniskt bistånd som i synnerhet är avsett för att bygga upp den nödvändiga kapaciteten i fråga om institutioner och regelverk, så att de mest behövande länderna ska kunna dra maximal fördel av den internationella handeln och Allmänna preferenssystemet.

Stöd måste också tillhandahållas, t.ex. i form av program för partnersamverkan, för att hjälpa mottagarländer som omfattas av GSP+ med ett effektivt genomförande av de internationella konventioner som krävs för denna stimulansordning och de åtaganden den innebär.

Kommissionen bör aktivt sträva efter att kontrollera att åtagandena uppfylls. Den bör automatiskt inleda en undersökning i samtliga fall där arbetsgruppen för tillämpning av ILO:s normer lägger till en ”särskild klausul” för ett förmånsland som inte följer de grundläggande arbetsnormerna. Undersökningar bör alltid innefatta samarbete med Europaparlamentet och företrädare för det civila samhället, inklusive arbetsmarknadens parter, i respektive land.

YTTRANDE från utskottet för utveckling (10.11.2010)

till utskottet för internationell handel

över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 732/2008 om tillämpning av Allmänna preferenssystemet under perioden 1 januari 2009–31 december 2011
(KOM(2010)0142 – C7‑0135/2010 – 2010/0140(COD))

Föredragande: Eva Joly

KORTFATTAD MOTIVERING

Allmänna preferenssystemet

EU:s allmänna preferenssystem (GSP) är en handelsmekanism som ger EU möjlighet att erbjuda utvecklingsländer icke-ömsesidigt förmånstillträde till marknaden genom lägre tullavgifter.

Förutom ”normalt” marknadstillträde enligt GSP, vilket är öppet för alla utvecklingsländer, kan ett antal länder beviljas GSP+. Detta innebär ytterligare tullsänkningar för utvecklingsländer som uppfyller vissa villkor.

Kriterierna (sårbarhet/beroende) för att ett land ska har rätt till förmånsbehandling enligt GSP är att de fem största avdelningarna av ett lands export till EU enligt GSP utgör mer än 75 procent av värdet av dess totala export enligt GSP, och att landets export till EU enligt GSP utgör mindre än 1 procent av värdet av EU:s totala import enligt GSP. De länder som omfattas av GSP måste även ha ratificerat och genomfört ca 27 internationella konventioner på området mänskliga rättigheter, grundläggande arbetsnormer, hållbar utveckling och gott styre. Om ett land inte uppfyller dessa kriterier kan rätten till GSP+ dras in.

Alla 49 minst utvecklade länder omfattas av systemet Allt utom vapen, som ger dem tull- och kvotfritt tillträde till EU:s marknad för all export.

Tidsram

Det nuvarande GSP-systemet inrättades genom rådets förordning (EG) nr 732/2008. Det löper ut i slutet av 2011, och därefter kommer tillämpningen av systemet att upphöra om det inte finns ett system som kan ersätta det.

Kommissionen har för avsikt att lägga fram ett nytt förslag i början av 2011, vilket skulle betyda att ett nytt system för att ersätta GSP inte skulle träda i kraft förrän tidigast i mitten av 2012. Det uppstår alltså ett rättsligt tomrum på sex månader.

Detta förslag syftar därför till att förlänga det gällande GSP-systemet för högst två år till, fram till dess att en ny förordning träder i kraft.

Föredraganden anser att denna lösning är problematisk. Den innebär att parlamentet kan yttra sig om systemet först fyra år efter det att Lissabonfördraget trätt i kraft. Det är emellertid en godtagbar strategi i den mening att ett oönskat avbrott i GSP-programmet undviks. Det är uppenbart att det skulle skada utvecklingsländerna om de tvingades att återgå till EU:s MGN‑tullsatser och inte längre åtnjöt förmånsbehandling, även om det bara var tillfälligt.

Det är dock vikigt att kommissionen så snart som möjligt lägger fram sitt nya GSP-förslag och att lagstiftningsförfarandet slutförs så snabbt som möjligt. Beslut om det nya GSP‑systemet kommer emellertid, i motsats till det tidigare systemet, att antas gemensamt av rådet och parlamentet. Tidspressen får inte leda till att parlamentets demokratiska befogenheter kringgås. På detta område måste parlamentet utnyttja sina nya befogenheter enligt Lissabonsfördraget.

Nuvarande förslag

En mer grundlig översyn av GSP-systemet kommer sannolikt att göras när den nya GSP‑förordningen utarbetas nästa år. Föredraganden har dock lagt fram flera ändringsförslag till den nuvarande GSP-förordningen.

Först och främst är principen om förmånsbehandling och differentierad behandling av central betydelse när det handlar om våra handelsförbindelser med utvecklingsländer. Utvecklingsländernas export utgör en mycket liten andel av EU:s totala import. Handelsförmåner ger dem emellertid en möjlighet att bryta sig loss från den onda cirkeln av stödberoende. Förslag om att gå över till en handel på lika villkor mellan EU och utvecklingsländerna, i en situation där EU:s nuvarande kapacitet och komparativa fördelar är mycket större, är inte realistiska.

I enlighet med artikel 208 i Lissabonfördraget är unionen naturligtvis skyldig att ”ta hänsyn till målen för utvecklingssamarbetet vid genomförande av politik som kan påverka utvecklingsländerna”. Detta innebär ett åtagande från EU:s sida att undvika politiska val som undergräver unionens insatser på utvecklingssamarbetsområdet och att faktiskt sträva efter att vidta åtgärder inom hela detta politikområde som gynnar utvecklingsländerna. Detta gäller i högsta grad för handeln.

Det är även viktigt att kommissionen, underställd parlamentets kontroll, noggrant övervakar att förmånsländerna fortsatt uppfyller de kriterier som berättigar dem till förmånsbehandling enligt GSP+.

Kommissionen genomför för närvarande en bedömning av GSP:s konsekvenser för hållbar utveckling. Parlamentet bör uppmana kommissionen att informera om villkor, resultat och vilka lärdomar som kan dras av denna bedömning samt vilka kommissionens framtida avsikter är när det gäller genomförandet av bedömningar av konsekvenserna för hållbar utveckling enligt det nya GSP-systemet.

Föredraganden är starkt övertygad om att det behövs ett internationellt handelssystem som bygger på etik, demokrati och transparens, i stället för enbart vinst, dvs. ett system som gynnar samhället som helhet och inte endast ett begränsat antal företag. Respekt för internationellt överenskomna standarder för mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö och förvaltning är ett grundläggande inslag i GSP+, och något som kan behöva stramas upp i framtiden. En noggrann övervakning av branscher som bl.a. fiske, skogsbruk och gruvdrift, samt av behandlingen av kvinnor och minoriteter vad gäller tillträde till arbetsmarknaden och arbetsförhållanden är mycket viktig.

Det är även med tanke på demokrati och transparens viktigt att samråd med förmånsländerna om deras fortsatta respekt för GSP+-kriterierna alltid inbegriper en dialog med de nationella parlamenten och aktörer från det lokala civila samhället.

ÄNDRINGSFÖRSLAG

Utskottet för utveckling uppmanar utskottet för internationell handel att som ansvarigt utskott infoga följande ändringsförslag i sitt betänkande:

Ändringsförslag 1