RELATÓRIO sobre as orientações gerais para a elaboração do orçamento de 2012
17.3.2011 - (2011/2042(BUD))
Comissão dos Orçamentos
Relatora: Francesca Balzani
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU
sobre as orientações gerais para a elaboração do orçamento de 2012
O Parlamento Europeu,
– Tendo em conta os artigos 313.º e 314.º do TFUE,
– Tendo em conta o Acordo Interinstitucional (AII) de 17 de Maio de 2006 entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental e a boa gestão financeira [1],
– Tendo em conta a sua Resolução, de 17 de Fevereiro de 2011, sobre a Estratégia Europa 2020[2],
– Tendo em conta a sua Resolução, de 15 Dezembro 2010, sobre a Comunicação da Comissão sobre o Programa de Trabalho da Comissão para 2011[3],
– Tendo em conta a sua Resolução, de 20 de Outubro de 2010, sobre a crise financeira, económica e social: recomendações sobre as medidas e iniciativas a tomar (relatório intercalar)[4],
– Tendo em conta a sua Resolução, de 16 de Junho de 2010, sobre a governação económica[5],
– Tendo em conta a Programação Financeira Actualizada para 2007-2013, apresentada pela Comissão nos termos do ponto 46 do anteriormente referido AII de 17 de Maio de 2006,
– Tendo em conta o orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2011,
– Tendo em conta as Conclusões do Conselho, de 15 de Fevereiro de 2011, sobre as orientações orçamentais para 2012,
– Tendo em conta o relatório da Comissão dos Orçamentos (A7-0058/2011),
Um orçamento para 2012 sob os auspícios da governação económica europeia reforçada, do mecanismo do Semestre Europeu e dos objectivos da Estratégia Europa 2020 para incentivar o emprego
1. Considerando que a Estratégia Europa 2020 deverá ajudar a Europa a recuperar da crise e a sair dela mais forte, através de um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, baseado nos cinco objectivos de topo da UE, a saber, a promoção do emprego, a melhoria das condições e da despesa pública para a inovação, a investigação e o desenvolvimento, a realização dos nossos objectivos nos domínios das alterações climáticas e da energia, a melhoria dos níveis de formação e a promoção da inclusão social, nomeadamente através da redução da pobreza; recorda que os próprios Estados-Membros apoiaram plenamente estes cinco objectivos;
2. Salienta que deve ser assegurada uma certa coerência entre a realização destes objectivos e o financiamento que lhes é atribuído a nível europeu e nacional; insiste em que a política orçamental da UE deve ser conforme com este princípio; considera que o Semestre Europeu, enquanto novo mecanismo para a governação económica europeia reforçada, deve proporcionar uma oportunidade para estudar a melhor forma de realizar estes cinco objectivos de topo;
3. Crê firmemente que o Semestre Europeu deve destinar-se a melhorar a coordenação e a coerência entre as políticas económicas e orçamentais nacionais e europeia; considera que este deve centrar-se sobre a melhoria das sinergias entre os investimentos públicos europeus e nacionais, a fim de melhor realizar os objectivos políticos globais da UE; constata as diferenças fundamentais na estrutura do orçamento da UE e dos orçamentos nacionais; considera, contudo, que as despesas públicas da UE e nacionais agregadas para a realização de objectivos políticos comuns devem ser determinadas o mais rapidamente possível;
4. Reconhece as preocupações do Conselho quanto às condicionantes económicas e orçamentais a nível nacional, mas recorda que, primeiro e acima de tudo, as disposições do Tratado estipulam que o orçamento da UE não pode incorrer em défice público; recorda que, em 2009, o défice público acumulado da UE no seu conjunto ascendeu a 801 mil milhões de euros e que o orçamento da UE representa apenas 2% do total de despesas públicas na UE;
5. Considera, contudo, que devido à difícil situação económica em toda a União, nunca foi tão importante assegurar uma boa execução e qualidade da despesa do orçamento da UE e uma utilização ideal dos financiamentos comunitários existentes;
6. Considera que o orçamento da UE pode trazer valor acrescentado às despesas públicas nacionais quando lança, apoia e complementa investimentos nos domínios de intervenção que estão no centro da Estratégia Europa 2020; entende, além disso, que o orçamento da UE tem um papel instrumental a desempenhar para ajudar a UE a sair da actual crise económica e financeira, através da sua capacidade de catalisador para impulsionar o investimento, o crescimento e o emprego na Europa; considera que o orçamento da UE pode, pelo menos, atenuar os efeitos e apoiar os esforços das políticas orçamentais nacionais restritivas actualmente aplicadas; salienta também que, tendo em conta o seu carácter redistributivo, uma redução do nível do orçamento da UE pode prejudicar a solidariedade europeia e influenciar o ritmo de desenvolvimento económico na maioria dos Estados-Membros; manifesta a convicção de que uma pura abordagem de “contribuinte líquido”/“beneficiário líquido” não tem devidamente em conta os efeitos induzidos entre os países da UE, pelo que prejudica os objectivos políticos comuns desta última;
7. Recorda que a realização das sete iniciativas emblemáticas da Estratégia Europa 2020 exigirá um volume enorme de investimentos orientados para o futuro, estimados pela Comissão Europeia, na sua comunicação sobre a reapreciação do orçamento (COM(2010)700 final), em nada menos que 1800 mil milhões de euros até 2020; salienta que o principal objectivo da Estratégia Europa 2020 – nomeadamente, a promoção de postos de trabalho e de emprego de elevada qualidade para todos os europeus – apenas será realizado se forem feitos agora, e não adiados para mais tarde, os investimentos necessários nos domínios da educação, investigação e desenvolvimento, inovação, PME e tecnologias verdes; solicita um compromisso político renovado que combine a redução dos défices e da dívida públicos com a promoção de tais investimentos; manifesta a sua disponibilidade, visando aumentar o impacto do orçamento da UE e contribuir para a resposta da UE à crise económica, para melhorar e alargar os instrumentos existentes, reforçando as sinergias entre o orçamento da EU e as acções do BEI, a fim de apoiar investimentos a longo prazo; congratula-se, por outro lado, com lançamento, pela Comissão, da consulta pública sobre a iniciativa “Europa 2020 Projecto Obrigacionista”;
8. Opõe-se firmemente, portanto, a qualquer tentativa de limitar as dotações orçamentais ligadas à realização dos objectivos de topo e das iniciativas emblemáticas da Estratégia Europa 2020; salienta que qualquer tentativa desse tipo seria contraproducente, resultando muito provavelmente no fracasso da Estratégia Europa 2020, como no caso da Estratégia de Lisboa; considera que a Estratégia Europa 2020 apenas pode ser credível se for adequadamente financiada, e recorda que, em numerosas ocasiões, o PE manifestou esta importante preocupação política; reitera o seu pedido enérgico para que a Comissão clarifique a dimensão orçamental das iniciativas emblemáticas e informe o Parlamento sobre os meios orçamentais necessários para a execução da Estratégia Europa 2020;
9. Destaca o facto de as medidas orçamentais não serem o único factor na consecução das metas da Estratégia Europa 2020, mas que os esforços orçamentais devem ser complementadas por propostas concretas de simplificação para criar o ambiente necessário para alcançar os nossos objectivos em matéria de emprego, investigação e inovação, sem esquecer as tecnologias verdes e da energia; está igualmente persuadido de que a realização dos objectivos da Europa 2020, incluindo a criação de novos empregos verdes, é uma questão, não só de mais meios orçamentais, mas também de uma reorientação qualitativa das políticas comunitárias existentes, incluindo a PAC, tendo em conta critérios de sustentabilidade;
10. Considera, além disso, que as dotações para o orçamento de 2012, incluindo as destinadas às áreas não directamente ligadas à realização da Estratégia Europa 2020, têm de ser mantidas a um nível adequado para assegurar a continuação das políticas da UE e a realização dos seus objectivos muito para além da duração da actual crise económica;
11. Apela a uma maior coerência entre as políticas externas e internas da UE, tendo em conta o grande impacto da evolução global na economia, no ambiente natural e industrial, na competitividade e no emprego da UE; sublinha, por isso, a necessidade de dotar a UE dos meios financeiros necessários para poder responder de modo adequado aos crescentes desafios globais, defender e promover de forma eficaz os seus interesses comuns e valores fundamentais – como os Direitos Humanos, a Democracia, o Estado de Direito, as liberdades fundamentais e a protecção ambiental; recorda que despesas adicionais moderadas a nível da UE podem, muitas vezes, gerar poupanças proporcionalmente mais elevadas a nível nacional;
12. Considera que a UE tem um papel importante a desempenhar na ajuda e no apoio financeiro dos países árabes neste momento histórico do seu desenvolvimento democrático e de transformação económica e social; congratula-se, neste contexto, a Comunicação da Comissão intitulada "Uma parceria para a democracia e a prosperidade partilhada com o sul do mediterrâneo"(COM (2011) 0200));
13. Lamenta a ausência de qualquer dimensão parlamentar no primeiro exercício do Semestre Europeu, não obstante o papel que o Parlamento Europeu e os 27 parlamentos nacionais desempenham nos seus processos orçamentais respectivos; está, pelo contrário, firmemente convencido que uma participação parlamentar mais forte poderá melhorar significativamente a natureza democrática e a transparência desse exercício; apoia a iniciativa da sua Comissão dos Orçamentos de organizar, como primeiro passo, uma reunião com os parlamentos nacionais para debater as linhas gerais dominantes dos orçamentos dos Estados-Membros e da UE para 2012;
14. Regozija-se com os compromissos públicos assumidos pelas Presidências húngara e polaca no sentido de estabelecer, em 2011, um diálogo aberto e construtivo com o PE sobre matérias orçamentais; reafirma a sua disponibilidade para trabalhar em estreita cooperação com o Conselho e a Comissão, no pleno respeito pelas disposições do Tratado de Lisboa; espera que as presentes orientações sejam inteiramente tidas em conta durante o processo orçamental para 2012;
Sustentabilidade e responsabilidade no âmago do orçamento da UE 2012
15. Nota que, para 2012, o Quadro Financeiro Plurianual (QFP) para o período de 2007-2013 prevê um nível global de dotações para autorizações (DA) de 147,55 mil milhões € e um limite máximo global de dotações para pagamentos (DP) de 141,36 mil milhões €; recorda que, em qualquer caso, estes montantes são consideravelmente inferiores (em cerca de 25 mil milhões € no caso das DA e cerca de 22 mil milhões € no caso das DP) ao limite máximo especificado na actual Decisão "Recursos próprios";
16. Salienta que a Programação Financeira apresentada pela Comissão em 31 de Janeiro de 2011 representa um montante global indicativo de referência para as dotações para autorizações de cada programa e acção existente da UE; toma nota de que o nível global de dotações para autorizações pode ser estabelecido em 147,88 mil milhões €;
17. Salienta que estes valores constituem uma desagregação anual dos montantes plurianuais totais acordados pelo Parlamento e o Conselho quando os referidos programas e acções foram aprovados; sublinha que os montantes anuais programados representam dotações que permitem a realização dos objectivos e das prioridades da UE, nomeadamente no contexto da Estratégia Europa 2020; reconhece, não obstante, que poderá haver alguma margem de manobra em certas categorias do QFP, atendendo ao carácter muito provisório dos montantes indicativos (nomeadamente na categoria 2) que foram apresentados pela Comissão nessa altura do ano;
18. Salienta que o orçamento de 2012 é o sexto de sete orçamentos abrangidos pelo actual QFP; considera que, por consequência, os dois ramos da autoridade orçamental dispõem agora de uma visão mais clara das insuficiências e dos desenvolvimentos positivos associados aos programas plurianuais existentes; constata que a revisão intercalar da maioria dos programas co-decididos já ocorreu e convida a Comissão a apresentar as eventuais implicações orçamentais decorrentes deste exercício; sublinha, neste contexto, que o Parlamento está determinado – caso tal venha a ser necessário para apoiar e reforçar as prioridades políticas da UE, bem como para resolver novas necessidades políticas, e em estreita cooperação com as comissões especializadas – a recorrer plenamente, entre outros, ao ponto 37 do AII (que permite uma margem de flexibilidade legislativa de 5%);
19. Salienta que deixar margens suficientes abaixo dos limites máximos de todas as categorias do QFP não é a única solução para responder a circunstâncias imprevistas; sublinha o subfinanciamento recorrente de certas categorias do QFP, em especial das rubricas 1a, 3b e 4, em comparação com as prioridades políticas da EU aprovadas pelos Estados‑Membros; entende que a abordagem subjacente às orientações orçamentais do Conselho para 2012 não reflecte uma perspectiva de longo prazo e é susceptível de prejudicar as acções e os programas existentes, caso ocorram eventos imprevistos ou venham a declarar-se novas prioridades políticas; sublinha que os acontecimentos recentes em vários países do Norte de África já estão a apontar nessa direcção, e convida a Comissão a avaliar de que forma os instrumentos financeiros existentes da UE podem ser usados para apoiar as aspirações de Democracia;
20. Considera que, pelo contrário, os vários mecanismos de flexibilidade previstos no AII (como a passagem de despesas entre categorias ou a mobilização do instrumento de flexibilidade) constituem instrumentos que devem ser plenamente utilizados; recorda que, desde 2007, estes tiveram de ser utilizados todos os anos em resposta a diversos desafios que se colocaram; espera toda a cooperação do Conselho para os utilizar e que o Conselho encete precocemente estas negociações, a fim de evitar negociações desproporcionadamente longas e difíceis para a sua mobilização;
21. Salienta, a este respeito, que manter dotações para autorizações sob controlo rigoroso exigirá, não só reafectações e revisões significativas de prioridades, como também a identificação conjunta de possíveis prioridades negativas e de poupanças por parte das instituições; solicita vivamente às suas comissões especializadas que empreendam seriamente o processo de determinação de prioridades políticas claras em todos os domínios de intervenção da UE; salienta, contudo, o facto de que, para este efeito, uma maior flexibilidade orçamental e a possibilidade de rever o QFP (principalmente entre as categorias de despesas do actual QFP) são absolutamente necessárias para as capacidades de funcionamento da União, não só para enfrentar os novos desafios, mas também para facilitar o processo decisório nas instituições, para alinhar os recursos orçamentais com a evolução das circunstâncias e das prioridades; sublinha que este processo deve revestir uma transparência total;
22. Salienta que o reforço de um certo número de políticas, bem como as novas competências instituídas a nível da UE, na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, deveria implicar, logicamente, uma capacidade financeira adicional para a UE, o que não foi o caso em 2011, o seu primeiro ano de vigência; recorda ao Conselho e à Comissão a declaração política anexa ao orçamento de 2011, nos termos da qual a Comissão se compromete a examinar formas de reforçar as áreas prioritárias do Tratado de Lisboa e a avaliar exaustivamente as necessidades ao elaborar o projecto de orçamento para 2012; espera que a Comissão dê seguimento a esse compromisso, por exemplo, propondo a transformação dos projectos-piloto ou de acções preparatórias bem sucedidos ligados à Estratégia de Lisboa em programas plurianuais;
23. Espera que a abordagem da Comissão para determinar as subvenções do orçamento da UE às agências descentralizadas seja fiável e atribua os incentivos correctos; salienta que a atribuição de dotações do orçamento da UE às agências está longe de se confinar apenas às despesas administrativas, devendo, pelo contrário, contribuir para a realização dos objectivos da Estratégia Europa 2020 e dos objectivos da UE em geral, conforme decidido pela autoridade legislativa; reafirma a necessidade de examinar cuidadosamente os pedidos de novos lugares em relação às novas tarefas confiadas; sublinha, no entanto, a importância do financiamento adequado as agências cujas atribuições foram aumentadas, de modo a não prejudicar o seu desempenho; solicita uma abordagem específica no que diz respeito ao recrutamento de pessoal científico especializado com experiência profissional, nomeadamente para prover os lugares que são exclusivamente financiados por taxas e que, portanto, são orçamentalmente neutros para o orçamento da UE; apoia o trabalho realizado pelo grupo de trabalho interinstitucional sobre o futuro das agências, que foi estabelecido no início de 2009, e aguarda as suas conclusões, nomeadamente no que diz respeito aos pontos anteriormente referidos;
Nível de pagamentos, RAL e financiamento do orçamento da UE
24. Nota que o nível de pagamentos de 2012 resultará directamente dos compromissos legais e políticos dos anos precedentes; considera que um aumento comparável ao nível do orçamento de 2011 é previsível e conforme com o perfil geral dos pagamentos durante o período de programação de 2007-2013 (ver quadros em anexo);
25. Salienta a necessidade urgente de tratar da questão do nível crescente das autorizações de liquidação pendente (RAL) no fim de 2009 (194 mil milhões de euros, ver quadro anexo); lamenta a atitude adoptada pelo Conselho de decidir sobre o nível dos pagamentos, a priori, sem ter em conta uma avaliação precisa das necessidades reais; sublinha que o nível do RAL é particularmente elevado na subcategoria 1b; considera que a opção do Conselho de reduzir as dotações para autorizações do orçamento da UE para reduzir o nível do RAL não é uma solução sustentável, já que isso seria prejudicial para a realização dos objectivos e prioridades da UE previamente acordados; sublinha, neste contexto, o compromisso do Conselho de uma declaração conjunta com o Parlamento sobre a possibilidade de solucionar as necessidades de pagamentos surgidas durante 2011, através de um orçamento rectificativo;
26. Salienta que a existência de um certo nível de RAL é inevitável quando os programas plurianuais são implementados e que a existência de autorizações de liquidação pendente implica, por definição, a realização dos pagamentos correspondentes; solicita, portanto, que seja mantida uma relação adequada entre autorizações e pagamentos e indica que, ao longo do processo orçamental, fará o que for possível para reduzir a discrepância entre dotações para autorizações e para pagamentos;
27. Partilha o ponto de vista do Conselho de que deve ser promovida uma orçamentação realista; convida a Comissão a assegurar que o seu projecto de orçamento seja assente neste princípio, nota, porém, que a implementação passada, que melhorou nos últimos anos, nalguns casos pode não constituir um indicador muito exacto para as necessidades de 2012, uma vez que para alguns programas o ritmo de implementação pode acelerar-se nesse ano e a necessidade de pagamentos deverá aumentar em consequência; apoia o pedido do Conselho de que os Estados-Membros apresentem melhores previsões de implementação, nomeadamente para evitar a sub-execução, e considera que a parte principal do esforço nesta matéria deve ser realizado pelos próprios Estados-Membros, já que o nível de dotações do projecto de orçamento da Comissão é determinado essencialmente pelas suas previsões (em particular no que diz respeito à categoria 2) e pela sua capacidade de implementação; recorda que os Estados-Membros co-gerem, juntamente com a Comissão, mais de 80% do financiamento da UE; recorda aos Estados-Membros a sua responsabilidade legal pela definição e aplicação das regras financeiras aplicáveis aos beneficiários de financiamento da UE;
28. Recorda que a protecção dos interesses financeiros, desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, incumbe também aos Estados-Membros; sublinha que o Tribunal de Contas Europeu constatou que os sistemas de gestão e controlo em algumas Estados-Membros não são inteiramente eficazes; recorda, além disso, que recuperações de montantes pagos pelos fundos estruturais e não devidos, ascendendo a milhares de milhões de euros, estão ainda por reembolsar; constata que o último relatório anual da DG REGIO não pode certificar a legitimidade e regularidade das despesas dos Estados-Membros, pois estes não cumprem o seu dever de apresentar os respectivos relatórios a tempo; salienta que, com um subfinanciamento constante do orçamento da UE pelos Estados-Membros, o Parlamento Europeu será obrigado a identificar prioridades negativas entre os projectos da UE e a cortar subsequentemente o seu orçamento;
29. Está consciente de que o nível de pagamentos finalmente executados cada ano implica, por vezes, um chamado “excedente” significativo em comparação com o nível de pagamentos inicialmente acordado pela autoridade orçamental, o que significa que as contribuições nacionais dos Estados-Membros para o orçamento da UE diminuem, portanto, de forma correspondente e as suas posições orçamentais melhoram; não considera pertinentes as preocupações do Conselho quanto ao nível e ao calendário deste “reembolso” ao tratar da questão política sensível subjacente do financiamento do orçamento da UE; é, sim, de opinião, que os pagamentos remanescentes dos anos 'n' devem transitar para o exercício seguinte (‘n+1’) ao invés de serem deduzidos do cálculo das contribuições nacionais dos Estados-Membros; insta veemente a Comissão a apresentar, portanto, propostas mais ambiciosas para o estabelecimento de novos e autênticos recursos próprios, de forma a dotar a EU de recursos financeiros genuínos e autónomos; insiste, para além disso, que quaisquer novos recursos próprios devem assentar numa avaliação de impacto aprofundada, destinada a desenvolver formas de reforçar a competitividade e o crescimento económico da UE; insta o Conselho a cooperar de forma construtiva no debate sobre recursos próprios justos e novos para a UE;
Despesas administrativas abrangidas pela Secção III do orçamento da UE
30. Tem em devida conta a carta do Comissário competente para a programação financeira e o orçamento, de 3 de Fevereiro de 2011, em que este reafirma o compromisso da Comissão de um aumento zero do pessoal, assim como de tentar limitar o aumento nominal (em comparação com 2011) das dotações administrativas da categoria 5; está consciente, porém, de que, enquanto as competências da UE continuam a aumentar, tal tendência pode não ser sustentável a longo prazo mas, pelo contrário, ter um impacto adverso sobre a implementação expedita e eficiente das acções da UE;
31. Solicita à Comissão que reexamine o impacto a longo prazo da sua política de externalização e da sua abordagem de recurso a um número crescente de agentes contratuais sobre a qualidade e a independência da função pública europeia; salienta que, apesar de gerar poupanças de salários e pensões, essa opção conduz a uma situação em que um volume crescente de pessoal contratado pela Comissão não está incluído no seu quadro de pessoal; recorda que os níveis de pensões e vencimentos são determinados por acordos juridicamente vinculativos que a Comissão tem que cumprir integralmente;
32. Salienta que, no caso de alguns programas plurianuais, certas despesas administrativas específicas (incluindo das agências de execução) estão incluídas no montante financeiro global desses programas, paralelamente às chamadas "despesas operacionais"; salienta que o hábito do Conselho de reduzir horizontalmente as dotações rubricas orçamentais correspondentes com o objectivo de reduzir as despesas administrativas acabará inevitavelmente por modificar todo o conjunto do montante global co-decidido para os referidos programas, correndo-se o risco de afectar a fluidez e a qualidade da sua implementação;
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33. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução à Comissão, ao Conselho e ao Tribunal de Contas.
ANEXO
RESULTADO FINAL DA VOTAÇÃO EM COMISSÃO
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Data de aprovação |
15.3.2011 |
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Resultado da votação final |
+: –: 0: |
32 4 3 |
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Deputados presentes no momento da votação final |
Damien Abad, Alexander Alvaro, Francesca Balzani, Lajos Bokros, Andrea Cozzolino, James Elles, Göran Färm, José Manuel Fernandes, Eider Gardiazábal Rubial, Salvador Garriga Polledo, Jens Geier, Ingeborg Gräßle, Estelle Grelier, Carl Haglund, Lucas Hartong, Jutta Haug, Monika Hohlmeier, Sidonia Elżbieta Jędrzejewska, Anne E. Jensen, Ivailo Kalfin, Jan Kozłowski, Alain Lamassoure, Giovanni La Via, Barbara Matera, Miguel Portas, Dominique Riquet, László Surján, Derek Vaughan, Angelika Werthmann, Jacek Włosowicz |
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Suplente(s) presente(s) no momento da votação final |
Antonello Antinoro, Gerben-Jan Gerbrandy, Jürgen Klute, Riikka Manner, María Muñiz De Urquiza, Paul Rübig, Georgios Stavrakakis, Theodor Dumitru Stolojan |
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Suplente(s) (nº 2 do art. 187º) presente(s) no momento da votação final |
Ádám Kósa |
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