BETÆNKNING om internationale luftfartsaftaler efter Lissabontraktaten

23.3.2011 - (2010/2207(INI))

Transport- og Turismeudvalget
Ordfører: Brian Simpson

FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING

om internationale luftfartsaftaler efter Lissabontraktaten

(2010/2207(INI))

Europa-Parlamentet,

–   der henviser til sin afgørelse af 20. oktober 2010 om revision af rammeaftalen om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen[1] ("rammeaftalen"),

–   der henviser til sin beslutning af 17. juni 2010 om lufttransportaftalen mellem EU og USA[2],

–   der henviser til sin beslutning af 5. maj 2010 om iværksættelse af forhandlinger om aftaler om passagerlisteoplysninger (PNR-aftaler) med USA, Australien og Canada[3],

–   der henviser til sin beslutning af 25. april 2007 vedrørende oprettelsen af et fælles europæisk luftfartsområde[4],

–   der henviser til sin beslutning af 14. marts 2007 om indgåelse af en lufttransportaftale mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Amerikas Forenede Stater på den anden side[5],

–   der henviser til sin beslutning af 17. januar 2006 om en dagsorden for EU's luftfartspolitik over for tredjelande[6],

–   der henviser til Kommissionens meddelelse om en dagsorden for EU’s luftfartspolitik over for tredjelande (KOM(2005)0079),

–   der henviser til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 218 deri,

–   der henviser til forretningsordenens artikel 48,

–   der henviser til betænkning fra Transport- og Turismeudvalget (A7-0079/2011),

A. der henviser til, at Parlamentet indtil Lissabontraktatens ikrafttræden kun blev hørt om indgåelsen af internationale luftfartsaftaler,

B.  der henviser til, at Parlamentet nu skal godkende aftaler på områder, på hvilke den almindelige lovgivningsprocedure finder anvendelse,

C. der henviser til, at Parlamentets straks skal "underrettes fuldt ud i alle faser af proceduren"[7], når Kommissionen forhandler om indgåelse af aftaler mellem Unionen og tredjelande eller internationale organisationer,

D. der henviser til, at rammeaftalen bør sikre, at institutionernes kompetencer og prærogativer udøves så effektivt og så gennemsigtigt som muligt;

E.  der henviser til, at Kommissionen i rammeaftalen har forpligtet sig til at respektere princippet om ligebehandling af Parlamentet og Rådet i lovgivnings- og budgetspørgsmål, især med hensyn til adgang til møder samt fremsendelse af dokumenter eller andre oplysninger,

Indledning

1.  mener, at omfattende luftfartsaftaler med nabolande eller vigtige globale partnere kan give passagerer, fragtselskaber og luftfartsselskaber betydelige fordele, både gennem markedsadgang og gennem regelharmonisering til fremme af fair konkurrence, herunder med hensyn til statsstøtte, sociale standarder og miljøstandarder;

2.  erkender, at horisontale aftaler, der bringer eksisterende bilaterale aftaler på linje med EU-retten, er nødvendige for at sikre retssikkerhed og yderligere fordele med hensyn til forenkling og sikring af, at alle Unionens luftfartsselskaber nyder samme rettigheder;

3.  påpeger, at fly- og luftsikkerhedsstandarder for passagerer, besætninger og luftfarten i almindelighed er af afgørende betydning, og støtter derfor indgåelsen af luftsikkerhedsaftaler med lande med en betydelig luftfartøjsindustri i betragtning af de omkostningsbesparelser og konsekvent høje standarder, der kan opnås ved at minimere dobbeltarbejde i forbindelse med vurderinger, test og kontrol;

4.  beklager, at Rådet endnu ikke har givet Kommissionen mandat til at forhandle om indgåelse af en omfattende luftfartsaftale med vigtige handelspartnere såsom Folkerepublikken Kina og Indien; mener, at denne mangel i stadig stigende grad skader Unionens interesser, navnlig i betragtning af disse økonomiers hurtige vækst;

5.  påpeger, at vigtige stater, såsom Japan og Den Russiske Føderation, mangler på Kommissionens seneste liste over nuværende internationale luftfartsaftaler;

6.  udtrykker sin bekymring over det aktuelle spørgsmål om overflyvning af Sibirien; opfordrer Kommissionen til at træffe alle nødvendige foranstaltninger, herunder gå videre med dette spørgsmål i forbindelse med Ruslands forhandlinger om tiltrædelse af WTO, til at undgå konkurrenceforvridning mellem EU's luftfartsselskaber;

Kriterier for vurdering af en aftale

7.  understreger, at der i forbindelse med forhandlingerne om indgåelse af aftaler i hvert enkelt tilfælde må foretages en bedømmelse af fordelene ved en tidlig aftale set i forhold til at udsætte indgåelsen af aftalen i et forsøg på at nå et mere ambitiøst resultat;

8.  påpeger, at Parlamentet vil søge at benytte et konsekvent sæt standarder ved vurderingen af omfattende aftaler, som det får forelagt til godkendelse; bemærker, at Parlamentet i vurderingen i høj grad vil tage stilling til det omfang, hvori der er tale om: en afbalanceret lempelse af restriktioner for markedsadgang og investeringsmuligheder; incitamenter til bevarelse og forbedring af sociale standarder og miljøstandarder, garantier for databeskyttelse og sikring af privatlivets fred; gensidig anerkendelse af sikkerheds- og securitystandarder; og et højt niveau for passagerrettigheder er sikret;

9.  mener, at der er et presserende behov for verdensomspændende standarder for databeskyttelse og sikring af privatlivets fred, og at de kriterier, som Parlamentet opstillede i sin beslutning af 5. maj 2010, tilsammen udgør en passende model for en aftale herom; fastslår, at Unionen bør spille en ledende rolle i udviklingen af sådanne verdensomspændende standarder;

10. henleder opmærksomheden på, at luftfartssektoren i stigende grad bidrager til den globale opvarmning, og mener, at aftaler bør omfatte en forpligtelse til inden for rammerne af Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) at samarbejde om at reducere emissionerne fra fly sammen med et mål om at udvide det tekniske samarbejde inden for klimavidenskab (CO2- og andre klimarelevante emissioner i atmosfæren), forskning og teknologisk udvikling og brændstofeffektivitet;

11. understreger, at visse luftfartsregler, herunder reglerne om støjrestriktioner og begrænsninger af natflyvninger, helt i overensstemmelse med princippet om fair konkurrence og nærhedsprincippet bør fastsættes på lokalt plan; anmoder Kommissionen om at samordne disse spørgsmål på EU-plan under hensyntagen til medlemsstaternes nationale lovgivning og princippet om "afbalanceret tilgang" som defineret af Organisationen for International Civil Luftfart;

12. opfordrer Kommissionen til at anvende luftfartsaftaler til at fremme overholdelsen af den relevante internationale lovgivning om sociale rettigheder, navnlig de arbejdstagerrettigheder, der er forankret i Den Internationale Arbejdsorganisations grundlæggende konventioner (ILO 1930-1999), OECD’s retningslinjer for multinationale virksomheder (1976, ændret 2000) og Romkonventionen om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser (1980);

13. bemærker, at kriterierne i tilfælde af sikkerhedsaftaler omfatter: fuld gensidig anerkendelse af fremgangsmåder og procedurer; udveksling af sikkerhedsdata; fælles inspektioner; øget regelsamarbejde; og høringer på teknisk niveau med henblik på at løse problemer, inden de udløser ibrugtagning af tvistbilæggelsesmekanismen;

Procedure

14. understreger, at Parlamentet skal kunne følge hele processen lige fra begyndelsen for at kunne træffe afgørelse om, hvorvidt det ved forhandlingernes afslutning kan godkende indgåelsen af en aftale; mener, at det også er i de øvrige institutioners interesse, at eventuelle betænkeligheder, som er tilstrækkelig store til at sætte spørgsmålstegn ved, om Parlamentet er rede til at godkende indgåelsen af en aftale, identificeres og tackles på et tidligt tidspunkt;

15. erindrer om, at rammeaftalen fra 2005 allerede forpligtede Kommissionen til at sikre, at Parlamentet orienteres hurtigt og fuldt ud under forberedelsen, gennemførelsen og afslutningen af internationale forhandlinger; bemærker, at den reviderede rammeaftale fra oktober 2010 navnlig angiver, at Parlamentet fra første færd, regelmæssigt, og hvor nødvendigt, fortroligt bør modtage alle oplysninger vedrørende den verserende procedure i alle faser af forhandlingerne;

16. forventer, at Kommissionen forelægger dets kompetente udvalg oplysninger om sin hensigt med at foreslå, at der indledes forhandlinger med henblik på at afslutte og ændre internationale luftfartsaftaler samt forelægger udkast til forhandlingsdirektiver, udkast til forhandlingstekster og det dokument, der skal paraferes, samt andre relevante dokumenter og oplysninger; forventer, at Parlamentets rolle i forhold til yderligere ændringer til en international luftfartsaftale tydeligt anføres i aftalen;

17. påpeger, at ovenstående oplysninger i henhold til artikel 24 i rammeaftalen skal videresendes til Parlamentet på en sådan måde, at det i givet fald kan give udtryk for sine synspunkter; opfordrer indtrængende Kommissionen til at rapportere til Parlamentet, hvordan Parlamentets synspunkter tages i betragtning;

18. erkender, at Parlamentet, når det modtager følsomme oplysninger om igangværende forhandlinger, er forpligtet til at beskytte oplysningernes fortrolighed;

19. bemærker, at Parlamentets forretningsorden gør det muligt for plenarforsamlingen "på grundlag af en betænkning fra det kompetente udvalg … [at] vedtage henstillinger og kræve, at disse tages i betragtning forud for indgåelsen af den pågældende internationale aftale" (artikel 90, stk. 4);

20. erkender, at luftfartsaftaler ofte tillægger et fælles udvalg en væsentlig rolle, navnlig med hensyn til regelharmonisering; accepterer, at dette i mange tilfælde er et mere fleksibelt og effektivt middel til at træffe beslutninger end at søge at medtage sådanne spørgsmål i selve aftalen; understreger ikke desto mindre betydningen af, at Parlamentet modtager fuldstændig og rettidig information om arbejdet i de forskellige blandede udvalg;

21. opfordrer Kommissionen til – med henblik på en effektiv informationsstrøm – regelmæssigt, men ikke sjældnere end hvert tredje år, at fremlægge en beretning for Parlamentet, hvori de eksisterende aftalers stærke og svage sider analyseres; påpeger, at Parlamentet på grundlag af denne beretning vil kunne vurdere fremtidige aftaler mere effektivt;

22. pålægger sin formand at sende denne beslutning til Rådet og Kommissionen.

• [1]  Vedtagne tekster, P7_TA(2010)0366.
• [2]  Vedtagne tekster, P7_TA(2010)0239.
• [3]  Vedtagne tekster, P7_TA(2010)0144.
• [4]  EUT C 74E af 20.3.2008, s. 506.
• [5]  EUT C 301E af 13.12.2007, s. 143.
• [6]  EUT C 287E af 24.11.2006, s. 84.
• [7]  Traktaten om den Europæiske Unions funktionsmåde, artikel 218, stk. 10.

BEGRUNDELSE

Indledning

Med Lissabontraktaten, som trådte i kraft den 1. december 2009, skete der en udvidelse af de omstændigheder, hvorunder Parlamentets godkendelse var nødvendig for indgåelsen af en international aftale. Luftfartsaftaler falder nu ind under denne kategori, fordi de dækker et område, hvor den almindelige lovgivningsprocedure finder anvendelse[1]. Tidligere blev Parlamentet kun hørt om sådanne aftaler.

I betragtning af denne ændring besluttede Transport- og Turismeudvalget at udarbejde en initiativbetænkning med henblik på at opstille en række generelle principper for, hvorledes luftfartsaftaler bør evalueres, både med hensyn til deres indhold og de procedurer, som udvalget måtte vedtage til sikring af, at det holdes velunderrettet under hele forhandlingsforløbet og får lejlighed til at give udtryk for sine prioriteringer i god tid, inden der skal træffes afgørelse om at give godkendelse eller ej.

Aftaletyper

Der findes tre brede kategorier af luftfartsaftaler:

· horisontale aftaler, som bringer eksisterende bilaterale luftfartsaftaler mellem medlemsstaterne og et givet tredjeland på linje med EU-retten

· omfattende aftaler med nabolande eller globale partnere, hvormed formålet er at sikre fair konkurrence og bidrage til en reform af international civil luftfart under samtidig fremme af europæiske regler og den europæiske industri

· sikkerhedsaftaler, hvormed formålet er at sikre et højt sikkerhedsniveau for civil luftfart overalt i verden og begrænse de økonomiske byrder til et minimum ved at eliminere unødvendig dobbeltkontrol.

Der er bred enighed om, at luftfartsaftaler med tredjelande generelt er en positiv ting. I overensstemmelse med Domstolens Dom af 5. november 2002[2] er horisontale aftaler helt klart nødvendige for at sikre retssikkerheden. De sikrer også, at alle Unionens luftfartsselskaber nyder samme rettigheder, og forenkler samtidig det tidligere netværk af individuelle medlemsstatsaftaler.

På samme måde kan omfattende aftaler med nabolande eller vigtige globale partnere være forbundet med betydelige fordele i form af bedre service - med hensyn til både variation og udgifter - til passagerer og fragtselskaber samtidig med, at de åbner nye muligheder for luftfartsselskaberne og stiller dem bedre i konkurrencemæssig sammenhæng. Desuden kan regelharmonisering i høj grad være med til at fremme fair konkurrence, navnlig for så vidt angår statsstøtte, sociale standarder og miljøstandarder.

I denne sammenhæng er det beklageligt, at Rådet endnu ikke har givet Kommissionen mandat til at indlede forhandlinger med vigtige handelspartnere i Asien, herunder Folkerepublikken Kina og Indien, selv om der fremsattes forslag herom allerede i 2005. Den økonomiske vækst i denne region gør, at værdien af sådanne aftaler bliver stadig større. Parlamentet bør derfor opfordre Rådet til at erkende, at værdien af en aftale mellem Unionen og et af disse vækstlande er meget større, end hvad der kunne opnås gennem bilaterale forhandlinger.

Sikkerhedsaftaler begrænser dobbeltarbejde i forbindelse med vurderinger, test og kontrol til et minimum (medmindre der er tale om væsentlige regelforskelle) samtidig med, at de sætter EU og andre store luftfartøjsproducenter i stand til at stole på hinanden certificeringssystemer. Dette er helt klart ønskeligt, da det er med til at begrænse udgifterne og sikre højere standarder.

Kriterier

Imidlertid bør man huske på, at den generelle ønskværdighed af sådanne aftaler ikke nødvendigvis betyder, at enhver aftale er en god aftale. I stedet skal der - både af Kommissionen som forhandler og af Parlamentet og Rådet som de organer, der skal godkende forhandlingsresultatet - træffes en afgørelse om, hvorvidt den pågældende aftale er tilstrækkelig ambitiøs og afbalanceret, eller hvorvidt en udsættelse af indgåelsen af aftalen ville være at foretrække i et forsøg på at nå et bedre resultat.

Navnlig i forbindelse med omfattende aftaler kunne man forestille sig en slags kontrolliste, som ordførere med ansvar for de enkelte aftaler kunne benytte sig af for at sikre en konsekvent tilgang til evalueringen af forskellige aftaler. En sådan kontrolliste kunne omfatte:

· den hast, hvormed og det omfang, hvori markedet åbnes

· hvorvidt restriktioner for investering lempes rettidigt og på afbalanceret vis

· sikring af, at sociale standarder og miljøstandarder samordnes i retning af niveauet hos den partner, der har de højeste snarere end de laveste standarder

· sikring af europæiske standarder inden for databeskyttelse og beskyttelse af privatlivets fred; det betyder, at det må sikres, at alle overførsler af personoplysninger er forbundet med de nødvendige garantier for EU-borgerne, respekterer proceduremæssige garantier og forsvarsrettigheder og overholder databeskyttelseslovgivningen

· statsstøttebegrænsninger, der sikrer retfærdige og lige konkurrencevilkår

· gensidig anerkendelse af sikkerheds- og securitystandarder, ideelt med kun ét securitytjek ("one-stop security", dvs., hvor transitpassagerer, transitbagage og transitcargo er fritaget fra yderligere securityforanstaltninger)

· samordning af politikkerne på passagerrettighedsområdet for at sikre de højest mulige standarder.

På samme måde er det i forbindelse med sikkerhedsaftaler vigtigt at stile efter fuld gensidig anerkendelse, således at overholdelse af den ene parts gældende lovgivning svarer til overholdelse af den anden parts lovgivning, og at hver parts certificeringsfremgangsmåder og -procedurer leverer lige gode beviser på overholdelse. For at bevare den gensidige tillid vil dette efter al sandsynlighed betyde fælles inspektioner, undersøgelser, udveksling af sikkerhedsdata (oplysninger vedrørende kontrol af luftfartøjer og uheld) og et øget regelsamarbejde og høringer på teknisk niveau for at løse problemer, inden de udvikler sig til tvister.

Det er klart, at vi ikke hermed vil sige, at hver eneste aftale skal opfylde alle punkter på listen. Det vil ofte være nødvendigt at opbygge tillid gennem gradvis indførelse af forskellige elementer eller gennem trindelte forhandlinger. Tanken er i stedet at opstille en ramme, i forhold til hvilken de enkelte aftaler kan bedømmes

Procedure

For at være velplaceret til at tage stilling til, hvorvidt det ved forhandlingernes afslutning kan godkende indgåelsen af en aftale, skal Parlamentet kunne følge hele processen lige fra begyndelsen. På samme måde er det, således som erfaringerne med programmet til sporing af finansiering af terrorisme har vist, i Kommissionens og Rådets interesse, at alle betænkeligheder, som er tilstrækkelig store til at sætte spørgsmålstegn ved, om Parlamentet er rede til at godkende indgåelsen af en aftale, identificeres og tackles på et tidligt tidspunkt snarere end efter forhandlingernes afslutning. Det betyder, at Parlamentet og dets udvalg bør undersøge, hvorledes det kan sikres, at Kommissionen er klar over, hvilke kriterier der vil blive brugt til at evaluere en aftale, og hvilke elementer der eventuelt kunne vise sig at være uacceptable.

Allerede i rammeaftalen fra 2005 gik Kommissionen med til at "sikre, at Parlamentet orienteres hurtigt og fuldt ud både under forberedelsen af aftaler og under gennemførelsen og afslutningen af internationale forhandlinger. Disse oplysninger omfatter udkast til forhandlingsdirektiver, de vedtagne forhandlingsdirektiver, den efterfølgende gennemførelse af forhandlingerne og afslutningen af forhandlingerne". Denne ordning er blevet styrket og nærmere præciseret i den reviderede aftale af 20. oktober 2010.

I tråd med bilag 3 i den reviderede aftale bør Kommissionen (navnlig GD MOVE) underrette Parlamentet om sin hensigt om at foreslå, at der indledes forhandlinger, og forelægge udkast til forhandlingsdirektiver, udkast til ændringsforslag, udkast til forhandlingstekster, vedtagne artikler, datoen for parafering og teksten til den aftale, der skal paraferes, samt andre relevante dokumenter og oplysninger om eventuelle suspenderinger eller ændringer af aftaler.

Således som det tidligere er sket, kunne Transport- og Turismeudvalget tilrettelægge regelmæssige mundtlige briefinger, for lukkede døre, fra GD MOVE's forhandlere for at give de medlemmer, der er tættest involveret i arbejdet med de spørgsmål, der drøftes, lejlighed til at skaffe sig et indtryk af, hvor langt man er nået med forhandlingerne, samtidig med at oplysningernes fortrolige art respekteres. På samme måde vil det være nødvendigt at træffe passende foranstaltninger for at sikre, at følsomme dokumenter kun stilles til rådighed for personer, der har brug for dokumenterne i arbejdsøjemed, og på den betingelse, at deres fortrolige karakter respekteres.

Parlamentets egen forretningsorden gør det muligt for plenarforsamlingen "på grundlag af en betænkning fra det kompetente udvalg .... [at] vedtage henstillinger og kræve, at disse tages i betragtning forud for indgåelsen af den pågældende internationale aftale" (artikel 90, stk. 4). Desuden hedder det i forretningsordenens artikel 81, stk. 3, at "det kompetente udvalg for at fremme et positivt resultat af proceduren [kan] vedtage at forelægge Parlamentet en interimsbetænkning om forslaget med et forslag til beslutning, der indeholder henstillinger om ændring eller gennemførelse af forslaget til retsakt".

På indeværende tidspunkt vides det endnu ikke, i hvor stor udstrækning Transport- og Turismeudvalget vil ønske at gøre brug af disse formelle beføjelser. Meget vil afhænge af det omfang, hvori det er muligt at opretholde og udvide den eksisterende konstruktive dialog mellem udvalget og GD MOVE. Under disse omstændigheder kunne det meget vel tænkes at være bedre at prioritere mere uformelle kanaler i forbindelse med tilkendegivelsen af medlemmernes prioriteringer eller betænkeligheder. Ikke desto mindre kunne der være situationer, hvor det i betragtning af den pågældende aftales politiske betydning eller de spørgsmål, den rejser, ville være ønskeligt, om plenarforsamlingen vedtog en klar holdning.

Konklusion

Parlamentets nye beføjelser som fastlagt i Lissabontraktaten er ensbetydende med et nyt ansvar for at sikre, at Parlamentet og dets kompetente udvalg er velorienterede om forberedelsen af de aftaler, som Parlamentet siden vil blive anmodet om at godkende. Dette indebærer et hertil svarende ansvar for at følge forhandlingernes gang mere nøje. Selv om de præcise mekanismer til afvikling af denne opgave på effektiv vis vil være forskellige fra aftale til aftale, kan de ovenfor opstillede muligheder ses som en menu, hvorfra der kan vælges elementer alt efter de særlige omstændigheder omkring hver enkelt aftale.

• [1]  Artikel 218, stk. 6, litra a, nr. v, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
• [2]  Sag C-466/98.

RESULTAT AF DEN ENDELIGE AFSTEMNING I UDVALGET

Dato for vedtagelse	15.3.2011
Resultat af den endelige afstemning	+: –: 0:	39 0 0
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer	Georges Bach, Izaskun Bilbao Barandica, Antonio Cancian, Luis de Grandes Pascual, Saïd El Khadraoui, Ismail Ertug, Jacqueline Foster, Mathieu Grosch, Jim Higgins, Ville Itälä, Dieter-Lebrecht Koch, Georgios Koumoutsakos, Werner Kuhn, Jörg Leichtfried, Bogusław Liberadzki, Eva Lichtenberger, Gesine Meissner, Hella Ranner, Vilja Savisaar-Toomast, Olga Sehnalová, Debora Serracchiani, Brian Simpson, Dirk Sterckx, Keith Taylor, Silvia-Adriana Ţicău, Giommaria Uggias, Thomas Ulmer, Peter van Dalen, Artur Zasada, Roberts Zīle
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere	Philip Bradbourn, Spyros Danellis, Isabelle Durant, Tanja Fajon, Bogdan Kazimierz Marcinkiewicz, Ioan Mircea Paşcu, Dominique Riquet, Alfreds Rubiks, Sabine Wils