RELATÓRIO sobre acordos aéreos internacionais no âmbito do Tratado de Lisboa
23.3.2011 - (2010/2207(INI))
Comissão dos Transportes e do Turismo
Relator: Brian Simpson
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU
sobre acordos aéreos internacionais no âmbito do Tratado de Lisboa
O Parlamento Europeu,
– Tendo em conta a sua decisão de 20 de Outubro de 2010 referente à revisão do acordo-quadro sobre as relações entre o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia[1] ("o acordo-quadro"),
– Tendo em conta a sua resolução, de 17 de Junho de 2010, sobre o Acordo de Transporte Aéreo UE-EUA[2],
– Tendo em conta a sua resolução de 5 de Maio de 2010 sobre o início das negociações com vista à celebração de acordos sobre Registo de Identificação dos Passageiros (PNR) com os EUA, a Austrália e o Canadá[3],
– Tendo em conta a sua resolução de 25 de Abril de 2007 sobre o estabelecimento de um Espaço de Aviação Comum Europeu[4],
– Tendo em conta a sua resolução de 14 de Março de 2007 sobre a conclusão do Acordo de transporte aéreo entre a Comunidade Europeia e os seus EstadosMembros, por um lado, e os Estados Unidos da América, por outro[5],
– Tendo em conta a sua resolução de 17 de Janeiro de 2006 sobre o desenvolvimento da agenda da política externa comunitária no sector da aviação[6],
– Tendo em conta a Comunicação da Comissão intitulada "Desenvolver a agenda da política externa comunitária no sector da aviação" (COM(2005)0079),
– Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 218.º,
– Tendo em conta o artigo 48.º do seu Regimento,
– Tendo em conta o relatório da Comissão dos Transportes e do Turismo (A7-0079/2011),
A. Considerando que, até à entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o Parlamento era apenas consultado no âmbito da celebração de acordos internacionais sobre transportes aéreos,
B. Considerando que a aprovação do Parlamento é agora necessária para acordos respeitantes a domínios aos quais é aplicável o processo legislativo ordinário,
C. Considerando que, quando a Comissão negoceia acordos entre a União e países terceiros ou organizações internacionais, o Parlamento deve ser "imediata e plenamente informado em todas as fases" do processo[7],
D. Considerando que o acordo-quadro deve assegurar que os poderes e prerrogativas das instituições sejam exercidos da forma mais eficaz e mais transparente possível,
E. Considerando que a Comissão se comprometeu a respeitar o princípio de igualdade de tratamento entre o Parlamento e o Conselho em matéria legislativa e orçamental, em particular no que respeita ao acesso às reuniões e à disponibilização de contributos ou outras informações;
Introdução
1. Considera que os acordos globais sobre transportes aéreos com países vizinhos ou importantes parceiros mundiais podem proporcionar benefícios substanciais aos passageiros, aos operadores de transporte de mercadorias e às companhias aéreas, através do acesso ao mercado e da convergência regulamentar a fim de promover condições de concorrência equitativas, nomeadamente no que respeita a subvenções públicas e normas sociais e ambientais;
2. Reconhece que são necessários acordos horizontais, que harmonizem os acordos bilaterais existentes com a legislação comunitária, para proporcionar segurança jurídica e criar benefícios adicionais em termos de simplificação e garantir que todas as companhias aéreas da União gozem dos mesmos direitos;
3. Assinala que as normas de segurança aérea são de uma importância vital para os passageiros, as tripulações e o sector da aviação em geral e como tal apoia a celebração de acordos sobre a segurança da aviação com países que possuam um sector da construção de aeronaves significativo, tendo em conta as reduções de custos que podem ser alcançadas minimizando a duplicação de avaliações, ensaios e controlos;
4. Lamenta que o Conselho ainda não tenha atribuído à Comissão um mandato para negociar um acordo global sobre transportes aéreos com parceiros comerciais importantes como a República Popular da China e a Índia; considera que esta omissão se torna cada vez mais prejudicial aos interesse da União, tendo em conta, nomeadamente, o rápido crescimento destas economias;
5. Assinala que países importantes, como o Japão e a Federação Russa, não constam da última lista das negociações em curso sobre acordos internacionais de aviação da Comissão;
6. Manifesta-se preocupado com as questões em aberto relativamente ao sobrevoo da Sibéria; solicita à Comissão que envide todos os esforços necessários, nomeadamente abordando esta questão no contexto das negociações com vista à adesão da Rússia à OMC, de forma a evitar distorções da concorrência entre as transportadoras aéreas da UE;
Critérios para avaliar um acordo
7. Salienta que, em cada negociação, é necessário ponderar os benefícios de um acordo numa fase inicial em comparação com um adiamento que permita procurar um resultado mais ambicioso;
8. Assinala que, na avaliação dos acordos globais que é chamado a aprovar, o Parlamento procurará aplicar um conjunto de normas coerente; observa, em particular, que, durante a avaliação, o Parlamento terá em especial atenção a questão de saber em que medida: as restrições ao acesso ao mercado e as oportunidades de investimento são flexibilizadas de forma equilibrada; são criados incentivos para manter e reforçar as normas sociais e ambientais; são definidas salvaguardas adequadas para a protecção de dados e a privacidade; é incluído o reconhecimento mútuo de normas de segurança intrínseca e extrínseca; é assegurado um nível elevado de direitos dos passageiros;
9. Considera que são urgentemente necessárias normas relativas à protecção de dados e à privacidade a nível mundial e que os critérios enunciados pelo Parlamento na sua resolução de 5 de Maio de 2010 proporcionam um modelo adequado para um acordo dessa natureza; observa que a União deve desempenhar um papel de liderança na elaboração destas normas internacionais;
10. Chama a atenção para a importância crescente do contributo do sector da aviação para o aquecimento global e considera que os acordos devem incluir um compromisso de trabalho conjunto no quadro da Organização da Aviação Civil Internacional, para a redução das emissões provocadas pelas aeronaves, bem como o objectivo de aumentar a cooperação técnica nos domínios da climatologia (emissões de CO2 e outras emissões com impacto no clima), investigação e desenvolvimento tecnológico e eficiência dos combustíveis;
11. Sublinha que diversos aspectos da regulamentação relativa à aviação – incluindo restrições do ruído e dos voos nocturnos – devem ser fixados a nível local, no pleno respeito dos princípios da concorrência leal e da subsidiariedade; convida a Comissão a coordenar estas questões a nível europeu, tomando em conta a legislação nacional dos Estados-Membros, bem como o princípio da “abordagem equilibrada”, tal como definido pela Organização da Aviação Civil Internacional;
12. Solicita à Comissão que use os acordos de transporte aéreo para promover a legislação internacional aplicável em matéria de direitos sociais, em particular, as normas laborais consagradas nas convenções fundamentais da Organização Internacional do Trabalho (OIT, 1930-1999), as directrizes da OCDE para as empresas multinacionais (1976, revistas em 2000) e a Convenção de Roma sobre a Lei Aplicável às Obrigações Contratuais, de 1980;
13. Nota que os critérios para os acordos sobre segurança incluem: reconhecimento mútuo de práticas e procedimentos de certificação; intercâmbio de informações em matéria de segurança; inspecções mistas; maior cooperação regulamentar; e consultas a nível técnico a fim de resolver problemas antes de estes desencadearem o mecanismo de resolução de litígios;
Procedimento
14. Salienta que, para tomar a sua decisão sobre a aprovação do documento no final das negociações, o Parlamento tem de acompanhar o processo desde o início; considera que é igualmente do interesse das outras instituições que quaisquer preocupações suficientemente importantes para pôr em causa a disponibilidade do Parlamento para aprovar o acordo sejam identificadas e abordadas numa fase inicial;
15. Recorda que o acordo-quadro de 2005 já obrigava a Comissão a informar o Parlamento pronta e plenamente durante a preparação, a condução e a conclusão de negociações internacionais; observa que o Acordo-Quadro revisto de Outubro de 2010 estipula, em particular, que devem ser fornecidas ao Parlamento, desde o início, numa base regular e, se necessário, a título confidencial, todas as informações detalhadas relativas ao processo em curso em todas as fases das negociações;
16. Espera que a Comissão preste à sua comissão competente informações sobre a intenção de propor negociações com vista à celebração e alteração de acordos internacionais sobre transportes aéreos, os projectos de directrizes de negociação, os projectos de textos de negociação e o documento a rubricar, juntamente com outros documentos e informações pertinentes; espera que o papel do Parlamento em relação a eventuais alterações a um acordo internacional sobre transportes aéreos seja estipulado de forma explícita no acordo;
17. Sublinha que, em conformidade com o artigo 24.º do acordo-quadro, as informações supramencionadas devem ser transmitidas ao Parlamento num prazo que lhe permita, se necessário, dar a conhecer o seu ponto de vista; insta a Comissão a comunicar ao Parlamento em que medida os seus pareceres foram tidos em consideração;
18. Reconhece que, quando o Parlamento recebe informações sensíveis sobre negociações em curso, tem a obrigação de manter a confidencialidade;
19. Nota que o Regimento do Parlamento Europeu permite ao plenário "com base em relatório da comissão competente (...) aprovar recomendações e solicitar que estas sejam tomadas em consideração antes da celebração do acordo internacional em causa" (artigo 90.º, n.º 4);
20. Reconhece que os acordos sobre transportes aéreos conferem frequentemente um papel substancial às comissões mistas, particularmente no que respeita à convergência regulamentar; aceita que, em muitos casos, este é um meio mais flexível e eficaz ao nível do processo decisório do que a tentativa de incluir esses pontos no próprio acordo; sublinha, contudo, que é importante que o Parlamento receba informações completas e atempadas sobre o trabalho das várias comissões mistas;
21. Convida a Comissão, a fim de garantir um fluxo de informações eficaz, a apresentar ao Parlamento, numa base regular e de três em três anos no mínimo, um relatório que analise os pontos fracos e as vantagens dos acordos em vigor; Convida a Comissão, a fim de garantir um fluxo de informações eficaz, a apresentar ao Parlamento, numa base regular e de dois em dois anos no mínimo, um relatório que analise os pontos fracos e as vantagens dos acordos em vigor, com base no qual o Parlamento poderá avaliar mais eficazmente os futuros acordos;
22. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho e à Comissão.
- [1] Textos aprovados, P7_TA(2010)0366.
- [2] Textos aprovados, P7_TA(2010)0239.
- [3] Textos aprovados, P7_TA(2010)0144.
- [4] JO C 74 E de 20.3.2008, p. 506.
- [5] JO C 301 E de 13.12.2007, p. 143.
- [6] JO C 287 E de 24.11.2006, p. 84.
- [7] Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, artigo 218.º, n.º 10.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
Introdução
O Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em 1 de Dezembro de 2009, aumentou os casos em que a aprovação do Parlamento era necessária para a conclusão de acordos internacionais. Os acordos sobre serviços aéreos pertencem agora a esta categoria porque abrangem uma área à qual é aplicável o processo legislativo ordinário[1]. Anteriormente, apenas era necessário consultar o Parlamento sobre esses acordos.
Face a esta alteração, a Comissão dos Transportes e do Turismo decidiu elaborar um relatório de iniciativa que tem por objectivo definir alguns princípios gerais sobre o modo como os acordos sobre transportes aéreos devem ser avaliados em termos de substância e dos procedimentos que a comissão possa adoptar para se manter devidamente informada ao longo das negociações e para ter a oportunidade de expressar as suas prioridades muito antes de ser confrontada com a decisão final de aprovação ou rejeição.
Tipos de acordo
É possível distinguir três grandes categorias de acordos sobre transportes aéreos:
· acordos horizontais, que alinham os acordos bilaterais de serviços aéreos em vigor entre Estados-Membros e um determinado país terceiro com a legislação da União;
· acordos globais com países vizinhos ou parceiros mundiais que procuram assegurar condições de concorrência equitativas e ajudar a reformar a aviação civil internacional promovendo, ao mesmo tempo, os regulamentos e a indústria da Europa;
· acordos de segurança destinados a garantir um nível elevado de segurança da aviação civil em todo o mundo e a minimizar os encargos económicos eliminando uma duplicação desnecessária de controlos.
É amplamente consensual que os acordos sobre transportes aéreos são geralmente positivos. Naturalmente, os acordos horizontais, que aplicam a decisão de 5 de Novembro de 2002[2] do Tribunal de Justiça, são necessários para criar segurança jurídica. Garantem também os mesmos direitos a todas as companhias aéreas da União simplificando, em simultâneo, a anterior rede de acordos individuais dos Estados-Membros.
De igual modo, os acordos globais com países vizinhos ou importantes parceiros mundiais podem criar benefícios substanciais prestando serviços melhorados aos passageiros e aos operadores de transporte de mercadorias – em termos de variedade e de custos – e proporcionando, ao mesmo tempo, novas oportunidades e vantagens concorrenciais às companhias aéreas. Além disso, a convergência regulamentar pode ser muito útil para promover condições de concorrência equitativas, particularmente no que se refere a subvenções públicas e a normas sociais e ambientais.
Neste contexto, é lamentável que o Conselho ainda não tenha atribuído à Comissão um mandato para iniciar negociações com importantes parceiros comerciais da Ásia, incluindo a República Popular da China e a Índia, apesar de a proposta datar de 2005. O crescimento económico desta região torna o valor desses acordos ainda mais significativo. O Parlamento deve, pois, solicitar ao Conselho que reconheça que o valor de um acordo entre a União e uma destas economias emergentes é muito superior ao que poderia ser alcançado através de negociações bilaterais.
Os acordos de segurança minimizam a duplicação de avaliações, ensaios e controlos (a não ser que existam grandes diferenças regulamentares) permitindo, em simultâneo, que a UE e outro importante fabricante de aeronaves confiem nos sistemas de certificação um do outro. Isto é claramente desejável pois ajuda a reduzir custos e a assegurar normas rigorosas.
Critérios
Contudo, o facto de tais acordos serem, em geral, desejáveis não deve ser confundido com a ideia de que qualquer acordo é um bom acordo. Existe antes uma avaliação a realizar, tanto pela Comissão como negociadora como pelo Parlamento e pelo Conselho enquanto instituições que têm de aprovar os resultados da negociação e determinar se o acordo em questão é suficientemente ambicioso e equilibrado ou se seria preferível adiar o acordo e procurar um resultado melhor.
É possível prever, particularmente no caso de acordos globais, uma espécie de lista de controlo que os relatores com responsabilidade por acordos isolados possam utilizar a fim de assegurar uma abordagem consistente da avaliação dos diferentes acordos. Essa lista de controlo poderá incluir:
· a velocidade e a dimensão da abertura do mercado;
· verificar se as restrições ao investimento são flexibilizadas oportunamente e de forma equilibrada;
· assegurar que o alinhamento das normas sociais e ambientais seja realizado em função do parceiro com normas mais rigorosas e não o contrário;
· salvaguardar as normas europeias em matéria de protecção de dados e de privacidade. Isto implica zelar por que todas as transferências de dados pessoais proporcionem as salvaguardas necessárias aos cidadãos da UE, respeitem as garantias processuais e os direitos de defesa e cumpram a legislação relativa à protecção de dados;
· limitações da ajuda pública que assegurem uma concorrência leal e equilibrada;
· reconhecimento mútuo de normas de segurança intrínseca e extrínseca que, em condições ideais, impliquem um “controlo de segurança único” (“one stop security”, ou seja, a transferência de passageiros, bagagem e carga ficaria isenta de quaisquer medidas de segurança adicionais);
· alinhar as políticas de direitos dos passageiros a fim de promover normas tão exigentes quanto possível.
De igual forma, no caso dos acordos de segurança, é importante tentar obter um pleno reconhecimento mútuo para que o cumprimento da legislação aplicável de uma parte corresponda ao cumprimento da legislação da outra parte e que as práticas e os processos de certificação de cada país apresentem provas de cumprimento equivalentes. Para manter a confiança mútua, é provável que sejam necessárias inspecções conjuntas, investigações, intercâmbio de dados de segurança (inspecções de aeronaves e informações relacionadas com acidentes) e maior cooperação e consulta regulamentares a nível técnico para resolver os problemas antes de estes se transformarem em “litígios”.
Não quer isto dizer, de modo algum, que todos os acordos tenham de cumprir todos os pontos da lista. Será muitas vezes necessário criar confiança introduzindo progressivamente os elementos ou negociando etapas sucessivas. Aliás, a ideia é criar um quadro em que cada acordo possa ser avaliado.
Processo
Para estar em boa posição para decidir se autoriza ou não um documento após a conclusão das negociações, o Parlamento tem de acompanhar o processo desde o início. De igual modo, como demonstra a experiência com o Programa de Detecção do Financiamento do Terrorismo, interessa à Comissão e ao Conselho que quaisquer preocupações com importância suficiente para questionar a disponibilidade do Parlamento para aprovar os acordos sejam identificadas e abordadas numa fase inicial e não depois de as negociações estarem concluídas. Isto significa que o Parlamento e as suas comissões devem procurar formas de dar a conhecer à Comissão os critérios que irão utilizar para avaliar um acordo e quaisquer elementos que se possam revelar inaceitáveis.
Já no acordo-quadro de 2005, a Comissão se tinha comprometido a informar “o Parlamento, pronta e plenamente, tanto durante a fase de preparação dos acordos como na da condução e conclusão de negociações internacionais. Tais informações incluirão o projecto de directrizes de negociação, as directrizes de negociação aprovadas, a subsequente condução das negociações e a respectiva conclusão”. Estas disposições foram reforçadas e clarificadas pelo acordo revisto de 20 de Outubro de 2010.
Em conformidade com o anexo 3 deste acordo revisto, a Comissão (em particular a Direcção-Geral da Mobilidade e dos Transportes) deve informar o Parlamento sobre a sua intenção de propor negociações e apresentar os projectos de directrizes de negociação, os projectos de alterações, os artigos acordados, a data para a rubrica do acordo e o texto do acordo a rubricar, além de outros documentos e informações pertinentes sobre qualquer possível suspensão ou modificação de um acordo.
Como sucedeu no passado, a Comissão dos Transportes e do Turismo pode organizar sessões de informação periódicas, à porta fechada, realizadas pelos negociadores da Direcção-Geral da Mobilidade e dos Transportes que permitam que os deputados mais estreitamente envolvidos nos temas em discussão fiquem a conhecer o estado actual das negociações respeitando, simultaneamente, a natureza confidencial das informações. Neste contexto, seriam igualmente necessárias medidas adequadas para assegurar que os documentos delicados apenas fossem disponibilizados a quem necessitasse deles no seu trabalho e na presunção de que a natureza confidencial do documento seria respeitada.
O próprio Regimento do Parlamento Europeu permite ao plenário “com base em relatório da comissão competente (...) aprovar recomendações e solicitar que estas sejam tomadas em consideração antes da celebração do acordo internacional em causa” (artigo 90.º, n.º 5). Além disso, o artigo 81.º, 3.º parágrafo, permite à comissão responsável “decidir apresentar ao Parlamento, a título de contributo para um resultado positivo do processo, um relatório provisório sobre a proposta, acompanhado de uma proposta de resolução que contenha recomendações para a alteração ou a aplicação do acto proposto”.
Neste momento, a medida em que a Comissão dos Transportes e do Turismo pretenderia utilizar estes poderes formais ainda está por determinar. Muito vai depender da possibilidade de manter e reforçar o diálogo construtivo existente entre a comissão e a Direcção-Geral da Mobilidade e dos Transportes. Nessas circunstâncias, poderá ser preferível dar prioridade a canais mais informais para transmitir as prioridades ou preocupações dos membros da comissão. Contudo, poderão existir situações em que, face ao significado político do acordo em causa ou das questões que o mesmo suscita, seja desejável uma posição clara adoptada pelo plenário.
Conclusão
Os novos poderes parlamentares previstos no Tratado de Lisboa criam a nova responsabilidade de assegurar que o Parlamento e a sua comissão competente estejam devidamente informados sobre a preparação dos acordos que mais tarde serão chamados a aprovar. A esta obrigação corresponde uma responsabilidade de controlo mais próximo da condução das negociações. Embora os mecanismos concretos para a realização desta tarefa de forma eficiente e eficaz variem de acordo para acordo, as possibilidades acima identificadas podem ser entendidas como uma lista de elementos que podem ser adoptados de acordo com as circunstâncias particulares de cada acordo.
RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO
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Data de aprovação |
15.3.2011 |
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Resultado da votação final |
+: –: 0: |
39 0 0 |
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Deputados presentes no momento da votação final |
Georges Bach, Izaskun Bilbao Barandica, Antonio Cancian, Luis de Grandes Pascual, Saïd El Khadraoui, Ismail Ertug, Jacqueline Foster, Mathieu Grosch, Jim Higgins, Ville Itälä, Dieter-Lebrecht Koch, Georgios Koumoutsakos, Werner Kuhn, Jörg Leichtfried, Bogusław Liberadzki, Eva Lichtenberger, Gesine Meissner, Hella Ranner, Vilja Savisaar-Toomast, Olga Sehnalová, Debora Serracchiani, Brian Simpson, Dirk Sterckx, Keith Taylor, Silvia-Adriana Ţicău, Giommaria Uggias, Thomas Ulmer, Peter van Dalen, Artur Zasada, Roberts Zīle |
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Suplente(s) presente(s) no momento da votação final |
Philip Bradbourn, Spyros Danellis, Isabelle Durant, Tanja Fajon, Bogdan Kazimierz Marcinkiewicz, Ioan Mircea Paşcu, Dominique Riquet, Alfreds Rubiks, Sabine Wils |
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