SPRAWOZDANIE w sprawie agencji ratingowych: przyszłe perspektywy

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

UZASADNIENIE

OPINIA Komisji Prawnej (1.3.2011)

WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

23.3.2011 - (2010/2302 (INI))

Komisja Gospodarcza i Monetarna
Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Wolf Klinz

Procedura : 2010/2302(INI)

Przebieg prac nad dokumentem podczas sesji

Dokument w ramach procedury :

A7-0081/2011

Teksty złożone :

A7-0081/2011

Debaty :

PV 06/06/2011 - 21
CRE 06/06/2011 - 21

Głosowanie :

PV 08/06/2011 - 6.5
Wyjaśnienia do głosowania
Wyjaśnienia do głosowania

Teksty przyjęte :

P7_TA(2011)0258

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
UZASADNIENIE
OPINIA Komisji Prawnej
WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

w sprawie agencji ratingowych: przyszłe perspektywy

(2010/2302 (INI))

Parlament Europejski,

– uwzględniając komunikat Międzynarodowej Organizacji Komisji Papierów Wartościowych (IOSCO) pt. „International cooperation in oversight of credit rating agencies” (Współpraca międzynarodowa w zakresie nadzoru nad agencjami ratingowymi) z marca 2009 r.,

– uwzględniając wspólne forum nt. bilansu stosowania ratingów kredytowych w czerwcu 2009 r.,

– uwzględniając sprawozdanie Rady Stabilności Finansowej dla przywódców grupy G20 pt. „Improving financial regulation” (Poprawa regulacji finansowej) z dnia 25 września 2009 r.,

– uwzględniając sprawozdanie Międzynarodowego Funduszu Walutowego z dnia 29 października 2010 r. pt. „Global Financial Stability Report: Sovereigns, Funding and Systemic Liquidity” (Globalny raport stabilności finansowej: fundusze państwowe, finansowanie i płynność systemowa),

– uwzględniając oświadczenie ze szczytu grupy G20 w Toronto w dniach 26 i 27 czerwca 2010 r.,

– uwzględniając sprawozdanie Rady Stabilności Finansowej pt. „Principles for reducing reliance on CRA ratings” (Zasady ograniczenia zależności od ocen agencji ratingowych) z dnia 27 października 2010 r.,

– uwzględniając konsultacje publiczne rozpoczęte przez Komisję w dniu 5 listopada 2010 r.,

– uwzględniając art. 48 Regulaminu PE,

– uwzględniając sprawozdanie Komisji Gospodarczej i Monetarnej oraz opinię Komisji Prawnej (A7-0081/2011),

A. mając na uwadze, że przyjmuje z zadowoleniem trwające na szczeblu globalnym, międzynarodowym i europejskim prace nad uregulowaniem agencji ratingowych,

B. mając na uwadze, że agencje ratingowe mają być pośrednikami w obiegu informacji, ograniczając asymetrię informacyjną na rynkach kapitałowych i ułatwiając dostęp do globalnego rynku, zmniejszając koszty informacji i zwiększając pulę potencjalnych pożyczkobiorców i inwestorów, zapewniając w ten sposób płynność rynkom i ich przejrzystość i pomagając w ustalaniu cen,

C. mając na uwadze, że w najnowszym prawodawstwie agencjom ratingowym przypisano inną rolę, którą można ująć jako „certyfikację”, odzwierciedlając fakt, że ratingi są w coraz większym stopniu zakorzenione w ustawowych wymogach kapitałowych,

D. mając na uwadze, że podmioty finansowe obdarzyły zbyt dużym zaufaniem opinie agencji ratingowych,

E. mając na uwadze, że oceny agencji ratingowych dotyczą trzech różnych sektorów – sektora publicznego, przedsiębiorstw i strukturyzowanych instrumentów finansowych, oraz mając na uwadze, że agencje ratingowe odegrały znaczącą rolę w przededniu kryzysu finansowego, wystawiając błędne ratingi strukturyzowanym instrumentom finansowym, których ocena musiała zostać obniżona średnio o trzy do czterech stopni podczas kryzysu,

F. mając na uwadze, że rozporządzenie (WE) nr 1060/2009, stanowiące pierwszą reakcję na kryzys finansowy, podejmuje już najbardziej palące kwestie, poddając agencje ratingowe nadzorowi i regulacji; mając jednak na uwadze, że nie rozwiązuje ono wszystkich podstawowych problemów, a de facto tworzy pewne nowe bariery w dostępie do rynku,

G. mając na uwadze, że brak pewności prawnej w tym sektorze zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu rynków finansowych UE i dlatego wymaga od Komisji – przed przedłożeniem kolejnych poprawek do rozporządzenia (WE) 1060/2009 – właściwego określenia luk w nowych uregulowaniach i przedstawienia oceny skutków dotyczącej różnych dostępnych rozwiązań służących wypełnieniu takich luk, w tym możliwości wystąpienia z kolejnymi wnioskami ustawodawczymi,

H. mając na uwadze, że sektor ratingów kredytowych jest dotknięty wieloma problemami, z których najważniejsze to brak konkurencji, struktury oligopolistyczne oraz brak odpowiedzialności i przejrzystości; mając na uwadze, że problemem dominujących agencji ratingowych jest zwłaszcza model płatności oraz że kluczowym problemem systemu regulacyjnego jest nadmierne poleganie na zewnętrznych ratingach kredytowych,

I. mając na uwadze, że najlepszym sposobem zwiększenia konkurencji byłoby stworzenie otoczenia regulacyjnego skutecznie wspierającego wchodzenie na rynek, a także przeprowadzenie głębszej analizy obecnych barier utrudniających dostęp i innych czynników wpływających na konkurencję,

J. mając na uwadze, że w okresie sprzyjającej koniunktury uczestnicy rynku mają tendencję do błędnego interpretowania lub lekceważenia stosowanej metodologii i znaczenia ratingów kredytowych, których celem jest ustalenie prawdopodobieństwa niewywiązania się z zobowiązań,

K. mając na uwadze, że niedawne wydarzenia w związku z kryzysem euro ukazały znaczącą rolę ratingów długu państwowego, a także brak spójności i procykliczność w stosowaniu ratingów zgodnie z prawem,

L. mając na uwadze, że konieczne jest zapewnienie niezależności ratingów od ingerencji rynkowych i politycznych bez względu na nowo powstające struktury i modele biznesowe oraz w kontekście zarządzania gospodarczego i testów warunków skrajnych,

M. ponieważ ratingi mogą się zmieniać i zmieniają się w wyniku zasadniczych dostosowań do profilu ryzyka lub pod wpływem nowych informacji, powinny być z założenia stabilne i nie wahać się w zależności od nastrojów na rynku;

N. mając na uwadze, że system Bazylea II spowodował nadmierne poleganie na ratingach zewnętrznych, doprowadzając w niektórych przypadkach banki do rezygnacji z przeprowadzania samodzielnych ocen ryzyka, na jakie są narażone,

O. mając na uwadze, że niedawne uregulowania w dziedzinie ratingów w Stanach Zjednoczonych, znane jako Dodd Frank Act, przewidują ograniczone poleganie regulacyjne na opiniach agencji,

Poziom makro: regulacja rynku finansowego

Nadmierna zależność

1. uważa, że w świetle zmiany wykorzystania ratingów kredytowych, gdzie emitent jest oceniany w większej mierze po to, aby uzyskać preferencyjne traktowanie w ramach regulacyjnych, nie zaś aby zdobyć dostęp do światowych rynków kapitałowych, należy w miarę możliwości i w realistycznych ramach czasowych ograniczyć nadmierną zależność globalnego systemu regulacji finansowych od zewnętrznych ratingów kredytowych;

2. uważa, że należy ograniczyć tendencyjność konkurencji spowodowaną powszechną praktyką polegającą na dokonywaniu przez agencje ratingowe oceny uczestników rynku, w sytuacji gdy jednocześnie otrzymują one od nich polecenia,

3. zgadza się z zasadami określonymi w październiku 2010 r. przez Radę Stabilności Finansowej, zawierającymi ogólne wytyczne co do sposobu ograniczenia zależności od zewnętrznych ratingów kredytowych, i przyjmuje z zadowoleniem rozpoczęcie w listopadzie 2010 r. konsultacji publicznych przez Komisję; zwraca się do Komisji o dokonanie przeglądu, czy i w jaki sposób państwa członkowskie stosują ratingi do celów regulacyjnych, aby ograniczyć ogólną nadmierną zależność finansowego systemu regulacyjnego od nich;

4. wskazuje na niedociągnięcia w metodzie standardowej ram regulacyjnych Bazylea II, która umożliwia określanie ustawowych wymogów kapitałowych dla instytucji finansowych w oparciu o zewnętrzne ratingi kredytowe; za ważne uznaje stworzenie odpowiednich ram kapitałowych zapewniających solidną wewnętrzną ocenę ryzyka, lepszy dozór nad taką oceną ryzyka oraz lepszy dostęp do istotnych dla kredytu informacji; popiera w związku z tym zwiększone stosowanie metody wewnętrznych ratingów, o ile są one wiarygodne i bezpieczne, a wielkość, możliwości i złożoność instytucji finansowej pozwala na odpowiednią ocenę ryzyka; uważa, że aby zapewnić równe reguły gry, ważne jest, by modele wewnętrzne utrzymywały parametry określone w regulacjach UE i podlegały surowej weryfikacji przez organ nadzorczy; uważa jednocześnie, że należy dopuścić stosowanie zewnętrznych ratingów przez mniejsze i nie tak złożone podmioty o skromniejszych możliwościach, jeżeli żadna wewnętrzna ocena ryzyka kredytowego nie jest dostępna, pod warunkiem że spełniają one odpowiednie wymogi należytej staranności;

5. wskazuje w związku z tym na znaczenie śledzenia sytuacji w zakresie pakietu Bazylea III i trwającej procedury związanej z CRD IV;

6. postrzega potrzebę przywrócenia zdolności inwestorów do zachowania należytej staranności jako wstępny warunek umożliwienia zwiększonego stosowania własnych modeli wewnętrznych oceny ryzyka kredytowego; proponuje, aby banki i inne podmioty finansowe o wiele częściej stosowały odpowiednie wewnętrzne oceny ryzyka;

7. wyraża pogląd, że uczestnicy rynku nie powinni inwestować w produkty strukturyzowane lub inne, jeżeli nie mogą dokonać samodzielnej oceny związanego z nimi ryzyka kredytowego, lub że w takich przypadkach powinni stosować najwyższą wagę ryzyka;

8. zwraca się do Europejskiego Banku Centralnego i krajowych banków centralnych o przegląd sposobu, w jaki stosują zewnętrzne ratingi, i wzywa je, aby zgromadziły wiedzę specjalistyczną w zakresie opracowania własnych modeli oceny jakości kredytowej kwalifikowanych aktywów stosowanych jako zabezpieczenie w odniesieniu do operacji zapewniających płynność oraz aby ograniczyły zależność od zewnętrznych ratingów;

9. zwraca się do Komisji o ostrożną ocenę potencjalnego wykorzystania instrumentów alternatywnych do mierzenia ryzyka kredytowego;

Zwiększenie zdolności organów nadzoru

10. jest świadomy nieuniknionego konfliktu interesów w przypadku, gdy uczestnicy rynku opracowują wewnętrzne oceny ryzyka kredytowego dla własnych ustawowych wymogów kapitałowych, i w związku z tym widzi potrzebę zwiększenia odpowiedzialności, zdolności i uprawnień organów nadzoru oraz ich zasobów w zakresie monitorowania, oceny i nadzorowania adekwatności modeli wewnętrznych, a także wprowadzania środków ostrożnościowych; jest zdania, że w przypadku gdy należyta ocena wewnętrznego modelu przez organ nadzorczy jest niemożliwa ze względu na jego złożoność, taki model nie powinien być zatwierdzony do celów regulacyjnych; proponuje, aby pewną rolę odgrywała także przejrzystość założeń niezależnej oceny naukowej;

11. stwierdza, że w celu skutecznego wykonywania swoich uprawnień nadzorczych Europejski Organ Nadzoru (Europejski Organ Nadzoru nad Giełdami i Papierami Wartościowymi) powinien mieć prawo do przeprowadzania niezapowiedzianych dochodzeń i kontroli na miejscu;

Jednakowe reguły gry

12. podkreśla ogólnoświatowy charakter sektora ratingów kredytowych i nakłania Komisję oraz państwa członkowskie działania we współpracy z innymi państwami G20 na rzecz opracowania globalnego podejścia, opartego na najwyższych standardach, w zakresie regulacji agencji ratingowych, a także ostrożnościowej i rynkowej regulacji dotyczącej zmniejszenia nadmiernej zależności od zewnętrznych ratingów kredytowych w celu zapewnienia jednakowych reguł gry i uniknięcia arbitrażu regulacyjnego przy jednoczesnym zachowaniu otwartości rynków;

13. za najważniejsze zadania uznaje pobudzanie konkurencji, promowanie przejrzystości oraz kwestię przyszłego modelu płatności, natomiast kwestia pochodzenia agencji ratingowej powinna być drugorzędna;

14. powtarza, że rozporządzenie (WE) nr 1060/2009 stwarza dwa systemy dla obsługi zewnętrznych ratingów kredytowych z państw trzecich oraz że koncepcją leżącą u podstaw systemu zatwierdzania było umożliwienie wykorzystania w Unii Europejskiej zewnętrznych ratingów kredytowych z państw trzecich uważanych za nieodpowiednie, jeżeli odpowiedzialność zatwierdzającej agencji ratingowej została jasno określona;

Szczebel pośredni: struktura sektora

Konkurencja

15. podkreśla, że rosnąca konkurencja w sektorze nie oznacza automatycznie lepszej jakości ratingów i ponownie stwierdza, że wszystkie agencje ratingowe musza spełniać najwyższe normy uczciwości, ujawniania informacji, przejrzystości i zarządzania konfliktami interesów, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1060/2009 w celu zapewnienia jakości ratingów i uniknięcia praktyki wybierania najkorzystniejszego ratingu („rating shopping”);

Europejska Fundacja Ratingów Kredytowych

16. zwraca się do Komisji o przeprowadzenie szczegółowej oceny oddziaływania oraz studium wykonalności dotyczących kosztów, korzyści i potencjalnej struktury zarządzania w pełni niezależnej Europejskiej Fundacji Ratingów Kredytowych (ECRaF), która rozpowszechniałaby fachową wiedzę we wszystkich trzech sektorach ratingów; jest zdania, że Komisja powinna założyć, iż koszty rozpoczęcia działalności ECRaF pokryją pierwsze trzy do maksymalnie pięciu lat jej działalności oraz że należy je dokładnie ocenić; podkreśla, że opracowanie jakichkolwiek wniosków legislacyjnych w tym względzie będzie wymagało wyjątkowej ostrożności, aby uniknąć podważania równoległych inicjatyw politycznych mających na celu ograniczenie nadmiernego zaufania do ratingów oraz zachęcanie nowych agencji ratingowych do wchodzenia na rynek;

17. oczekuje, że Komisja – poza działaniami opisanymi w ust. 9 – przedstawi szczegółową odnośną ocenę wpływu, analizę wykonalności oraz kosztorys potrzebnych środków; stoi stanowczo na stanowisku, że koszty finansowania nie powinny w żadnym wypadku być ponoszone przez podatników i uważa, że nie należy udostępniać żadnych nowych środków oraz że nowa ECRaF powinna być w pełni samowystarczalna w finansowaniu swojego budżetu po okresie rozpoczęcia działalności;

18. sądzi, że w celu zapewnienia sobie wiarygodności, kadry zarządzające, personel i struktura zarządcza nowej ECRaF muszą być w pełni autonomiczne i niezależne – tj. niewypełniające poleceń – od państw członkowskich, Komisji i wszelkich innych organów publicznych, jak i sektora finansowego oraz innych agencji ratingowych oraz muszą działać zgodnie ze zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 1060/2009;

19. wzywa Komisję do przeprowadzenia szczegółowego badania co do kosztów, korzyści i struktury zarządzania takiej sieci europejskich agencji ratingowych, a także do uwzględnienia tego, w jaki sposób można by zachęcać agencje ratingowe aktywne na szczeblu krajowym do podejmowania partnerskiej współpracy lub wchodzenia w strukturę wspólnej sieci w celu skorzystania z istniejących zasobów i kadr, co mogłoby umożliwić im prowadzenie szerzej zakrojonych działań, jak i konkurowanie z agencjami ratingowymi na szczeblu transgranicznym; proponuje, aby Komisja zbadała sposoby wspierania sieci agencji ratingowych, lecz jest zdania, że każda taka sieć powinna być inicjatywą branżową;

20. zauważa potencjalną potrzebę wsparcia początkowego etapu tworzenia takiej sieci, jednak uważa, że sieć ta powinna być samowystarczalna i powinna samodzielnie przynosić zyski; wzywa Komisję do oceny zapotrzebowania i potencjalnych kosztów rozpoczęcia działalności, jak i ewentualnej struktury prawnej tego projektu;

Ujawnianie informacji i dostęp do nich

21. uważa, że ratingi kredytowe muszą mieć na celu zwiększanie ilości informacji na rynku w taki sposób, aby inwestorzy otrzymywali spójną ocenę ryzyka kredytowego w poszczególnych sektorach i krajach; uważa za istotne, by umożliwić użytkownikom lepszą kontrolę agencji ratingowych, w związku z czym podkreśla nadrzędne znaczenie większej przejrzystości w działalności tych agencji;

22. wskazuje, że w celu umożliwienia inwestorom właściwego ocenienia ryzyka oraz dopełnienia spoczywających na nich obowiązków należytej staranności i obowiązków powierniczych, niezbędne jest szersze ujawnianie informacji dotyczących produktów w dziedzinie strukturyzowanych instrumentów finansowych, by umożliwić inwestorom dokonywanie przemyślanych wyborów; jest zdania, że wyrobieni inwestorzy powinni być w stanie ocenić bazowe kredyty, na podstawie których mogą obliczyć ryzyko dla zabezpieczanego produktu; wspiera odnośne istniejące inicjatywy EBC oraz innych instytucji zmierzające do udostępnienia większej ilości informacji o strukturyzowanych instrumentach finansowych; oczekuje, że Komisja oceni konieczność szerszego ujawniania informacji o wszystkich produktach w dziedzinie instrumentów finansowych;

23. zauważa, że poza prowadzeniem działalności ratingowej większość agencji ratingowych emituje szereg perspektyw, ocen, ostrzeżeń i obserwacji, które wywierają istotny wpływ na rynki; jest zdania, że powinny być one ujawniane zgodnie z wcześniej ustalonymi kryteriami i procedurami, które zapewnią przejrzystość i poufność;

24. prosi Komisję o zaproponowanie przeglądu dyrektywy 2003/71/WE oraz dyrektywy 2004/109/WE w celu zapewnienia szerszej dostępności wystarczających, odpowiednich i kompletnych informacji na temat strukturyzowanych instrumentów finansowych;

25. uważa za sprawę o żywotnym znaczeniu, by zagadnienia ochrony danych były w pełni brane pod uwagę przy ewentualnym przyjmowaniu jakichkolwiek środków;

26. zastanawia się nad przydatnością rozwiązania polegającego na zobowiązaniu emitentów do omówienia zawartości merytorycznej i metodologii strukturyzowanych instrumentów finansowych ze stroną trzecią, która prowadzi niezamówiony rating kredytowy lub opracowuje wewnętrzną ocenę ryzyka;

27. ponownie przypomina o spoczywającym na Komisji obowiązku opisanym w punkcie preambuły 5 zmienionego rozporządzenia (WE) nr 1060/2009 dotyczącego przejrzystości informacji; zwraca się do Komisji o przeprowadzenie niezbędnych analiz w celu przedstawienia Parlamentowi i Radzie wyników oraz ewentualnych poprawek do prawodawstwa w ramach rozpoczynanego przez nią obecnie przeglądu rozporządzenia (WE) nr 1060/2009;

28. odnotowuje postęp w kwestii przejrzystości i ujawniania, osiągnięty między 1. a 2. rozporządzeniem dotyczącym agencji ratingowych; zachęca Komisję do przeprowadzenia oceny wpływu tych rozporządzeń wraz z zakończeniem procesu rejestracji agencji ratingowych, aby podkreślić przyszłe obszary, w których dalsze ujawnianie okazałoby się korzystne dla użytkowników;

29. poza zwiększoną przejrzystością procesu ratingu oraz jego wewnętrznego audytu apeluje o prowadzenie przez organy nadzoru EU surowszego nadzoru nad agencjami ratingowymi, a także o bardziej dociekliwy nadzór ze strony krajowych organów nadzoru, jeśli chodzi o wykorzystanie ratingów przez instytucje finansowe i/lub ich zależność od ratingów;

Dwa obowiązkowe ratingi

30. jest zdania, że Komisja powinna rozważyć, czy w pewnych okolicznościach nie byłoby właściwe wykorzystanie dwóch obowiązkowych ratingów, jak w przypadku strukturyzowanych instrumentów finansowych oraz w odniesieniu do wszelkich zewnętrznych ratingów kredytowych wykorzystywanych w celach nadzorczych, oraz czy najbardziej zachowawczy, tj. najmniej korzystny zewnętrzny rating kredytowy, powinien być postrzegany jako punkt odniesienia do celów nadzorczych; zwraca się do Komisji o przygotowanie oceny oddziaływania potencjalnego wykorzystania dwóch obowiązkowych ratingów;

31. uważa, że koszty obu ratingów powinny być ponoszone przez emitenta oraz że pierwszy zewnętrzny rating kredytowy powinien zostać wydany przez wynajętą agencję ratingową wybraną przez emitenta, natomiast w odniesieniu do drugiego zewnętrznego ratingu kredytowego należy zbadać różne możliwości jego wykonania, w tym możliwość jego wykonania na zamówienie Europejskiego Organu Nadzoru nad Giełdami i Papierami Wartościowymi (ESMA), w oparciu o konkretne, określone i obiektywne kryteria, uwzględniając poprzednie dokonania oraz wspierając powstawanie nowych agencji ratingowych przy jednoczesnym unikaniu jakichkolwiek zakłóceń konkurencji;

32. zwraca uwagę, że organ regulacyjny nie może narzucić reputacji, jednak każda nowa agencja ratingowa zostanie zaakceptowana jedynie pod warunkiem zdobycia wiarygodności;

Rating długu państwowego

33. jest świadom faktu, że uczestnicy rynku są przeciwni zmiennym ratingom kredytowym ze względu na wysokie koszty (związane z decyzjami „sprzedaj” lub „kup”) w przypadku zmiany ratingów; uważa jednak, że właśnie dlatego ratingi mają tendencję do procykliczności oraz do pozostawania w tyle za rozwojem sytuacji na rynku;

34. uważa, że agencje ratingowe powinny korzystać z precyzyjnych kryteriów notowania krajowych wyników, i jest świadomy faktu, że rzeczywisty rating nie jest mechanicznym ważeniem tych czynników; zwraca się do sektora o określenie metodologii i ocen wykorzystywanych do skalowania długu publicznego oraz do wyjaśnienia odstępstwa od ratingów generowanych w oparciu o model oraz od przewidywań głównych międzynarodowych instytucji finansowych;

35. odnotowuje, że według MFW ratingi mogłyby wyjaśnić niemal 70% różnic między cenami kupna i sprzedaży swapów ryzyka kredytowego (CDS spreads); jest zaniepokojony procyklicznymi skutkami, jakie ratingi mogą wywoływać, i domaga się szczególnego rozpatrzenia tych newralgicznych kwestii;

36. jest przekonany, że aby ograniczyć negatywne nagłe spadki cen i różnic między cenami kupna i sprzedaży (spreads), jaki implikują zmiany ratingów, należy usunąć przepisy, które krępują podejmowanie decyzji o kupnie i sprzedaży ratingów;

37. uważa, że ponieważ prawie wszystkie informacje o długu państwowym są ogólnie dostępne, informacje te powinny być dostępne w łatwiejszy, spójniejszy i porównywalny sposób, by więksi i bardziej zaawansowani uczestnicy rynku byli zmotywowani do poleganiu na własnym zdaniu przy dokonywaniu oceny ryzyka długu państwowego;

38. wierzy, że biorąc pod uwagę skutki, jakie ratingi kredytowe długu publicznego mogą wywołać na rynku, należy poprawić przejrzystość dotyczącą metod i przyczyn decyzji, jak również odpowiedzialność agencji ratingowych w tym obszarze;

39. wspiera rozszerzone ujawnianie i wyjaśnianie metodologii, modeli i kluczowych założeń przyjmowanych przez agencje ratingowe, również w świetle systemowego oddziaływania, jakie może wywołać spadek długu publicznego;

Europejski Indeks Ratingowy (EURIX)

40. uważa, że przeciętna informacja publiczna o istniejących zewnętrznych ratingach kredytowych udzielana przez akredytowane agencje ratingowe jest cenna; sugeruje zatem, by ustanowić Europejski Indeks Ratingowy (EURIX), który zawierałby wszystkie ratingi zarejestrowanych agencji ratingowych, jakie są dostępne na rynku;

Poziom mikro: model biznesowy

Modele płatności

41. popiera istnienie różnych modeli płatności w sektorze, jednak podkreśla istnienie ryzyka konfliktu interesów, które musza być rozwiązywane za pomocą odpowiednich środków regulacyjnych i z zakresu przejrzystości, bez narzucania nieuzasadnionego modelu; w oparciu o niedawne konsultacje oczekuje od Komisji wysunięcia propozycji alternatywnych i wiarygodnych modeli płatności, angażujących zarówno emitentów, jak i użytkowników; wzywa w związku z tym Komisję do zwrócenia szczególnej uwagi na potencjalne wykorzystanie modelu, zgodnie z którym koszty ponosi inwestor, oraz wynikających z niego plusów i minusów, w celu zmniejszenia narażenia ratingów na konflikt interesów;

42. jest przekonany, że dobre zarządzanie w agencjach ratingowych ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia jakości ratingów i wzywa do pełnej przejrzystości agencji ratingowych w zakresie obowiązujących rozwiązań dotyczących zarządzania;

Zakres odpowiedzialności i obowiązki

43. podkreśla, że ESMA jest odpowiedzialny za wdrożenie i egzekwowanie zgodności działań agencji ratingowych z rozporządzeniem (WE) nr 1060/2009; uważa, że jeżeli zewnętrzne ratingi kredytowe pełnią cel regulacyjny, nie należy ich uznawać za zwykłe opinie i w związku z tym agencje ratingowe powinny być odpowiedzialne za spójne stosowanie metodologii leżącej u podstaw ich własnych ratingów kredytowych; zaleca w związku z tym, by zasady pociągania do odpowiedzialności cywilnej agencji ratingowych w przypadku poważnego zaniedbania i naruszenia etyki zawodowej zostały określone w spójny sposób w całej UE oraz zaleca, by Komisja określiła sposoby zapisania takiej odpowiedzialności cywilnej w prawie cywilnym państw członkowskich;

44. wskazuje, że ostateczna odpowiedzialność za decyzję inwestycyjną spoczywa na uczestniku rynku finansowego, tj. na osobie zarządzającej aktywami, instytucji finansowej lub wykształconym inwestorze; odnotowuje, że odpowiedzialność będzie ponadto wspierana przez centralne archiwum (CEREP) ustanowione na mocy 1. rozporządzenia dotyczącego agencji ratingowych, które to archiwum publikuje dane w znormalizowanej formie na temat wykonania ratingów przez agencje ratingowe zarejestrowane w UE, umożliwiając inwestorom samodzielne dokonywanie oceny pewnych agencji ratingowych, wywierając tym samym większy nacisk na dbanie o ich reputację; wskazuje, że inwestorzy powinni dysponować efektywnym potencjałem zarządzania ryzykiem podlegającym stosownemu dozorowi ze strony administracji;

45. sugeruje wykonywanie przez każdą agencję ratingową dorocznego przeglądu w celu oceny trafności wystawionych ratingów kredytowych oraz sugeruje zgromadzenie tych informacji w raporcie w sprawie odpowiedzialności dla organów nadzorczych; proponuje prowadzenie przez ESMA wyrywkowych i systematycznych kontroli raportów w sprawie odpowiedzialności, by zapewnić wysokie standardy jakości ratingów kredytowych;

º º

46. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie i Komisji oraz rządom i parlamentom państw członkowskich.

Wstęp

Ratingi wystawiane przez agencje ratingowe służą kilku przydatnym celom: podsumowują informacje na temat jakości kredytowej emitentów w globalnym środowisku charakteryzującym się asymetrią informacji między emitentami długu a inwestorami, umożliwiając emitentom dostęp do rynku globalnego i rynków krajowych, ograniczając koszty informacji i zwiększając pulę potencjalnych inwestorów, zapewniając w ten sposób płynność rynkom i pomagając w ustalaniu cen. Wydarzenia związane z ramami regulacyjnymi sprawiły jednak, że ci „pośrednicy w obiegu informacji” stali się de facto „regulacyjnymi organami zatwierdzającymi”.

Niedawny kryzys finansowy wykazał, że sektor jest dotknięty trzema głównymi problemami: brakiem konkurencji, nadmierną zależnością od zewnętrznych ratingów w ramach regulacyjnych i brakiem odpowiedzialności agencji ratingowych za ratingi.

Sprawozdawca pragnie podkreślić, że należy pamiętać, iż potencjalne środki, które miałyby zostać przyjęte, muszą podlegać niezbędnym ocenom skutków i kontroli i nie mogą być nieprzemyślane, ponieważ zwiększyłoby to utrudnienia w dostępie do rynku oraz ryzyko bardziej zachowawczych ratingów, tym samym wywierając skutek na realną gospodarkę i udzielanie kredytów.

Sprawozdawca przyjął odgórne podejście do tematu, oceniając w pierwszej kolejności makroekonomiczną rolę agencji ratingowych w regulacji globalnego rynku finansowego, a następnie przyglądając się poziomowi pośredniemu i kwestiom konkurencji i struktury sektora. Na zakończenie sprawozdawca dokonuje oceny konfliktów interesów w modelu działalności, tj. na poziomie mikro.

Podczas niniejszej dyskusji przede wszystkim powinna przyświecać nam idea koordynacji globalnego podejścia, ponieważ mamy do czynienia z faktycznie globalnym sektorem, którego podstawą jest globalny rynek kapitałowy. Istotna jest zatem świadomość wydarzeń w Stanach Zjednoczonych.

Skala makro

Nadmierne zaufanie do zewnętrznych ratingów kredytowych i zależność od nich

Pierwszą intencją niniejszego sprawozdania jest wyeliminowanie – w miarę wykonalności i w realistycznych ramach czasowych – zależności od zewnętrznych ratingów kredytowych. Zewnętrzne ratingi działają jako punkty zapalne zwłaszcza wówczas, gdy następuje obniżenie z klasy inwestycyjnej do klasy subinwestycyjnej. Sprawozdawca popiera zasady wyrażone przez Radę Stabilności Finansowej[1] i bardziej konkretne propozycje wspomniane w ramach konsultacji publicznych Komisji Europejskiej[2], uważa też jednak, że musi to iść w parze ze zwiększeniem zdolności uczestników rynku do oceny ryzyka i lepszego zrozumienia znaczenia ratingów kredytowych jako takich.

W związku z tym należy dokonać rozróżnienia między trzema sektorami rynku podlegającymi ocenom agencji ratingowych: przedsiębiorstwami, sektorem publicznym i strukturyzowanymi instrumentami finansowymi. Problem nadmiernej zależności jest szczególnie obecny w dziedzinie strukturyzowanych instrumentów finansowych, gdzie należało dokonać najwięcej korekt wskazujących na błędny rating. Sprawozdawca jest zatem zdania, że w przypadku strukturyzowanego instrumentu finansowego uczestnicy rynku powinni móc inwestować w takie aktywa tylko wówczas, jeżeli mogą udowodnić, że rozumieją i są wstanie ocenić ryzyko kredytowe związane z takim produktem, lub ewentualnie muszą zastosować najwyższą wagę ryzyka kapitałowego do celów regulacyjnych.

Należy wyeliminować lub w miarę możliwości ograniczyć zależność standardów, przepisów i regulacji, np. zwiększone zastosowanie zewnętrznych ratingów do określania ustawowych wymogów kapitałowych. Konieczne jest zróżnicowanie według zasady proporcjonalności, tak aby uwzględnić różne wielkości i stopnie złożoności instytucji finansowych. Jako że mniej złożone instytucje nie mają zdolności i siły ekonomicznej, aby ustanawiać własne oceny kredytowe, będą one musiały w dalszym ciągu opierać się na zewnętrznych ratingach. Małe podmioty mogą nadal wykorzystywać zewnętrzne ratingi, ale tylko jeżeli rozumieją związane z tym ryzyko i mogą zachować należytą staranność.

Należy ograniczyć nie tylko zależność regulacyjną, lecz także ogólnie zależność rynku od zewnętrznych ratingów kredytowych. Znaczenie ratingów rośnie w przypadku dokumentów o charakterze nienormatywnym, takich jak strategie inwestycyjne i regulaminy funduszy lub dokumenty założycielskie, co sugeruje potencjalny brak należytej staranności. Sprawozdawca uważa zatem, że musimy przywrócić lub zwiększyć zdolność inwestorów do zachowywania należytej staranności i przeprowadzania własnej oceny ryzyka.

Zależność Banku Centralnego od zewnętrznych ratingów kredytowych jest innym istotnym aspektem problemu zależności. Decyzja EBC w sprawie zbywalnych aktywów na zabezpieczenie w odniesieniu do operacji zapewniających płynność opiera się przede wszystkim na stosowaniu zewnętrznych ratingów kredytowych. Najwyraźniej należy to zrewidować.

Organy nadzoru

W tym kontekście organy regulacyjne i organy nadzoru muszą mieć zdolność oceny stosowania własnych modeli wewnętrznych, co umożliwi im kontrolę adekwatności procesu oceny ryzyka, z uwagi na nieunikniony konflikt interesów następujący wówczas, gdy podmioty finansowe mogą opracowywać własne modele w celu określenia poziomu ustawowych wymogów kapitałowych, którego muszą przestrzegać.

Jest to pierwszy krok w celu ograniczenia zapotrzebowania na ratingi; jednak w niektórych przypadkach zewnętrzne ratingi kredytowe nadal będą musiały być stosowane i mogą być użyteczne. W celu ograniczenia dominacji trzech dużych agencji ratingowych powinniśmy omówić możliwość wprowadzenia obowiązku wystawienia dwóch ratingów w odniesieniu do strukturyzowanych produktów finansowych. Należy wbudować zabezpieczenia, aby zapobiec sytuacji, w której system stanie się „pewnym rynkiem”, oraz należy uważnie zastanowić się nad kwestią, kto przyznaje drugi rating. Sugestia ta jest zgodna z obecną propozycją w ustawodawstwie USA dotyczącym reformy sektora finansowego.

Poziom pośredni

Z punktu widzenia braku konkurencji głównym problemem jest struktura sektora ze względu na poważne utrudnienia w dostępie do rynku. Problemem jest nie tyle liczba czynnych agencji ratingowych, ale ich lokalny charakter i skoncentrowanie na niszowych produktach o niskiej lub zerowej akceptacji (lub znaczeniu) na światowych rynkach kapitałowych, co sprawia, że nie mogą one konkurować, zwłaszcza w przypadku standardów regulacyjnych.

ECRaF

Sprawozdawca sądzi, że należy omówić możliwość stworzenia w pełni niezależnej, niepublicznej Europejskiej Fundacji Ratingów Kredytowych (ECRaF).

Należy ostrożnie ocenić potrzeby finansowe nowej ECRaF, a sprawozdawca sugeruje przyznanie fundacji jednorazowej płatności ryczałtowej, aby zapewnić jej niezależność. Kwota ta powinna pokryć koszty rozpoczęcia działalności w pierwszych latach funkcjonowania nowej ECRaF, która po tym okresie powinna być w pełni samodzielna i utrzymywać się sama na rynku z opłat ratingowych. Nowa ECRaF oceniałaby aktywa z wszystkich trzech sektorów – publicznego, przedsiębiorstw i strukturyzowanych instrumentów finansowych – i w związku z tym należałoby ją wyposażyć w niezbędne zasoby kadrowe i materiałowe w celu zapewnienia wysokiej jakości ratingów.

Sprawozdawca ma świadomość potencjalnych konfliktów i problemów, jakie niesie ze sobą taki projekt. Nie ma gwarancji, że nowa ECRaF będzie w stanie wyrobić sobie dobrą reputację i stać prawdziwym graczem w sektorze agencji ratingowych, ponieważ zasadniczym warunkiem powodzenia jest to, aby struktura zarządcza i zasady funkcjonowania umożliwiały maksymalną wiarygodność oraz niekwestionowaną niezależność od wszelkich organów publicznych, niezależnie od tego, czy chodzi o państwa członkowskie, Komisję Europejską, czy jakiekolwiek inne podmioty. Ma to szczególne znaczenie dla zapewnienia wiarygodności ratingów długu państwowego.

Sieć agencji ratingowych

Sprawozdawca proponuje dodatkowo zatwierdzenie projektu ustanowienia sieci europejskich agencji ratingowych. Współpraca agencji ratingowych aktywnych na szczeblu krajowym w celu skorzystania z dostępnych zasobów i kadr umożliwiłaby potencjalne zwiększenie konkurencji w sektorze poprzez objęcie szerokiego wachlarza aktywów i różnych rynków, co umożliwiłoby funkcjonowanie na szczeblu podobnym do tego, na jakim funkcjonują duże, globalne agencje ratingowe. Należy dokładnie omówić potrzebę stworzenia zachęt lub ram skłaniających mniejsze oraz regionalne agencje ratingowe do wejścia w struktury partnerskie.

Ujawnianie informacji

Sprawozdawca jest zdania, że w celu zmniejszenia zależności od zewnętrznych ratingów kredytowych konieczne jest ujawnianie większej ilości informacji inwestorom, aby umożliwić im dopełnienie spoczywających na nich obowiązków należytej staranności i obowiązków powierniczych oraz dokonywanie własnej oceny ryzyka oraz aby umożliwić innym agencjom ratingowym ocenę danego instrumentu, nawet jeżeli nie zostały one wybrane ani wyznaczone do jego bezpośredniej oceny (tzw. rating niezamówiony).

Jest to sprawa natury ogólnej, którą należy się zająć w przyszłych postanowieniach zmienionej dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych, lecz którą należy też ująć w przeglądzie dyrektywy dotyczącej prospektu emisyjnego oraz dyrektywy w sprawie przejrzystości. Należałoby w szczególności wprowadzić zmiany do dyrektywy dotyczącej prospektu emisyjnego w odniesieniu do strukturyzowanych instrumentów finansowych, co jest jedynym sposobem na uzyskanie informacji z rynku, a także pozwolenie uczestnikom rynku na mniejszą zależność od ratingów.

Mogłoby to potencjalnie prowadzić do mniejszej procykliczności, ponieważ obniżenie oceny nie wiązałoby się z natychmiastową wyprzedażą aktywów, a inwestorzy mogliby prowadzić własne oceny i nie musieliby polegać wyłącznie na zewnętrznych ratingach mogących powodować podjęcie decyzji z zakresu kupna lub sprzedaży.

Ratingi długu państwowego

Agencje ratingowe używają technik „łagodzących”, by w mniejszym stopniu narażać ratingi długu państwowego na zmienność. Wynika to z wysokich potencjalnych kosztów dla uczestników rynku w przypadku zmiany ratingu (związek z potencjalnymi decyzjami z zakresu kupna lub sprzedaży). Takie podejście sprawia, że ratingi są bardziej procykliczne i wykazują nagłe spadki (ang. „cliff effects”). Wyczucie chwili w zakresie ratingu długu państwowego jest problematyczne, ponieważ rządy publikują różne dane w różnych okresach czasu i wiarygodność tych danych może być czasem wątpliwa. Ratingi długu państwowego zaczęły odgrywać większą rolę dopiero w kilku ostatnich latach. Sprawozdawca jest zdania, że w przypadku ratingu długu państwowego istnieje bardzo mała potrzeba nadmiernego polegania na zewnętrznych ratingach kredytowych, ponieważ prawie wszystkie informacje są ogólnie dostępne. Mając to na uwadze, wszyscy więksi i bardziej wyrobieni uczestnicy rynku powinni sami oceniać dług państwowy, zamiast polegać wyłącznie na zewnętrznych ratingach kredytowych.

Skala mikro

Modele płatności

Model będący obecnie standardem, w którym koszty ponosi emitent, zastąpił model dominujący na rynku od lat siedemdziesiątych, w którym koszty ponosił subskrybent. Wszystkie modele płatności mają wady lub budzą wątpliwości natury praktycznej, które sprawiają, że trudno uznać je za prawdziwe rozwiązanie alternatywne.

Wadom modelu, w którym koszty ponosi emitent, gdzie nieodłączną cechą jest konflikt interesów, można zaradzić poprzez zakazanie agencjom ratingowym świadczenia usług doradczych oraz zwiększenie niezależności zarządu.

Problemy modelu, w którym koszty ponosi subskrybent, są innej natury: więksi inwestorzy mogą próbować wpłynąć na agencje ratingowe, by przyznały niższy rating (wyższy zysk) lub instytucje finansowe pragnące obniżyć wymogi kapitałowe mogą wywierać presję na przyznanie wyższego ratingu ze względu na wymogi regulacyjne. Model, w którym koszty ponosi subskrybent, lekceważy fakt, że ratingi stały się praktycznie dobrem publicznym. Ten typ modelu może też doprowadzić do pojawienia się szerszego problemu „pasożytowania” osób niebędących subskrybentami w globalnym społeczeństwie opartym na informacji.

Model płatności w oparciu o wyniki, w którym z góry pobiera się drobną opłatę, a reszta płatności następuje z czasem i jest oparta na trafności ratingu, jest zgodny z podejściem w innych rozporządzeniach, takim jak przykładowo wynagrodzenie w dyrektywie w sprawie wymogów kapitałowych, jednak koncepcja ta, by była wykonalna, wymaga jeszcze sporo pracy pod kątem regulacyjny i nadzorczym.

Sprawozdawca popiera istnienie różnych modeli płatności na rynku, dopóki nieuniknione konflikty interesów są rozwiązywane za pomocą środków regulacyjnych.

Odpowiedzialność

Na dobrze funkcjonującym i konkurencyjnym rynku reputacja jest wystarczającym czynnikiem gwarantującym jakość ratingów kredytowych. Jednak ze względu na fakt, że obecna struktura jest oligopolistyczna, agencje ratingowe są skonfrontowane z „rynkiem gwarantowanym”, co oznacza, że skutek utraty reputacji jest nieistotny, tzn. nie istnieje faktyczne ryzyko utraty reputacji.

Sprawozdawca uważa, że ratingi kredytowe nie są zwykłymi opiniami, zatem agencje ratingowe powinny być odpowiedzialne za własne ratingi i dlatego należy zwiększyć możliwości skorzystania z ich odpowiedzialności cywilnej, by stanowiło to wiarygodne ostrzeżenie przed zaniedbaniami.

Wprowadzenie odpowiedzialności powoduje szereg pytań, takich jak: kiedy agencja ratingowa powinna zostać obarczona odpowiedzialnością i za jakie przewinienia oraz jak można te koncepcję ustrukturyzować, by nie wprowadzić kolejnej dodatkowej bariery w wejściu na rynek. W związku z tym ten aspekt wymaga szczególnie dokładnego omówienia.

[1] Rada Stabilności Finansowej, „Principles for reducing reliance on CRA ratings” (Zasady ograniczenia zależności od ocen agencji ratingowych), 27 października 2010 r.
[2] Konsultacje publiczne Komisji Europejskiej z dnia 5 listopada 2010 r.: „Konsultacje publiczne w sprawie agencji ratingowych”.

dla Komisji Gospodarczej i Monetarnej

w sprawie agencji ratingowych: przyszłe perspektywy
(2010/2302 (INI))

Sprawozdawczyni komisji opiniodawczej: Evelyn Regner

WSKAZÓWKI

Komisja Prawna zwraca się do Komisji Gospodarczej i Monetarnej, właściwej dla tej sprawy, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:

A. z zadowoleniem przyjmując trwające prace nad regulacją branży agencji ratingowych i zachęcając wszystkie podmioty na szczeblu krajowym, europejskim i międzynarodowym do wzmocnienia obecnego procesu tworzenia prawa,

B. mając na uwadze, że branża agencji ratingowych wykazuje wysoki stopień koncentracji oraz mając na uwadze, że profil biznesowy liderów wśród agencji ratingowych opiera się głównie na modelach biznesowych ze Stanów Zjednoczonych, podczas gdy zrozumienie europejskich modeli biznesowych, zwłaszcza MŚP, prawie nie znajduje odzwierciedlenia w ich ocenach kredytowych,

C. mając na uwadze, że agencje ratingowe podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1060/2009 z późniejszymi zmianami nadającymi Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych uprawnienia nadzorcze,

1. zaleca, aby instytucje finansowe skłaniać do wewnętrznej oceny ryzyka, przy czym mniejsze z nich powinny co najmniej rozumieć metody przeprowadzania oceny kredytowej, którą się posiłkują, oraz publikować koncepcję wewnętrznej oceny, do której mają się stosować;

2. wzywa Komisję do zachęcania istniejących instytucji do tego, aby rejestrowały się jako agencje ratingowe według prawa europejskiego poprzez znoszenie na wszystkich szczeblach barier wejścia do branży agencji kredytowych lub barier ekspansji w tej branży; jest zdania, że może to sprzyjać konkurencji w tej branży, lecz stanowczo przestrzega, żeby takie działania nie obniżały jakości lub standardu ratingów; proponuje, aby Komisja zbadała sposoby wspierania sieci agencji ratingowych, lecz jest zdania, że każda taka sieć powinna być inicjatywą branżową, a także podkreśla, jak ważna jest poprawa konkurencyjności europejskich agencji ratingowych, gdyż lepiej rozumieją one przeciętne europejskie przedsiębiorstwo oraz ze względu na swoją specjalizację dobrze znają europejskie MŚP, sektory przemysłu i kraje;

3. zwraca się do Komisji o zachęcanie europejskich agencji ratingowych do wydawania ocen kredytowych wolnych od wpływów lub ograniczeń natury komercyjnej, tak aby ratingi te były niezależne i bezstronne;

4. zauważa możliwość zaistnienia okoliczności, w których korzystne może być otrzymanie co najmniej dwóch ratingów, np. w przypadku wyliczeń dotyczących wymogów kapitałowych; jest jednak zdania, że liczba otrzymywanych ratingów powinna być ustalana w zależności od potrzeb rynku;

5. zwraca się do Komisji o wprowadzenie wspólnych przepisów dotyczących odpowiedzialności za umyślne i wynikające z braku staranności postępowanie agencji ratingowych wbrew przepisom rozporządzenia (WE) 1060/2009, zwłaszcza jeżeli z powodu fałszywej oceny inwestorzy ponoszą straty w wyniku decyzji inwestycyjnej podjętej w oparciu o fałszywą ocenę;

6. podkreśla, że należy podjąć wszelkie możliwe środki, aby nie dochodziło do wystawiania nieobiektywnych ocen kredytowych; ponadto pożądane jest wyjaśnienie metodologii i systematycznego wpływu na obniżenie oceny długu państwowego; niemniej jednak zauważa, że we wszystkich modelach płatniczych siłą rzeczy istnieją konflikty interesów i zwraca się do Komisji o zbadanie sposobów ograniczenia lub ustalenia konfliktów interesów w różnych modelach płatniczych, z których korzysta się w branży ocen kredytowych; wzywa Komisję do zbadania wykonalności wszystkich wykorzystywanych modeli płatniczych, w tym również modelu „płatności na żądanie”.

WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

Data przyjęcia

Wynik głosowania końcowego

+:

–:

0:

Posłowie obecni podczas głosowania końcowego

Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Klaus-Heiner Lehne, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Zbigniew Ziobro, Tadeusz Zwiefka

Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego

Piotr Borys, Sergio Gaetano Cofferati, Sajjad Karim, Eva Lichtenberger, Toine Manders

Informacja prawna - Polityka ochrony prywatności